ESPACES NATURELS ET DECENTRALISATION
ANTOINE GIVAUDAN
( 1ER NOVEMBRE 1982
)
BULLETIN D’ “ ESPACES POUR
DEMAIN ”. N°12 MARS 1982
ORIGINE ET
DESTINATION
Je crois avoir exprimé un point de vue clair et net sur ce
sujet crucial et je ne sache pas que quelqu’un en ait écrit autant. Ni
d’ailleurs dit autant publiquement car c’eût été inconvenant. Et pourtant il
n’y arien d’attentatoire et de désobligeant pour les élus locaux, pas plus
qu’il n’y a de vertu spéciale chez les bureaucrates. Quant aux associations que
je mésestime pas, je ne leur prête pas plus de mérites qu’elles ne peuvent en
avoir bien qu’elles aient souvent une propension naturelle à se transmuter en « minorités marginales hostiles » pour prouver qu’elles existent, satisfaire des rancunes ou
préparer leur conquête du pouvoir. Ainsi est la nature humaine !
Mon article est à comparer à celui de M. Chabasson. ( Cf.#1983-12-13---E#) mais voir également la note largement diffusé sur la loi peu
après sa promulgation#1983-02-00---H#.
Quiconque
s'intéresse au destin des espaces naturels dans notre beau pays, est
nécessairement curieux des mécanismes et des institutions qui permettent d'en
surveiller la transformation. Il s’intéresse alors aux réformes qui viendraient
les modifier. Celles qui se préparent, sous l'égide de la décentralisation, en
font directement partie. Il est bon d'en parler.
1. COMMENT PROTEGE-T-ON LES ESPACES NATURELS AUJOURD'HUI ?
Dans un
article, il faut schématiser à l'extrême. Notre législation fournit des moyens
suffisants de protéger la nature et ses paysages. Inutile de la renforcer, même
s'il faut certainement en faire la toilette. Cette législation se caractérise
par deux traits essentiels :
‑
les décisions sont prises par l'Etat, au nom de l'Etat
‑
leur élaboration implique toujours, selon des modalités variées, les
collectivités locales.
Le
système est par conséquent centralisé. Quelle horreur 1
Ces
décisions sont de deux sortes : les unes sont globales, les autres sélectives.
.Qu'entendons nous par là ?
La décision globale, par excellence,
est le plan d’occupation des sols.
Le
P.O.S. est global parce qu’il traite globalement d'un espace ‑ celui
d'une commune par exemple ‑ et oblige à penser à plusieurs choses a la fois, à arbitrer des
conflits, à organiser la coexistence entre activités ou occupations du
sol concurrentes. Où mettre l’urbanisation future en évitant de
gaspiller la terre agricole, les sites ? Où faire passer une voie sans trop
gêner les habitants, en saccageant le moins possible la nature ? Ainsi,
l’établissement d'un P.0 .8. n’est qu'une suite d'arbitrages délicats. Parmi
ces arbitrages. les décisions qui protègent ‑ c'est à dire celles qui
édictent des interdictions ‑ sont les plus difficiles car elles gênant la
propriété.
On
élabore des P.O.S. dans 11.000 communes. Actuellement sont déjà en vigueur plus
de 5.300 plans. Ils contiennent beaucoup de protections. Que celles-ci soient
convenables, respectées et durables et tous ceux qui sont attachés, à la
sauvegarde de la nature ne seront pas mécontents.
Les décisions sélectives, ne
visent, par définition, qu'un objectif plus restreint. Parmi celles qui
protègent, l'exemple le meilleur est le classement d'un site. La décision a des
effets très stricts, crée des sujétions multiples et a un caractère quasi
irréversible. Pour ces motifs, elle ne s'applique qu'à des territoires
relativement réduits et homogènes qui sont les plus précieux. On a dit,
quelquefois, qu'il s’agissait de sanctuaires. Le sanctuaire est
indispensable, mais il ne faut pas qu'il donne trop bonne conscience et serve
de prétexte à laisser faire n'importe quoi, partout ailleurs. Notre
pays est trop bien pourvu en beaux paysages pour qu'on les classe tous. Pour
les sauvegarder, il faut bien recourir aux décisions globales, plus courantes,
applicables facilement à de vastes étendues et qui permettent de sauver
l'essentiel.
