LA PROTECTION des tiers
face
au CONTENTIEUX DU PERMIS DE CONSTRUIRE
DE CATHERINE TEITGEN-COLLY
PREFACE
DE
ANTOINE GIVAUDAN
( 22 JANVIER 1982 )
J’ai été très honoré qu’on vienne me demander d’écrire une préface à un livre juridique, d’autant que c’est une « formalité » ou un exercice qu’il me plaît de remplir.
C’était aussi, dans le cas présent, l’occasion de reparler
de la nécessité de se livrer à des études juridiques quantitatives et de
féliciter l’auteur qui n’avait pas oublié cet aspect.
Apparemment, l’idée n’a guère percé dans les milieux
juridiques ou de la science administrative.
Or au rythme effréné auquel évolue le droit, il ne serait
ni inintéressant, ni déplacé d’avoir quelques éléments à ce sujet ( Cf. #1800# et [1981-07-01---H-LEGISLATION-BUREAUCRATIE-ET-SOCIETE] ).
Je crois que nous sommes devant une présentation magistrale, par sa
densité, sa justesse et sa clarté, d'un contentieux complexe et appelé à se
développer. Le professionnel y retrouve les notions qui lui sont familières,
analysées avec les finesses que le juge sait mettre dans ses sentences.
L'amateur y éprouvera quelque appréhension et se dira : "Se
peut-il que le seul fait de construire puisse donner lieu à tant de
"tracas et de subtilités ? ”.
Préfacer un ouvrage, au-delà de la reconnaissance des mérites de
l'ouvrage ‑ reconnaissance sincère car rien n'oblige à préfacer -- c'est
l'occasion d'exprimer quelques opinions personnelles qui confirment, infirment,
complètent, etc... celles de l'auteur. Il me faut reconnaître que, devant
l'intérêt des commentaires, grande est la tentation d'y ajouter les miens et
immense l'embarras de me restreindre. Nous nous limiterons à quatre réflexions
qui reprendront trois des idées forces de l'auteur qui qualifie en substance le
contentieux du permis de construire “ d'ouvert, de nuancé et
d'incertain ”.
L'auteur a bien qualifié les différentes facettes contentieux.
1. D'abord, il est largement ouvert. Avec le temps, le juge s'est
ingénié à faciliter le contentieux du permis de construire, peut-être au
détriment de sa tranquillité car on sait combien les rôles sont chargés et
combien les instances durent quelquefois. Cette ouverture, au bénéfice des
requérants, se retourne donc quelque peu contre lui. Il est difficile de le
contester. Les cas d'irrecevabilité, tenant à l'intérêt pour agir, sont devenus
tellement rares qu'on peut, à juste titre, s'interroger sur l'utilité de
maintenir des conditions à son sujet; son abandon simplifierait sensiblement la
jurisprudence, éviterait des discussions alambiquées et n'augmenterait pas les
recours. Il serait conforme à l'idée que l'urbanisme, aménagement de l'espace
et plus particulièrement de la cité, est soumis à la censure de tous. Ce libéralisme
accru pourrait être contrebalancé par une rigueur accrue à l'égard des recours
tardifs, facteur de surprise, d'insécurité juridique et de chicanes douteuses sur la preuve de l'affichage sur le terrain.
Il n'est pas normal que plusieurs mois plus tard, voire plusieurs années pour
une opération importante, alors que le chantier bat son plein et que les
pancartes ont pu être enlevées, déplacées par des ouvriers insouciants, une
fenêtre soit rouverte sur les recours. Le juge a raidi sa jurisprudence avec
l'arrêt du Conseil d'Etat du 25 juillet 1975 ( S.C.I. Les Hortensias). Il ne
faudrait pas que la logique qui l'a inspiré l'amène à faire courir le délai de
deux mois à partir de l'ouverture effective du chantier puis qu'effectivement
c'est à partir de cette date que les voisins, souvent, se réveillent.
2.
