Le bureaucrate
amenageur
face à la
décentralisation
par ANTOINE GIVAUDAN
( 1er JUIN 1982 )
Revue politique et parlementaire N°898. Juin 1982
« La décentralisation
dans le domaine de l'aménagement changera radicalement la mission du
bureaucrate aménageur ainsi que veut bien le définir l'un d'entre eux, Antoine
GIVAUDAN.
Dans un ouvrage à paraître aux Editions de la R.P.P. à l'automne, l'auteur
expose les notions et les préceptes qui guident le fonctionnaire chargé
d'aménager l'espace, dans un style personnel. Des titres de chapitres
prometteurs comme “ masochisme
national ” “ anglomanie ” , “ tribalisme vertical ” , “ existentialisme
urbanistique ” ou “ sybaritisme
administratif ” ne peuvent cependant pas cacher, ainsi
qu'on pourra le constater dans le passage reproduit, le sérieux et la profonde
réflexion d'un grand administratif de l'urbanisme ».( N.D.L.R )°
La fin du bureaucrate aménageur commencera lors du
transfert des compétences en matière d'urbanisme au bénéfice exclusif des
collectivités locales.
La doctrine du gouvernement, en la matière, exprimée
depuis 1977, ne remettait pas fondamentalement en question l'équilibre
empirique local qui s'était établi entre les fonctionnaires de l'Etat et les
représentants élus des collectivités locales.
A noter toutefois que les discours sur le sujet allaient
bien au-delà de ce que les projets de loi pouvaient prévoir. Aussi, entendait-on
déjà des maires protester, au nom des libertés locales à la renaissance
desquelles le gouvernement et le Chef de l'Etat se disaient attachés, contre
des décisions prises au nom de l'Etat, à l'occasion de l'établissement de
P.O.S., de
Une curieuse coïncidence, comme l'histoire seule sait en
réserver à ceux qui croient la faire, a voulu qu'au moment où la politique
d'aménagement de l'espace entrait dans sa phase la plus pugnace, avec l'élaboration
du P.O.S. dans des milliers de communes, avec la lutte contre le mitage, avec
le souci de domestiquer l'urbanisation sur le littoral et dans la montagne,
un grand dessein décentralisateur ait été simultanément annoncé.
Plus l'Etat s'agitait, avec
sa petite armée de bureaucrates aménageurs, mieux il appliquait la loi, plus il
suscitait naturellement de résistance de la part de tous ceux qui veulent, à
tort ou à raison, faire ou laisser faire à peu. près n'importe quoi, n'importe
où. Dans ce contexte, la
décentralisation ouvrait une perspective de liberté vers laquelle n'ont pas manqué de
s'élancer les partisans de la démocratie locale ou de la facilité.
Quel bureaucrate consciencieux n'a pas vécu, dans
l'inconfort, le porte-à-faux où il se trouvait placé? Courrier, colloques,
articles, rencontres, réunions, peuvent en témoigner.
Les déclarations, de tout bord, faites sur ce sujet, dans
les campagnes électorales de 1981, n'ont pas atténué le sentiment que la
contradiction allait s'approfondir, entre une législation et une pratique
tendues vers la rigueur ( qui ne pouvaient, du jour au lendemain, s'inverser )
et une doctrine
politique hostile à l'administration d'Etat ( destinée à être
éliminée du concert local de l'aménagement ) à moins d'un ajustement de la
réalité sur le discours.
Le bureaucrate aménageur, s'il est honnête avec lui-même,
sait bien que l'administration est loin d'être au-dessus de tout soupçon,
qu'elle donne des manifestations nombreuses de pathologie et qu'elle ne détient
pas une vérité révélée. Il sait aussi qu'elle n'a pas tous les défauts qu'on
impute à la bureaucratie et qu'on ne lui reproche pas nécessairement ce qui
pourrait lui être reproché alors qu'on l'accuse bien souvent à tort. C'est un
malentendu fréquent dont il sait ne pas trop s'offusquer. Il sait enfin, car il est bien
placé pour voir et pour savoir, quels sont les mobiles, les
méthodes, les comportements, les conditionnements de ses interlocuteurs. S'il
est donc quelque peu observateur, il n'a plus guère d'illusion. La nature humaine
est souvent d'une grande perfidie.