Telle était,
à peu près, la doctrine à ce jour. (1).
(1). Voir l'ouvrage UT PERMANEAT NATURA. 1980 . Editions du service
Technique de l’Urbanisme. 64, rue de la Fédération 75015 PARIS ( Cf.[1980-06-00---H-UT-PERMANEAT-NATURA])
2. SAUVEGARDE DES ESPACES NATURELS ET DEMOCRATIE LOCALE
L'élaboration
du P.O.S. est l'occasion de conflits, quelquefois vifs entre les conseillers
municipaux, représentants légitimes de la communauté locale et des
fonctionnaires représentant une préoccupation plus abstraite, dont le fondement
est dans la loi, qui se localise dans le territoire communal.
Les
conflits relatifs à la sauvegarde des espaces naturels, entre élus locaux qui
souhaiteraient laisser construire un peu partout et fonctionnaires soucieux de
canaliser l'urbanisation et de contenir le mitage, sont fréquents. Essayons de
comprendre pourquoi :
Schématisons
encore en évitant de déformer et se présentent alors deux cas courants selon
que l'espace est cultivé, ou ne l'est pas.
L'ESPACE CULTIVE
Si la
culture est rentable, si ceux qui en vivent souhaitent la sécurité, ils
essaieront d'éviter que des tiers viennent y construire, les déranger, gêner
remembrement, acquisitions progressives, exploitation normale. Ils souhaiteront
néanmoins, c'est probable, conserver pour eux le droit d'y faire ce qui leur
plaît.
Si la
rentabilité économique est faible, les détenteurs du sol rechercheront d'autres
rémunérations ; le plus facile est de vendre la terre par morceau, pour y
construire.
Si la
propriété est très morcelée, l'espace naturel va très vite se dégrader.
S'il
n'y a que quelques vastes propriétés, une discussion va s'engager entre la
puissance publique et les propriétaires.
Si la
terre est exploitée sous le régime du faire valoir direct ‑ par le
propriétaire ‑ dans les deux cas, les débats seront âpres.
Si la
terre est exploitée sous le régime du fermage, le dialogue local n'aura plus le
même contenu, et les résultats seront plus favorables à la sauvegarde de la
terre, outil de travail.
L'ESPACE NATUREL INCULTE
Cet
espace est livré à une loterie dont l'enjeu sera sa constructibilité ;
cette loterie ne se met bien entendu en marche que si une demande s'exprime
pour utiliser le sol. Cette demande, dans notre pays, ne se manifeste pas
partout mais la facilité des communications, le tourisme, le temps libre, le
goût de la construction solitaire, font qu'elle est potentiellement présente
dans tout le pays. Cet espace ne rapportant rien, la constructibilité est la
seule issue pour son propriétaire en mal de revenu.
Le
conseil municipal, et nul ne peut lui en tenir grief, aura tendance à se
prononcer en fonction des forces locales qui constituent son électorat. Si les propriétaires fonciers sont nombreux
et influents, ils feront prévaloir leur point de vue. Il ne faut pas parler de pressions : le seul fait que le
conseil municipal représente convenablement la communauté produit ce résultat,
sans qu'il y ait lieu à quelques critiques que ce soit.
C'est bien pour ce motif que la
sauvegarde des espaces naturels, cultivés ou non, n'est plus un objectif en
soi, porté par une certaine transcendance, si l'élaboration des P.O.S. est
décentralisée.
Ici, une communauté recherche la
tranquillité et ne voit pas d'un très bon oeil une urbanisation de
tous côtés. Elle protégera sa nature, son environnement, ses forêts, avec
pugnacité. Elle le pourra si les propriétaires fonciers ne sont pas influents
en son sein ou trouvent leur compte dans les protections.