Un contrôle nuancé. C'est également exact. On aimerait quelquefois que ce soit plus noir
ou blanc, savoir plus nettement sur quel pied danser. Nul ne
contestera qu'en vingt ans, des jurisprudences successives ont mis en place des
constructions juridiques remarquables, en matière de dérogation par exemple, ou
de contrôle minimum sur les permis accordés et attaqués en tant que contraires
à une disposition permissive. L'Administration sait à peu près à quoi s'en
tenir, les usagers également. Déplorons seulement que les requérants se plaisent encore à
alourdir leur mémoire de moyens inopérants à ce sujet. En revanche,
c'est à juste titre que l'auteur souligne ( p. 60) l'asymétrie du contrôle
juridictionnel des décisions d'octroi et de refus et regrettons un peu qu'il
n'approfondisse pas plus la position du juge devant les refus. L'affermissement
de la loi ( article 1 de la loi sur l'architecture de 1977, ou de 1976 relative
à la protection de la nature ), le durcissement du Code de l'Urbanisme ( Articles R.111.14.1 et R.111.14.2 nouveaux
) n'ont pratiquement pas infléchi sa jurisprudence. Refuser un permis en vue de sauvegarder les
espaces naturels reste aujourd'hui toujours aussi problématique.
C'est d'autant plus regrettable que ces refus sont obtenus au prix d'efforts
considérables sur les tendances locales à la facilité et au laisser
faire et que leur annulation constitue un désaveu cinglant de la puissance
publique et un précédent qui ouvre l'espace au mitage. Le juge en la matière
n'a pas encore intériorisé la notion d'environnement et oublie sa théorie du
bilan, peut-être parce qu'il est plus difficile d'évaluer les inconvénients
pour le paysage de petits coups d'aiguille répétée. La théorie du bilan
convient aux grosses opérations. Pour les petites, il faudrait la compléter par
une sorte de "théorie de la contamination" selon laquelle
c'est la première construction, là où il n'y en a pas encore, qui déclenche un
processus psychologique, politique et technique, irréversible. Avec la
décentralisation à venir et les arrangements locaux qui seront largement
permis, en l'absence de restriction administrative, si le juge ne développe pas
rapidement une pareille théorie, les espaces naturels intacts seront des
curiosités dans vingt ans. Nous nous consolerons dans les forêts domaniales :
toujours l'Etat, hélas.
3.
Un contentieux incertain. L'incertitude du prétoire --
glorieuse ‑ n'y est peut-être pas plus grande qu'ailleurs. Ses
manifestations y ont peut-être quelque spécificité. Si les règles de procédure
du permis sont nationales et découlent de la loi ‑ ou de lois ‑ et
de décrets aujourd'hui bien codifiés, les règles de fond, au vu desquelles les
décisions sont prises, sont de plus en plus locales.
Dans le domaine des procédures, où les vices sont moins graves car
ils peuvent être plus facilement neutralisés, les certitudes peuvent être à peu près totales.
Réjouissons-nous en et craignons une décentralisation qui permettrait
d'inventer 22 procédures différentes dans le pays. Quelle cacophonie
supplémentaire !
Pour les règles de fond, il en va différemment. Qu'il me soit permis
d'exprimer un petit désaccord avec l'auteur. Le nombre de P.O.S. en vigueur qui
atteint 6 000 est trompeur. Les plans sont établis pour les communes les plus
concernées par l'évolution urbaine en sorte que sans doute plus de 60 % des décisions
( environ 300 000 ) se fondent sur leurs dispositions et non pas 1/6 ( 6 000
communes sur 36 000). Or, les P.O.S. sont très variés; dans chacun d'eux, de
multiples zones définissent autant de régimes juridiques différents. Les
règlements locaux comportent de nombreuses impuretés, impropriétés, fantaisies,
voire illégalités. Dans de pareilles conditions, l'incertitude du contentieux
risque d'être accrue dans des proportions insoupçonnées. L'Administration Centrale serait donc bien
venue de poursuivre et d'amplifier, avec fermeté, son initiative de 1980 sur la
toilette du droit local. (tt ). Quant
au juge, amené à juger des décisions fondées sur une réglementation quelquefois
approximative, quelle attitude doit-il avoir quand le permis, accordé ou
refusé, moins sur la lettre du droit que le bon sens, est attaqué ? La
rigueur ? L’indulgence ? La rigueur est la seule façon d’obliger ceux
qui, localement, édictent le droit, à être eux-mêmes plus rigoureux, plus
clairs, plus simples. Tâche colossale quand on connaît la tentation française
de réglementer.
