L'IMPOT FONCIER,
LES TERRAINS CONSTRUCTIBLES
ET
LA FATALITE
ANTOINE GIVAUDAN
( 1ER AVRIL 1982 )
REVUE
PRATIQUE DE DROIT IMMOBILIER. N°96.27ME TRIMESTRE 1982
J’avais préparé un article analogue, en novembre 1978 mais le
cabinet refusa que je le publie. Il fut mis en réserve et remis à jour. Je le
publiais en 1982 pour le plaisir, d’autant que le sujet allait revenir à la
mode. Par rapport aux idées irréelles ou irréalistes qui étaient en vogue à
l’époque, dans mon administration, en proie à au délire décentralisateur, il
était vraiment vieux jeu. Il n’avait aucune chance d’influencer les esprits ( Cf.[1982-05-00---E-REFORME-DE-LA-FISCALITE-FONCIERE-VUE-PAR-LE-MINISTERE-DE-L-EQUIPEMENT]).
On
lira avec la commisération qui s’impose, la dernière trouvaille des beaux esprits éclairés qui se
sont époumonés à répéter qu’on n’était plus à l’époque de la loi d’orientation
foncière.( Cf.[FFLCGI-A1396--CONTRIBUTION-SUR-LA-PROPRIETE-FONCIERE-NON-BATIE]) ( Cf.[1969-09-30-8-H-ANNEXE-N-8-DU-TESTAMENT-NOTE-SUR-LA-TAXE-D-URBANISATION])
L'IMPOT FONCIER,LES TERRAINS CONSTRUCTIBLES
LA FATALITE
“ Voici COMMENT ON a jeté
depuis VINGT ANS le bébé avec l'eau
du BAIN ”.
INTRODUCTION
Depuis bien des années, dans notre pays, il est question d'impôt
foncier. C'est un sujet de discussions techniques et politiques passionnant,
dans lesquelles de multiples arguments sont opposés. Rarement la question est
abordée avec méthode car chacun attribue à l'impôt des finalités propres
différentes de celles de l'interlocuteur. Par ailleurs chacun recherche
l'objection qui permet à la fois de montrer qu'il a compris en soulignant bien
moins les avantages que les inconvénients.
De quinze années de réflexions et de débats, il n'est donc rien
sorti.
Les terrains constructibles se vendent très mal, leur prix s'accroît
sans cesse et les mesures de nature à juguler leur augmentation ( taxation des
plus values, plafond légal de densité, coefficient d'occupation des sols, zones
d'aménagement différé ) favorisent leur rétention.
Ainsi chacun s'émeut en constatant que le fait d'attribuer la qualité
de constructible à un terrain, multiplie sa valeur par cinq, par dix, par
vingt, suivant la densité.
Ainsi chacun s'émeut qu'on manque de terrains bien situés, là où les
autorités publiques délivreraient volontiers des permis de construire ou de
lotir, si les propriétaires voulaient bien en déposer ou vendre leurs terrains
à ceux qui le feraient.
Alors on cherche du côté des opérations publiques. Que les communes
offrent des terrains puisque la propriété privée est réticente. Réserves
foncières, expropriations préemption, lotissements communaux ou zone
d'aménagement concerté, permettent bien d'intervenir.
Les prêts de la C.A.E.C.L. et de la Caisse des dépôts, les aides de
['Etat, ne sont pas négligeables mais paradoxalement contribuent, dans un
premier temps, à renforcer la rareté, car il faut toujours attendre entre quelques
mois et plusieurs années, avant que le terrain constructible public soit bien
équipé et offert aux constructeurs.
Mais les communes ne peuvent pas tout exproprier. C'est difficile et
ce n'est pas nécessairement bon. Et si elles le font, elles doivent payer la
rente du marché qu'elles ont elles-mêmes créée par l'établissement du P.O.S.,
s'il y en a un, et par leurs équipements. Le processus est bien connu.
Le système libéral du marché ne joue pas. La seule issue est dans
l'intervention publique, une sorte de collectivisme foncier, qui a ses mérites,
ses limites et des inconvénients majeurs. II confine au blocage quand il n'est
pas utilisé; il est très sélectif vis-à-vis de l'initiative privée quand il
l'est trop; il ferme un champ d'activité à de nombreux agents économiques, sans
compter les effets sociaux ségrégatifs éventuels mais endémiques qu'il
contribue à renforcer
Le paradoxe atteint son comble quand l'aide de l'Etat à la
construction privée est finalement absorbée par le coût du foncier et qu'il
faut ainsi toujours plus d'argent public pour construire là où les terrains
sont capables d'accueillir des constructions, ou aider publiquement des
opérations sur des terrains disponibles, mal situés, voire au prix de certaines
dérogations.
Comment mettre un peu plus de fluidité dans le marché foncier ?
Comment mettre un peu plus de cohérence dans l'aménagement urbain ? Comment
cantonner l'intervention publique dans ses domaines d'élection, aux endroits et
aux moments déterminants, au lieu d attendre d'elle toute solution ? Comment
susciter un renouveau des opérations privées, intelligemment agencées dans les
terrains libres et constructibles des périphéries équipées.
La seule voie qui n'a jamais été empruntée est celle d'une réforme
limitée de la fiscalité des terrains constructibles. On en a souvent parlé,
mais on n'est jamais allé au-delà des rapports et dans une constante confusion
dans les idées.
La longue relation des faits et des propositions qui va suivre
n'apporte pas d'éléments fondamentalement nouveaux mais s'efforce d'identifier
les problèmes et de les connecter entre eux. Pour y parvenir il faut donc:
·décrire
la fiscalité actuelle des terrains constructibles,
·relater,
sommairement, l'histoire de l'impôt foncier,
·relever
les confusions qui obscurcissent les débats,
·justifier
une imposition plus juste des terrains constructibles,
·définir
les modalités donc la faisabilité de cette imposition,
·évaluer
avec prudence, l'accueil politique qui pourrait lui être réservée,
avant
de conclure sur les contours nouveaux que pourraient prendre alors la politique
foncière et la politique de la construction.
I.
LA FISCALITE DES TERRAINS IGNORE LES TERRAINS CONSTRUCTIBLES
Dans notre fiscalité locale les terrains non bâtis sont soumis à un impôt: la contribution foncière sur la propriété non bâtie.
C'est
l'un des “ quatre vieilles ”.
Son produit est négligeable pour les communes importantes
et très urbanisées. Son produit est souvent essentiel pour les petites communes
rurales dans lesquelles la matière imposable est peu abondante et où le sol en
constitue l'essentiel.
La contribution foncière sur la propriété non bâtie était
un impôt de répartition. En simplifiant un peu, cela signifie que le produit de
l'impôt voté pour la commune est réparti entre les contribuables au prorata de
leur base d'imposition.
La commune vote maintenant un taux applicable au revenu
cadastral. Elle pourrait voter un taux applicable à la valeur du terrain; il
serait bien moindre.
II faut faire d'emblée cette distinction pour montrer
qu'elle est dépourvue de véritable signification, afin de ne plus y revenir par
la suite. En effet, tout impôt est un prélèvement sur un capital, au sens large
du terme, même s'il est calculé sur le revenu. A posteriori, le prélèvement
fiscal réduit le capital du contribuable, capital qui peut être affecté à
l'épargne, à l'investissement direct ou à la consommation. Tant que le
prélèvement fiscal est faible, il est accepté. Quand il devient plus lourd, il
entame le capital en réduisant significativement la faculté individuelle
d'épargne, d'investissement direct et de consommation. En matière foncière,
tout impôt a pour base directe le capital foncier qu'on peut saisir, soit au
travers de son revenu, soit au travers de sa valeur vénale.
La seule vraie réalité est le montant du prélèvement que
fixe la commune et, pour le contribuable, I'alchimie de la liquidation importe
peu. II préfère sans doute, un faible impôt dit “ sur le capital ”
qu'un impôt lourd pour le revenu de ce capital. La seule vraie réalité est la
pression fiscale. Les distinctions sont du domaine de la théologie.
II convient donc de dire un mot des bases d'imposition de
la contribution sur la propriété non bâtie, bases qui servaient à le
répartition de l'impôt et qui servent maintenant au calcul de l'impôt
lui-même..
Ces bases ont en vérité une double fonction.
Elles servent en premier lieu au calcul de la
contribution:
Elles servent aussi à la détermination du bénéfice
agricole — pour les terrains agricoles — sur la base duquel est calculé l'impôt
sur le revenu des agriculteurs non soumis au régime du bénéfice réel
Ces bases sont calculées par les services fiscaux, à
partir d'une classification des terrains en plusieurs catégories, variant
suivant la nature de culture. Chaque parcelle appartient ainsi à une catégorie
et un revenu cadastral lui est attribué ; il est identique, au
prorata de la surface, pour tous les terrains de la commune appartenant à la
même catégorie. Ce revenu est harmonisé par département, région etc... II est
donc complètement fictif.
Parmi ces catégories, il en existe une qui s'appelle
“ terrains à bâtir ”. Sont ainsi dénommés certains terrains dont la
constructibilité est acquise à la suite d un permis de construire ou de lotir.
Cela semble évident mais i1 n'est pas bien sûr que cette pratique s'applique à
tous les terrains ainsi définis. Les statistiques l'attestent, les terrains
concernés chaque année pour les constructions sont plus importants en
superficie que les terrains classés dans la catégorie “ foncier à bâtir ” . II s'agit donc
d'une catégorie résiduelle et exceptionnelle. ( 100 000 hectares environ )
Le
revenu cadastral du terrain à bâtir est tiré de la valeur vénale
calculée par les services fiscaux e' représente l/l00 de cette valeur ; le
montant de l'impôt supporté par les “
terrains à bâtir ” est
généralement plus important que celui supporté par les terrains classés dans
les autres catégories, mais l'impôt n'est plus perçu dès que le terrain est effectivement
bâti et la contribution foncière sur la propriété bâtie que supporte le
propriétaire du terrain construit peut même être inférieure au montant de la
contribution foncière de la propriété non bâtie perçue. en quelque sorte, “ l'espace d'un instant. ”.
Tel est, avec quelques inévitables simplifications de
présentation, le système actuel d'imposition des terrains. Le caractère
effectivement constructible des sols n'y a aucune part ; la valeur vénale
n'intervient que marginalement. Les revenus cadastraux ont un caractère fictif.
Le fait qu'ils servent à la détermination du bénéfice agricole tend à les
réduire artificiellement ;cette réduction est sans Influence vis-à-vis de
la contribution foncière sur la propriété non bâtie ; il en résulte seulement
que les taux atteignent des niveaux inhabituels, dépassant 100 %, ce qui
démontre, s'il en était besoin, la sous évaluation des bases d'imposition.
