LE BOURBIER DE L’IMPOT
FONCIER
ANTOINE GLVAUDAN
( PRINTEMPS 1982 )
ETUDES FONCIERES. N° 15
C’est le seul et principal article sur l’impôt foncier proprement dit
que j’ai rédigé avec le souci de montrer qu’on se trompait de problème et de
solution en croyant aux vertus de l’impôt foncier déclaratif.
S’il fallait une preuve de plus, on la trouverait dans les
réticences à mettre en œuvre les dernières révisions des bases d’imposition.
Le problème est celui des ressources fiscales des collectivités qui
sont insuffisantes. Comme on ne peut pas moderniser et réformer radicalement un
système fiscal qui concerne des millions de contribuables si cette réforme
conduit à augmenter l’impôt significativement l’impôt pour un grand nombres
d’entre eux, la question de la définition de la base d’imposition devient
secondaire, puisque tout changement sensible de ces bases produirait des effets
insupportables. Il est curieux que des politiques éminents et des experts
intelligents ne l’aient pas compris.
L’idée annoncée dans la dernière phrase consistait à convertir les
valeurs locatives en valeurs vénales en les multipliant par exemple par 10 ou
20 et à diviser les taux dans les mêmes proportions.
Les informations obtenues lors du colloque de l’ADEF, peu après,
montrèrent que la « valeur vénale », quand elle sert de base, n’est
vénale que de nom. Ce n’était qu’une valeur administrative artificielle par
rapport au marché même dans les pays les plus attachés aux marché. Il était
inutile d’insister.
Un historien retracera peut-être un jour depuis ses
origines, les revendications, les souhaits, les tentatives de réforme de la
fiscalité locale et en expliquera les lenteurs les échecs Deux siècles au moins
sont à remonter. On change plus facilement de constitution que de fiscalité. La
fiscalité d'Etat qui produit beaucoup plus et pose par conséquent des problèmes
bien plus considérables a beaucoup évolué en trente ans. La fiscalité locale
est restée inchangée dans son économie jusqu'à ces dernières années.
La modernisation des bases d’imposition engagée vers la
fin des années 60 ne fut pas une affaire mineure mais n'a rien apporté au
système fiscal proprement dit.
La refonte de la patente de 1976 a soulevé beaucoup
d'émoi sans pour autant représenter un progrès dans l'économie du système.
Seule la loi du 10 janvier 1980 en modifie sensiblement
le jeu.
Toutefois ces réformes quand on les mets bout à bout sont
loin d'être insignifiantes pour les contribuables les collectivités publiques
bénéficiaires ou les services fiscaux. Elles ont certainement plus d’importance
et d'effets que n'en disent ceux qui s'en plaignent ou les critiquent pour leur
inefficacité. La cause en est répétons-le dans le maintien des principes
traditionnels gouvernant celle fiscalité.
L'impôt local quel qu'il soit reste un impôt coupé des réalités politiques économiques sociales géographiques urbanistiques. II est un prélèvement qui repose sur la possession d'un bien ou son usage mais le contribuable n'est en aucune façon concerné par la signification effective des bases d'imposition sur lesquelles est assis l'impôt.
L'impôt repose sur une fiction, des symboles des éléments
dépourvus de portée pratique de correspondance avec des faits réels. Le
paroxysme est vraisemblablement atteint avec les revenus cadastraux de la
propriété agricole qui servent de base à la contribution foncière sur la
propriété non bâtie.
La fiction n'est pas satisfaisante dans les relations
économiques et sociales.
Modifier
fondamentalement l’économie du système fiscal consiste alors moins à accroître
la productivité de l'impôt qu'à restituer aux bases d'imposition une portée
pratique à partir de laquelle autorités politiques responsables, contribuables
et services fiscaux peuvent avoir un dialogue vrai.
Cette portée pratique dépend également de la publicité et
des fonctions données à des bases d'imposition rénovées et de l'utilisation qui
peut ou doit en être faite dans les actes de la vie civile ou économique. Et
naturellement la base d'imposition qui a un sens dans ces circonstances ne peut
plus être une valeur mystérieusement calculée par l'administration et plus ou
moins chicanée par le contribuable c'est
la valeur vénale.
LE MOT CLEF EST LACHE.
Redonner un sens aux bases
d’imposition est une affaire sans rapport nécessaire avec une plus
juste imposition des terrains constructibles. II faut sans cesse le redire.
Les deux opérations peuvent être menées séparément sans mal même si elles
peuvent être également poursuivies de concert. La première n'a pas beaucoup de
liens avec l'aménagement de l'espace alors que la seconde lui est étroitement
associée et indispensable.
Nous considérons cependant qu'il faut aborder le problème
de la fiscalité locale pour deux motifs.
