Le petit manuel
(
OCTOBRE 1983 )
17, Avenue Gourgaud. 75017 Paris (Tél.: 267.05.43)
DU MEME AUTEUR:
La
question foncière
( Revue d'économie et de
droit immobilier, éditeur )
( Cf.[1975-03-00---H-LA-QUESTION-FONCIERE])
LA QUESTION COMMUNALE
( Collection de la R.P.P .)
( Cf.[1978-09-01---H-LA-QUESTION-COMMUNALE])
Le petit manuel
J’ai
tenu à publier ce petit ouvrage parce qu’il collationnait une série d’évidences
qu’on rencontrait et rencontre encore à un degré moindre, dans le métier ambigu
d’agent de l’Etat au service de l’aménagement et de l’urbanisme. Evidences
qu’on n’exprime en général pas en tant que telles malgré le poids qu’elles ont
chaque jour dans la façon d’être et de faire.
Toutes simplistes
qu’elles soient, les observations consignées, qui restent justes avec le temps,
ont une portée presque universelle. Je les ai vérifiées dans des situations
très différentes.
L’ouvrage
n’a jamais cherché pas à être complet mais j’aurais dû continuer à noter les
notions et les préceptes que j’ai glanés depuis 1984. Le faible succès de son
édition ne m’y a pas encouragé.
Si
j’en ai la possibilité, j’y ajouterai quelques commentaires.
Après
sa large diffusion photocopiée en 1978, je souhaitais mettre à la portée des
lecteurs, quelques clefs pour faire mieux comprendre un métier qui exige
patience et ténacité, car il s’exerce à contre courant des pulsions les plus
spontanées de la « NATURE HUMAINE ». Elles
n’apprenaient pas grand chose à ceux qui le pratiquaient, mais elles leur
donnaient l’occasion d’y méditer. D’ailleurs, plus de vingt ans après, ceux qui
l’ont lu ou parcouru, s’en souviennent.
Avec son édition
en 84, j’ai surtout souhaité intriguer un lecteur extérieur l’administration,
intéressé par l’aménagement, l’éclairer sur certaines singularités de cette
activité qui n’étaient, ne sont et ne seront jamais évoquées par les « bien pensants » qui ont
le droit de parler.
Le glossaire (
Cf.#1995# )
complète en quelque sorte le manuel par des notions et à un degré bien moindre
par des préceptes qui me reviennent peu à peu à la mémoire, au hasard de la
réalisation de mon anthologie.
( Cf. aussi #1984-01-00---E# une critique qui se veut cruelle,
émanant probablement d’un « démocratolâtre » irrité
par ma liberté de penser autrement qu’avec des idées reçues qui ne déplaisent à
personne en flattant la « démocrassie » ).
POURQUOI CE LIVRE?
En écrivant ce petit opuscule je n'ai pas voulu donner de leçon même si sa lecture peut laisser penser le contraire. Les tâches d'administration fourmillent d'enseignement. Elles apprennent sur l'individu et sur la Société. Elles conduisent au scepticisme; elles suscitent bien souvent 1'“ à quoi bon? ”.
Le fonctionnaire que nous appellerons désormais bureaucrate, terme usuellement péjoratif dans l'opinion, a plus souvent qu'on ne le croit des opinions sur ce qu'il fait, sur ce qu'il voit mais il n'en fait pas souvent part. Il y a même comme une sorte de philosophie. dans sa façon de voir le monde.
Cette philosophie est imprégnée d'un cynisme apparent; la fréquentation des réalités y incline. Aussi ne faut-il pas trop s'attacher à cet aspect visible et creuser. Derrière le décor se meuvent généralement une sincère générosité et le goût de servir son prochain, justement,. au mieux de ses capacités.
A y voir de plus près, quels mobiles peut bien pousser quelqu'un à
rester bureaucrate au delà des nécessités de la vie? Ces mobiles sont tous
marqués du double sceau du service public et du goût du pouvoir. Servir et Commander.
Il dispose pour y parvenir de deux moyens ! le budget et la loi ( et plus souvent la loi que le budget ).
Ni l'un, ni l'autre ne dépendent de lui même s'il prend, quand il occupe une fonction dans l'administration centrale, part à leur préparation. Le technocrate est une espèce qui n'existe peut-être pas. Contrairement à ce qu’on laisse croire à l'opinion, le bureaucrate obéit quand il reçoit des ordres clairs mais son devoir n'est pas d'être “ perinde ac cadaver ” .Il lui revient, mémoire de l'Etat. de rappeler ce qui a été fait, ce qui est en cours, ce qui est à faire, ce qui est promis; il est le détenteur d'un certain “ pourquoi ” du passé. Il est le porteur d'actions antérieurement décidées et il manquerait à ses devoirs s'il dissimulait à ses chefs les pièges qu'ils doivent éviter quand ils rie les voient pas.
Mais une fois la loi ou le budget voté le bureaucrate, aménageur ou non, est un exécutant auquel on ne doit demander que de les exécuter loyalement. C'est généralement le cas mais commencent alors bien des difficultés. Dans l'aménagement, les choses qui se présentent sous un jour particulier que nous connaissons mieux que d’autres, ont inspiré ces réflexions. La loi est cruelle et complexe et le budget toujours insuffisant, dit-on. Leur mise en oeuvre ne va pas de soi. Elle implique culture, savoir, savoir-faire et moralité. Elle repose comme on disait plus haut sur une certaine philosophie implicite qu'il faut peut-être expliciter.
Le bureaucrate aménageur se reconnaîtra ou ne se reconnaîtra pas dans les préceptes et, dans ce dernier cas, qu'il fasse alors l'effort de définir la ligne qui gouverne l'action qu'il conduit; il retrouvera des notions familières également qu'il nous plaît ici de reprendre en ce qu'elles apportent au langage la commodité puisqu'elles ne sont pas techniques malgré les fondements souvent techniques ou sociologiques qui les portent.
Le petit manuel du bureaucrate aménageur exprime ainsi une conception de l'action, contestable à tous les points de vue mais indissociable de l'action, à moins d'admettre qu'il convient d'agir sans intention et sans dessein.
Chacun porte en soi son propre manuel dès qu'il est dans l’obligation d'agir à moins de n'être qu'un insecte gouverné par 1'instinct. A chacun, par conséquent de juger, après un peu d'introspection, comment il se voit quand il fait et comment il doit faire avant d'agir.
Il puisera dans son système meso-cortico-limbique la volonté d'agir, le moral, la détermination dans l'application. Il usera de son cortex supérieur pour imaginer, comprendre, proposer, résoudre... Et il aura besoin de son hippocampe ou de bonnes archives pour ne pas oublier . . .
Aura-t-il la sagesse de regarder de temps en temps avec la tolérance et la distance voulues, ceux qui s'agitent autour de lui, mentent, promettent n'importe quoi, le critiquent ou le flétrissent; sans céder ni à la haine ou à la rancune. Enfin lui faudra-t-il beaucoup de patience et savoir foncer.
Bien faire et laisser dire, généralement sans répondre, le devoir de réserve obligeant, c'est son sort dépourvu de grandeur, grevé de quelques servitudes, relativement en sécurité, moins payé qu'on ne croit sauf dans les hauts grades où il n'est pas encore à plaindre.
Il reste que le bureaucrate aménageur est sur le point de subir, comme cela arrive à certaines espèces, une profonde mutation car son écosystème se modifie avec la décentralisation qui résulte du transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités.
Sous ce nouveau régime de la décision dans le domaine de l'aménagement de l'espace qu'adviendra-t-il des notions et des préceptes qui, consciemment ou non, ont commandé certains de ses comportements ?
Il serait imprudent de trop s'avancer et quelques réponses seront seulement hasardées à l'occasion.
A. Givaudan.
TABLE DES
MATières
Notion
N°1. L'homme est-il bon?