II importe peu, dans ces conditions que la commune vote
un produit (à répartir au prorata des bases d'imposition) ou un taux élevé
(applicable à des revenus cadastraux dérisoires).
Les changements en la matière n'ont aucune incidence
fiscale, s'ils peuvent en avoir du point de vue psychologique ou
psycho-politique.
En effet, il n'est pas, de ce point de vue, identique, à
produit fiscal égal, de voter 300 000 F d'impôt ou de voter un taux de 150 96
sur des revenus cadastraux irréels. Dans cette hypothèse, le conseil municipal
peut être gêné par une telle taxe à voter inversement, l'affichage de revenus
cadastraux artificiels est de nature à intriguer. La réforme de janvier 1980,
applicable en 1981, a introduit plus de clarté et de simplicité dans
l'intelligibilité du système fiscal.
Mais ces changements, pour intéressants qu'ils soient,
laissent entièrement intact un fait fondamental: les terrains disposant de
constructibitité, donc de valeur vénale élevée ne sont pas taxés, ni sur le
capital qu'ils représentent, ni sur le revenu potentiel qu'ils permettent de
percevoir. Les terrains constructibles n'existent pas fiscale ment.
Cette lacune s'explique par la contexture même de la
contribution foncière sur la propriété non bâtie. Elle est connue depuis
longtemps mais nul n'a essayé de la combler. Une fatalité a fait sombrer toutes
les entreprises dans ce sens. Les explications à la fois techniques et
politiques ne manquent pas et résistent très mal à l'analyse. II arrive hélas
quelquefois qu'un ensemble de fausses raisons fassent gagner la cause de
l'immobilisme.
Les inconvénients de soustraire à un plus juste impôt un
bien qui le mérite sont sans gravité, tant que la soustraction n'entraîne pas
de distorsions intenables au plan économique, ou n'apparaît pas dans l'opinion
comme un non-sens psychologique. II en va de moins en moins ainsi aujourd'hui
et il faut en exhumer une fois de plus les rails.
Mais on ne comprend pas vraiment, ni la fatalité, ni les
distorsions, ni le non-sens, sans rappeler brièvement l'histoire de l'impôt
foncier.
L'idée d'un impôt foncier hante la société française
depuis au moins quinze ans. Comme dans de nombreux problèmes nationaux, la base
du clivage des positions, entre partenaires et adversaires d'un pareil impôt,
ne suit en rien celle des clivages politiques. Mais la majorité d'idée en sa
faveur, pour importante qu'elle soit dans les parlements successifs, n'a jamais
pu triompher de la résistance du gouvernement.
Au cours des travaux préparatoires au 5eme
Plan (dans des années 63 à 65) l'idée d'un impôt foncier sur la valeur vénale
des terrains et des biens immobiliers fit son apparition.
II y avait deux raisons essentielles à cette découverte:
— l'évolution
galopante de l’urbanisation fit faire des bonds considérables à la valeur
des terrains à bâtir, dans des proportions inconnues jusqu'alors et sur une
échelle nationale. Le passage brutal du rural à l'urbain faisait facilement
multiplier par 10 ou 20 le prix de la terre constructible. La taxation des
plus-values, inventée pour éponger le phénomène, ne fut d'aucun effet,
encourageant même dans l'attente d'une abrogation, la rétention des sols
constructibles. L'arrivée des rapatriés d'Algérie en 1962, dans certaines
régions amplifia l'intensité de la “ spéculation ” ·. La création des
zones d aménagement différé date aussi de cette époque. Si le gouvernement ne
resta pas passif devant l'évolution des prix fonciers, du moins les mesures
prises dans un premier temps, attaquaient plus les effets que les causes. Pour
ces raisons, la commission de l'équipement urbain, pour le 5eme
Plan, proposa un impôt foncier sur la valeur vénale.
— l'insuffisance
des ressources des collectivités locales, pour couvrir les besoins liés au
développement, explique le souci de créer un impôt raccordé, pour son assiette,
à un phénomène économique évolutif, raccordement d'autant plus indispensable
qu'à cette époque la révision des bases d'imposition des “ quatre
vieilles ” (contributions foncières sur la propriété non bâtie et bâtie,
côte mobilière (taxe d'habitation) et patente (taxe professionnelle ) accusait
des retards considérables. Un impôt assis sur une base économique évolutive
pouvait donc à la fois apporter plus de justice fiscale et plus de revenus aux
collectivités.
D'autres raisons, plus techniques, allaient dans le même
sens (clarté, compréhension, justice, effet sur l'urbanisation) non sans
quelques confusions nourries, en particulier, par l'impression favorable que
pouvait laisser au visiteur pressé les systèmes étrangers et notamment
américain
L'impôt foncier sur la valeur vénale ne fut pas retenu
par le gouvernement pour des misons qu'il faut comprendre avant de critiquer.
En
matière fiscale, il y a toujours beaucoup de distance et de temps entre l'idée
et le contribuable.
D'abord, il est plus facile de créer un mot nouveau que
de substituer un nouvel impôt à des impôts existants. Quand les impôts
existants s'appliquent à des dizaines de millions de contribuables, et sont une
ressource de base de 36 000 communes et de 100 départements, il faut y regarder
à deux fois. Le réflexe normal est donc de faire évoluer ce qui existe nu lieu
de le remplacer brutalement. II est sage. II n'est pas conservateur
contrairement à ce qu'on peut penser ;“
les révolutions font perdre beaucoup de temps ”., mais il faut peut-être
ajouter de plus réalistes arguments: les projets des services fiscaux de revoir
les bases d'imposition et de moderniser lentement la fiscalité locale, en
tenant compte des moyens en personnels nécessaires. L'espérance, grâce à
l'informatique, de faire un bond dans la saisie et la mise à jour des données
foncières et immobilières, l'état médiocre du cadastre... la crainte de
l'aventurisme fiscal qui aboutit, à partir d'une excellente idée à des
résultats étonnants ( du type de ceux de la taxe professionnelle en 1976 ), le
refus intellectuel de changer de système, etc. etc...
Toujours est-il que la question posée par le parlement en 1967, à l'occasion de vote de la loi d'orientation foncière, reçut une réponse négative du gouvernement. M. Pisani, Ministre de l'Equipement, en 1966, avait d'ailleurs essuyé un refus identique lors de la préparation de cette loi et, redevenu député en 1967, un amendement de sa part, sur ce sujet, fut voté par l'Assemblée Nationale
( 1 ) Le vote des différentes formations politiques
illustre bien que l’attitude devant cet impôt ne se partage pas suivant le
clivage majorité-opposition. La majorité ayant des partisans de l’impôt foncier
et l’opposition
aussi.
C'était en quelque sorte la revanche du ministre qui
n'avait pas été suivi.
Le gouvernement s'en tira en faisant voter un amendement
qui renvoyait à la loi de finances pour 1970, le vote d'un impôt sur la valeur
vénale des terrains non bâtis et susceptibles d'être bâtis au regard des plans
d'occupation des sols: la taxe d urbanisation.
Ce n'était pas l'impôt foncier mais un pas en avant du
système fiscal qui ignorait depuis toujours superbement les effets, économiques
et psychologiques de l'urbanisation et de son contrôle, sur la valeur des
terrains. ( Cf.[1969-09-30-8-H-ANNEXE-N-8-DU-TESTAMENT-NOTE-SUR-LA-TAXE-D-URBANISATION])
Il serait bon d'énumérer les travaux, les études, les
rapports, les projets qui occupèrent l'administration pendant quatre ans. Des
volontés contradictoires, des confusions, incompréhensions, un certain
conservatisme firent que le projet fut bel et bien abandonné. Difficultés
techniques et a priori politiques se conjuguèrent pour aboutir à l'enterrement.
Mais le serpent n'était pas mort.
II réapparut, avec une agressivité accrue en 1975, à
l'occasion cette fois de la discussion de la toi portant réforme de la
politique foncière et, derechef, l'Assemblée vota un amendement instituant
l'impôt foncier. Le gouvernement s'en tira cette fois, en acceptant très
volontiers sur la proposition de M. Foyer, Président de la commission des lois,
de renvoyer l'étude du problème devant un comité d'études qui serait
spécialement constitué à cet effet et composé de parlementaires et de
fonctionnaires ( 2 ). Le Sénat fut beaucoup plus agressif
sur la question qu'en 1967 et dans l'ensemble prit parti en faveur d'un tel
impôt, semble-t-il, en acceptant l'idée du comité. Dans la deuxième manche, 8
ans plus tard, le problème était encore esquivé. L'idée d’une taxe
d'urbanisation, qui était demeurée dans la loi, fut abrogée dans la foulée. Le
comité fut brocardé (“ quand on veut enterrer un problème, on crée une
commission ”) mais le comité travailla et remit son rapport durant l'été 1977,
comme il y était tenu. Ce rapport concluait, sur le point précis de l'impôt
foncier, à la création d'un imp6t foncier déclaratif annuel, remplaçant
les “ deux vieilles ” (non bâtie et bâtie) et à de profondes
modifications de la taxe d'habitation. II proposait d'autres mesures dans
d'autres domaines. II ne retenait pas l'idée d'une taxation spécifique des
terrains à bâtir en alléguant que l'impôt proposé aurait, à lui seul, de
bienfaisants effets sur le problème. Le gouvernement ne prit pas position sur
le rapport.
( 2 ). J’en ai été membre
L'affaire cependant a rebondi quand le Sénat, lui, en
prit une, en reprenant l'idée, lors du débat sur la loi réformant la fiscalité
locale à l'automne 1978. M. Thyraud, Sénateur, rapporteur du comité d'études,
attendait en quelque sorte l'occasion.
Le Sénat revint ensuite sur sa position. L'Assemblée
Nationale, soucieuse cependant d'accomplir un petit pas en faveur d'une
fiscalité foncière accrochée à la constructibilité, vota un amendement de M.
Olivier Guichard, permettant aux communes de voter le triplement des bases
d'imposition des terrains situés dans les zones urbaines délimitées par les
plans d'occupation des sols. Le Sénat, et à l'initiative de M. Michel Giraud,
en améliora l'idée, tout en la simplifiant, en votant un amendement qui
conduisait à classer d'office dans la catégorie “ terrains à
bâtir ” les terrains
constructibles au regard d'un plan d'occupation des sols. Cette disposition,
plus radicale, ne fut pas retenue par l'Assemblée qui revint à ce qui est
devenu l'article 26 de la Loi du 10 janvier 1980. Un germe est ainsi semé. Nul
ne sait s'il survivra, tant sont dérisoires les incidences fiscales et
considérables les travaux nécessaires pour mettre en œuvre cette disposition.
