REFORME DE LA FISCALITE FONCIERE
VUE PAR LE MINISTRE DE L’EQUIPEMENT EN 1982
antoine givaudan
( LE 15 NOVEMBRE 1998 )
[ VOIR LE COMMENTAIRE CONTEMPORAIN EN FIN DE
DOCUMENT]
( MAI 1982 )
Les documents commentés sont les interventions de M. Dauge en
introduction du colloque et de M. Calame révélant en épilogue, au cours d’une
table ronde, les conceptions fiscales du ministère de l’équipement. Tout présent que j’y fusse,
j’ai préféré ne faire aucune observation. Peut-être
par charité !
On lira avec une perplexité surprise ce que nos penseurs ont
inventé dix huit ans plus tard. .( Cf.[FFLCGI-A1396--CONTRIBUTION-SUR-LA-PROPRIETE-FONCIERE-NON-BATIE])
par
Yves DAUGE*
( Extrait
)
La préparation de ce débat sur les enjeux de la fiscalité
foncière me semble avoir été de qualité puisque nous disposons d'un dossier déjà
solide. J'y ai trouvé en particulier un document intitulé « Vingt-trois années
de réforme de la fiscalité foncière » (
1 ), et j'avoue que cette chronologie établie par J.M. Legrand est assez
instructive. Après l'avoir parcourue, on peut être tenté de se dire « voici donc que
nous abordons une 24ème année de réforme semblable aux précédentes ». Je ne le pense pas, car nous nous trouvons devant une situation nouvelle qui devrait permettre au
gouvernement, après qu'il se soit donné le temps des réflexions nécessaires,
d'aller plus loin que ses prédécesseurs.
( 1 ). Voir
chapitre 6. ( NDLR )
* Y. Dauge est directeur de l'urbanisme
et des paysages au ministère de l'Urbanisme et du Logement. Ce texte est la
transcription de son introduction aux journées de rencontre de l'A.D.E.F. de
mai 1982 sur les « enjeux de la
fiscalité foncière ».
Le changement politique,
sur lequel je ne m'étendrais pas, nous donne, en effet, deux atouts supplémentaires pour réussir dans ce domaine: une action de
décentralisation déjà largement entreprise et une volonté de
réforme fiscale globale. La décentralisation est déjà, par
elle-même, un appel exceptionnel, en
tant qu'événement politique important, à une réforme en profondeur de la fiscalité locale. Les deux sont
intimement liées, et il est évident que, de ce fait, la réforme de
la fiscalité foncière bénéficie de circonstances très favorables. Donc, par
rapport à la période passée, ces deux axes politiques majeurs vont nous pousser
à traiter ce dossier difficile à la fois sur le plan technique et politique.
[ Avec le recul on mesure
mieux le taux d’irréalisme…mais il fallait surtout ne pas avoir l’air de douter… Je suis
peut-être timide et naïf mais je n’ai jamais osé parler en public avec une
telle présomption satisfaite. Avec le même recul je me donne tort, à voir
comment j’ai réussi à
tous points de vue. L’avenir appartient à ceux qui disent n’importe quoi. AG. 20-05-2000 ]
SOUS-DIRECTEUR AU MINISTERE DE L’EQUIPEMENT
DIRECTION DE L’URBANISME ET DES PAYSAGES
Une reforme des taxes foncières
( Extrait
)
C'est dans ce
cadre général que s'inscrit la proposition de réforme des taxes
foncières que le ministre de l'Urbanisme et du Logement a faite à ses collègues dans le cadre de la préparation du collectif
budgétaire de juin 1982, proposition qui a conduit à retenir dans le projet de
loi portant sur le collectif budgétaire la présentation au parlement au
printemps 1983 de simulations portant sur la réforme des taxes foncières ( 2 ).
( 2 ). Depuis les journées de
l'ADEF, le collectif budgétaire a effectivement été voté sur ces bases.( NDLR )
Notre raisonnement repose sur l'idée fondamentale qu'à l'intérieur d'une
même commune, différentes zones existent qui ont des statuts radicalement
différents en ce qui concerne les droits de bâtir et les perspectives futures
de construction. Ces situations différentes
supposent des traitements également différents du point de vue de la fiscalité.