2. Les trois pouvoirs premiers
3. le tribalisme
4. Le tribalisme horizontal
5. Le tribalisme vertical
6. La bureaucratie
7. Les quatre activités bureaucratiques
8. Les déviations bureaucratiques
9. L'analyse bureaucratique
10. La supériorité morale
11. Les sept intérêts concurrents .
12. Les quatre milieux
13. Les quatre propriétés
14. Les quatre pouvoirs d'aménager
15. Les quatre missions inaliénables de l'État
16. Les quatre rentabilités
17. L'ordre physique ..
18. L'ordre social
19. Le réflexe d'exclusion
20. Le cycle dialectique
21. Les quatre objectifs du S.D.A.U
22. Les quatre objectifs du P.O.S
23. Les trois bienfaits
24. Les. Trois cris
25. Les quinze prélèvements
26. Les huit qualités
27. Les trois vérités
28. Les deux méthodes
29. Le processus d'intériorisation
30. La vitesse de pénétration
31. Le taux de pénétration
32. L'indice R.R. (on dit aussi R2)
33. Masochisme national
34. Anglomanie .
35. Subjectivisme
36. L'existentialisme urbanistique
37. L'égocentrisme opérationnel
38. Les trois rôles du bureaucrate aménageur
39. L'arbitraire bureaucratique
40. L'arbitraire politique
41. Sybaritisme administratif
42. Le parasitisme administratif
43. Tératogenèse administrative
44. La théorie de la complication
45. Les onze sources de complication du droit de l'urbanisme
Précepte
N°1. Toute société oscille entre le tribalisme et la bureaucratie
2. Frères qui trouvez beau tout ce qui vient de loin
3. L'espace est un tout
4. Le tout prévaut sur la partie
5. L'aval ignore généralement l'amont et réciproquement
6. la recherche de l'ordre physique tend à produire du désordre social
7. La sauvegarde de l'espace c'est la sauvegarde de l'espèce
8. Le fait d'être propriétaire et de le demeurer ne s'indemnise pas
9. Si la triche se défriche, l'urbanisation ne se désurbanise pas
10. La rationalité économique ne doit pas détruire la nécessaire irrationalité urbaine
11. La légalité s’use. quand on ne s'en sert pas
12. La carence du judiciaire alimente l'administratif
13. Quand on ne sait pas ce qu'on cherche on ne comprend pas ce qu'on trouve
14. En matière d'institutions sociales le désordre des mots entraîne nécessairement le désordre des choses
15. Les concepts ne se négocient pas
16. L'inintelligibilité fait perdre la supériorité morale
17. 11 ne faut pas avoir l'air trop intelligent
18. L'autocritique doit précéder la critique
19. Rien n'est politique
20. Promettre peu pour donner plus
21. la rigueur appelle la commodité
22. L'usager est un citoyen majeur et ignorant
23. La durée du travail ne peut pas être limitée .
24. Quand on vous parle d'autorisation, cherchez le formulaire
25. La circulaire est un pas en avant dans la démocratie
26. Le problème financier est un problème second
27. Qui ne dépense pas, pense
28. La qualité ne couse pas plus cher
29. Il faut faire un peu mieux ce que de toute façon on fera
30. En
statistique, il faut montrer le faux pour accéder au vrai
31. Les
questions complexes doivent être traitées comme les eaux usées
32. Ce
qui est simple n'est pas juste, ce qui est juste n'est pas simple
33. 1 +
0 = 2
34. La
quantité de complexité est égale à une constante
35. On
n'émet pas sans un réseau de transmission
36. Les
moyens sont serfs
37. En
matière fiscale répercute qui peut
38. Il n'est jamais trop tard
CONCLUSION. L'élu et le bureaucrate
POST- FACE
Les notions sont
ainsi qualifiées parce qu’elles sont à la base même de l’activité du
bureaucrate aménageur. Elles sont générales et englobent la plupart des
concepts techniques habituellement utilisés. Elles s’en éloignent aussi et
couvrent des domaines étrangers à l’instrumentation proprement dite.
Les notions retenues
sont à peine définies. Il s’agit donc plus d’un repérage accompagné
d'indications que de définitions longuement méditées. Elles sont par ailleurs
déjà utilisées, pour certaines d’entre elles, dans le langage courant.
Devant la nature humaine, les hommes se partagent en deux catégories.
II y a ceux qui pensent que l'homme est plutôt foncièrement bon mais malheureusement capable de cruautés et sujet à l’erreur.
II y a ceux qui pensent que l'homme est plutôt foncièrement mauvais mais heureusement capable d'amour, de dépassement et de compréhension.
Nul n'a apporté la preuve que l'homme est foncièrement bon ou foncièrement mauvais. Nul ne l'apportera. II faut par conséquent déterminer les institutions en fonction de la conception qui risque de produire le moins d'aberrations.
Si l’on adopte la première conception ( “ L'homme est foncièrement bon mais ... ”) on est conduit vers des institutions laissant à ceux qui disposent des pouvoirs ‑ et notamment des trois pouvoirs premiers, (1) pour parler en général, et des quatre pouvoirs d'aménager (2) pour s'en tenir à l'aménagement de l'espace ‑ de très larges pouvoirs d'appréciation pour décider dans chaque cas particulier. La bonté, la sagesse le bon sens, l'altruisme, prévaudront puisque l'homme est foncièrement bon. L'erreur, les cruautés, les intérêts seront neutralisés avec le temps et par les contrôles exercés par le citoyen ‑ dans une Société démocratique ‑ sur ses gouvernants notamment à l'occasion des élections.
Si l’on adopte la seconde conception ( “ L'homme est foncièrement mauvais mais ... ”) on est conduit vers des institutions mettant les gouvernants en situation de n'exercer que des pouvoirs assortis d'automatismes correcteurs (3) indépendants de la qualité morale et de la volonté des êtres tenant entre leurs mains les redoutables moyens d'intervention. “ Le pouvoir corrompt, le pouvoir absolu, corrompt absolument " disait un philosophe. L'erreur, les cruautés, les tentations de l'intérêt, doivent comporter d'automatiques sanctions, à l'abri autant que faire se peut, des possibilités de manipulations par ceux qui justement détiennent le pouvoir.
II est moins risqué de choisir la seconde conception. En effet, si l'homme est foncièrement bon, il n'est pas gêné lorsqu'il exerce le pouvoir, par les automatismes correcteurs. En revanche, si d'aventure, il est foncièrement mauvais, le corps social s'épargne d'éventuelles aberrations, en mettant ses gouvernants sous la surveillance desdits automatismes.
(1).
Cf. Notion N°2
(2).
Cf. Notion N°14
(3). Un automatisme correcteur
est une sanction qui se déclenche automatiquement sur celui qui commet
l’erreur, la cruauté, ou qui succombe à la tentation, ou plus simplement prend
une décision sans l'intervention d'un censeur. ou d'un surcroît de volonté.
La seconde conception a un avantage de plus. Elle permet de conférer plus de pouvoir aux gouvernants, puisque son exercice est mieux abrité des perversions; elle permet par conséquent d'attendre de l'exercice du pouvoir des bienfaits accrus. La première conception, entachée d'un doute, conduit à limiter les pouvoirs conférés aux gouvernants, à cause de l'idée que le pouvoir peut corrompre même le meilleur des hommes.
Aussi dans l'aménagement de l'espace, afin de revenir sur terre, faut-il considérer l'homme comme foncièrement mauvais et assortir les pouvoirs d'aménager que les gouvernants sont appelés à exercer, d'automatismes correcteurs puissants.
Le bureaucrate aménageur doit donc considérer l'homme comme foncièrement mauvais sans trop lui en vouloir, avec résignation. Et c'est ainsi qu'il doit aussi se considérer, car il n'a pas de leçon à donner.
En régime décentralisé, notre cher bureaucrate n'a plus à se poser de pareilles questions et nous verrons pourquoi au fil des notions et des préceptes.