Ailleurs, à côté, dans le même type
de pays, de paysages, une structure foncière différente, des
rapports de force moins équilibrés, une moindre conscience des exigences à long
terme de l'environnement, et voici les droits à construire distribués, plus généreusement
à l'avenant ; tant pis pour les cultures, les forêts, le paysage.
Un peu plus loin, une conjonction
d'intérêts, d'absence de volonté, conjuguée à des perspectives vertigineuses de
profit, conduira à des possibilités de construire généralisées.
Dans les trois cas, la démocratie
locale aura joué à plein ; en l'absence de régulation externe susceptible
de tempérer les excès, dans les deux derniers cas, une situation irréversible
aura été créée. Ce n'est point, à l'élection suivante, une majorité nouvelle,
plus soucieuse d'environnement qui supprimera les édifices qui auront poussé,
au hasard ; ce n'est pas non plus instantanément et sans difficulté que sera
changé le droit. Et, dans le premier cas, la belle politique de protection aura
pu susciter des mécontents et donner lieu, à l'élection d'un nouveau conseil
municipal qui s'attaquera immédiatement à la mettre à bas. Il aura été élu pour
cela.
Voilà la démocratie locale en action.
On en connaît déjà les effets ; ce n'est pas nier cette démocratie et sa
nécessité que de souhaiter qu'elle ne puisse pas être emportée dans ces travers
là.
Au
regard de la communauté locale seule, la sauvegarde des espaces naturels n'est
qu'une vérité
relative, un impératif temporaire, qui ont cours tant qu'ils coïncident
avec la majorité locale au pouvoir. Survient un courant contraire et
l'impératif tombera.
Prétendre
que la décentralisation fera des élus des êtres responsables et plus
conséquents n'est pas faux, mais s'ils auront plus de pouvoir pour décider
seuls, ce
pouvoir peut être aussi bien utilisé pour laisser faire que pour empêcher.
Et
chacun sait, sauf exception, qu'il est plus difficile d'empêcher que de laisser
faire, qu'un élu n'est pas élu pour dire non à la population qu’il lui faudra
un coeur d'acier, alors qu'avec le P.O.S. il aura pratiquement seul tous les
pouvoirs, pour ne pas accéder aux sollicitations de ceux qui l'ont porté aux
responsabilités.
Nier qu'il en va ainsi, ce serait nier
la logique même de la démocratie locale.
La décentralisation
des P.O.S. mettra à bas, dans de nombreux départements, des années d'effort en
faveur de la sauvegarde des espaces naturels, obtenus à force de patience et de
persuasion et, à ceux qui soutiendront que l'administration fait peu cas des collectivités,
il sera facile de répondre que si elle avait agi d'autorité, il y a beau temps
que tous les P.O.S. seraient achevés.
Le mode
d'élaboration actuel des P.O.S. empêche les services de l'Etat de n'en faire
qu'à leur guise, comme si les communautés locales ne comptaient pas. C'est un
bien. Il leur permet de veiller à quelques principes essentiels la sauvegarde
des espaces naturels en est un. Il touche tant d'intérêts particuliers qu'il ne
faut guère s'étonner qu'il ait donné lieu à tant de combats. Allez voir sur le
littoral, en montagne et dans le Sud-Ouest. Ce qui est protégé, on le doit plus
aux fonctionnaires de l'Etat qu'aux collectivités.
Il n'y a donc aucune honte à ne pas
être, en ce domaine, trop décentralisateur.
La démocratie locale aurait produit, si elle avait existé, une maison par hectare, dans toutes les forêts privées du Var.
3. L'ILLUSOIRE CONTREPOIDS DES ASSOCIATIONS
Il faut
se réjouir qu'un nombre croissant de citoyens en viennent à se réunir puis à s'associer,
en vue de défendre un objectif tel que la sauvegarde des espaces naturels.