Nous distinguons dans l'espace trois types de zones:
·les zones « urbaines », au sens
large du terme, qui disposent de droits à
bâtir. Ces droits sont toujours plus ou moins conditionnels, que ces conditions
portent sur la desserte de la parcelle, la largeur de la façade, la hauteur des
constructions etc. Pour une unité foncière donnée, les droits peuvent être
utilisés complètement ou partiellement;
·les zones d'extension qui ne disposent pas de droits à bâtir en l'absence
d'initiative publique;
·les zones non constructibles
réservées à l'agriculture ou faisant l'objet d'une
protection au titre des paysages. L'élaboration des plans d'occupation des sols
nous a habitué à manier un certain nombre de sigles pour désigner chaque type
de zone (U. NB, NA, NC, ND, etc.), même si le contenu réglementaire de chacune
comporte, d'une commune à l'autre, des différenciations plus ou moins
importantes. .
Tout le système de zonage s'est constitué dans un contexte oral, aucun lien n'existait entre fiscalité foncière et nature des droits à bâtir. Il en est résulté une assez grande confusion dans les termes: les zones U. les zones NB et les zones NA dites « à COS alternatif » sont toutes fondamentalement des zones disposant de droits à bâtir. La seule chose qui les différencie vraiment c'est la nature des conditions mises à la réalisation effective des constructions: conditions architecturales; conditions financières de réalisation des équipements; condition de taille des unités foncières ou d'existence d'un plan d'ensemble.
Ces zones se distinguent fondamentalement des
zones NA dites « strictes » pour lesquelles une initiative publique est
nécessaire à la mise en constructibilité: il n'existe plus de droits à bâtir avant cette initiative
publique. Enfin un examen plus détaillé des zones NC et ND montrerait que,
derrière une unité apparente de définition, existent des différences
substantielles, certaines zones NC bénéficiant en réalité de droits à bâtir
quoique la plupart du temps avec une faille densité. Chacun sait la difficulté
de créer des zones réellement inconstructibles dès lors que l'attribution de
droits à bâtir donne une valeur aux terrains sans aucune contrepartie fiscale.
Notre politique consiste au contraire à partir
d'une distinction entre types de zones et à définir pour chacun des types le
régime fiscal approprie.
Nous pensons qu'il faut des régimes
fondamentalement différents pour les zones urbaines au sens large ( 3 ) qui recouvriront les zones U. NB et NA « à COS alternatif
» et les zones agricoles. Il est indispensable que
notre dispositif permette de constituer deux marchés des terrains résolument
distincts: le marché des terrains urbains et le marché des terres agricoles ou
des espaces naturels, en faisant en sorte que dans les zones d'extension
future, le marché foncier se rapproche autant que possible du marché agricole.
( 3 ). [ C’est moi qui souligne de cette façon
certains concepts essentiels des propositions. Ces idées ne sont en aucune façon
originales ou nouvelles contrairement à ce qui est laissé entendre. ( Cf.[1975-03-00---H-LA-QUESTION-FONCIERE]. Chapitres 4 et 5 ). A.G. 24/11/98
.]
3.
Les zones urbaines au sens large
Dans toutes les zones qui disposent de droits à
bâtir plus ou moins conditionnels, utilisés ou non utilisés, nous proposons un système dissociant la taxation
des sols et la taxation des constructions.
A l'opposition actuelle entre taxe foncière sur
la propriété batte et taxe foncière sur la propriété non batte, nous proposons
donc de substituer une autre dualité: imposition sur les sols, imposition sur les constructions
Comment en sommes-nous arrivés
à cette proposition ? Nous avons constaté que tous les efforts faits dans le
passé pour identifier une taxation spécifique des « terrains à bâtir »,
c'est-à-dire des terrains immédiatement constructibles mais non utilisés,
avaient été voués à l'échec. Or, c'est la voie qui a été la plus fréquemment
suivie parce qu’elle semblait la plus « morale »: elle partait de l'idée simple
qu'il y a des terrains à bâtir inutilisés et qu'il faut les taxer de manière
dissuasive pour obliger les propriétaires à « les mettre sur le marché ».
Outre les difficultés politiques qu'a toujours
entraînées ce genre de démarches qui oblige à concevoir un impôt dont la
logique serait purement « urbanistique » et qui ferait porter sur un petit nombre
de terrains une imposition très lourde ( nos amis belges nous ont d'ailleurs
rappelé les effets pervers que pouvait avoir une taxation des terrains
immédiatement constructibles, taxation qui finit par peser principalement...
sur les lots produits par les lotisseurs et non encore vendus ) une telle
démarche passe à coté des vrais processus d'urbanisation. Ceux-ci consistent en
effet non seulement à apporter des équipements mais surtout à transformer un
parcellaire agricole en parcellaire urbain. Une zone urbaine dans laquelle il y
a à l'évidence un « gisement foncier » important, n'est pas une zone
principalement composée de « terrains à bâtir » vides C'est une zone peu
censément construite où subsistent encore de grandes unités foncières
comportant une ou deux maisons ou d'anciens. bâtiments d'exploitation, ou au
contraire des parcelles laniérées des anciennes productions maraîchères ou
viticoles de la périphérie des villes. C'est aussi un parcellaire qui comporte
beaucoup de cœurs d'îlots vides? de friches, d'immenses fonds de jardins,
héritage d'un ancien développement péri-urbain, etc.