Le premier est qu'à tort ou à raison
les deux problèmes sont toujours mêlés (
1 ). On pourrait donc nous reprocher d'ignorer tout un pan de la réalité en
ignorant la fiscalité locale. Le second
est que la fiscalité locale intéresse trop les collectivités de base — qui sont
aussi directement intéressées à l'aménagement — pour qu'on s'en tire avec la pirouette: « l'impôt sur les terrains
constructibles est indispensable mais rapportera peu, ou la fiscalité locale
est une affaire qui ne nous regarde pas ».
( 1 ). Nous avons essayé d’en apporter la preuve dans l’article
intitulé : «L’impôt foncier, les terrains constructibles et la
fatalité »
Ce serait refuser de répondre
à la question toujours posée tout en répondant à celle qu'on ne pose pas ou
pose moins souvent. Ce serait affaiblir la nécessité de mener de front deux
réformes indispensables. La seconde
implique qu'on démystifie d'abord le mythe de l'impôt foncier.
L'ECONOMIE
DU SYSTEME FISCAL ACTUEL
Les
objets du débat
Les impôts locaux, les quatre
vieilles, même rajeunies dans leur dénomination, restent la base des ressources
propres des collectivités locales
II s'agit, comme on sait, des
impôts suivants ( produit 1980 ):
|
Taxe
foncière sur la propriété non bâtie |
4,177
milliards ( 2 ) |
6,2 % |
|
Taxe foncière sur la
propriété bâtie |
11,4 » |
16,8 % |
|
Taxe d'habitation |
16,971
« |
25,0 % |
|
Taxe professionnelle |
35,285 » |
52,0 % |
|
total |
67,837 milliards |
100 % |
( 1 ). Dont il faut déduire 7,6 % de frais d’assiette qui restent dans les caisses de l’Etat pour alimenter les services fiscaux
Ne jugeons pas les chiffres,
remarquons seulement que la part communale de ces impôts ne représente plus que
29 % des ressources des communes. Certains diraient « représentent encore », car ce n’est pas si mal
que de puiser sur l'habitant local un impôt annuel moyen de 1 280 F. Remarquons
aussi que la propriété détenue ( foncière bâtie et non bâtie) est moins
sollicitée que la propriété utilisée ( taxe d habitation et taxe
professionnelle) avec 290 F par habitant contre 990 F.
Le système fiscal est un
héritage qu’il faut assumer ; tout transfert massif de la charge fiscale
d'une classe de contribuables vers une autre est difficile à opérer et
dangereux. Chacun pût le constater en 1976, quand de tels transferts furent
opérés parmi les assujettis à la taxe professionnelle: les dispositions
favorables aux commerçants et artisans provoquèrent de tels reports inattendus
( et de ce fait inacceptables ) sur d’autres activités, que l'Etat dût
plafonner les hausses d'impôt et prendre à sa charge la différence; il en a
coûté 3 milliards en 1976,1977 et 1979. afin de ne pas réduire d'autant les
ressources de certaines communes ( 3 ).
( 3 ). Faut-il tuer les taxes locales ? Alain VERNHOLLES, Le Monde, 30 janvier 1979
Les quatre taxes, qui étaient
des impôts de répartition, étaient liées entre elles. En simplifiant à
l'extrême, ce système consiste pour la commune à voter le produit de l'impôt
dont elle a besoin. Ce produit est réparti entre les quatre taxes par
l'administration fiscale, dans des conditions qui reposent plus sur la
tradition que la rationalité économique ou sociale; ensuite, pour chacune des
taxes, le montant de l'impôt est réparti entre contribuables au prorata des
bases d'imposition, à savoir de valeurs locatives, savamment calculées à partir
des déclarations des contribuables concernant la consistance physique de leur bien, vérifiées de plus ou moins près
par l'administration. Travail de titan, pour tous. Ces valeurs locatives — ou
revenus cadastraux— n'ont qu'un rapport lointain avec la réalité, même à la
suite des recensements récents qui ont permis de réduire des écarts excessifs
entre biens semblables ou équivalents. Chacun peut en juger en lisant sa
feuille d'impôt.
Le système avant 1980 reposait sur
trois principes essentiels:
·
principe de la répartition;
·
lien entre les quatre impôts;
·
valeurs locatives, comme clef de
répartition du produit voté, entre les contribuables.
Le gouvernement a proposé de
modifier les deux premiers principes en 1978, mais le parlement résista avant
d'accéder et des accommodements et notamment à l'abandon du principe de la
répartition.
En revanche, le parlement
exprima maintes fois le souhait de remplacer les valeurs locatives par les
valeurs vénales — déclarées par les intéressés — et le gouvernement, toujours,
s'y opposa.
L'histoire récente des
réformes des finances locales tient presque en cette étrange opposition, entre
élus nationaux d'une part et administration fiscale et gouvernement d'autre
part.
Aussi, chacun mesurera de
quelle impardonnable présomption l'auteur fait preuve en intervenant dans ce
dialogue de sourds qui n'a pas encore trouvé de conclusion finale.