II s'agit d'un rappel car nul ne les ignore, mais nous les rappelons car nous aurons besoin de nous y référer plus tard.
Toute société commence à exister avec l'apparition des pouvoirs premiers. II s'agit:
n du pouvoir de prélever des ressources;
n du pouvoir d'intervenir sur l'utilisation de l'espace;
n du pouvoir de punir.
Par la suite ces trois pouvoirs se diversifient considérablement et, dans les sociétés démocratiques, des clivages multiples tendent à séparer certains d'entre eux...
Le pouvoir de prélever des ressources apporte à l'oligarchie au pouvoir — tout pouvoir est oligarchique, quel que soit son mode de désignation et de recrutement — les moyens d'agir, de se maintenir et d'accroître son influence, en usant des possibilités de redistribution, notamment.
Le pourvoir d’intervenir sur l'utilisation de l’espace, sur la propriété, est l’autre façon, pour l'oligarchie au pouvoir, de conforter la base économique et matérielle de sa suprématie. Aussi toutes les sociétés ont-elles, inévitablement eu leur question agraire ou l'ont encore. Certaines ont culbuté sur la difficulté. La question agraire se pose encore aujourd'hui dans de nombreux pays, mais elle s'est encore compliquée du fait de la croissance démographique et du développement, jusqu'alors inconnu, des villes et de la population urbaine. Si bien qu'à la question agraire traditionnelle s'ajoute le problème foncier urbain
Le pourvoir de punir, apporte les moyens de faire respecter l’ordre établi, de sanctionner ceux qui transgressent les lois ou veulent s’y soustraire. et notamment refuser de payer.
Les deux premiers “ pouvoirs ” vont ensemble, ils impliquent recensement des habitants et des biens, donc contrôle, vérification, surveillance. Dans une Société civilisée ils peuvent s'exercer sans violence sur les citoyens mais ils ne peuvent pas ne pas être inquisitoriaux. Avec le temps ces deux pouvoirs se ramifient à volonté.
Le troisième “ pouvoir premier ”, inséparable des deux autres, se spécialise plus ou moins rapidement en plusieurs fonctions distinctives plus ou moins cloisonnées ‑ armée, police, justice ‑ glaives de la souveraineté. '
Pour exercer les pouvoirs premiers, le souverain, quel qu'il soit, a besoin de commis mais se plaît généralement à s'en différencier. Le roi, comme le peuple, est donc au-dessus d'eux. Les commis seront craints. Dans le meilleur des cas ils seront estimés, jamais ils ne seront aimés. Ils doivent le savoir
Le bureaucrate aménageur appartient à la classe des commis qui exercent le second “ pouvoir premier ”. II n'est pas une nouveauté. II a derrière lui une très longue tradition.
Tout naturellement, c'est bien sur ce pouvoir que s’abattra la décentralisation; elle changera radicalement les fonctions du bureaucrate de la plus simple des raisons, en le privant de toutes les prérogatives ou presque, qui lui appartenaient.
Ce pouvoir, aujourd'hui, il l'exerce, non pas seul mais de manière partagée, avec des élus communaux. Lui, nommé, électoralement irresponsable est ainsi amené à traiter, d'égal à égal, avec des élus du peuple. C'est un système original. Ne chipotons pas sur la notion d'égalité. Elle traduit simplement l'idée que sa volonté peut faire échec à une autre volonté, d'origine plus démocratique, qu’elle peut s'imposer malgré l'opposition de cette autre volonté.
Le régime décentralisé supprime la dualité.
Le tribalisme est l'état dans lequel un groupe social se trouve, lorsqu'il tend à régler ses conflits internes en fonction de rapports de force et d'usages locaux (on dit aussi rituels) sans référence à un Code extérieur imposé.
Les rapports de force peuvent s'exprimer oligarchiquement ( minorité puissante, famille dominante, personnalité charismatique ) et se fonder sur la force physique, la ruse, la fortune, l'âge, etc...; ils peuvent aussi s'exprimer démocratiquement par le vote du groupe social, même si le vote est toujours plus ou moins téléguidé par des oligarchies ( Le western illustre souvent à la perfection le modèle tribal démocratique ).
Les usages locaux, sont les usages propres au groupe, généralement intangibles et rigides, malgré leur caractère coutumier. Ils n'excluent pas la référence à quelques lois écrites nationales, ou à des principes moraux ou religieux, transcendants (sacrés).
La Société tribale contraint ses propres minorités à l'obéissance; la désobéissance entraîne la punition ou le bannissement, aux formes et aux durées variées, la mise en quarantaine étant la manifestation la plus bénigne de cette sanction
La société tribale induit par conséquent le conformisme et s'accompagne d'une surveillance collective et réciproque de tous les instants
Dans une société tribale, toute décision, quelle que soit la procédure formelle suivant laquelle elle se prend, est nécessairement personnalisée; la qualité de l'intérêt et de ses relations avec le groupe prévalant sur l'idée de droits ou d'absence de droits de faire ou de ne pas faire telle action par l'intéressé.
La société tribale édicte en quelque sorte la solution, en l'adaptant au statut du membre de la tribu.
Dans une Société tribale, l'individu ne dispose pas de recours, sinon de celui de s'en aller. Les recours apparaissent en même temps que les institutions confédérales ou fédérales devant lesquelles les conflits peuvent être portés.
L'apparition du recours à une autorité extérieure est le commencement du déclin du tribalisme pur.
La disparition de ce recours ‑ ou son amoindrissement ‑ est de nature à favoriser son essor.
C'est le tribalisme fondé sur une collectivité géographique, unie par l'attachement à un territoire dont la tribu tire son existence et la conscience de son existence.
Avec le temps, il s'est incarné dans des institutions, dont la commune en France est la plus noble illustration.
Ce tribalisme s'exprime à l'intérieur de la collectivité par la tendance à régler ses conflits comme il est dit ci-dessus, mais il s'exprime avec encore plus d'éclat et d'unité devant le monde extérieur ( esprit de clocher ).
Le tribalisme horizontal est traversé de courants antagonistes d'autant plus forts que la tribu est nombreuse et occupe un espace plus grand.
Ainsi prennent naissances les tribalismes verticaux et les séparatismes.
C'est l'expression tribale d'un groupe social qui a monopolisé ‑ ou tout au moins capté l'essentiel de ‑ une fonction collective, économique, politique, technique ou cléricale. Le tribalisme vertical est fondé sur la détention d'informations et d'un savoir. C'est cette détention qui donne du pouvoir. La tribu peut aussi détenir la force physique (police; armée).
La tribu verticale est ainsi dépendante du caractère indispensable qu’elle peut avoir pour le groupe social tout entier, de ses informations et de son savoir; même si son emprise est nécessairement limitée à un territoire ( plus ou moins grand ), son fondement et le ciment de la tribu ne sont plus le territoire mais la fonction.
Les tribus verticales règlent leur conflit suivant les mêmes modes que les tribus horizontales, à savoir, l'obéissance ou le bannissement ( exclusion, révocation...) Le tribalisme vertical, issu du développement démographique qui implique une certaine division du travail, ouvre la porte à la bureaucratie, forme institutionnelle et organisée du tribalisme vertical spécialisé dans l'exercice des pouvoirs et notamment des trois pouvoirs premiers.
Les deux tribalismes ont un caractère commun, le caractère souverain de la tribu ou tout au moins l'aspiration à une sorte de souveraineté, facteur d’immunité .
Elle n'est rien d'autre que le moyen que se donne la tribu au pouvoir, pour se maintenir au pouvoir, en commandant aux tribalismes horizontaux et verticaux qui aspirent à l'autonomie. Mais la bureaucratie n'est plus une tribu par le fait même qu’elle est un appareil au service d'une tribu, qu’elle n'a plus de caractère souverain, même si elle dispose ‑ en tendant à la sauvegarder ‑ d'une certaine autonomie pour régler ses propres conflits.