Elle a seulement l'avantage d'accrocher, pour la première fois, dans l'histoire
de la fiscalité, l'idée de constructibilité à celle de l'impôt.
L'idée d'un impôt foncier déclaratif annuel est donc une
constante de notre société politique, dans la majorité comme dans l'opposition,
qui ne sont d'ailleurs pas, si l’on y regarde de près, unanimes à l'intérieur
d'elles-mêmes
C'est que le pas, s'il était franchi, ferait faire un
très sérieux bond dans l'inconnu fiscal. On comprend les hésitations mais on
comprend aussi les partisans d'une pareille réforme.
La fiscalité locale actuelle a contre elle deux défauts
objectifs: le mystère et l'irréalité.
Elle est mystérieuse en cela que le contribuable ne comprend
pas comment se calcule l'impôt. II ne peut pas faire le rapport entre la
décision politique prise par la collectivité locale et le prélèvement qu'on lui
demande.
Du même coup, le politique ne peut guère s'expliquer.
Elle est irréelle, au sens propre du terme, en ce que les
bases d'imposition, les valeurs locatives, n'ont qu'un rapport lointain avec la
réalité que sont le loyer, les baux, les valeurs vénales à l'occasion des
transactions, les revenus perçus. Les bases d'imposition, pour sérieux que soit
leur calcul par les services fiscaux, n'ont pas de correspondance dans le
commerce quotidien. Elles sont une abstraction fiscale. De là à les qualifier
de fantaisistes, le pas est facilement fait.
Mais, deux autres
défauts, moins objectifs, viennent s'ajouter.
Le contribuable, une fois qu'il a déclaré la consistance
physique du bien, n'est plus concerné; la base d'imposition est une affaire de
technicien, même si ces bases peuvent être contestées et révisées. Le politique
tend à considérer que ce système obscur n'est pas propre à élever le sens des
responsabilités des citoyens, d'où son attachement à l'idée de déclaration et
de valeur vénale. On peut en discuter.
La commune, à tort ou h raison, ne se sent pas les coudées
franches en votant l'impôt car elle n'est pas en mesure de véritablement
apprécier qui va payer plus, ou qui va payer moins. II en résulte alors que les
ressources de nombreuses communes sont insuffisantes et l'impression que le
système fiscal empêche les conseils municipaux de prendre leurs responsabilités
et d'accroître les prélèvements dont elles ont besoin. On peut aussi discuter
ces arguments. Même avec un système fiscal idéal, dans sa technique, les
prélèvements ont leur plafond dans la capacité financière et psychologique à
payer des contribuables. Un impôt déclaratif annuel à cet égard ne donne guère
plus de liberté, il peut même temporairement en enlever à cause de la loterie
qu'il ouvre, dans ses résultats car, si la base déclarée diminue, la collectivité
qui a besoin de fonds doit augmenter le taux et, à ce petit jeu, grands sont
les risques de distorsion.
Le sujet est complexe et on ne le tranchera pas mieux que
ne l'a fait le rapport Thyraud [ de 1977
]sur la question.
Après tout, il appartient au politique de décider.
Le
politique, toutefois, doit se poser deux questions alors qu'il tend à ne s'en
poser qu'une.
La
première, concerne le produit fiscal:
Une réforme doit permettre aux collectivités locales de
prélever plus d'impôts, dans de meilleures conditions d'acceptation sociale.
L'impôt sert à financer tes dépenses publiques: c'est son objet premier. II
faut l'améliorer.
La
seconde concerne l'effet comportemental de l'impôt: l'effet sur
le comportement, individuel ou collectif, des contribuables, que cet effet soit
économique, psychologique ou politique.
Pour le fiscaliste, la première vertu de l'impôt est sa
neutralité.
Le bon impôt est neutre. Son alourdissement est ainsi
sans effet secondaire. Le politique est plus sensible à la question que le
maître en sciences fiscales et, quelquefois, l'impôt a une valeur symbolique
(cf. les débats théologiques sur l'impôt sur le capital). En matière foncière,
assez curieusement, le politique semble souhaiter la neutralité, derrière un
discours qui déclare le contraire. Et non moins curieusement, il semble que la
contradiction soit involontaire.
En effet, on ne peut pas vouloir un impôt à la fois plus
productif et générateur d'effets comportementaux importants.
Seul un impôt neutre peut être très productif. C'est le
cas de la T.V.A. La neutralité est très liée au caractère indolore du
prélèvement.
Un impôt générateur d'effets comportementaux importants
est par essence sélectif, car il doit être douloureux ou très “ avantageux ” ·, donc
discriminatoire, pour susciter des changements d'attitudes de la part des
contribuables. Le premier objectif d'un tel impôt ne peut pas être la
productivité, ou bien ses effets risquent d'être dévastateurs.
En appelant à plusieurs reprises au vote d'un impôt déclaratif
annuel, le Parlement a, chaque fois, d’ abord visé les ressources des
collectivités. II a donc choisi implicitement la neutralité de l'impôt, quelles
que soient les vertus complémentaires qu'il pouvait, au surplus, lui prêter.
Et c'est ainsi qu'en occultant, sans le vouloir, la
seconde question, le politique a un peu rapidement supposé le problème de
l'imposition des terrains à bâtir résolu, avec l'impôt foncier déclaratif
annuel sur la valeur vénale et le rapport Thyraud fait sienne cette thèse, de très
bonne foi.
Mais la réalité reste ce qu'elle est et les débats
chroniques sur l'impôt foncier contribuent à différer l'examen d'une question
fondamentale, sans rapport direct avec les ressources des collectivités
locales, l'imposition plus juste des terrains à bâtir.
L'échec des études internes à l'administration, sur les
taxes d'urbanisation entre 1968 et 1971, tient aussi à cette confusion. Quand
le gouvernement veut attaquer le problème, il tend à le placer sur le terrain
des plus-values immobilières plutôt que sur celui de l'imposition annuelle des
terrains à bâtir; il est logique avec lui-même car, en taxant les plus-values,
il institue — ou réforme — un impôt à effet comportemental sélectif peu
producteur de ressources, qui ne pourrait avoir la prétention d'apporter des
moyens substantiellement supérieurs aux collectivités locales, si le produit de
cet impôt leur était affecté.
De même, quand il propose de revoir la fiscalité locale,
avec l'idée d'améliorer la productivité, son premier objectif est la
neutralité.
De ce chassé croisé, le terrain à bâtir ressort à peu près indemne. Comme dans un duel d'artillerie à longue portée, les impacts ne sont pas pour ceux qui sont entre les deux belligérants. A force de se bombarder à coups d'impôt foncier général ou de fiscalité actuelle améliorée, le terrain à bâtir prospère dans l'exonération fiscale depuis plus de quinze ans, au détriment de l'aménagement des villes et des campagnes, des villes elles-mêmes et de leurs habitants.
IV. UNE IMPOSITION PLUS JUSTE DES TERRAINS
CONSTRUCTIBLES EST NECESSAIRE
L'idée n'est pas originale, ni nouvelle. Elle n'est point
une panacée. Elle aurait dans le système social l'effet d'une vitamine: la carence
la maladie, l'abondance ne suffit pas à la santé. L'éloge qui en sera fait doit
être contenu dans ces limites mais ces limites, une fois posées, on peut
déterminer le mal, les effets de la vitamine, la posologie et ses difficultés.
La maladie:
Quel est le maire, quel est l'aménageur, quel est le
citoyen, quel est l'agriculteur, quel est le constructeur, quel est
l'écologiste, qui ne se plaint un jour de la façon et des moyens d'aménager les
villes et de déterminer les axes de leurs extensions ?
Ou bien la collectivité n'intervient pas du tout et
laisse construire au hasard des initiatives privées qui se localisent sur les
terrains dont les propriétaires souhaitent se débarrasser au meilleur prix —
qui est naturellement celui d'un terrain constructible — et le problème du
terrain à bâtir et de son imposition éventuelle, ne se pose pas en tant que
tel. Mais qui oserait aujourd'hui soutenir une pareille thèse ?
Ou bien la collectivité intervient. Elle intervient alors
pour dire, dans un langage juridique varié, ici on construira, ici on ne
construira pas. Elle trace en premier des limites justifiées par les
équipements ou sa volonté de les réaliser, l'affectation actuelle des terres à
une activité agricole par exemple, la qualité du site ou du paysage, l'aptitude
de l'espace à recevoir de l'urbanisation, autant de limites arbitraires, vues
du côté des propriétaires de terrain. Son intervention discriminatoire par
définition, à leur égard, ne peut pas être unanimement acceptée.
L'intervention est donc une opération difficile, qui
passe pour inéquitable puisqu'elle aboutit à permettre aux uns de construire ce
qui, aux autres, sera refusé. La valeur des biens s'en ressent et les écarts
sont du simple au décuple très facilement.
Mais cette intervention va bien plus loin que cet effet
psychologique. Elle raréfie inévitablement le flux de terrains constructibles
offert sur le marché, puisque nombre de propriétaires désireux de vendre leur
terrain à des personnes désireuses de les acquérir pour les construire, sont
éliminés, malgré eux, du marché foncier urbain. Le bien n'est pas pour autant
offert sur le marché des terres agricoles — du moins dans un premier temps — si
le vendeur n'accepte pas de n'en tirer qu'un prix bien inférieur à celui de la
terre à bâtir et c'est souvent le cas.
Au surplus, les biens reconnus constructibles, du fait du
caractère sélectif de l'attribution de cette qualité, tendent à voir leur
valeur subjectivement accrue dans l'esprit des propriétaires. La terre
constructible devient alors — encore plus qu'elle ne l'est naturellement — une
valeur de placement sûr, qu'il est préférable de conserver tant qu'on n'a pas
besoin de liquidités. L'intervention de la collectivité a des effets cumulatifs
en faveur de la rareté, et augmente indûment la rente foncière d'une partie des
terrains.
La collectivité locale en subit directement les effets
puisqu'elle devra payer bien plus cher les terrains dont elle a besoin pour ses
équipements ou pour le logement social. Les habitants en pâtissent aussi,
puisque dans leur logement, la part de rente foncière augmente et absorbe les
économies de productivité comme les aides financières de l'Etat au logement.
Economiquement, socialement, l'intervention de la
collectivité publique, destinée à organiser et à mieux localiser l'urbanisation
a des effets nuisibles.
Cette intervention se pratique aujourd'hui par
l'établissement de plans d'occupation des sols. Plus de six mille sont déjà
établis et les effets décrits ne sont plus théoriques.