Quiconque voudrait en savoir plus
sur la fiscalité locale pourrait se reporter au remarquable rapport de la
commission spéciale de l'assemblée nationale saisie de ce problème. Le rapport,
établi par M. André-Georges Voisin, de près de 300 pages avec ses annexes, est
une mine de renseignements et d'idées. Nous n’avons pas la prétention de le
critiquer, ni de le reprendre, d'autant qu'il est particulièrement axé sur la
taxe professionnelle, sujet empoisonné que nous n'aborderons pas et que la loi
N° 10.80 du 10 janvier 1980 a apporté des changements sensibles qu'il faut
appliquer avant de critiquer.
Répartition ou quotité
La loi du 10 janvier 1980 a —
on ose dire enfin — mis à bas le principe de répartition. C'est une réforme
salutaire. Sa portée est psychologique et politique.
Désormais, la commune vote un
taux par impôt. Elle le fit pour la première fois en 1981.
Ce taux, appliqué aux bases
d’imposition, fournit le montant de la cotisation. Tout le monde comprend.
L'inintelligible mécanique antérieure a disparu.
Le nouveau régime met en
évidence, clairement:
— la politique fiscale de la
collectivité locale qui vote un élément dont les contribuables perçoivent la
signification. La décision de la collectivité, plus compréhensible, implique de
sa part plus de responsabilité;
— les anomalies des bases
d'imposition quand les taux atteignent 80 % ou plus. Des taux aussi élevés ont
quelque chose d'anormal. Ils poussent à s'interroger sur la base d'imposition,
à la regarder de plus près et à conclure, même si l'on est contribuable
sourcilleux, qu’elle est sans rapport avec la réalité. Le système antérieur ne
présentait pas cet avantage — ou cet inconvénient, car les partisans de
l'obscurantisme fiscal restent légion.
II s'agit d'un avantage car,
en suscitant des comparaisons, il pousse à une évolution des bases, dernier
bastion de l'immobilité et de l'absurdité.
Au demeurant, le système
nouveau libère les communes d'une assistance des services fiscaux puisqu'il
leur est bien plus facile de savoir ce qu'elles ont à faire. Inversement, il
libère les services fiscaux de tacites qui n'ont rien de particulièrement
attrayant, une fois que la collectivité locale a compris le système nouveau.
Nous insistons sur cet aspect
apparemment second, car il est habituel de critiquer les systèmes défectueux ou
compliqués, de ne jamais se réjouir des simplifications — de n'en plus parler
lorsqu'elles sont faites. Celle qui vient d'être opérée est remarquable et on
peut seulement se demander pourquoi elle ne le fut point plus tôt.
Le lien entre les
quatre impots: prudence et évolution
La question du lien entre les
quatre impôts est autrement plus importante.
Dans le projet de loi portant
aménagement de la fiscalité locale directe le gouvernement avait proposé la
liberté totale, pour les collectivités locales, de fixer le taux de chaque
impôt ( art. 1er ). Le seul tempérament était dans un plafonnement (
à 20 %) de la taxe professionnelle. II s'était longtemps refusé à accorder
pareille liberté.
Le Parlement fut plus réservé
sur la taxe professionnelle et plus prudent sur cette liberté. Le Sénat
lui-même ne l'a pas acceptée. En première lecture, en 1978, il a limité à trois
ans la période pendant laquelle les collectivités locales pourraient fixer un
taux suivant deux options:
— variation identique des
taux des quatre taxes appliqués l'année précédente;
— réduction identique pour
chaque taxe de l'écart entre le taux communal et le taux moyen communal
constaté dans le département l'année précédente.
Il serait malvenu de critiquer
les solutions proposées; la difficulté de l'affaire est considérable dès lors
qu'on se refuse à fermer les yeux sur la réalité en accordant la liberté
complète aux collectivités locales. II se peut que le gouvernement, en
proposant cette liberté, ait voulu rejeter sur le parlement le soin de trouver
une solution meilleure et la responsabilité d'une restriction des libertés
locales, en ces temps où il était déjà de très bon ton de les glorifier.
On peut cependant
s'interroger sur la façon de poser le problème.
Malgré les apparences, la
liaison entre les taux des quatre impôts n'est pas indépendante, tant s'en
faut, des bases d’imposition. Le parlement était, en quelque sorte,
« piégé » tant qu'il admettait leur intangibilité. Ses contorsions — qui l'amenèrent
à adopter des systèmes compliqués et à paraître moins libéral que le
gouvernement vis-à-vis des collectivités locales — en témoignent.
Le rapport de M. Voisin fit
allusion à cette situation mais il n'en tira, comme conséquences, que de
renvoyer à 1985, un remplacement des deux contributions foncières actuelles,
par un impôt assis sur la valeur vénale des propriétés, selon un système de
déclaration contrôlée.
C'EST
LE SERPENT DE MER QUI RESSURGIT.
Le lien entre la fixation
plus ou moins libre des taux des contributions locales et les bases
d’imposition, n'a donc fait l'objet d'aucun examen poussé, alors que c'est ce
lien qui obère les solutions.