En 1980 un amendement présenté par Olivier
Guichard ( 4 ) avait permis aux
communes de doubler, voire de tripler, leur base d’imposition sur les terrains
constructibles. De la sorte, plus de 500 communes ayant décidé de bénéficier de
cette possibilité, de nombreux exercices ont été faits, dans des parcellaires
très différents, visant a identifier ces fameux « terrains
constructibles ». Le résultat a été d'une remarquable constance. Les
malheureux fonctionnaires partis ainsi à la chasse au gisement foncier
revenaient avec dans leur gibecière trois ou quatre alouettes, quelques
malheureux terrains à bâtir, une part notable d'entre eux étant d'ailleurs à
l'analyse des lotissements en train de se réaliser. Que l'on était loin du discours qui disait: si
l'on taxe les terrains à bâtir on va débloquer le gisement foncier en zone
urbaine !
( 4 ). Article 26 de la loi du 10 janvier 1980. [ et ( Cf. #1979-10-00---E#) ]
Dans le même esprit, les tentatives faites plus récemment pour
élargir ce concept de terrains à bâtir à des terrains « insuffisamment bâtis » se sont avérées aussi décevantes. Nous en sommes
donc arrivés à la conclusion que, pour taxer les terrains urbains
sur la base non de leur valeur agricole mais de leur véritable valeur, celle
que leur confère la localisation dans des zones dotées d'un ensemble
d'équipements, il
fallait changer de problématique et partir de l'idée que,
directement constructibles ou non, construits ou non, ces terrains disposaient
en quelque sorte de manière intrinsèque de droits à bâtir qu'ils pouvaient
mobiliser, sous réserve notamment de la transformation d'un parcellaire rural
en un parcellaire urbain.
Cette taxation
devient très simple et très logique si l'on accepte de dépasser
l'opposition actuelle entre propriété bâtie et propriété non bâtie et de
taxer l'ensemble des sols urbains, qu'ils soient ou non assiette d'une
construction, l'actuelle taxe sur les
propriétés bâties se transformant alors en taxe sur les constructions.
Je voudrais souligner, outre le caractère
profondément logique que nous parait avoir cette démarche, le fait qu'il
s'agirait ainsi d'une réforme de la fiscalité qui, sous ses aspects « révolutionnaires » est en fait une
réforme facile à mettre en œuvre. En effet, on continue à avoir deux taxes
foncières fondées sur des valeurs locatives évaluées par l'administration et le
passage de la taxe sur les propriétés bâties à la taxe sur les constructions
est facilité par la nature même de la taxe actuelle qui, dans les faits,
incorpore actuellement très peu le facteur sol, le facteur localisation.
La taxe sur les terrains urbains serait établie
dans le même esprit que la taxation actuelle des terrains à bâtir au sens
fiscal du terme ( catégorie 10 de la taxe foncière sur la propriété non bâtie)
c'est-à-dire qu'à chaque quartier correspondrait une valeur forfaitaire du sol
urbain au mètre carré, valeur forfaitaire servant de base au calcul de la
valeur locative cadastrale. La création de l'impôt sur les sols urbains peut donc s'insérer de
manière très simple en continuité avec le
système actuel de taxation des terrains agricoles.
[ C.Q.F.D. ! ! Ajouterons-nous. A.G. 13/11/98 ]
[ Commentaire au 13 novembre 1998. A.G
]
[ La dernière « occasion » de faire
quelque chose d’intelligent, en fiscalité foncière, se présenta, semble-t-il en
1981-82. Je n’en connaissais pas l’exacte origine, mais un colloque de l’ADEF,
en mai 1982, me permit d’en avoir une assez bonne idée.