La maladie favorise en outre des plans de mauvaise
qualité, dans lesquels des zones non équipées sont déclarées constructibles,
soit pour ne pas trop défavoriser certains, soit pour ne pas trop restreindre
les possibilités de construction — les plans d'occupation des sols les plus
sérieusement élaborés sont ainsi paradoxalement les plus contestables, tant par
les propriétaires “ lésés ” · que par les constructeurs — sinon
par les communes — qui manquent de possibilités physiques de construire, faute
de terrains offerts en quantité suffisante à un rythme régulier. Le
constructeur privé doit faire la cour au propriétaire et y passer beaucoup de
temps pour l'amener à vendre. La collectivité peut exproprier. Dans les deux
cas ce sera au prix fort.
II n'est pas besoin d'être expert pour déceler que
quelque chose ne va pas, qu'il manque un élément, que la taxation des
plus-values immobilières, à l'occasion des transactions, n'est pas le remède,
que le droit de préemption de la commune ne l'est pas non plus — faute de vente
proposée ou à cause du prix proposé —que le plafond légal de densité ne répond
pas non plus à la question, que l'expropriation ne peut pas être présentée
comme une solution courante et généralisée.
La carence est bien dans la fiscalité qui, sur les
terrains à bâtir, ne représente rien quand on la rapporte à la valeur vénale du
bien.
Vérification faite, la pression fiscale (contribution
foncière sur la propriété non bâtie sur valeur du terrain, tourne autour de
0,03 % quelquefois plus, généralement moins).
Un terrain de 1 000 m2,au prix de 100 F le mètre carré
paiera ainsi 30 F d'imp6t pour une valeur vénale de 100 000 F. Ce n'est pas
être révolutionnaire que de s'en étonner; ce n'est pas être très perspicace que
de le découvrir et, en même temps, de trouver l'explication du mal. L'impôt a
un effet comportemental nul, voire négatif. II favorise la thésaurisation du
bien foncier; si le bien ne rapporte rien, sa conservation coûte peu et, chaque
année sa valeur est sûrement réajustée. Quand d'autre part, la constructibilité
atteint un bien qui, auparavant, n'était pas constructible le bond de sa
plus-value est tel — si le terrain est un peu important — que sa vente sera
dissuadée par la taxation des plus-values. Autant conserver le bien ; si
rien ne presse, en attendant des jours meilleurs, on ne perd rien. Une telle
fiscalité est donc loin d'âtre neutre.
Le phénomène a été décrit maintes fois, mais il n'avait
jamais atteint la dimension qu'il prend maintenant à cause de deux faits nouveaux, relativement récents:
— l'entrée en
vigueur des P.O.S., dans des milliers de communes et, notamment dans celles
ou il faut le plus ordonner le développement urbain (banlieues, littoral,
régions touristiques...).
— l'ampleur du
développement de la maison individuelle qui dépasse 50 % des logements
construits.
Les P.O.S., pour des raisons d'environnement, de
sauvegarde des terres agricoles — et malgré leur imperfection — restreignent
l'offre de terrain. Les terrains à bâtir sont abondants mais ils ne sont pas
offerts sur le marché à hauteur des besoins.
La maison individuelle consomme un peu plus de terrains
que d'autres formes d'habitats mais, surtout, si elle peut beaucoup plus
facilement s'implanter n'importe où, elle a besoin de terrain bon marché. La
restriction de l'offre porte un coup direct à son développement.
Jamais, deux motifs légitimes n'étaient entrés en aussi
éclatante contradiction par le passé.
Ou
bien, on abandonne l'impératif souci d'environnement, de
sauvegarde des terres agricoles, des sites et des paysages et sans que le prix
des terrains baisse, l'offre s'élargit, produisant le mitage, avec ses
conséquences redoutables sur le marché foncier rural — déjà bien perturbé — et
sur le coût des équipements et de fonctionnement, tant pour les collectivités
que pour les habitants, sans compter de regrettables atteintes aux sites;
Ou
bien, on cherche un moyen d'atténuer le comportement
thésaurisateur de ceux à qui la loterie de l'aménagement a attribué de la
constructibilité aux terrains qu'ils possèdent.
II faut noter, au surplus, que dans la conjoncture
actuelle du bâtiment — et de l'économie générale —le manque de matière première
— les terrains — offerte est singulièrement regrettable. Mais le paradoxe reste
que si l'économie se redressait significativement, le manque de matière
première serait encore plus rudement ressenti et le prix des terrains offerts
pourrait s'élever encore plus allègrement.
On ne peut donc indéfiniment différer la thérapeutique. II
ne semble pas acceptable, dans une économie de marché, que le prix d'un bien ne
puisse pas être régulé par la loi de l'offre et de la demande, alors que ce
bien existe en quantité surabondante par rapport aux besoins annuels.
La lutte contre l'inflation ne peut pas négliger une
branche aussi importante que le bâtiment qui représente une part importante du
produit national brut, emploie plusieurs centaines de milliers de personnes, et
conditionne le cadre de vie des habitants.
On a besoin chaque année de plus de 140 000 hectares de
terrains à bâtir. 80 % des logements sont construits dans les 10 000 communes
où un P.O.S. est en cours d établissement ou établi. Actuellement plus de 6 000
communes disposent d'un P.O.S. en vigueur. La raréfaction de l'offre y est très
sensible. Elle le sera encore plus dans les années à venir et, quoi qu'on dise,
il faudra chaque année un nombre de logements voisin du nombre de celui qu'on
construit actuellement. Le malaise va donc se maintenir, voire s'amplifier avec
le temps.
Agir
par l'impôt sur les terrains à bâtir n'est plus une hypothèse parmi d'autres,
mais une nécessité, à moins de renoncer à établir les P.O.S. ou de renoncer à
les établir correctement.
Le problème est posé au pays, en termes économiques et en
termes d'environnement.
Les deux soucis ne sont aucunement incompatibles à
condition de résoudre la contradiction résultant, pour une bonne part, de la
carence de la fiscalité locale.
L’EFFET
ÉCONOMIQUE
Imposer les terrains constructibles en application du P.O.S.
réduirait le phénomène significativement en raison des chiffres ci-dessus.
En effet, payer de l'ordre de 100 F d’impôt par hectare
et par an ne représente rien d’incitatif. En revanche, payer 1000 ou 2 000 F
d'impôt pour un bien qui ne rapporte rien déclencherait certaines réactions.
Beaucoup de détenteurs souhaiteraient alors tirer quelque parti d'un bien qui
dort et qui leur coûte cher, soit en le construisant, soit. plus
vraisemblablement. en le mettant sur le marché. Le marché serait ainsi alimenté
autrement que par les accidents. Les prix fonciers, inévitablement, s'en
ressentiraient rapidement. Ou alors, il faut soutenir que le fait de payer un
impôt relativement élevé est insensible à nos concitoyens. Ils ont jusqu'à ce
jour témoigné du contraire et, comme il ne s'agit que de ceux qui sont
privilégiés dans la distribution de constructibilité, l'exigence fiscale, pour
une fois, sans contestation, au plan politique et moral, contient sa propre
légitimité.
L’EFFET
D’EOUITE
L'imposition aurait ainsi un autre effet bienfaisant.
L'arbitraire apparent du zonage, des limites en deçà ou au delà desquelles on
peut construire ou non, le sentiment d'iniquité seraient réduits.
La responsabilité de tous ceux qui tracent les traits en
serait accrue, ainsi que la tranquillité de leur conscience.
Combien d'élus locaux sont gênés, sinon traumatisés, par
le fait qu'ils avantagent les uns et non les autres, sans contreparties. Un
impôt sur les terrains à bâtir introduirait plus de justice dans la décision
d'aménagement et, du même coup, permettrait de prendre cette décision avec plus
de justesse, en tenant moins compte de facteurs secondaires qui en biaisent le
sens et la portée.
Du point de vue de l'agriculture, un tel impôt serait non
moins salutaire. Outre qu'il éviterait des limites de zones aléatoires par
rapport aux biens agricoles, il aboutirait certainement dans bien des communes
où l'urbanisation est pressante à stabiliser, voire à réduire, le poids de la
contribution foncière sur la propriété non bâtie versée par les terres
productives; il instaurerait plus de vérité dans le marché foncier rural, qui
est un marché faussé par les miasmes de la constructibilité ambiante.
UN
PRODUIT NEGLIGEABLE
Hélas, un tel impôt produirait peu.
En effet, son champ d'application géographique serait
relativement étroit. Ensuite, s'il produit l'effet qu'on lui prête, le terrain
constructible, une fois construit, ne subit plus l'impôt. Enfin, pour bien des
communes totalement urbanisées, il n'aurait qu'un intérêt très marginal.
Un tel impôt, quelles que soient ses modalités, n'a rien
à voir avec la réforme des finances locales, même s'il rapporte ici ou là, mais
il serait loin d'être inopérant vis-à-vis des dépenses locales dans la mesure
où il réduirait sensiblement les difficultés d'aménagement.
Son effet essentiel est de nature comportementale, comme
l'impôt sur les plus-values, mais au lieu de dépendre de la transaction, il
s'appliquerait à la détention d'un bien économique dont la rétention est
génératrice d'inflation et de désordre économique dans le bâtiment et de chaos
dans la localisation de l'urbanisation.
Serait-ce un impôt sur le capital ? Les adversaires le
prétendront assurément mais cette affirmation résiste mal à l'examen objectif.
Ce serait plutôt un impôt capitaliste et libéral.
Vis-à-vis de ceux qui détiennent des terrains à bâtir, il
incite à construire donc à produire, ou à vendre, donc à disposer de liquidités
qui pourraient s'investir dans des secteurs bien plus productifs de l'économie
que l'achat ou la conservation d'un terrain.
A ce point de vue, il irait encore plus loin en
dissuadant de l'acquisition foncière, à tout hasard, comme moyen de placement. II restaurerait le terrain à bâtir dans sa
fonction économique de matière première nécessaire à une industrie.
Aussi, malgré son champ géographique limité, il
favoriserait peut-être le virage que doit prendre notre pays devant
l'investissement et la compétition économique internationale. Qui chiffrera le
nombre de milliards stérilement engloutis chaque année dans l'acquisition de
terrains constructibles — ou inconstructibles avec l'espérance qu'ils ne le
seront pas indéfiniment — comme seule façon facile de placer son argent, au
détriment de l'économie tout entière, tout autant que de celle du bâtiment ?