Pour comprendre ce lien, il
faut supposer le problème résolu et admettre, par conséquent, que les bases
d'imposition sont des réalités objectives de la vie économique et non des
fictions.
II serait alors possible de
se prononcer clairement en faveur d'un système à choisir entre plusieurs
variantes dont les extrêmes pourraient être:
— soit un système égalitaire; dans cette hypothèse, le taux
d'imposition est unique. Claque impôt est proportionnel à la base imposable.
L'impôt est juste en ce que chaque contribuable est également taxé au prorata
de sa richesse réelle;
— soit un système égalitariste; dans cette hypothèse, le taux
d'imposition est progressif et l'impôt augmente avec l'accroissement de la base
imposable.
Entre les deux, il y a place
pour des critères personnalisés qui font entrer en jeu soit les revenus
— ce qui reste encore
praticable, mais devient plus complexe — soit la fortune — ce qui reste à inventer puisque la
fortune dans notre pays n'est pas recensée, même si elle est imposée depuis
peu.
Par ailleurs, il est impensable de ne pas prendre en considération la qualité — physique ou morale — des personnes et dans un système égalitariste, de ne pas tenir compte de la nature des activités, selon des critères à définir.
On touche là, à la question
fondamentale qu'on n'évoque jamais concrètement. La fiscalité locale pâtit d'en
être restée à un stade archaïque et de n'avoir aucunement bénéficié des progrès
généraux qui ont marqué la fiscalité de l'Etat depuis plus de soixante ans et
qui ont permis d'obtenir:
— un impôt sur le revenu
d’inspiration égalitariste et personnalisé ( pour les personnes physiques );
— un impôt neutre mais nuancé
sur les activités, avec la TVA.
Si la fiscalité locale
n'incorpore pas ces progrès qui, seuls permettent de présenter clairement les
problèmes et les options multiples entre lesquelles choisir, toute réforme
véritable est impossible. La tradition, la providence, l'administration
fiscale, continueront à répartir la charge fiscale entre les quatre impôts
selon des critères mystérieux ou impossibles à définir.
Les préalables au choix
Le choix du législateur doit
être plus large qu'il ne l'est aujourd'hui: il faut qu'il puisse se prononcer
selon des principes politiques clairs — égalité ou égalitarisme — qui peuvent
eux-mêmes s'articuler plus facilement avec le principe de liberté des
collectivités locales, dans la fixation de taux, indépendants les uns des
autres, pour chacun des impôts.
La liberté totale peut être
admise, de même que quelques limitations. Les solutions ont un sens fiscal et
politique clair alors que la liberté des taux, sur les bases d'impositions
actuelles, ne peut que produire la confusion ou confirmer le statu quo. Dans ce même système. les limitations
conduisent à des situations complexes et peu compréhensibles.
En vérité, si la liberté
totale est exclue, il faut que les limitations envisagées ne résultent pas de
dispositions normatives mais d'un mécanisme autocorrecteur qui contraigne la
collectivité à revenir vers l'équilibre lorsqu’elle s'est laissée aller à
imposer trop lourdement l'une des classes de contribuables assujettis à l'un
des quatre impôts. Un tel mécanisme peut se résumer ainsi: « aucun accroissement du taux de l'un des quatre impôts ne peut excéder
X % de l'accroissement du taux qui augmente le moins ».
Si X =50 % par exemple, ce principe
signifie que, si l'accroissement du taux de l'impôt qui augmente le moins est
de 5 %; l'accroissement du taux des trois autres impôts ne pourra excéder 7,5
%,
Ce principe a l'avantage
d'éviter que le taux de l'un des impôts s'élève seul et excessivement.
Il a deux inconvénients.
II freine les rattrapages
quand une catégorie de contribuables est visiblement sous-imposée.
II n'empêche pas la
surimposition de l'une des catégories de contribuables si l'augmentation la
plus forte est systématiquement pratiquée sur plusieurs années. Il l'empêche
d'autant moins que les bases d'imposition sont fictives puisqu'aucune
comparaison sérieuse n'est possible entre montant de l'impôt et capacité
contributive réelle.
Le débat politique local n'a
point de sens s’il ne porte pas sur la réalité. C'est à cause du désordre des
bases d'imposition que le législateur a choisi un système complexe. Mais il
n'est pas sûr qu'il ait été conscient de la cause profonde qui l'a amené à la
complexité.
Sans une remise en ordre des
bases, il ne peut en aller autrement.
Les collectivités locales
continueront à réclamer des libertés accrues en ce domaine et elles n'auront
rien, car aucun consensus ne se dégagera pour laisser à des collectivités
diverses, à d'innombrables points de vue, la faculté de déplacer, à leur guise,
la charge fiscale. Le patronat français l'a bien compris, en souhaitant un lien
très strict entre les quatre impôts locaux et en attendant mieux,
naturellement, l'amenuisement de la taxe professionnelles ( 4 )
( 4 ). CNPF. Revue des entreprises, mars 1979, n. 400 ( p. 32 ).