Le
bouleversement de la décentralisation
La décentralisation, dans le domaine de l'aménagement de
l'espace, changera radicalement sa mission. Il ne sera plus ce personnage
investi partiellement des quatre missions inaliénables de l'Etat ( sauvegarde des
espaces naturels, sauvegarde des patrimoines du passé, réalisation des grands
investissements d'intérêt national, respect de la loi ) puisque ces missions
auront été soustraites à son action. Il ne sera plus qu'un
porte plume ou un porte crayon.
Elle produira des effets que nul ne peut prévoir mais ces
effets seront toujours meilleurs que ceux que nous constatons.
Au demeurant, les plus belles réformes qu'une société
peut engager ne sont-elles pas celles qui défient toute prévision, qui créent la rupture
et qui, apportant une liberté quasi illimitée, arrogeant à une seule autorité
des immenses pouvoirs, permettront à cette autorité de prouver ce qu'elle est
? L'aménagement de l'espace, en cette affaire, devient un problème second et c'est ce qui
explique la difficulté, pour le bureaucrate aménageur, de comprendre la réalité
nouvelle; il avait tendance, mais cette déformation de la pensée lui est
coutumière, à
faire prévaloir l'harmonie physique de l'espace sur le bonheur des populations
qui assure la réélection.
C'est ce qui explique, de la même façon, que cette
réalité fasse l'unanimité; que les partis, quels qu'ils soient, y sont tous
favorables, quoi qu'ils disent; qu'ils critiqueront certaines modalités, ils reprocheront
aux projets d'être imparfaits, de ne pas aller assez loin, d'être prématurés ou
mal programmés. Les jeux politiques sont ainsi, mais au fond des choses demeure
le fait: le
bureaucrate aménageur sera éliminé. C'est un fait qui ressoude
toujours la classe politique, quelles que soient ses divisions, en France comme
ailleurs.
On remarquera cependant que l'un seulement, des trois pouvoirs
premiers est l'enjeu de la décentralisation. Celui de punir ne le
sera jamais. Celui de prélever conditionne celui de redistribuer et il n'est
pas impossible qu'à la décentralisation des pouvoirs d'aménager corresponde une centralisation accrue des pouvoirs fiscaux et
financiers. ( RR ) La France rejoindrait ainsi le peloton des
nations avancées dans lesquelles l'Etat se garde bien de s'engager directement
dans l'aménagement, laissant en quelque sorte l'espace à la providence mais
conservant entiers les leviers qui font plier les volontés. Ce sera l'apogée
des contrats, puisqu’on n'ose plus parler de subvention.
Cette conversion ne se fera
pas sans quelques aléas sérieux pour les objectifs essentiels de l'aménagement,
à moins qu'une croissance nulle ou négative prive d'objet tous ces débats.
Ces perspectives bouleversent l'horizon étroit et borné
du bureaucrate aménageur médusé. Il ne lui restera plus qu'à se demander s'il
sera toujours payé et s'il aura quelque chance de travailler moins longtemps.
Dans la mesure où il y a tout lieu de penser que les
réponses à ces questions ne sont pas trop négatives pour lui, le débat est
terminé. Il n'est plus concerné. Il peut se retirer. Il peut enfin s'élever
vers les sphères où l'esprit lui rend la faculté de constater que “ tout est vanité et
poursuite du vent ”. Qu'il importe d'abord de manger, de dormir, de se distraire
et de se reposer, qu'il était bien fou de croire qu'il avait à apporter quelque
chose au pays, alors que le pays ne lui avait rien demandé.
Antoine givaudan
[ ( RR ). C'est bien finalement ce qu'il se
passe avec un part croissante de subventions globales et un part en réduction
de ressources fiscales. Certains, hypocritement, s'en inquiètent alors qu'en
secret ça les arrange. AG. 27-02-2000 ]