Si l'opportunité d'un tel impôt est difficile à
contester, au moins des deux points de vue développés ci-dessus, il reste à
regarder ce qu'il en est techniquement et politiquement, car comme nous l'avons
dit, alternativement, on élève des objections sur ces deux plans pour en
différer l'institution, sans compter les perturbations produites par le débat
chronique sur l'impôt foncier. ( CF. [1969-09-30-8-H-ANNEXE-N-8-DU-TESTAMENT-NOTE-SUR-LA-TAXE-D-URBANISATION]dans le
Testament.) (*)
(*) [ L’intelligence
française est capable d’élever un nombre d’objections d’autant plus grand
qu’elle est brillante ; elle ne semble alors pas tolérer qu’une idée
simple puisse être efficace. Or ,on sait que l’administration dispose
d’intelligences à profusion . C’est l’effet “ Katalavox ” qui pousse
les inventeurs à émigrer. ( Cf.[1998-04-03-2-H-L-INJUSTE-DESTIN-DU-COS-STRASBOURG-DEUXIEME-LECON]) . 26/10/98. ]
V.
LA FAISABILITE DE L'IMPOT SUR LES TERRAINS CONSTRUCTIBLES
Le terme de faisabilité n'est pas très beau mais il est
devenu courant et se comprend.
Cette faisabilité doit être examinée sans complaisance,
sous tous ses aspects. Et, s'il est difficile d'entrer dans les détails
techniques des solutions, du moins faut-il parcourir la suite d'obstacles et
d'objections, techniques ou politiques, à surmonter. Elle est assez longue mais
on ne doit pas se dispenser de la regarder dans son ensemble: l'expérience
montre qu'au cours des discussions, chaque point difficile tend i susciter une
attitude de renonciation
LE
CHAMP D’APPLICATION GEOGRAPIQUE
L'impôt doit-il s'appliquer à toutes les communes ou
seulement à celles disposant d'un P.O.S. en vigueur ?
L'idéal serait qu'il s'appliquât partout mais comme il
faut, pour l'appliquer connaître les terrains constructibles et, comme cette
qualité n'est définie a priori que par les P.O.S., il est normal d'admettre que
l'impôt a une vocation naturelle à s'appliquer dans les seules communes
pourvues d'art tel document.
II est assez facile, techniquement, d'imaginer un
mécanisme applicable, en l'absence de P.O.S. et permettant à la commune
d'obtenir l'équivalent de l'impôt à l'occasion de la transaction portant sur un
terrain constructible ou de la construction. Mais, en l'absence de P.O.S., ou
de document équivalent, il est impossible de taxer annuellement la détention
d'un terrain constructible parce qu'on ne sait pas ce qu’est un tel terrain, au
seul examen du territoire communal.
TERRAINS
BATIS, NON BATIS, INSUFFISAMMENT BATIS
C'est la première haie à franchir.
II ne faut taxer que les terrains non bâtis, au moment de
l'entrée en vigueur de l'impôt. Le terrain, c'est l'îlot de propriété, à savoir la parcelle ou l'ensemble de
parcelles d'un seul tenant, appartenant à un même propriétaire ou à une même
indivision.
Autrement dit, les terrains insuffisamment bâtis ne
doivent pas être taquinés par l'impôt ! pourquoi ?
S'il n'en était pas ainsi il faudrait définir la notion
de “ terrain insuffisamment bâti ”
·. C'est techniquement et théoriquement facile. Le terrain insuffisamment bâti
est le terrain dont l'occupation actuelle en surface de plancher de bâtiment
est inférieure à l'occupation maximale résultant de l'application du
coefficient d'occupation du sol au terrain.
La comparaison entre surface de plancher existante et
surface de plancher constructible sur le terrain, fournit la réponse.
On pourrait atténuer la rigueur du critère en ne
retenant, à la place de la totalité de la surface de plancher constructible en
application du C.O.S. au terrain, qu’un certain pourcentage de cette surface (
30%°,50% ou un autre pourcentage.)
C'est simple mais le travail pour identifier les terrains
est gigantesque et, une fois réalisé, le résultat qui donne les terrains
insuffisamment bâtis avec le taux de cette insuffisance, est extrêmement
délicat à utiliser pour asseoir et faire payer l’impôt. Le propriétaire
devra-t-il payer l’impôt parce qu'il manque un étage à son immeuble ? etc. etc.
On peut dresser la liste des aberrations qui en résulteraient.
C'est en voulant retenir les terrains insuffisamment
bâtis dans le champ de l'impôt que les études sur la taxe d'urbanisation, en
1968-1969, ont conclu — avec d'autres raisons — à 1'infaisabilité. C'était
effectivement charger la barque au point de la faire couler.
II faut donc rejeter ces exigences maximalistes.
En retranche, il est assez facile de maintenir l'impôt
sur le solde constructible de la propriété non bâtie au moment de l'entrée en
vigueur de l'impôt et partiellement construite par la suite.
Cette précaution est même indispensable afin que
l'édification d'une maisonnette n'aboutisse pas à exonérer d'impôt un terrain
de plusieurs hectares.
On peut aussi admettre que les terrains très peu bâtis
soient imposés. Ils sont moins nombreux et ils sont assez aisés à définir.
Ces premiers choix sont très importants et ont été
l'objet d'innombrables discussions qui ne manquent jamais de se reproduire
quand le sujet revient sur le tapis.
Commettre une erreur à leur sujet, c'est rendre odieux la loi, donc la condamner peu après son entrée en vigueur à une abrogation rapide.
II en est de même des points suivants, ressassés à merci,
depuis des années.
LE
TERRAIN NON BATI CONSTRUCTIBLE
On peut écrire des volumes à son sujet.
II existe bien cinq à six définitions ( 3 ) juridiques
du terrain à bâtir qui ne coïncident d'ailleurs pas, en sorte que nul ne sait
vraiment de quoi il s'agit clairement. Par ailleurs, la qualité de
“ constructible ” n'est pas attribuée par les mêmes autorités ( 4 ),
suivant les définitions à appliquer. II y a là une intéressante tour de Babel
qui ne contribue pas à la clarté du débat et permet, faute de cible nette, de
différer la décision.
( 3 ).
Urbanisme, expropriation. fiscalité locale, fermage, remembrement rural
( 4 ). Administration, juge, services fiscaux, services de
l’agriculture, de l’urbanisme
Cessons de critiquer la cacophonie pour présenter le
problème avec plus d'objectivité. L'analyse des définitions provenant de
législations séparées, s'ignorant courtoisement, stratifiées dans le temps,
fait ressortir qu'il y a, en fait, deux critères utilisés et combinés de
différentes façons: l'un matériel et l'autre juridique qui se recouvrent en
partie dans la pratique, ce qui ne simplifie pas la compréhension.
Le critère matériel
II découle essentiellement des équipements publics qui
desservent le terrain. La notion d’équipements publics est ambiguë et l'idée de
constructibilité ambiante dans laquelle baigne toute opération foncière conduit
à laisser penser que, dès qu'un terrain est desservi par une voie ou un tuyau
d'eau, il est constructible.
Peu importe alors que la voie et le tuyau ne lui soient
pas destinés ou que la construction soit inopportune, dans l'esprit du
propriétaire on peut édifier au moins une maison et le prix du terrain doit
être apprécié avec cette arrière pensée.
Le critère est délicat à employer et il conduit de proche
en proche à admettre que tout terrain peut être bâti pour peu qu'il ne soit pas
miné et puisse physiquement supporter une construction, afin que, si on
l'édifie, elle ne soit pas engloutie.
Le critère matériel, lié aux équipements, est nécessaire
mais point suffisant pour définir le terrain à bâtir. Par ailleurs, la notion
d'équipement ne peut être réduite au strict équipement élémentaire et doit
aussi incorporer celle de fonctionnement et de superstructures toujours
nécessaire à un milieu urbain.
Le critère juridique
II est formel: est constructible le terrain qualifié
comme tel par un acte réglementaire explicite de la puissance publique ( P.O.S.
par exemple ) ou individuel ( certificat d'urbanisme, permis de construire ).
II va sans dire que la puissance publique ne doit attribuer la qualification
constructible qu'en prenant en considération l'ensemble des facteurs d'environnement
concernant le terrain et notamment la densité en équipement.
Le critère juridique est donc plus synthétique, moins
objectif aussi et beaucoup plus dépendant de la volonté publique d'aménagement.
Son usage aboutit à ce que des terrains desservis en équipement ne soient pas
nécessairement constructibles et inversement que des terrains mal ou non
desservis, puissent être déclarés comme tels quand ils se trouvent par exemple
dans les zones constructibles ( zones urbaines d'un P.O.S.).
La législation de l'expropriation se réfère au critère
matériel, celle de l'urbanisme au critère juridique. Les autres législations se
réfèrent deux précédentes ou instituent en plus d'autres critères, certains
plus restrictifs, d'autres plus permissifs. Nul n'y comprend donc rien et tend
à faire prévaloir le critère le plus avantageux à la situation concrète dans
laquelle il se trouve quand il a besoin de savoir quel est le caractère du
terrain. Ainsi l'agriculteur qui veut étendre son exploitation recherche le
critère qui rend le terrain inconstructible afin de le payer moins cher; le
vendeur a la démarche inverse afin de gagner plus.
Dans la pratique, l'emploi du critère matériel implique
l'examen concret de la situation de chaque terrain. II est utilisable en situation
concrète au coup par coup dans une évaluation par exemple; il ne l'est pas sur
de vastes espaces d'autant qu'il aboutit à une diversité considérable
d'appréciation pour des terrains moins voisins.
L'emploi du critère juridique n'exige qu'un examen des
dispositions juridiques applicables au terrain, desquelles il faut déduire
l'éventuelle constructibilité. II est donc plus facile à employer, quand les
dispositions juridiques applicables au terrain ont été objectivées. II est
d'usage tout aussi problématique dans le cas contraire. Or, quand un P.O.S. est
établi, non seulement le caractère constructible a été objectivé, mais il a
aussi été localisé et quantifié avec le coefficient d'occupation du sol. La
référence au P.O.S. ne procède donc pas d'une préférence intellectuelle entre
divers critères disponibles, mais d'un avantage objectif, fondé sur l'existence
préalable et publique de la règle juridique qui attribue ou non la
constructibilité.
II fallait être long sur ce point délicat, car mille
discussions sur un impôt foncier ou une taxation des terrains à bâtir ne
peuvent en faire l'économie. Le rapport Thyraud préconisant l'institution d'un
impôt foncier déclaratif annuel ne l'a pas fait mais il a proposé une réponse
différente à l'alternative ci-dessus énoncée, entre les deux critères
utilisables pour définir le terrain à bâtir. II a admis, ce qui est juste, que
la valeur vénale est la meilleure représentation des potentialités d'un bien et
que cette valeur devait suffire à exprimer les différentes configurations de la
réalité: aussi n'y avait-il pas à trancher dans la loi, entre les divers
critères de constructibilité; il a donc esquivé la question en se fondant sur
l'argument suivant: le propriétaire qui déclare tiendra compte lui-même, dans
son évaluation, des différents éléments constitutifs de la valeur et, plus
particulièrement, de la constructibilité. Au citoyen d'apprécier la valeur de
son bien et d'en prendre la responsabilité, d'autant que la déclaration de
valeur devrait lui être opposable à l'avenir, en d'autres occasions ( notamment
lors des successions et des transactions).