Dossier sur la taxe professionnelle.
Sans doute le patronat,
inquiet de l'évolution spécifique de la taxe professionnelle, ne peut-il
demander autre chose et il est facile de railler sa revendication. Toutefois,
n'importe quel contribuable peut parfaitement tenir, en ce qui le concerne, le
même raisonnement. Il n'est jamais très rassurant de faire partie d'une
catégorie trop isolée et électoralement faible, fiscalement parlant. Les
avantages risquent d'être contestés comme les pénalisations peuvent être
accrues hasard des circonstances politiques et, s'il est souhaitable que
citoyens et agents économiques paient des impôts, encore faut-il qu'une
certaine justesse-— à défaut de justice — gouverne le prélèvement. On en est
loin.
La justesse implique donc
préalablement une réforme des bases d'imposition. Sans elle, il ne peut y avoir
que surprise ou tromperie, à la sortie, quelle que soit la bonne volonté des
fiscalistes et du législateur.
LE BOURBIER
DE L'IMPOT FONCIER
Tel était le contexte
jusqu'en 1981. A la fin de cette année, de nouvelles réformes furent annoncées
en ce domaine par le Premier ministre notamment. L'idée d'un impôt foncier
déclaratif a refait surface, la suppression de la taxe d'habitation également
et, bien entendu, le réexamen de la taxe professionnelle. C'est peut-être
beaucoup, même si c'est nécessaire au « changement » comme on dit dans la
majorité. Quoi qu'il en soit, ces déclarations témoignent d'un exceptionnel
courage. Mettre le fer dans les quatre impôts locaux à la fois n'est pas une
aventure sans danger. C'est en effet toucher plus de vingt millions de
contribuables.
Or, les fiscalités nouvelles
ou réformées, ont le fâcheux défaut de ne montrer que leurs inconvénients car
ceux qui paient moins d'impôts qu'auparavant se taisent et ceux qui en paient
plus crient comme des égorgés.
On ne peut pas changer
radicalement quatre Impôts en échappant à ce maléfice sauf à admettre que tous
les contribuables paieront mains. II ne peut en aller ainsi car la pression
fiscale individuelle ne dépend pas du législateur mais de la décision de
milliers de collectivités locales qui votent les ressources dont elles ont
besoin.
La réforme parfaite ne
changera rien à cette réalité à moins de supprimer tous les impôts locaux et
d'y substituer des ressources descendantes — dotation globale de fonctionnement
ou d'équipement — qui n'exigent plus aucun effort politique local mais
développent un sens aigu de la revendication et de l'irresponsabilité. Notre
système en a d'ailleurs pris le chemin puisque la fiscalité locale directe ne
représente plus qu'un tiers des ressources locales.
Une autre piste pourrait
consister à raccrocher les impôts locaux aux bases d'imposition modernes des
impôts d'État. Elle n'est point dépourvue d'embûches: si elle mérite d'être
explorée elle ne peut guère concerner que la taxe d'habitation et la taxe
professionnelle; les taxes foncières ne peuvent être supprimées sans priver de
ressources et de pouvoirs d’innombrables petites les communes que nul ne songe
à dissoudre en de plus grandes collectivités.
C'est pourquoi reste entière
la question que nous voudrions traiter celle des taxes foncières actuelles et
de l'impôt foncier. Il était malaisé d'y venir sans ces longs préalables.
Fiscalité
nouvlte et reforme d'une fiscalité existante
En matière fiscale — comme en bien d'autres naturellement
mais avec beaucoup plus d'éclat — la nature des difficultés varie de plusieurs ordres
de grandeur selon qu'on crée un impôt neuf supplémentaire ou selon qu'on
rafistole un impôt existant ou le remplace par un impôt nouveau.
L'impôt
neuf.
Un impôt neuf est un impôt
qui frappe une matière imposable qui échappait avant lui à tout prélèvement
fiscal.
Nos vieilles sociétés ont
explore le vaste champ des matières imposables en sorte qu'il n'est plus très
facile d'en découvrir qui aient échappé à toute imposition. L'impôt neuf est
une espèce rare. C'est celle particularité essentielle qui réduit les
difficultés.
L'impôt neuf ne peut pas
rapporter beaucoup de ressources nouvelles; on a vécu sans lui avant qu'il ne
voit le jour. II serait étonnant qu'on puisse soudainement découvrir le
pactole. L'impôt neuf ne peut être qu'un impôt supplétif; à « spectre
étroit » comme on dirait d'un antibiotique. II atteindra de nouveaux
contribuables mais il n'atteindra qu'une couche étroite, celle qui est visée.
Sans doute ces contribuables payent-ils déjà les impôts existants mais l'impôt neuf est justement celui qui
touche une matière imposable qui échappait antérieurement à l'impôt en sorte
que le surcroît de pression fiscale peut
être légitime moralement.