A l’occasion de ce colloque, où je présentai
une communication (
Cf.[1982-05-02---H-FISCALITE-FONCIERE-VALEUR-VENALE-ET-VALEUR-LOCATIVE]) après avoir publié l’article sur l’impôt
foncier et la fatalité ([1982-04-01---H-L-IMPOT-FONCIER-LES-TERRAINS-CONSTRUCTIBLES-ET-LA-FATALITE]) quelques mois auparavant, et sans avoir la
naïveté de croire que les quelques idées que j’avais pu exprimer avaient été
comprises ou seulement perçues, j’avais quand même l’espoir d’apprendre que les
choses allaient peut-être bouger un peu.
Quiconque se serait donné la peine de
reprendre l’histoire malheureuse des tentatives de réforme de cette fiscalité,
d’en comprendre les nombreux paramètres contradictoires et la diversité des
véritables acteurs, avec leur force d’inertie ou de nuisance, aurait très facilement
apprécié l’étroitesse de sa marge de manoeuvre.
Mais pour le saisir, il faut faire appel à la mémoire et à l’expérience, ( Cf. #1997-07-15---H#) être un minimum compétent et être prêt à
faire un effort psychologique de modestie. Il ne suffit pas d’être intelligent,
d’avoir quelques idées reçues pour tout bagage et, avec l’assurance que donne
la force politique, se laisser aller au plaisir de l’égocentrisme et de la
présomption incantatoire.
La fatalité, qui avait sévi pendant plus de
quinze ans, ne frappa donc jamais aussi fort. A l’issue du colloque et de ce
que j’avais entendu, de la bouche du représentant du Ministère de l’Equipement,
j’étais consterné.
Le hasard du changement avait voulu en effet
que la question de la fiscalité foncière revienne bizarrement
dans le camp de notre ministère... A mes yeux, c’était suspect. Si l’intérieur et les finances,
beaucoup plus concernés, laissaient faire notre ministère, quelque chose
n’allait pas. Ou alors, ils s’étaient dit : « laissons ce malheureux aller tout seul au casse pipe. Nous avons le temps de voir venir ».
Imbue d’elle-même, notre administration de
l’urbanisme fonça donc, tête baissée vers le trou noir qui engloutira ses quelques
idées stupides d’une seule bouchée. L’occasion serait perdue, une fois de plus.
Les déclarations du directeur de l’urbanisme,
M. DAUGE, en introduction montrent une assurance et une satisfaction de soi qui
ne sont pas de bon augure. L’extrait qui en est donné est suffisant pour en
apprécier la nature. Néanmoins, avec ces propos, on en restait à des
abstractions ou si l’on préfère à de la langue de bois.
Puis le colloque s’est ouvert, très instructif
comme à l’accoutumée. Le moment décisif était réservé à la table ronde au cours
de laquelle M. CALAME, Sous-Directeur des affaires économiques et foncières, révéla la nature des projets étudiés. Les extraits de son intervention permettent
d’en comprendre l’économie.
On eut ainsi naturellement droit aux sarcasmes
habituels sur les P.O.S conçus avant la décentralisation, avec leurs zones et
leurs confusions, P.O.S ainsi conçus, est-il dit, à cause de l’absence de
fiscalité foncière adaptée. Ce n’est pas exact, mais on ne chipotera pas.
On eut ainsi droit aux critiques d’une
conception antérieure erronée de la fiscalité foncière, sans qu’on sache si ces
critiques visaient la loi du 10 janvier 1980 qui restreignait la réévaluation
des bases d’imposition aux terrains non bâtis, des zones urbaines – naturellement absurde **– ou à d’autres
idées et notamment les miennes. Je penche, par indulgence, en faveur de la
première explication car je serais étonné que M Calame ait accordé la moindre
attention à mes suggestions antérieures.
** [ Mais néanmoins
reprise dans la loi 2000-1208 . AG ]. ( Cf.[FFLCGI-A1396--CONTRIBUTION-SUR-LA-PROPRIETE-FONCIERE-NON-BATIE])
L’essentiel de l’absurde est cependant dans
les propositions envisagées.
L’analyse n’est pas fausse. Il y a bien trois
champs distincts :
·les espaces inconstructibles, faute de
vocation à être urbanisés ( il est inexact et impropre de les qualifier d’agricoles
),
·les espaces inconstructibles, mais
urbanisables un jour,
·les espaces constructibles, avec ou sans
conditions, dont les zones urbaines font partie, dénommés : « zones urbaines au sens large ».
Cette classification manque de rigueur, mais
elle est excusable dans un exposé. Tout le monde avait compris.
Dans les zones du troisième type, donc, on allait revoir le régime des « impôts fonciers ».