Inversement, elle se caractérise par la faculté de survivre à la tribu au pouvoir qui change inévitablement avec le temps.
La bureaucratie élémentaire est toujours chargée de trois pouvoirs premiers que nous rappelons:
·le pouvoir de prélever des ressources,
·le pouvoir d'intervenir sur l'utilisation
de l'espace,
·le pouvoir de punir.
Le pouvoir de prélever, permet d'alimenter la tribu au pouvoir ainsi que les membres de la bureaucratie.
Le pouvoir d'intervenir, permet d'agir sur l'assiette même de la richesse, à la conservation et au développement de laquelle doit veiller la tribu pour accroître ou maintenir son pouvoir.
Le pouvoir de punir, permet de châtier celui qui s'oppose au paiement des contributions ou enfreint le “ Code Social ”, ou, par ses actions, affaiblit la Société ou la perturbe.
Fiscalité, Police, Justice, usage de la propriété sont les trois fonctions clefs de la bureaucratie, de tous temps, sous toutes latitudes, dès que les Sociétés tribales ont dépassé la masse critique, et même avant.
Les grands ensembles sociaux qui n'ont pas organisé de bureaucratie, qui ont par conséquent conservé une organisation tribale, n'ont jamais survécu à leur instituteur, faute de ce tissu interstitiel bureaucratique, tige de fer dans le mortier friable des groupes tribaux.
Une bureaucratie est donc un ensemble d'agents, organisés généralement en structure pyramidale et hiérarchisée, chargés de veiller au respect d'un intérêt collectif, en disposant des pouvoirs d'édicter, de contrôler, de prélever et de faire ( dans le domaine de l'aménagement de l'espace tout au moins, et toujours au moins du moyen de contrôler dans les autres domaines, ce qui permet de punir ou de déclencher le pouvoir de punir).
Une bureaucratie, dans une Société démocratique, est chargée d'appliquer des lois démocratiquement votées. Elle est soumise au contrôle hiérarchique, au contrôle juridictionnel et au contrôle social (droit pour les citoyens ou leurs élus de demander des comptes aux bureaucrates). D'autres contrôles plus ou moins institutionnalisés et systématiques lui sont imposés.
Toute bureaucratie se caractérise par quelques traits constants:
·elle tend à ne comprendre que son propre langage et oblige de ce fait le citoyen à l'utiliser, faute de quoi il court le risque de ne pas être entendu ou compris;
·elle tend à faire prévaloir le dossier du demandeur sur la qualité du demandeur et par conséquent à dépersonnaliser la décision;
·elle tend à faire prévaloir la légalité sur l'opportunité, d'autant plus systématiquement que le bureaucrate est d'un niveau hiérarchique inférieur, sauf naturellement quand il ignore la loi;
elle tend à se développer sous l'influence de facteurs internes et externes;
·elle a le culte du souvenir, le goût du précédent et de la constance dans ses décisions;
·elle martyrise l'usager
sans animosité même si elle est capable dans certains cas exceptionnels de
vengeance à retardement. (4)
·elle est lente et méticuleuse.
(4). [
Cf. la notion de “ terrorisme administratif ” ou de
“ terrorisme juridique ou contentieux ” développée plus tard. ( Cf. #1995# ) ]
Les bureaucraties sont nombreuses; quand leurs activités se chevauchent on retrouve les effets ‑ ou les méfaits ‑ du tribalisme vertical; quand elles ne se chevauchent pas, elles sont en situation de monopole et on peut alors redouter les effets du tribalisme horizontal.
Pour ces raisons toute bureaucratie doit être soumise aux règles suivantes:
·les activités bureaucratiques ne doivent pas être couvertes par le secret ‑ sauf exceptions préalablement définies;
·les décisions bureaucratiques doivent être motivées;
·les décisions bureaucratiques doivent pouvoir faire l'objet de recours;
·les bureaucrates doivent avoir le droit de s'expliquer publiquement lorsqu'ils sont attaqués; faute de quoi leur silence passe pour de la culpabilité ou du mépris;
·les bureaucrates doivent avoir une obligation géographique de mobilité, faute de quoi ils risquent d'être prisonniers des tribalismes locaux;
·les bureaucrates doivent être sanctionnés pénalement quand ils commettent des illégalités constatées par les tribunaux caractérisées par la volonté de nuire ou de favoriser.
Ces notions, élémentaires pour le bureaucrate aménageur, sont utiles pour qualifier les situations et réagir en conséquence.
En régime décentralisé, elles perdent une bonne part de leurs raisons d'être puisque les décisions ne sont plus prises par un bureaucrate mais par un élu. II ne faut cependant en déduire hâtivement que ce régime réduira l'épaisseur bureaucratique de notre société. II y a lieu de penser plutôt qu'il l'augmentera en suscitant l'apparition de bureaucraties nouvelles, là où il n'y en avait pas; mais ces bureaucraties se seront pas peuplées que de bureaucrates aménageurs.
Toute organisation bureaucratique est composé d'agents en communication entre eux et en communication avec l'extérieur.
Ces agents exercent quatre types d’activités.
‑ la réflexion, on dit aussi la conception et plus familièrement la “ cogitation ”.
Cette activité aboutit essentiellement à présenter des propositions qui améliorent, modifient, réforment un état donné d'une situation. Elle fait appel à l'imagination et à l'intelligence. Elle est noble
‑ l’information, on dit aussi l'animation, les relations publiques, la propagande, l'explication, et plus familièrement, avec une connotation un peu négative, l’agitation.
Cette activité implique des qualités pédagogiques et une certaine conviction. Elle est vivante mais suscite toujours la suspicion, dans notre pays où le bureaucrate est soumis à l'obligation de réserve, tant du pouvoir que des administrés.
‑ la surveillance, on dit aussi le contrôle. a posteriori, des actions engagées; elle consiste a dresser des bilans, a tirer des leçons, à constater les déviations, les perversions, et à proposer des mesures de redressements. Elle demande vigilance, attention, bonne connaissance des dogmes et des rites, patience et opiniâtreté.
-- la gestion, qui consiste à traiter les affaires dont l'organisation est saisie, qu'elle les ait ou non suscitées et qui surviennent à un rythme plus ou moins régulier, qui impliquent réponses, à savoir courrier ou décision. Cette activité exige connaissance et conscience, afin que les affaires soient convenablement traitées dans de convenables délais.
Elle manque de grandeur, elle ne permet pas de briller. Une gestion bien organisée ne se remarque pas puisque tout marche bien, en sorte qu'on ne remarque, à l'extérieur comme à l’intérieur, que ses ratées.
( Ces activités sont accomplies par des agents qui pensent, lisent, écrivent, parlent, par des agents qui classent, par des agents qui tapent. Dans certains cas extrêmes une même personne remplit ces trois fonctions. Généralement les deux dernières fonctions sont séparées de la première en sorte que la plus petite cellule administrative comprend au moins deux agents, celui qui remplit les fonctions de dactylographie et de classement n'étant peut être pas le moins important. )
Quelques difficultés de l’organisation bureaucratique.
L'organisation doit permettre de remplir les quatre activités avec un minimum d'agents remplissant les trois fonctions.
Quelques principes peuvent être rappelés:
·au delà d'une quinzaine d'agents une structure hiérarchique devient nécessaire, faute de quoi le désordre s'installe dans les flux et les dépendances, avec les risques de doubles emplois ( pour les tâches intéressantes ) et d'abandon ( pour les tâches ennuyeuses );
·au delà d'une centaine d'agents, le chef a du mal à connaître tout le personnel;
·une organisation qui rattache au chef un trop grand nombre d'organes subordonnés est peu praticable car elle fait de lui l'arbitre permanent;
·une organisation trop verticale. inversement créé des cloisonnements et favorise l’égocentrisme opérationnel ( Cf. Notions N°37 )
II n'existe aucun modèle idéal d'organisation.