Les risques du pouvoir qui
institue l'impôt neuf peuvent être strictement circonscrits du point de vue
politique. Techniquement l'impôt neuf donne lieu au cours des premières années
d'application à de nombreux cafouillages. Contribuables et services fiscaux
tâtonnent sérieusement. Ce peut être irritant mais ce n’est pas bien grave
puisque la collectivité bénéficiaire ne peut pas attendre de l'impôt neuf un
volume important de ressources nouvelles.
L'impôt sur la fortune en
offre une excellente illustration.
Ce n'est pas à proprement
parler un impôt totalement neuf car la fortune immobilière — qui est la plus
facile à atteindre et qui sera la plus touchée — est déjà l'objet de
prélèvements fiscaux mais il a suffisamment de caractères originaux et
d'indépendance vis-à-vis des fiscalités existantes pour qu'on puisse admettre
qu'il en soit un.
Et il en est bien un au
regard des critères que nous avons décrits. II est essentiellement politique et
moral. II sera peu productif. l'État n'attendra pas après lui pour financer ne
fût-ce que 10 % de son budget: il est supplétif. Il s'appliquera à une
population restreinte du moins les premières années. Son application sans doute
cafouillera.
C'est, du point de vue
fiscal, une fantaisie: elle est possible car le risque politique est réduit
pour la majorité qui l'a instituée. Le risque financier d'une moins-value compte
peu.
Dans ces conditions il
importe peu que les contribuables déclarent à peu près n’importe quoi et que
l'administration fiscale ferme faute de moyens les yeux.
L'impôt aura fait plus de
peur que de mal du moins dans un premier temps. Par la suite il pourra être
amélioré — s'il est maintenu — et l'administration fiscale pourra si elle en
reçoit l’ordre serrer progressivement les écrous. Appliqué sur une génération
avec ténacité l'impôt sur la fortune pourra devenir un impôt sérieux mais son
assiette alors ne pourra plus demeurer ce qu'elle est sans provoquer des
injustices ou des distorsions intolérables selon la nature du capital détenu.
La
réforme d'un impôt existant.
Dans la seconde hypothèse un
régime fiscal existant est profondément revu. Le système nouveau doit être
meilleur que l'ancien tout en produisant au moins autant. C'est exactement dans
ce cas qu’entre l'impôt foncier. L'entreprise est alors beaucoup plus ardue car
la réforme de l'impôt va troubler d'innombrables contribuables.
D'un point de vue technique
il est souvent plus facile d'ajuster un impôt existant que d'en créer un
nouveau mais quand la réforme envisagée change radicalement la manière de
calculer l'assiette — même si la nature de l'assiette est la même — et le rôle
du contribuable, des services fiscaux et des collectivités publiques elle n'est
pas dénuée de dangers.
Celte hypothèse est exactement celle de l'impôt foncier.
Si ceux qui paieront l'impôt
sur la fortune, tout mécontents qu'ils soient, sont des marginaux, quelque peu
cobayes, ceux qui paient les contributions foncières locales n'en sont pas.
Ces contributions ne sont pas
marginales non plus, même si elles ne rapportent que 14 % du prélèvement local
total, car elles s'appliquent à l8S millions ( 5 ) de contribuables: et, même si certains d'entre eux paient
fort peu, ils ne sont pas moins concernés par l'impôt et donc prêts à réagir à
foule réforme fiscale.
( 5 ). On sait qu'il existe 27 millions de comptes cadastraux
de propriétaires, mais il n’existe aucune statistique précise sur le nombre de propriétaires déduction
faite des doubles comptes, des personnes morales. etc
De plus, ces contributions
alimentent les budgets:
— des communes:
— des syndicats de communes,
souvent;
— des départements;
— des régions;
— des chambres d'agriculture.
C'est en fonction de toutes
ces spécificités qu'il faut apprécier la situation qui découlerait du principe
initial. Le propriétaire déclare librement la valeur de son bien et la ( ou les
) collectivité( s ) fixent librement le taux de l'impôt.
Le mythe de l'impôt foncier
est tenace parce qu'il nous vient d'ailleurs, de loin et, comme toujours dans
ce cas ne subsiste à l'arrivée après le voyage, que la vapeur de la réalité.
On croit aussi qu'ailleurs, à
l’étranger, les propriétaires déclarent simplement la valeur de leurs biens
immobiliers et que la collectivité applique un taux à cette assiette. Cet
idéal, qui met chacun devant ses responsabilités, n'existe nulle part et ne
peut exister, mais l'idée qu'il existe a la vie dure.
Et s'il n'existe pas, c'est qu'il ne peut pas exister.
Pourquoi ?
L’ambiguïté et la complexité de la notion de valeur
Déclarer la valeur d'un bien immobilier
parait d'une évidence extrême.