C'est le signe d'une prise de conscience c'est la preuve que la nécessité de
cette sauvegarde n'est pas le monopole d'une étroite bureaucratie spécialisée.
Il faut
souhaiter que le rôle des associations se développe, que leur action répande le
message, que leur vigilance fasse réfléchir.
Il ne faut pas trop se faire d'illusion
sur leur fonction de contrepoids Parole désagréable, sans doute. Elémentaire
vérité aussi.
Le dévouement,
le désintéressement peuvent voisiner avec les ambitions précises et bien des
intérêts très particuliers. ça ce
voit, ça se sent et ça enlève bien de force morale même si ça peut inspirer de
la crainte aux collectivités. Pour donner des leçons à des élus locaux, sans
être élu, sur une affaire qui concerne aussi directement leur territoire, pour
être écouté d'eux et faire contrepoids, il faut une
indiscutable légitimité. Pour durer longtemps, aussi longtemps que le
site existe, il faut un peu plus qu'une association locale, à la merci de la
disparition de ses quelques principaux animateurs.
Il
existe bien des associations d'influence ou d'audience départementale ou
régionale, voire nationale comme "Espaces pour Demain", mais elles ne peuvent
pas être partout, suivre le quotidien, et plus elles sont éloignées, plus elles
doivent opérer dans l'essentiel et le symbolique. Plus qu'utiles,
indispensables, elles ne font pas non plus contrepoids.
Il faut
donc se résigner à rechercher le contrepoids réel ailleurs, dans quelque chose
qui soit permanent, durable, omniprésent, institué pour cela et on retrouve les
traits habituels du service public, de l'administration ‑ de la bureaucratie
comme disent ceux qui veulent disloquer l'Etat.
Ne hissons pas le fonctionnaire sur un
piédestal. Sachons seulement que, responsable de l'application de
l'ordre qui lui est donné ou d'une loi à appliquer, c'est une sentinelle à qui
on peut à peu près se fier, si on ne le discrédite pas dès qu'elle fait à peu
près son devoir, c'est à dire, entre autre, si elle n'obéit pas servilement à
un élu.
Or, la sauvegarde des espaces naturels
ne survivra pas à la servilité. Survivra-t-elle à la liquidation, plus ou moins
voulue, de la sentinelle ?
HALLALI
Quiconque
sait combien d'efforts, de patience, d'opiniâtreté, il a fallu ici pour rendre
public ou approuver un P.O.S. un peu rigoureux, là pour classer un site,
ailleurs pour éviter le mitage et le gaspillage de la terre, ne doute pas de la
libération qu'apportera la décentralisation à la collectivité locale, qui a
consenti ( mais non voulu ) à se soumettre à la loi protectrice, pour l'avenir,
des espaces naturels de son territoire.
Avec la décentralisation, en ces
domaines, il faut s'attendre à des feux de joie:, des nuits joyeuses du
“ 4 Août ”, des P.O.S. aux orties, des permis de construire enfin
rapidement donnés à qui en voudra.
Il n'en
ira pas partout ainsi. Des communes sont fières d'avoir appliqué rigoureusement
la loi, d'avoir pensé à l'avenir. De l'administration, celles-ci ne se plaignent
généralement pas. Rien ne dit, que leurs élus ne seront pas chassés à l'avenir.
Voilà
pourquoi, il importe de maintenir dans l'élaboration des décisions, l'équilibre
actuel entre deux sortes de pouvoir, l'ascendant (celui de l'élu local) et le
descendant (celui du fonctionnaire de l'Etat). C'est la meilleure garantie
contre les dérapages et les excès. L'espace naturel est un trésor pour notre
pays ; mettons le à l'abri, dans un coffre ; il le faut pour le gaspiller moins. Soyons confiants
en l'homme, bien sûr, mais à la porte de ce coffre, mettons des serrures et
donnons-en les clefs à deux personnes différentes. Ce sera plus sûr
pour l'avenir.
A. GIVAUDAN,
membre du Conseil d'Administration
( d’“ ESPACES POUR DEMAIN ” )