La logique du système déclaratif aboutit à ce que les
terrains à bâtir, que le propriétaire ne souhaite ni vendre, ni utiliser à
cette fin, peuvent âtre évalués bien au-dessous de leur valeur, afin que
l'impôt à payer soit moins élevé. II réduit à néant l'effet comportemental de
l'impôt sur lequel nous avons insisté. Inversement, il peut aboutir à la
déclaration d'un prix élevé pour un terrain inconstructible afin, d'obtenir le
droit de construire, en alléguant les impôts payés...
II y a d'autres inconvénients:
Dans les communes où un P.O.S. est établi, on peut, à la
rigueur, admettre que les déclarants se réfèrent aux dispositions du plan et ne
soient pas trop tentés de déclarer des valeurs exagérées pour des terrains
inconstructibles, qu'ils souhaiteraient vendre rapidement à un prix élevé; rien
ne les empêcherait cependant de sous-évaluer les terrains constructibles qu'ils
pensent conserver longtemps en l'état.
Ailleurs, faute de référence juridique objective, tout
déclarant est ainsi amené à décider de la localisation des constructions en
fonction de son besoin de liquidité et de son aptitude à payer l'impôt,
indépendamment de toute intervention publique. On peut rétorquer que les règles
d'urbanisme continueront à s'appliquer et que l'autorité administrative ne sera
pas liée, au moment des décisions de certificats d'urbanisme et de permis de
construire, à quelqu'un qui a déclaré une valeur élevée et payé l'impôt
correspondant plusieurs années, pour un terrain inconstructible. On demande à
voir...
Le rapport Thyraud n'a pas admis cette objection, pour
préserver la pureté du système déclaratif et réduire au minimum les contrôles
fiscaux et les redressements.
Ce souci n'était pas gratuit: il répondait lui-même à
l'objection des services fiscaux suivant laquelle il était matériellement
impossible de contrôler sérieusement des millions de déclarations annuelles ou
même bisannuelles, ce que chacun reconnais volontiers.
Nous avons là une seconde illustration de l'effet
pernicieux de l'échange d'artillerie, qui laisse chaque fois indemne le terrain
à bâtir, alors que c'est précisément lui qui est le premier visé.
Le terrain à bâtir, non bâti constructible, est un bien
facile à identifier en référence à la règle juridique d'urbanisme objective et
en particulier au coefficient d'occupation du sol.
La seconde opération fiscale ( après la première qui
aurait trié les îlots de propriété non bâtis ) consiste donc à séparer les
îlots de propriété, non bâtis et constructibles, au regard du P.O.S., de ceux
qui ne le sont pas. Cette seconde opération ne soulève pas de difficultés
théoriques, mais elle exige du soin et du temps.
LES
TERRAINS A BATIR INCONSTRUCTIBLES
Une troisième opération s'impose cependant, plus
délicate, avec laquelle il faut compter, b cause d'un fait paradoxal mais bien
connu. Certains terrains non bâtis sont en effet dans des zones constructibles,
ils sont affectés d'un C.O.S. satisfaisant, mais une règle juridique
supplémentaire vient en paralyser l'utilisation. II serait injuste de soumettre
à l'impôt de tels biens qui n'ont de constructibles que le nom.
Le cas se présente, en particulier, sur les emplacements
réserves pour les équipements, disposition qui interdit la construction
nonobstant le C.O.S. applicable au terrain. II concerne aussi certains espaces
boisés en zones constructibles ou certains terrains cultivés, les uns comme les
autres à protéger de toute construction. Dans ces hypothèses, l'impôt ne doit
pas être appliqué. Ces terrains sont visibles dans le P.O.S. et il est assez
facile de les exclure du champ de l'impôt.
D'autres interdictions sont moins objectives et résultent
de servitudes d'utilité publique diverses. Leurs effets sont difficiles à
prévoir et, dans ce cas, il faut admettre que le terrain peut être exonéré
d'impôt, sur réclamation des propriétaires, s'ils en font la demande, ou que
l'impôt soit restitué si on constate l'inconstructibilité plus tard, au moment
d'un projet de construction ( s'il a été perçu entre-temps ).
Ces types de difficultés restent classiques. Elles
répondent à un souci de cohérence et d'équité. Elles ne sont pas un obstacle
sérieux à un impôt sérieux, mais il fallait les souligner car elles sont
souvent évoquées et tendent à obscurcir les discussions.
A ce stade, il convient de mentionner une objection de
plus à l'impôt sur les terrains à bâtir constructibles. Elle vient de l'idée
juste en elle-même, qu'il ne faut pas bourrer les terrains de constructions,
qu'il faut laisser des vides non bâtis dans le tissu urbain. L'impôt
favoriserait le bourrage et la densité au détriment de la qualité de
l'urbanisation.
Cette objection est sérieuse mais ne résiste pas à
l'examen.
Un terrain bâti n'est pas un terrain entièrement couvert
de constructions. Le but de l'impôt n'est pas d'obtenir la couverture du
terrain par la construction, mais son utilisation conforme aux règles
d'urbanisme et de densité qui ménagent généralement beaucoup d'espaces vides (
entre la rue et la construction, à l'intérieur des îlots, entre les
constructions ). L'impôt ne change rien aux formes d'urbanisation. II est
neutre à cet égard il n'incite qu'à utiliser le terrain au lieu de le laisser
en friche. Et, s'il convient de conserver en l'état des îlots de propriété non
bâtis, le P.O.S. apporte les dispositions nécessaires pour y parvenir.
On ne peut donc craindre cette objection même s'il
convenait de la noter car elle est souvent faite, avec de bonnes intentions.
Une autre difficulté est à régler en cas de construction
partielle du terrain à bâtir. Faut-il cesser d'exiger l'impôt pour l'ensemble
du terrain dont une part du C.O.S. seulement a été utilisée ? La réponse
consiste à ne soumettre à l'impôt que la part du terrain disposant encore de
constructibilité. La complication est plus théorique que réelle. La disposition
n'est à prévoir que pour éviter un effet secondaire nocif de l’impôt; si on ne
l'édictait, il suffirait en effet d'édifier un édicule sur plusieurs milliers
de m² de terrains ou sur plusieurs hectares pour que l'impôt cesse d'être
exigible puisque l'îlot de propriété serait bâti. Nous avons en effet admis que
les îlots de propriétés bâtis — sauf les très peu bâtis — avant l'entrée en
vigueur de la loi, ou d'une date à préciser, ne devaient pas être taxés pour
des raisons de justice et de simplicité.
LA
VALEUR DU TERRAIN A IMPOSER
Les trois premières opérations permettent d'identifier
les terrains imposables. La quatrième est celle qui en fixe la valeur. Nous
avons évoqué précédemment les problèmes gênants que soulevait la déclaration
non contrôlée. II faut donc trouver un autre système, assez simple pour être
praticable par les services fiscaux et assez juste pour être admis sans
contestation.
L'idée qui semble admise est celle du tarif de valeurs
foncières, fixé par zones de même densité, après avis de la commission
communale des impôts et publié. Un tel système permet d'apprécier les valeurs
moyennes des terrains, essentiellement liées à leur constructibilité et à leur
localisation et d'écarter les sommets liés à une excellente situation
topographique précise ( exposition au soleil, proximité d'un équipement
valorisant, etc...) Il est donc assez facile à pratiquer car il ne requiert pas
une évaluation particulière de chaque terrain, et il est assez juste car il
conduit à des valeurs plutôt inférieures à la réalité, les propriétaires
imposés conservant toujours la faculté de contester la valeur dans le cas où un
élément dévalorisant touche. rait spécifiquement leurs terrains.
Ainsi sont franchies les quatre phases “ difficiles qui engendrent, lors des discussions, les
objections
“ techniques ” et qui
font partie des causes qui font reculer les solutions depuis quinze ans.
II y a cependant d'autres difficultés plus politiques à
mettre au jour.
LE TAUX
DE L'IMPOT
Une fois la valeur vénale fixée, le montant de l'impôt
est obtenu en appliquant un taux à cette valeur. C'est le système le plus
simple et que chacun comprend. Le taux est naturellement fixé par le conseil
municipal.
On peut aussi convertir les valeurs vénales en valeurs
locatives si on conserve ces valeurs traditionnelles. II ne s'agit que d'un
problème de conversion mais le régime actuel de la conversion, pour la
contribution foncière sur la propriété non bâtie, qui est de 1/100 et qui
résulte de l'instruction générale de 1908, devrait être fixé par la loi. A
l'occasion, le parlement devrait s'interroger sur le point de savoir si ce
rapport de 1/100 n'est pas un peu trop bas.
Mais le taux pose une autre et véritable question.
II est normal que le principe essentiel des libertés
locales soit respecté et que le taux soit fixé librement par les conseils
municipaux. Néanmoins, si les communes ont la liberté de réduire le taux à
quelques millièmes ( si l'on prend la valeur vénale pour base d'application du
taux ), l'effet comportemental de l'impôt, dans le domaine économique et
psychologique, disparaît. II faut donc que la loi fixe un taux plancher minimum
en ce qui concerne la taxe applicable aux terrains à bâtir.
La loi pourrait aussi fixer un maximum, si l'on voulait
bloquer certains excès, mais nous ne sommes pas favorables à cette proposition
qui complique et limite la responsabilité.
LE
SOUCI DU CONTRIBUABLE
Des objections tiennent aussi au contribuable lui-même
qu'il ne faut jamais perdre de vue, dans toute discussion fiscale.
Tout impôt est mal vu par le contribuable et plus
particulièrement un impôt à effet comportemental qui l'oblige à agir
différemment.
L'impôt sur les plus-values l'incite à conserver et il
n'est pas content.
L'impôt sur les terrains à bâtir l'inciterait à vendre ou
à construire, il en sera encore moins satisfait et même si la masse des
assujettis à l'impôt sera numériquement peu nombreuse, ce n'est pas une raison
pour négliger l'aspect psychologique de l’opération.
Pour vendre, il faut un acquéreur.
Pour construire, il faut en avoir besoin.
La détention d'un bien foncier de haute valeur ne
s'accompagne pas nécessairement de revenus importants et de liquidités. La
constructibilité qui est, en quelque sorte, un don du ciel aujourd'hui, ne doit
pas devenir une malédiction.