N'y-a-t-il pas, chaque année, des
centaines de transactions qui montrent bien que les individus sont capables de
fixer la valeur de leurs biens tout seuls.
Ce raisonnement est trompeur.
L'ambiguïté.
La valeur qui résulte d'une
transaction est bien une valeur vénale, si on entend par là, la valeur que
constate un marché.
La valeur déclarée unilatéralement n'est pas une valeur
vénale et ce n'est pas le fait qu'on la baptise « vénale » qui peut lui donner
les caractères qui découlent d'une confrontation libre et contradictoire.
Tous les partisans de l'impôt
foncier ont toujours confondu les deux valeurs ou en ont négligé ou mésestimé
les différences fondamentales. Les successions les illustrent bien. Les
héritiers ont à fixer la valeur unilatéralement et sont généralement bien
embarrassés, en toute bonne foi, pour savoir ce que vaut le bien.
II faut donc creuser la
question pour découvrir la complexité de la notion de valeur.
La complexité: la consistance du bien mobilier.
La consistance du bien, dans
le régime actuel et fictif des bases d'imposition, ne pose pas de problèmes
majeurs. Les difficultés incombent essentiellement à l'administration fiscale à
qui il revient de tenir un état des propriétés à peu près à jour; tâche
ingrate, délicate et en toute hypothèse indispensable. Les contribuables sont
d'ailleurs sollicités et doivent fournir lors de recensements, ou au jour le
jour, les éléments dont le fisc à besoin.
Avec l'impôt déclaratif, les
choses vont différemment.
Chaque propriétaire doit
connaître la consistance de son bien, non pour le fournir au fisc, mais pour en
déterminer lui-même la valeur. C'est cette opération, apparemment anodine, qui
change radicalement le sens de la démarche à suivre et déclenche une série de
questions.
II convient d'abord de
connaître la consistance physique: dimension
des terrains, dimension des bâtiments, nature de leur destination, appréciation
de leur état, etc. Tout propriétaire, dira-t-on, est en mesure de procéder à
ces opérations; sans doute, mais il lui faut convertir ces éléments en valeur
et, pour y parvenir, il a besoin de connaître aussi la consistance juridique, élément
qu'il ignore — et peut ignorer —dans le régime actuel.
Une bonne mesure de la
consistance physique est chose quelquefois compliquée, mais de l'entier ressort
du propriétaire. Avec un bon technicien de son choix, il y parviendra. .En
revanche, la connaissance de la consistance juridique ne dépend pas de lui,
pour l'essentiel. Elle ne dépend de lui que pour les servitudes, privilèges,
hypothèques, etc., relevant du droit privé. Elle lui échappe en ce qui concerne
les droits et interdictions résultant du Code de l'urbanisme ( plan
d'occupation des sols, par exemple ) et des servitudes d'utilité publique. La
consistance juridique peut faire varier la valeur du simple au décuple. Peut-on
construire ou non ? Reconstruire ou non le bâtiment existant ? etc. La réponse
ne peut pas être toujours clairement fournie.
Déclarer la valeur est chose
impossible, à moins d'admettre un très gros pourcentage d'erreurs. Elle
impliquerait pratiquement la délivrance, au cours d'une seule année, d'un
certificat d'urbanisme pour toutes les propriétés privées du territoire
français! C'est tellement énorme que l'interlocuteur partisan de l'impôt
foncier déclaratif se refuse à le croire, à l'admettre. Tous ceux que j'ai
rencontrés ont fui devant cette question ou ont détourné la conversation. C'est
pourtant bien ce qui se passe avant les transactions qui fixent une véritable
valeur vénale. L'acquéreur conséquent veut connaître, non seulement la
consistance physique visible, mais encore les droits et les obligations
invisibles accrochés au bien qu'il convoite. La confrontation avec le vendeur
permet alors, sauf cas particulier, d'ajuster la valeur en tenant compte de
tous ces facteurs qu'on peut ignorer sans inconvénient. Tant qu'on reste
propriétaire sans intention de vendre ou d'agir.
Qu'à cela ne tienne,
entend-on dire aussi, l'Administration se chargera elle-même de l'opération,
surveillera les déclarations annuelles, excessives, etc. Elle ne peut pas plus
que le faire que le propriétaire. Deux terrains voisins, l'un constructible,
l'autre non, peuvent avoir une valeur différente dans des proportions de 1 à
10, voire plus. Où est l'anomalie de la déclaration s'ils déclarent la même
valeur, de bonne foi ? L'anomalie
dans ce cas, c'est l'homogénéité des valeurs ?
C'est pourquoi nous attendons
avec curiosité la solution pratique, assez simple pour s'appliquer à des
millions de contribuables, qui n'exige pas un travail d’hercule ruineux.