II faut donc considérer que les problèmes qu’elle pose sont seconds, puisqu’elle en pose tout le temps. Une organisation évolue confine un organisme vivant, progressivement, par petites mutations opérées à l'occasion des mouvements du personnel et des modifications d'attributions, ou à la suite d'une observation attentive de ses principales déviations. La liberté de réorganiser est toujours limitée, faute de pouvoir éliminer les agents qui ne conviennent pas et d'obtenir les agents nécessaires. Aussi est-il plus facile de toucher au fonctionnement que de toucher à l'organisation elle-même, et c'est souvent plus efficace même si c'est moins apparent. L'examen du fonctionnement permet de détecter le sybaritisme (5) et le parasitisme que l'examen de 1'organisation ne suffit pas à révéler.
(5). Voir Notions
11 et 43
Elles dépendent naturellement de la nature des tâches confiées à l'organisation mais présentent quelques traits suffisamment communs pour être signalées; elles tiennent aux déterminismes qui poussent à la division du travail et qui aboutissent à ce que les quatre activités bureaucratiques soient exercées par des organes distincts voire indépendants et s’ignorant.
La principale déviation s’exprime dans le principe du “ développement des extrêmes ”. Tout organisation tend à développer, votre à hypertrophier ses deux activités; extrêmes: la réflexion et la gestion.
La réflexion se sophistique; la gestion se complique et se diversifie.
La réflexion s'éloigne de la réalité; la gestion y patauge quand elle ne s'y noie pas.
L'évolution spontanée de l'organisation bureaucratique tend à atrophier les organes de perception ou les activités de perception. Quand de tels organes existent, ils tendent à s'individualiser, à ne renvoyer d'influx sur les autres organes ou à ne renvoyer qu'un influx inutilisable et sans effet sur l'action ( réflexion ou gestion ).
II en va de même des organes et des activités d'information dont les exigences créent des perturbations dans l'exercice des trois autres activités ( réflexion, surveillance, gestion ).
Les seuls freins à ces évolutions sont les rappels à l'ordre du milieu extérieur qui ramènent les concepteurs à la réalité et les gestionnaires à l'efficacité, qui exigent information et appréciation des résultats.
L'organisation idéale est donc celle qui confie aux cellules de base, le maximum de responsabilité dans les quatre types d'activités afin que les chefs hiérarchiques soient en mesure d'exiger d'elles, une présence sur les quatre fronts ( réflexion, information, surveillance, gestion ), afin aussi que la division du travail soit réduite au minimum et qu'un maximum d'agents se sentent en charge des quatre activités.
Cette organisation est difficile à obtenir faute de personnel préparé (ou capable de) à exercer les quatre activités. II faut, semble-t-il, éviter au maximum les partitions fonctionnelles qui confinent les uns dans la réflexion, les autres dans la gestion, avec les appréciations majoratives ou péjoratives qui en découlent et qui contribuent à la désertion de certaines cellules réputées moins nobles.
Un autre mal guette les organisations, au travers de la mobilité ou de l’immobilité excessive des agents.
Une mobilité excessive crée des troubles nombreux: abandon d'activités, changements d'habitudes pour l'environnement, déplacement des foyers d'attention, coupures dans les relations.
Une immobilité excessive crée le risque de la sclérose intellectuelle.
Mais il n'y a pas de règles absolues non plus. Certaines activités s’accommodent assez bien d'une mobilité fréquente des agents qui les accomplissent. D'autres exigent mémoire du passé, connaissances très approfondies du domaine et de son histoire. Tout mouvement est une perte de substance.
II faudrait donc que le déroulement des carrières ne soit pas commandé, soit par la fidélité durable, soit par la bougeotte, comme il l'est suivant les époques ( nous sommes dans une époque qui attache du mérite à la bougeotte) mais plutôt par la fonction elle-même. On est très loin d'être parvenu à tenir compte de ces préoccupations dans la gestion des organisations bureaucratiques.
Dans les domaines de l'aménagement les choses sont encore compliquées pour deux raisons.
Les bureaucrates aménageurs ont à user des quatre pouvoirs d'aménageur (cf.: notion n° 14). Ces quatre pouvoirs font appel à des techniques complexes qu'il est malaisé de dominer, avec une égale virtuosité. II en résulte une première tendance à la spécialisation, selon les pouvoirs à mettre en œuvre, inévitable source de nouvelles déviations ( Cf. Précepte n° 5 “ L'aval ignore généralement l'amont ” par exemple); cette division est souvent gênante pour les milieux extérieurs dont les problèmes sont globaux et ne se présentent pas en fonction de l'organisation. Mais le regroupement des pouvoirs comporte aussi des inconvénients. ( Cf. Notion N° 36 “ Existentialisme urbanistique ” ).
La deuxième difficulté tient à ce que les affaires sont localisées et nombreuses en sorte qu'il convient souvent d'introduire une nouvelle spécialisation: la spécialisation géographique. Il en résulte que seuls les bureaucrates aménageurs d'un rang élevé ont une vision territoriale d'ensemble.
II n'y a donc pas de règles absolues d'organisation.
Les tâches, les circonstances, les exigences d'une politique peuvent amener des retouches afin de mieux répondre à un besoin, le risque étant alors de sacrifier d'autres préoccupations.
C'est un exercice délicat.
Toute structure bureaucratique se caractérise ou s'apprécie selon quatre critères universels.
1 ) Quel est le flux d'entrée? Nature des émetteurs qui s'adressent à l'organe administratif.
2 ) Quel est le flux de sortie? Nature et destination des messages émis par l'organe administratif vers l'extérieur.
3 ) De qui dépend l'organe?
4 ) Qui dépend de l'organe?
Un organe administratif est donc un émetteur-récepteur qui exerce les quatre activités; il est composé d'un certain nombre d'agents, ( guettés par des déviations ), dépendant les uns des autres selon des règles variées et dépendant aussi d'une autorité supérieure, exerçant son activité sur un territoire et une population donnés, dans une domaine déterminé.
Un organe administratif ne traite que de l'information. Il ne produit généralement rien lui-même mais peut concevoir et commander des productions (-services constructeurs qui passent des marchés-).
Cette information ‑ reçue ou émise ‑ fait l'objet de métabolismes délicats, susceptibles naturellement de se détraquer. ( Voir les déviations bureaucratiques. Notion N° 8 ).
II n'existe donc pas de bonne organisation en soi. L'organisation doit être le produit du fonctionnement et le fonctionnement doit être attentivement et continuellement observé afin que l'organisation puisse s'y adapter.
Les quatre fonctions bureaucratiques peuvent généralement dans une organisation donnée,
·soit se structurer sur un “ territoire ” ,
·soit se structurer sur un “ produit ” ,
·soit se structurer sur un “ marché ”.
La direction départementale de l'Equipement ( D.D.E.) étant le principal foyer local de bureaucrates aménageurs, il faut analyser son organisation.
En simplifiant à l'extrême ses attributions, on peut dire
· qu’elle agit actuellement dans le domaine de l’aménagement de l’espace.
‑ en édictant des règles d'occupation des sols
‑ en surveillant leur application
‑ en surveillant des opérations d'urbanisme
‑ en accordant des aides au logement ou à des opérations
‑en conduisant des opérations de constructions publiques
‑ en étudiant des projets d'infrastructures pour le compte de l'Etat. du département et
des collectivités et en organisant leur mise en œuvre ( marché. . . )
·qu'elle a en face d 'elle:
--des collectivités locales (départements, communes, groupements de communes)
--des constructeurs institutionnels (promoteurs, lotisseurs...) des milieux professionnels divers (agriculture, industrie, professions diverses de l'immobilier) ou des organismes à but non économique (association...)
-- des usagers isolés.