Foin des distinctions entre terrains bâtis,
non bâtis, insuffisamment bâtis, ... on allait inventer une taxe sur tous les
« terrains urbains », qu’ils soient construits ou non, et
tout simplement débaptiser la taxe foncière sur la propriété bâtie qui
s’appellerait : « taxe sur les
constructions ».
Pour échapper aux dilemmes de la déclaration
de la valeur par le propriétaire ou de l’estimation détaillée par
l’administration, la taxe sur les « terrains urbains » serait
assise sur un tarif par zone, établi par l’administration ( comme cela se
pratique dans certains cas pour les terrains à bâtir.)
Expliqué à la tribune d’un colloque, le
système semble tenir debout. Son économie est simple à comprendre et le principe se défend si on n’y regarde pas de
trop près, par inculture, incompétence, absence de mémoire et d’expérience.
En effet, cette réforme « qui, malgré ses aspects révolutionnaires, est
en fait une réforme facile à mettre en œuvre » ( ! !) ( p. 266 des actes du colloque) devait donc passer
comme une lettre à la poste. Il suffisait d’y penser. Les idiots n’avaient qu’à
aller se rhabiller.
A elle seule, cette phrase, prononcée
publiquement par un haut fonctionnaire de l’Etat, est un aveu criminel. Visant
un objet fiscal, elle condamne à mort l’idée proposée, même si elle est juste,
opportune et nécessaire, car, lorsqu’on n’est pas un « ignorantin », on sait que rien ne va jamais de soi,
en la matière, qu’il s’agisse de supprimer, de réformer ou de créer un
quelconque impôt.
Soutenir, la bouche en cœur qu’on a trouvé la
réforme fiscale, « facile et
révolutionnaire », c’est
tout simplement se moquer des gens ou être un idiot sans le savoir et prendre
son auditoire pour des bênets.
Effectivement, son auteur ne devait pas être
conscient qu’il chamboulait complètement l’imposition des propriétés
immobilières sur 10 % du territoire au moins ( zones bâties ) où les contribuables
sont les plus nombreux, en instituant deux impôts au lieu d’un.
Il ne semblait pas percevoir que le nouvel
impôt n’avait aucun fondement économique ou politique pour les terrains bâtis
déjà assujettis à la « taxe sur les constructions » ( Nouvelle dénomination
de la Taxe foncière sur la propriété bâtie conservée telle quelle, le moindre
mal ou le pire, revue dans ses bases d’imposition. On attend d’ailleurs
toujours la mise en vigueur des bases d’imposition révisées depuis longtemps.
Aussi proposer un impôt de plus relève du délire ou de la rêverie ).
A un pareil niveau d’inconscience, on ne
s’insurge pas, on sourit. Ce fut sans doute la réaction des deux autres
administrations qui ne firent aucune apparition dans le colloque en question,
préférant ne pas être mêlées à une pareil délire intellectuel, tout autant
fiscal que spéculatif.
On allait donc voir ce qu’on allait voir, au
cours de cette 24ème année qui succédait « à 23 ans d’immobilisme fiscal ». Et on a tout vu.
Un silence de plomb succéda à ces travaux.
Et la décentralisation se fit sans la moindre
réforme de la fiscalité locale malgré ses liens prétendus intimes avec elle.
Le trou noir de la fatalité avait bien englouti, une fois de plus, la
tentative d’imposer plus justement les terrains constructibles.
Ce « changement de problématique » est-il à mettre au débit de l’incompétence et de la
présomption ?**
Quant aux P.O.S, ils survivent avec leurs
zones U, NA, NB etc... si méprisables qu’on n’a les pas remplacées, malgré la
décentralisation, par des « zones urbaines au
sens large » et sans le
moindre impôt plus juste non plus et sans un second impôt farfelu, bien
entendu !.
« Ô sorcières, ô misères, ô haine, c’est
à vous que mon trésor a été confié ! ». Pour citer Rimbaud
A.GIVAUDAN.]
** [ Etat psychique qui refait périodiquement
surface dans notre administration de l’urbanisme. C’est ainsi que la loi
2000-1208 dont les auteurs ont prétendu qu’il fallait se libérer des outils
conçus à une autre époque ( les « trente glorieuses » ) en les
rénovant pour qu’ils répondent aux questions « d’aujourd’hui » prend ou reprend la « taxe
d’urbanisation » de la LOF de 1967, applicable aux seules zones urbaines
des POS, pardon des PLU. !! M. Calame blâmera j’espère l’erreur
de ses confrères qui se sont montrés en l’occurrence aussi dépourvus de mémoire
et d’expérience et aussi « ignorantins » que lui.
AG 08-05-2001 ]