La valeur du bien immobilier
incorpore aussi, indépendamment des droits, de nombreux éléments mi-subjecifs, mi-objectifs
— par exemple, bruit aux environs, présence d'un bel arbre, ensoleillement,
configuration du voisinage, nature du sous-sol, des risques naturels, etc.— qui
peuvent être pris en considération, quand on les connaît, lors des transactions
mais qui sont très difficiles à évaluer unilatéralement. On ne les connaît pas
toujours et les surprises ne manquent pas. La valeur est à peu près impossible
à connaître donc à déclarer, même avec la meilleure volonté, en l'absence d'une
confrontation qui permet de passer à un crible plus ou moins fin, ses éléments
constitutifs.
Le cycle infernal
Néanmoins, supposons qu'elle
le soit et, si chacun est obligé, sous peine de sanction, de déclarer la valeur
de son bien, il le fera. Nous l'avons bien dit, sous peine de sanction, car on
ne peut pas compter sur le volontariat, la liberté ou l'idée qu'à défaut de
déclaration, c'est l'Administration qui fixera la valeur, on aurait deux
régimes distincts, inacceptables en droit car l’Administration ne pourrait pas
opérer sans qu’il lui soit fixé des règles d'évaluation offrant des garanties,
qui la conduisent vers des travaux très longs dont le résultat ne peut pas être
une valeur vénale. On aurait au surplus, perdu l'avantage de la déclaration par
les contribuables, pour un nombre important d'entre eux, tous ceux qui ne
sauraient pas se débrouiller seuls ou ne le voudraient pas.
Néanmoins, admettons l'étape
de la valeur franchie. La collectivité publique fixe alors un taux à un niveau
tel que l'impôt produise la ressource dont elle a besoin. Pour la connaître, il
lui suffit d'avoir la somme des valeurs, ce qui est très facile.
Compte tenu de
l'hétérogénéité des déclarations — hétérogénéité normale et conséquence même du
principe de liberté de l'évaluation par le contribuable — les cotisations
fiscales seront différentes d'un contribuable à l'autre, dans des proportions
considérables; chacun d'eux comparera ce qu'il a à payer à l’impôt antérieur;
c'est alors que se produit l'explosion. Toux ceux qui auront à payer beaucoup
plus protesteront. Ils imputeront cette augmentation à la réforme fiscale, même
si ce n'est pas le cas et à la collectivité, soyons-en sûrs, mais le système leur donne une riposte
efficace.
L'année suivante, ils
déclareront moins. Ceux qui n'avaient pas lieu de protester l'année précédente
verront leur cotisation augmenter car la collectivité publique aura dû, entre
temps, augmenter son taux pour compenser les valeurs déclarées en réduction. Et
ainsi de suite.
L'impôt déclaratif impose une
adéquation continue. de la somme des valeurs au taux et du taux à la somme des
valeurs. Un tel système n'est envisageable qu'avec une population de robots
insensibles, incapables de réactions affectives et ne disposant pas d'un
bulletin de vote.
On ne peut être partisan de l'impôt déclaratif que pour
une raison : assister à l'exceptionnel
spectacle d'une nation qui refuse de payer un impôt aberrant âpres avoir subi
une ou deux années fiscales.
Les partisans de l'impôt
déclaratif conscients des désordres liés à l'inadéquation réciproque du taux et
de la valeur, prévoient des correctifs. La valeur déclarée serait opposable au
contribuable en cas de cession, de succession, pour le calcul de la plus-value,
en cas de préemption du bien par une collectivité publique, d'expropriation.
Cette opposabilité a pour but
d'empêcher de sous-estimer la valeur mais ses effets sont illusoires, car si
l'on rapporte le nombre de biens immobiliers qui changent de main chaque année au
nombre de propriétés, on s'aperçoit combien est dérisoire l'effet dissuasif.
L'ensemble des contribuables
aurait intérêt à sous-estimer et une petite part à surestimer. Du fait que la
plupart des transferts de propriété ne sont pas improvisés — à part les
successions et les ventes forcées — l'impôt déclaratif offre au contribuable un
jeu de cache-cache avec le taux, sauf à prévoir des mécanismes administratifs
plus complexes pour le piéger. On perd alors les avantages tant vantés de
l'impôt déclaratif que sont la simplicité et la responsabilité pour le citoyen
contribuable.
CONCLUSION
Un tel impôt relève bien de
l'utopie, mais peut-être faut-il, pour en détruire le mythe, tenter
l'expérience.
Aucun fiscaliste sérieux ne
la conseillerait, sauf pour mettre à feu et à sang le pays pendant trois ans,
avant de revenir au régime antérieur. Il faut une foi peu commune pour croire,
au surplus, qu'un pareil impôt résoudrait les spéculations foncières, ouvrirait
la voie à un urbanisme nouveau. C'est malheureusement une idée répandue sur
laquelle ii faudra bien revenir un jour.
Et pourtant, attaché à la
réalité de la valeur vénale, gêné par la fiction des bases actuelles
d'imposition, il faut bien trouver la sortie. On croit l'avoir dans un
mécanisme très simple qu'il conviendra d'aborder une prochaine fois.