On peut donc théoriquement la structurer de trois façons extrêmes.
STRUCTURES N°1 ..N°2 ..N° 3 ( avec des variantes infinies N°4 etc...)
Structure
N°1. ORGANISATION STRUCTURÉE SUR UN TERRITOIRE
Direction
Services communs Intendance, directives, surveillance
Structures omnivalentes à compétence territoriale sur une partie du département
Structure
N° 2. ORGANISATION STRUCTURÉE SUR UN PRODUIT
Direction
Services communs. Intendance.
Service des documents d'urbanisme
Service opérations d'urbanisme
Service des autorisations
Service logement
Service infrastructures
Ces services sont compétents sur tout le département.
Structure N° 3. ORGANISATION STRUCTURÉE SUR
UN MARCHÉ
Direction.
Services communs. Intendance.
Service des collectivités ,
Service des constructeurs institutionnels
Service des usagers isolés
Ces services sont aussi compétents sur tout le département.
La structure N°1 implique des agents très compétents dans tous les domaines d'activités, dans chacune des unités territoriales, réplique en plus petit de l'organisme qui pourrait exister pour le département tout entier, exception faite des services communs ( gestion du personnel, moyens de fonctionnement ) et d'un état-major réduit exerçant des fonctions d'orientation, d'impulsion et de surveillance a posteriori. Elle implique une coordination verticale ( entre les services territoriaux et les services de l'état-major ) et des coordinations horizontales dans les services territoriaux.
La structure N°2 sépare au niveau départemental, les fonctions différentes spécialisées dans un produit déterminé. L'état-major est composé des chefs ce service et du directeur auquel incombe la coordination horizontale des services spécialisés sectoriellement
La structure N° 3 adapte l'organisation aux principaux clients, donc au marché; elle implique par conséquent une certaine spécialisation, moins grande que dans la structure N° 2, et une omnivalence, un peu moins grande, peut être, que dans la structure N°11 .
L'organisation la plus courante se rattache à la structure N°2; avec ses avantages ( compétence technique ) et ses inconvénients ( cloisonnements intérieurs, diversité d'interlocuteurs pour les interlocuteurs extérieurs ) matinée de structure N°1 ( avec des services territoriaux dont les activités s'exercent sur une partie du territoire seulement ).
La bonne organisation est un casse-tête chinois insoluble.
II est vain de la rechercher. Le compromis est la règle.
On ne peut espérer avoir des généralistes compétents, dans tous les domaines, comme des spécialistes.
II faut éviter, comme disait un humoriste, l'expert qui sait de plus en plus de choses sur de moins en moins de sujets et le généraliste qui sait de moins en moins de choses sur de plus en plus de sujets.
On ne peut calquer toute l'organisation sur le marché, les groupes d'usagers, ce qui serait merveilleux pour eux mais exigerait aussi une très grande omnivalence, notamment dans le service des collectivités ( de la structure N°3 ).
La seule organisation qui vaille est celle qui fonctionne à peu près, avec fiabilité, qui ne néglige pas trop la préoccupation territoriale, qui limite au maximum les effets néfastes de la spécialisation et n'en conserve que les bons; qui mitige, les activités autant que faire se peut.
C'est une organisation nécessairement instable, dans le temps, qui suscite des conflits fréquents entre les diverses structures territoriales ou sectorielles, le conflit témoignant du décloisonnement, chaque unité ayant une propension marquée à définir son territoire ( technique ou spatial ) et à le faire respecter.
Le bureaucrate aménageur, appartenant à une Direction Départementale de l’Equipement ( D.D.E.) doit donc:
‑ connaître les objectifs communs, les politiques que doit appliquer l'organisme auquel il appartient,
‑ comprendre les exigences des services voisins, en amont, en aval ou à côté, donc faire un effort pour les connaître,
‑ faire connaître ses exigences aux services voisins, afin que ceux-ci puissent les comprendre.
Inévitablement spécialiste dans un savoir faire technique, il doit dépasser sa spécialité en sachant en quoi et comment son activité, confirme ou infirme, la politique de l'ensemble, l'amplifie ou la freine, s'y raccorde, l'aide ou lui nuit etc...
II doit également être attentif aux interlocuteurs extérieurs pour diverses raisons qui ne sont pas nécessairement et seulement celles que tout un chacun se plaît à répéter.
Si l'administration est au service des citoyens, elle est également une sentinelle qui doit veiller au respect des lois. Il est facile de dire qu'elle doit savoir s'adapter aux réalités, mais trop s'adapter c'est basculer dans la complaisance et nul ne vient défendre le bureaucrate complaisant quand la critique publique s'abat sur lui. On le soupçonne alors de magouillage ou de tripatouillage etc. Une administration intègre n'a pas de prix; son activité tatillonne est le prix à payer pour sa vigilance. On n'en finirait pas sur ce thème.
Son attention à l'interlocuteur extérieur, quel qu'il soit, dont on parle tant aujourd'hui, a d'autres fondements.
Ecouter, comprendre, sont des devoirs du bureaucrate aménageur ‑ et sans doute de tout bureaucrate ‑ pour d'autres raisons, plus sérieuses, que celles de faire plaisir ou de se taire aimer.
Il doit écouter et comprendre.
‑ car il peut se tromper sur ce qu'on lui demande, très souvent, de travers,
‑ car il peut récupérer des idées, des suggestions.
‑ car il peut, ce faisant, s'expliquer, à son tour,
‑ car il a le devoir de justifier le pourquoi de ses décisions,
‑ car, enfin, il doit faire accepter l'inacceptable, de temps en temps.
Ces raisons retentissent sur l'organisation; la compétence est la seule façon d'éviter les déviations par excès:
‑ de compréhension; l'ignorance empêche de discerner jusqu'où il est possible d'aller et conduit à dire oui sans raison,
‑ d'incompréhension; l'ignorance suscite la crainte de se tromper et conduit à dire “ non ce n'est pas possible ”, par prudence.
II va de soi qu'en régime décentralisé ces questions et ces soucis ne hanteront plus beaucoup les pensées des bureaucrates aménageurs. Ils seront soulagés d'un grand poids. D'autres auront pris le relais.
Quant aux directions départementales de l'équipement, organismes parmi les plus peuplés de bureaucrates aménageurs de tout acabit, nul ne peut prévoir ce qu'elles deviendront. Il est vraisemblable qu'elles subiront les effets de phénomènes aussi divers que l'évaporation ( départ des agents vers des milieux plus attrayants ) la décapitation ( suppression des directeurs pour cause d'inutilité) effritement ou dislocation. ( lié au partage des services entre les différents pouvoirs ). Le rythme de l'évolution sera sans doute varié, d'un département à l'autre.
Ce
sera l'un des phénomènes les plus intéressants à observer. Nul ne sait, pour le
moment, quels seront les retentissements sur le moral et le fonctionnement de
cette administration qui, contrairement à bien
d'autres, n'a jamais beaucoup manifesté, par des grèves ou de solennelles
déclarations, sa mauvaise humour.
La supériorité morale est une notion subjective, difficile à cerner et cependant fondamentale, essentielle à l'action, inséparable de toute activité liée à l'exercice d'un pouvoir quelconque. Le bureaucrate aménageur n'y fait pas exception.
Pour agir, il faut avoir la supériorité morale.
Agir? Agir c'est, quand on dispose de pouvoirs, être souvent désagréable.
Un pouvoir qui ne dispense que de l'agrément n'existe pas. De plus ce qui est agréable à l'un, ne l'est pas toujours à l'autre.