II faut donc admettre, selon des critères à définir, que
le paiement de l'impôt peut être différé dans certains cas afin de ne pas gêner
ceux qui ne pourraient payer alors qu'ils n'en ont pas les moyens, ne trouvant
aucun acquéreur, ou n'ont aucune raison de construire eux-mêmes leur terrain.
Le paiement différé atténue l'effet comportemental dans
ce qu'il pourrait avoir d'excessif, pour des raisons sociales. II est
indispensable même s'il complique un peu la gestion de l'impôt au coup par coup
et dans le temps puisqu'il implique:
·l'institution
de plein droit d'une hypothèque légale sur le terrain concerné,
·le
calcul du montant de l'impôt à verser au moment de la construction ou de la
transaction,
·éventuellement,
la durée maximale du différé et la durée maximale de l'accumulation d'annuités
à payer que l'on pourrait, pour cette dernière, fixer à vingt ans.
Le
paiement différé s’impose cependant, pour mettre à égalité ceux qui paient
l'impôt chaque année et ceux pour lesquels il convient d'admettre une mesure de
faveur. Aussi, le critère d'admission pour bénéficier du paiement différé
doit-il être lié aux facultés contributives générales du contribuable et non à
la situation du terrain.
Le paiement différé est une mesure de personnalisation de
l'impôt et, pour éviter tout arbitraire, il conviendrait que les demandes soient
soumises pour avis à la commission communale des impôts, avant la décision
prise par délibération du conseil municipal. La liste des bénéficiaires devrait
être publique et la décision devrait pouvoir être révoquée, dans les mêmes
formes, ou réexaminée, après un certain temps.
LE LIEN
AVEC LA TAXATION DES PLUS-VALUES
II est patent qu'un tel impôt s’apparente à une
récupération annuelle de la plus-value provoquée par la constructibilité. II
est indispensable alors d'éviter une double récupération, par la commune chaque
année, par l'Etat au moment de la transaction.
L'impôt versé devrait donc venir en déduction du montant
de taxe sur la plus-value; l'Etat pourrait aller plus loin et faire un geste,
tant à l'égard du contribuable qu'en faveur du marché foncier, en admettant que
lorsque l'impôt sur les terrains à bâtir a été payé, la règle est l'exonération
de taxe sur la plus-value.
Le cadeau ne coûterait pas bien cher, d'autant que si
l'impôt produisait son effet, en dégelant l'offre des terrains constructibles,
les plus-values devraient sensiblement diminuer.
Le second souci du contribuable serait bien accueilli et
favoriserait l'introduction pacifique de l'impôt dans les communes pourvues
d'un plan d'occupation des sols.
C'est cette introduction qu'il faut examiner. Elle
présente, elle aussi. à la fois des aspects techniques et politiques.
L’INTRODUCTION
DE L’IMPOT
On ne met pas en place un impôt comme on instaure un
régime de subvention. Les premières années sont décisives et toute erreur est
par la suite chèrement payée. Ces risques sont encore plus grands avec un impôt
à effet comportemental.
Les difficultés concernent les communes, les services
administratifs de l'Etat ( services fiscaux et direction de l'équipement ) et
les contribuables surpris dans leur torpeur, sur leur tas d'or foncier.
Elles se logent essentiellement dans les quatre
opérations fiscales qui dépendent pour une part des P.O.S. ( de leur nombre et
de la qualité de leurs dispositions ) et, pour une autre part, de la façon de réaliser
dans le temps, avec justesse, ces opérations.
LES
PLANS D’OCCUPATION DES SOLS
Ils n'ont pas tous été conçus — tant s'en faut — pour
accueillir un tel impôt. Et, si un tel impôt avait existé au moment de leur
élaboration, le zonage et l'attribution de constructibilité auraient été sans
doute très souvent différents.
Par ailleurs, il est particulièrement mauvais de
soumettre un terrain à l'impôt, puis de l'en exempter, puis de l'y
ressoumettre, etc...
La valse-hésitation fiscale, outre les complications
qu'elle crée, ne donne jamais de bons résultats. II faut donc appliquer l'impôt
sur un P.O.S. stabilisé, c'est-à-dire ayant subi quelque temps d'application et
l'enquête publique qui permet, quoi qu'on dise, d'informer.
Enfin, et c'est une raison de plus d'admettre cette
solution, les P.O.S. rendus publics commencent à être nombreux ( plus de 6 000
communes ); les P.O.S. approuvés le sont moins et la capacité des services de
procéder aux quatre opérations fiscales n'étant pas illimitée, il est bon d'embrasser
progressivement les territoires à traiter. Mais, plus le temps passe, plus les
opérations sont difficiles à étaler puisqu'un nombre croissant de P.O.S. est
approuvé. Si l'impôt an question avait existé en 1970 ou 1971, il n'y aurait
aujourd'hui aucun problème; ce n'est pas parce qu'il y en a plus, qu'il faut y
renoncer.
Ces préoccupations conduisent à deux conclusions:
·application
de l'impôt aux terrains constructibles non bâtis des P.O.S. approuvés;
·aménager
le temps nécessaire aux ajustements des P.O.S. existants.
Cette seconde condition signifie que, parallèlement — ou même
antérieurement aux quatre opérations fiscales, les directions de l'équipement
et les communes devraient examiner si le P.O.S. ne mérite pas d’être rectifié
et si c'est le cas, d'engager la procédure de modification qui peut être
rapidement menée mais qui suppose: étude des modifications, soumission à
l'enquête publique des projets, délibération du conseil municipal et arrêté du
Préfet.
Ces rajustements permettront d'éviter des situations inacceptables
pour les propriétaires de terrains situés dans des zones déclarées
constructibles abusivement.
LE COUP A BLANC
Le coup à blanc consiste à notifier les impôts aux contribuables,
pour les informer en précisant que l'année suivante, ce sera “ pour de bon ”..
Dans une commune où le P.O.S. est correctement établi, le nombre de
contribuables ne devrait pas être très important, ( sauf si les propriétés sont
très morcelées ) par rapport à la population fiscale. Aussi n'est-il pas
inconcevable, à l'âge de l'ordinateur, d'adresser un avertissement gratuit.
II permettrait aux assujettis, dont les biens entrent dans la
catégorie paradoxale des “ terrains
à bâtir inconstructibles ”.,
de se manifester s'ils ont été oubliés des listes d'exonérations.
II permettrait aussi à ceux qui pourraient bénéficier du paiement
différé, d'en faire la demande.
Enfin, le coup à blanc serait une excellente opération d’information sur
l'aménagement urbain et les protections, sur les droits des propriétaires et
leurs obligations. II permettrait à la commune d'expliquer que les terrains
inconstructibles sont exemptés d'impôt et que le trait qui les sépare des
autres n'aboutit pas qu'à enrichir ceux qui sont en deçà, question qui met
toujours dans l'embarras les techniciens et les élus et qui recevrait, pour la
première fois, une réponse un peu mieux motivée.
II faut, pour réunir les conditions, que la loi qui institue l'impôt,
prévoit des dispositions transitoires raisonnables et une entrée en vigueur
digérée d'au moins deux ou trois ans afin que les opérations fiscales et celle
d'ajustement et d'information puissent se dérouler sans qu'on ait à répondre
aux contribuables “ payez d'abord et
vous réclamerez ensuite ”..
Ces dispositions sont, dans une loi, un jeu d'enfant.
II faut ensuite une condition de faisabilité supplémentaire, à savoir
la disponibilité des fonctionnaires locaux, dans les directions de l'équipement
comme dans les services fiscaux, pour procéder aux opérations avec les conseils
municipaux.
On touche ici à la question sensible des effectifs de
l'administration. II ne faut pas la négliger non plus puisqu'elle constitue une
objection connue à la réforme envisagée — comme à bien d'autres d'ailleurs. II
faut régler cette question raisonnablement en prévoyant des effectifs
complémentaires qui ne devraient pas être très importants — peut-être un ou
deux milliers d'agents pour les deux administrations concernées à dégager sur
deux ou trois exercices budgétaires mais au bon moment et affectés en fonction
des besoins réels de chaque département. On peut envisager à la place des
crédits d'étude afin de sous-traiter une partie des opérations. L'effet
psychologique sur le moral des administrations surchargées de tâches qui ne
font qu'augmenter serait au moins aussi important que l'effet réel sur la
capacité accrue de travail. Une telle réforme mérite ce petit effort national.
Sans avoir fait le tour de tous les aspects, nous avons parcouru les
plus importants et les plus fréquemment cités. La faisabilité paraît acquise
avec ces quelques précautions.
II reste à regarder l'accueil politique que recevrait une pareille
innovation
Nul n'est prophète en la matière et quinze années de discussions
périodiques permettent de penser qu'une pareille idée ne passe pas facilement.
En outre, le rapport Thyraud conclut différemment. Nous sommes donc à contre
courant. Mais à contre courant de quoi ?
Si l'impôt sur les terrains à bâtir ne résout pas — et n'est pas fait
pour résoudre — le problème des finances locales, il n'est pas pour autant
défavorable aux finances des collectivités. Nous l'avons vu et n'y reviendrons
pas. II faut simplement le dire publiquement et ne tromper personne à ce sujet.
En revanche, il apporte une réponse que d'innombrables maires découvrent tout
seuls quand ils font leur P.O.S.. II n'est donc pas a priori inacceptable pour
les collectivités locales. Des élus nationaux en ont d'ailleurs déjà émis et
défendu l'idée et si nous nous en faisons un ardent défenseur, nous ne
prétendons pas avoir inventé quoi que soit ; il va en outre dans le sens
de l'accroissement de la responsabilité des élus locaux et de la
décentralisation, puisqu'il rend plus facile l'élaboration des P.O.S. en
réduisant les discriminations entre propriétés.
Rien, dans cet impôt, n’est à contre-courant des grandes volontés
nationales exprimées dans ce domaine par les Gouvernements successifs, par le
Parlement et de nombreux élus locaux.
Cela ne veut pas dire pour autant qu'un tel impôt soit acceptable
politiquement, en ce qu'il touche à la propriété, symbole et réalité, chère à
tous les Français. Abordons franchement cet aspect.
Certains diront: “ c'est la municipalisation du sol ”. Il
est intolérable d'inciter les propriétaires à vendre d'autant que la commune
dispose de droits de préemption divers ( zones d'intervention foncière, zones
d'aménagement différé ). Il s'agit là d'un argument sérieux. Quand on regarde
avec sérénité les moyens de droit qui sont à la disposition des collectivités
pour agir sur l'urbanisation, on constate qu'ils sont importants et qu'ils
permettent déjà de municipaliser l'espace, si telle est la volonté communale.
Certaines en ont usé —sans être particulièrement collectivistes comme disent
d'aucuns — avec efficacité, sans nuire aux propriétaires et sans supprimer
l'initiative privée.