(tt ). [ Elle n’a naturellement rien fait. C’eût été inamical vis à vis des communes et bien archaïque. AG. ]
L'incertitude est également dans l'exécution des jugements. Quelques
cas spectaculaires masquent un peu le respect dans lequel sont tenues les
décisions du juge. Le risque majeur est le jugement tardif d'annulation, une
fois la construction achevée. Situation cruelle pour tous. Si le juge n'est point
satisfait, il doit s'en prendre d'abord à lui-même et à sa réserve vis-à-vis du
sursis à exécution. Nous ne partageons cependant pas entièrement l'avis de
l'auteur qui semble pencher en faveur de l'automaticité de ce sursis. Ce serait une prime
exorbitante au chantage et nous savons que, déjà, certains désistements se
monnaient fort cher. Ne décernons pas trop vite un brevet de sainteté à tout
requérant.
Il reste cependant que bien des procès victorieux se terminent un peu
en queue de poisson, que la régularisation soit possible ou qu'elle s'impose.
Il serait nécessaire de développer ce point, particulièrement délicat, mais une
préface n'est pas un traité. Quoi qu'il en soit, le sentiment d'incertitude en
ressort confirmé et l'auteur a raison.
4. Il
me reste à témoigner d'une petite satisfaction personnelle.
L'auteur s'est plû ‑ et c'est suffisamment inhabituel dans un ouvrage juridique
pour que le fait soit souligné ‑
à citer des statistiques dans le texte comme dans ses annexes. C'est pour moi
une double satisfaction.
D'abord, parce que
ces statistiques, aujourd'hui disponibles, ( kk )
sont le résultat d'un effort soutenu, pendant plusieurs années par la Direction
de l'Aménagement Foncier et de l'Urbanisme ( devenue Direction de l'Urbanisme
et des Paysages en 1978 ). Cet effort permet de mieux connaître la dimension
réelle des problèmes. Ses résultats commencent à être utilisée. C'est un
encouragement à mes successeurs à le poursuivre, et à moi-même, en tant que
Directeur de l'Equipement, à les aider en répondant à leurs fastidieux
questionnaires.
( kk ). [ Ce n’est plus hélas le cas aujourd’hui.]
Ensuite parce que le
contentieux est encore trop étudié en lui-même, au travers des
questions de principe qu'il soulève; il fait trop peu l'objet d'études épidémiologiques
qui, seules, permettent d'apprécier l'ampleur pratique des difficultés et des
vices, de la bonne ou mauvaise administration
Un arrêt peut déchaîner des polémiques et n'avoir aucune portée. Un
arrêt peut mettre à bas les travaux de plusieurs années. Nous avons connu cette
situation. Nous sommes là dans le spectaculaire. C'est cependant au travers de l'étude
quantitative de la jurisprudence, dans l'espace et le temps, que peut
s'apprécier la bonne ou mauvaise application d'une législation, ainsi que la
qualité juridique intrinsèque de la loi.
Cet aspect moins
spéculatif de l'analyse juridique n'a pas encore beaucoup d'adeptes.
L'ouvrage de Madame TEITGEN-COLLY n'avait pas cet objectif en vue, mais il est
heureux, pour la solidité de ses thèses, qu'elle ait souvent quantifié la
jurisprudence, lui donnant ainsi une dimension de plus.
Antoine GIVAUDAN
Ex Adjoint au Directeur de l'Urbanisme et
des Paysages
Directeur Départemental de l'Equipement des
Yvelines