La supériorité morale est alors cet état privilégié dans lequel se trouve une autorité, lorsque, prenant des décisions désagréables pour certains, ceux-là mêmes qui les subissent, tout en les déplorant, reconnaissent ‑ ou ne peuvent que reconnaître ‑ que l’autorité a raison
Quand
une autorité dispose de la supériorité morale, on ne discute plus la finalité
et le fondement des actions qu'elle poursuit. On en discute éventuellement les
modicités.(6)
(6). Les débats actuels sur l'enquête
publique et les malentendus qu'ils colportent tiennent essentiellement à une
chute de la supériorité morale de ceux qui ont à décider, après enquête. L'amélioration
des procédures n'y changera rien, mais compliquera le travail. ( Cf. #1200# )
L'acquisition de cette supériorité est une étape essentielle à l'exercice convenable du pouvoir.
La perte de cette supériorité en paralyse l'usage, ou tout au moins, le compromet gravement.
Comme l'exercice de n'importe quel pouvoir porte nécessairement atteinte à la Liberté et a des effets discriminatoires de nature à porter également atteinte à l'idée d'Égalité, toute autorité investie d'un pouvoir doit, pour acquérir la supériorité morale, surmonter ce double handicap: porter atteinte à ces deux valeurs sans trop choquer.
Ses décisions doivent paraître justes et nécessaires, bien qu'elles soient contraires aux idées de Liberté et d’Égalité, telles qu'elles sont perçues et comprises par l'opinion courante qui ignore la finesse des lois et des règlements et plus encore leur finalité.
Or l'opinion, prompte à s'enflammer à la seule évocation de ces hautes valeurs nationales, que sont la liberté et l'égalité, se plaît à expliquer la mesure désagréable ( restrictive de liberté ou discriminatoire ) par l'intervention d'un bureaucrate tyrannique et tatillon.
C'est alors que nous retrouvons le bureaucrate aménageur, coutumier s'il en est, des mesures désagréables. Si son action peut être assimilée à l'intervention d'un bureaucrate tyrannique et tatillon, il a perdu la supériorité morale, quelles que soient la noblesse et l'importance de la tâche qui lui est confiée. II faut donc qu'il ait la supériorité morale. Puisque toutes ses interventions peuvent être présentées comme le produit d'un bureaucrate tyrannique ou tatillon, il faut que leurs véritables fondements soient bien connus afin que ceux qui en critiquent tant les finalités que les modalités, se heurtent à des valeurs d'une noblesse comparable à celles d'Égalité ou de Liberté; les attaques fondées sur le caractère tyrannique et tatillon perdent alors de leur force.
La supériorité morale n'est jamais donnée; elle se conquiert; elle n'est jamais acquise; il faut continuellement l'entretenir.
Les voies qui permettent de la conquérir et de la conserver sont innombrables mais difficiles. La recherche des alliés en est une. L'explication des motifs de telle ou telle action en est une autre... A chacun de les trouver en sachant qu'il n'y a point de recettes toutes faites; la conquête de la supériorité morale est un processus.
Si la référence à la Loi, suffisait à donner la supériorité morale, quand son application déplaît, le bureaucrate aménageur n'aurait pas beaucoup à se démener. Les hommes sont ainsi faits que la Loi, à elle seule, est loin d'asseoir l'autorité; qu'au contraire souvent, la Loi est contestée, qu'il faut donc, avant de l'appliquer et en l'appliquant, continuellement penser à conserver la supériorité morale. A cette condition les choses peuvent progresser.
L'AUTORITARISME EST L'EXERCICE DU POUVOIR,
SANS LA SUPÉRIORITÉ MORALE. L'AUTORITÉ, C'EST E'EXERCICE DU POUVOIR AVEC CETTE
SUPÉRIORITÉ.
Le lecteur aura de lui-même conclu, qu'en régime décentralisé, il n'appartient plus au bureaucrate aménageur de s'interroger sur cette supériorité.
L'aménagement de l'espace doit tenir compte de sept intérêts différents.
Ils doivent être tous présents à l'esprit du bureaucrate aménageur; il doit savoir en jouer.
1. L'intérêt du passé. On ne peut aménager l'espace en ignorant les témoignages du passé, ( histoire, archéologie, paléontologie ) qui font partie du patrimoine, de la civilisation. S'il y a sacrifices à opérer, il faut qu'ils soient conscients.
2. L'intérêt du futur. On aménage l'espace en pensant à l'avenir, dont il faut sauvegarder le maximum de potentiel; l'aménageur doit penser aux enfants et aux petits enfants.
3. L'intérêt de l'espace. L'espace, en lui-même, est une richesse. (Sol, sous-sol, eau, forêts, nature sauvage, sites, paysages). II est support des activités humaines. L'aménager, c'est éviter de le gaspiller, même s'il semble abondant.
4. L'intérêt de l'espèce. L'espèce humaine est vorace. Les individus le sont encore plus. Et quelquefois il faut que l'espèce prévale sur les individus, quand leur voracité met en cause, au travers de la consommation démesurée d'espace, l'équilibre des sociétés.
5. L'intérêt communal. La commune, communauté essentielle et première, point de départ et d'arrivée de toute politique d'aménagement, doit avoir la majeure partie de ses exigences satisfaites, par une politique d'aménagement.
6. L'intérêt extra -communal. La commune n'est pas isolée; et d'autres exigences supérieures, viennent inévitablement se localiser sur son territoire; il faut les prendre en considération aussi, voire les imposer.
7. L'intérêt de l'individu. Le septième intérêt, c'est l'intérêt de l'individu ( personne physique ou morale ). Son intérêt l’enchasse dans chacun des six intérêts précédents, avec lesquels d'ailleurs, il ne concorde pas toujours même si la poursuite de ces six intérêts a bien en vue l'intérêt des membres de la Société. L'intérêt de l'individu c'est aussi l’intérêt du présent.
On entend également parler d'intérêt électoral. Faute d'être élu, le bureaucrate ne peut guère en parler, mais il subodore que cet intérêt varie suivant les lieux et les moments et se nourrit de la substance des intérêts concurrents, soit pour la combattre, soit pour la réclamer. L'intérêt électoral semble introduire un caractère aléatoire très intéressant dans les schémas tout faits du bureaucrate aménageur.
L'aménagement de l'espace applique ses volontés à quatre milieux distincts qui peuvent d'ailleurs coexister simultanément dans un espace donné.
Le milieu physique C'est la terre, l'eau, l'air... C'est le support; c'est une source de produits.
Le milieu biologique C'est le milieu vivant, qui ne dépend pas nécessairement de l'homme mais dont l'homme, souvent et sans le savoir, dépend.
Le milieu économique. C'est la communauté humaine, qui modifie le milieu et qui se caractérise par des productions et des échanges.
Le milieu humain. C'est la communauté humaine, enchâssée dans un milieu, avec ses rites, ses croyances, ses usages, son attachement à l'espace, son histoire.
L'aménagement de l'espace, par ses
interventions, a pour objet ces quatre milieux, soit
pour les conserver, soit pour les transformer.
Les quatre milieux se combinent naturellement avec les sept intérêts concurrents. Le bureaucrate aménageur ne doit jamais oublier qu'il est un médiateur parmi d'autres. La référence à ces notions de milieux est commode pour décrire l'objet de l'aménagement.
L'aménagement de l'espace conduit à l'émergence de quatre sortes de propriétés foncières.
La propriété urbaine actuelle.
C'est l'ensemble des terrains immédiatement constructibles ( voire construits ) donc souvent chers et par définition équipés et desservis ( zones urbaines dans les plans d'occupation des sols ou P.O.S. )
La propriété urbaine future.
C'est l'ensemble des terrains, dont la destination urbaine, est admise à terme plus ou moins bref ( zones d'urbanisation future dans les P.O.S. appelées souvent NA )
La propriété rurale productive.
C'est la terre qui, outil économique, produit .C'est la terre agricole, essentiellement; matière première stratégique unique de notre pays ( dénommée, dans le jargon, NC ).
La propriété rurale improductive.
Ce sont les espaces naturels, plus ou moins sauvages, et dépourvus d'intérêts autre qu'écologique et paysagers, voire sociologique, ( loisirs...). (appelés ND, dans les POS).