D'autres ont abouti au même résultat par d'autres voies. Les grandes
concentrations sociales homogènes se sont constituées sous l’effet de
mécanismes autrement puissants que la fiscalité et, si la fiscalité proposée
avait existé. il en serait allé sans doute un peu différemment.
Sur ce dernier point, il faut terrasser un fantôme. Quelle que soit
la propension idéologique affirmée de la commune à contrôler la propriété, son
goût de posséder publiquement l'espace ne peut avoir qu'un temps car il crée,
s'il est satisfait, bien plus de problèmes qu'il n'en résout. La gestion d'un
immense patrimoine immobilier est une charge difficile à assumer.
Le pouvoir qu'il confère à la collectivité, réel au moment de
l’attribution du logement, s'affaiblit avec le temps en même temps que
croissent les inconvénients.
Mais, imposer plus lourdement le sol ne donne pas pour autant un
monopole de construction à la commune, par organismes interposés.
Là où ce monopole est jugé bon, il existe déjà et le territoire
communal est à peu près complètement urbanisé. L'impôt nouveau n'y changera
rien, il ne n'y appliquera presque pas. En revanche, la carence a les effets
qu'on sait partout ailleurs. L'impôt permet de faire agir de concert,
initiative publique et initiative privée, dans le domaine de l'urbanisation,
avec une plus grande fluidité.
Une objection d'un autre type est souvent faite. Cet impôt sera dur
pour les petits propriétaires peu fortunés et favorisera les banques et les
capitaux privés qui pourront acheter les terrains ou payer l'impôt tout en ne
construisant pas. C'est l'objection inverse de la précédente et on y a, en
quelque sorte, répondu en même temps. La collectivité a les pouvoirs d'éviter
ces excès et le paiement différé répond au souci de ne pas mettre des gens dans
des situations insoutenables. Enfin, il serait temps que l'aménagement urbain
émerge des fumées de l'idéologie et qu'on s'empoigne aux vraies difficultés qui
produisent depuis longtemps des effets bien plus nocifs que les effets
imaginaires que certains évoquent pour reculer les solutions.
Mais, n'est-il pas dangereux, aussi, de taxer plus justement certains
terrains. Est-ce pour la commune, localement, du point de vue sociologique ou
électoral, concevable ?
Les terrains taxés sont des terrains privilégiés et connus comme tels
par tout le monde; en outre, ils ne seront pas souvent trop importants en
superficie, si l’on s'en tient aux statistiques connues ( peut-être 10 à 15 %
des superficies communales en comptant large et sur un total national! ). Un
maire, devant le conseil municipal ou un groupe de contribuables mécontents, a
donc des arguments pour s’expliquer.
Les objections d'ordre idéologique et politique, pour sérieuses ou
importantes qu'elles soient, ne sont pas absolument déterminantes.
Quant aux positions prises sur un tel impôt ( sous des formes à trouver
qui ne sont pas nécessairement celles que nous avons décrites mais qui
impliquent inévitablement les quatre opérations fiscales un temps raisonnable
d'application et quelque tempérament ) elles ne manquent pas.
On en trouve l'idée dans des rapports officiels antérieurs à 1981.
— le rapport · “ vivre
ensemble ” ( dit rapport de la commission Guichard, sur le développement des
responsabilités des collectivités locales ) en préconise l'institution,
— le rapport du comité d'études sur la violence aussi,
— la charte de la qualité de la vie, a retenu une idée qui en est
proche en proposant un retouche de la contribution foncière sur la propriété
non bâtie en ce qui concerne les terrains constructibles
On la retrouve dans certains programmes politiques tels que celui du
Rassemblement Pour la République.
Le Parti Socialiste qui a toujours porté un intérêt prononcé aux
problèmes urbains, n'a pris de positions publiques sur ce point précis, par le
passé, que par la voix de certains de ses représentants favorables à l'idée
d'une taxe d'urbanisation. Le projet socialiste prend parti pour un impôt
foncier déclaratif.
Le Part; Communiste s'est moins avancé, mais on pourrait s'attendre
de sa part à une certaine réserve à cause de l'imposition des petits propriétaires
qu'il défend traditionnellement.
Les milieux agricoles dont les organisations sont nombreuses et
variées, ont pris des positions qui ne semblent pas incompatibles avec ces
propositions.
La F.N.S.E.A. et le C.N.J.A. ne semblent pas hostiles au principe
d'une taxation des terrains constructibles qui conduit à mieux préserver, par
contrecoup, les terrains agricoles.
L'épiscopat français lui-même, dans une contribution de réflexion sur
le problème foncier rural, n'a pas écarté l'idée de taxer plus justement les
terres constructibles.
Les milieux du bâtiment, qui sont les premières victimes de la
pénurie de l'offre du terrain et du renchérissement consécutif de leur coût,
souhaitent depuis longtemps une telle disposition.
Les milieux des défenseurs de la nature n'ont pas de positions qui
nous soient connues mais on ne voit pas bien quelles raisons — autres que
celles qui pourraient éventuellement tenir aux principes idéologiques évoqués —
ils pourraient objecter.
On en vient presque à se demander qui est contre.
L'immobilisme vient de ce que le problème a toujours été mal posé, au
mauvais moment, sur des bases erronées, avec des préventions paralysantes,
minoritaires en général, mais bien placées et au bon moment, qu'il se confond
avec celui de la réforme des finances locales dont il est distinct, qu'il ne
peut pas avoir d'effet immédiat, etc...
Une fatalité pèse sur la
question.
Les gouvernements, en quinze ans, ont accompli des réformes bien plus
difficiles, impopulaires, complexes, dans l'aménagement urbain comme dans
d'autres domaines. Ils n'ont jamais pris rendez-vous certain en celui-là bien
que le Parlement ait voulu les y forcer.
L'observateur attentif ne comprend pas. Et il n'est pas évident du
tout que cette longue relation inévitablement partiale, mais qui se veut
sincère et non polémique, convaincra ceux qui ont vécu les péripéties de
l'histoire auxquelles ils ont participé. Les acteurs ont tout jours eu tendance
à camper sur deux positions extrêmes — ne rien faire ou tout bouleverser — et
ils ont eu toujours une fâcheuse propension à n'en jamais changer. La position
médiane, dans ces conditions, a été rejetée par ces forces contraires.
II dépend de quelques hommes de bonne volonté que cesse le
chassé-croisé.
VII. LES CONTOURS D'UNE POLITIQUE FONCIERE
REACTIVEE.
Une politique foncière efficace dépend des collectivités locales et
d'elles seules quand l'Etat a accompli son travail qui est de mettre à leur
disposition des moyens juridiques, financiers et fiscaux et, pour que ces moyens
soient bien utilisés des agents qualifiés qui les conseillent.
Les moyens juridiques existent ( expropriation pour réserves
foncières, droits de préemption pour intervenir; plans d'occupation des sols
pour localiser géographiquement les interventions ).
Les moyens financiers existent également. Leur volume a été suffisant
par le passé mais une relance de la politique foncière appellerait certainement
un réexamen.
Les moyens fiscaux ont toujours été mal articulés entre eux et ont
toujours souffert des carences signalées: une sous imposition systématique des
terrains à bâtir, à savoir des terrains les plus chers, et une dissociation
tragique entre le statut juridique et le statut fiscal du terrain
constructible.
Réactiver la politique foncière, c'est agir dans les trois directions,
Poursuivre l'établissement des
P,O.S. et, comme c'est déjà le cas aujourd'hui, laisser les
collectivités intervenir. dans l'établissement des P.O.S.. L'Etat doit être
présent car i1 y représente une légitimité extra-communale. Son point de vue
doit pouvoir prévaloir en cas d’excès: c'est le cas lorsque la propension à
construire partout se déchaîne. Mais, dans l'intervention dans les politiques
foncières, l'Etat n'est plus qu'un conseiller.
Maintenir les possibilités de financement, voire les ouvrir. C'est à
l'Etat à proposer et aux collectivités de décider d'agir, en utilisant les
financements. Localement, l'Etat n'est là encore, qu'un conseiller.
Revoir la fiscalité applicable aux terrains constructibles. C'est à
l'Etat encore de la remettre sur ses pieds et aux collectivités locales de s'en
servir. Cette fiscalité doit être réorganisée sur trois points; le premier, et
le plus difficile, a fait l'objet du présent article: l'idée en est que
l'attribution du caractère constructible déclenche obligatoirement un
prélèvement fiscal mieux ajusté.
Le second est dans
l'articulation de cette fiscalité avec celle des plus values et son
organisation en l'absence de P.O.S., afin que l'établissement d'un P.O.S. ne
soit pas éventuellement défavorisé à cause du régime fiscal.
Le troisième est un
réaménagement et une clarification sérieuse des prélèvements opérés à
l'occasion des autorisations
de construire et de lotir (les participations). Les deux derniers points ne
sont pas très complexes à régler, ni techniquement, ni politiquement.
On aurait alors un statut cohérent de la propriété foncière
constructible, susceptible de le devenir ou le devenant soudainement. On aurait
aussi un régime plus cohérent des prélèvements inévitables à opérer, tant sur
les détenteurs que sur les utilisateurs de terrains constructibles.
Les objections à ces propositions sont au nombre de deux.
La première est qu’elles obligent toutes les communes à se poser les
questions clefs, quand les problèmes se posent. Impossible pour elles de
trouver des faux fuyants. N'est-ce pas une atteinte à leur liberté de ne rien
faire ?
La seconde est d'un autre ordre. On n'a pas résolu avec ces
propositions les délicats problèmes économiques et sociaux qui se présentent
ici ou là, en milieu urbanisé, et qui concernent de nombreux habitants et
notamment les moins fortunés. Cette objection fait perdre de leur intérêt à ces
propositions, pour de nombreuses communes entièrement urbanisées où la question
est moins de construire encore que d'agir sur le patrimoine existant, trop
cher, trop dégradé, sociologiquement perturbé.
Les thérapeutiques foncières ne peuvent pas avoir la prétention de
soigner toutes les maladies en même temps. Leur efficacité est nécessairement
partielle, vis-à-vis de la somme des problèmes urbains. Est-ce une raison pour
y renoncer ? Si elles permettent de mieux domestiquer l'extension, l'étalement
urbain, les inéquités, de mieux garantir la sauvegarde des espaces naturels, de
réduire les coûts anormaux des urbanisation nouvelles, provoqués par l'inertie,
le stockage et la spéculation, quand l'occasion fait le larron, elles sont loin
d'être inutiles et, quoi qu'on dise, il n'est pas trop tard d'envisager leur
utilisation. Si on construit moins, on construira encore longtemps.
ANTOINE GIVAUDAN.