Ces quatre concepts sont commodes car ils permettent de parler vulgairement de ce que produit le P.O.S. (U. NA, NC, ND). Ils permettent donc d'expliquer, avec des mots simples qui se retiennent, des notions de jargon, peu agréables à prononcer. Ces quatre concepts sont un pas vers l'intelligibilité.
L'aménagement de l'espace fait usage de quatre pouvoirs essentiels, pour atteindre les fis qu'il s'assigne, conformément aux sept intérêts concurrents cœxistant dans les quatre milieux.
Le pouvoir d'édicter.
La puissance publique dispose du pouvoir, immense à certains égards, de dire quel usage il peut être fait de l'espace, des terrains. Elle le dit en édictant des règles de droit. ( exemple le P.O.S. )
Le pouvoir de contrôler.
La puissance publique a le pouvoir de contrôler l'occupation physique du sol, ce qui se fait sur lui ou ce qu'on en fait.
Elle peut aussi contrôler les transactions, les échanges fonciers.
Le pouvoir de prélever.
Elle a le droit de prélever des impôts sur les citoyens, et en particulier lorsqu'ils utilisent le sol pour construire.
Le pouvoir de faire
Elle a le droit de prendre, pour ses besoins, les espaces nécessaires; en usant de l'autorité: c'est l'expropriation.
Elle a le pouvoir de réaliser des opérations et des équipements.
Il faut ces quatre pouvoirs pour aménager l'espace, que le régime soit ou non décentralisé.
Ces termes permettent, au bureaucrate aménageur, de présenter le Code de l'urbanisme et le Code de l'expropriation, en cinq secondes, cinq minutes, cinquante minutes, cinq heures, etc... à sa convenance.
II sera compris, sans employer de termes spécifiques, avec un minimum de commentaire.
Son propos sera retenu sans effort car la mémoire humaine moyenne est capable de retenir quatre notions qui s’enchaînent.
Son propos aura permis de replacer, les unes par rapport aux autres, de très nombreuses et complexes notions.
Au cours d'un exposé détaillé sur l'une d'elles, l'énoncé rapide des puatre pouvoirs en guise d'introduction, situe ce dont on va parler, dans l'ensemble de l'édifice juridique...
Le bureaucrate aménageur fait ainsi d'une pierre plusieurs coups.
Il peut enfin se livrer à toutes sortes d'improvisations...
En aménagement de l'espace, l’Etat ‑ et en définitive les bureaucrates aménageurs qui le représentent ‑ a, ( et doit continuer à avoir ) quatre missions inaliénables à remplir.
La première est de veiller à la sauvegarde des espaces naturels.
La seconde est de veiller à la sauvegarde des patrimoines du passé.
La troisième est de garantir la possibilité de réaliser de grands investissements d'intérêt national ou extra - communal.
La quatrième est d'assurer le respect de la loi. dans la clarté, à l'occasion des décisions, dont il a à connaître.
Aucun de ces objectifs n'est un monopole de l'Etat. L'idéal serait que toutes les autorités les fassent leurs, mais ce n'est pas, hélas, le cas. La poursuite du premier objectif se heurte aux intérêts fonciers; expression intéressée de tribalismes horizontaux. Celle du second conduit à des tracasseries. Celle du troisième, suscite d'innombrables oppositions à cause des dérangements provoqués par la perspective de grandes opérations. Celle du quatrième est mal comprise et s'apparente généralement aux manies de la bureaucratie.
II en découle que le bureaucrate aménageur est souvent isolé, mis en minorité, qu’on lui conteste la légitimité d'intervenir, car il n'est pas élu, comme si l'élection était la seule source de légitimité. En effet, l'ordre reçu, qu'il vienne du législateur ou du gouvernement, confère légitimité à l'exécutant qu'est le bureaucrate aménageur. Si tel n'était pas le cas, il faudrait admettre qu'il n'est en aucune manière tenu d'obéir, ou que l'élection place au dessus des lois.
Ces quatre missions se retrouvent inégalement dans ses diverses activités mais il ne doit jamais les oublier même si elles n'apparaissent pas clairement.
Exercer ces quatre missions implique qu'on ne soit pas devenu le porte‑parole d'intérêts tribaux, qu'on ait conservé une certaine indépendance morale, à l'égard des corporatismes, quand il faut appliquer la loi, prélever ou distribuer des fonds publics. Hélas certaines branches de la bureaucratie, parmi celles qui touchent à l'espace, sont déjà bien contaminées à cet égard, et ont pratiquement abdiqué toute souveraineté. Elles sont devenues des amplificateurs de groupes de pression. Jusqu'à ce jour, la bureaucratie de l'urbanisme n'a pas capitulé, mais elle reste assez seule dans ce cas. Elle subit donc régulièrement les assauts de bureaucraties voisines qui souhaiteraient l'entraîner dans la voie de la facilité.
S'y ajoute le discours général hostile à l'administration ‑ venant des élus, du pouvoir politique central, des partis politiques, des corporations et des associations. Dans le discours public, l'administration est toujours désignée comme l'adversaire, alors que le discours privé en reconnaît bien souvent le mérite, le dévouement, l’utilité. Le discours public annonce ou souhaite des réformes que renie le discours privé. La contradiction intellectuelle atteint quelquefois des sommets et le bureaucrate aménageur se sent un peu seul.
Les mêmes missions incombent à l'élu mais il en a une en plus ‑ et non des moindre ‑ celle de représenter convenablement la population et de répondre au mieux à ses aspirations.
Les choses peuvent se gâter quand les nobles impératifs de l'aménagement ne coïncident plus avec les légitimes souhaits de la majorité des gens.
Le régime centralisé, exacerbe les conflits puisque des bureaucrates peuvent s’opposer aux revendications démocratiques.
Le régime décentralisé, en éliminant l'Etat, ses bureaucrates et leurs missions résout élégamment la contradiction. Il suffisait d'y penser.
II n'est pas sûr cependant que tout soit si simple et que ces missions “ inaliénables ”, qui ne sont pas toutes des inventions de bureaucrates en mal de se trouver une raison d'être, se laissent aussi aisément éliminer.
Comment fera-t-on?
La réponse que donne la loi 83.8 du 7 Janvier 1983 permettra, à l'expérience, de juger si la situation nouvelle est plus simple ou plus compliquée.
Toute décision d'aménagement, tenant compte ou non des sept intérêts concurrents, présente quatre sortes de rentabilité. Les deux premières sont bien connues, les deux suivantes le sont moins mais le bureaucrate aménageur ne doit en négliger aucune.
La rentabilité financière.
C'est la plus facile à apprécier; c'est celle qui se mesure parfaitement au terme de l'opération, dans le bénéfice. La rentabilité financière est une rentabilité étroite, en cela qu'elle ne concerne que l'organisme réalisateur et l'aspect comptable de l'opération réalisée. C'est une rentabilité de banquier.
La rentabilité économique.
Elle est moins aisée à calculer; on la pressent dans les effets induits de l'opération ( création d'emplois, introduction d'activités périphériques ou successives...). Une rentabilité économique positive peut justifier une rentabilité financière négative. Les collectivités publiques sont coutumières de ce raisonnement que le contribuable, en définitive, supporte immanquablement.
La rentabilité sociale.
Elle est bien plus complexe encore et fait appel à des notions bien subjectives de bien être, d'équilibre sociologique, d'égalité d'accès des habitants aux services publics; elle permet de justifier une rentabilité négative, dans le domaine financier et économique. Elle implique la plupart du temps un transfert de charge opéré par la collectivité publique au bénéfice d'une fraction de la population.
La rentabilité écologique.
Elle en est aux balbutiements puisque son appréciation implique une connaissance sérieuse des avantages et des inconvénients de l'opération vis à vis de l'environnement, qui sont autant d'éléments mal connus et rarement objectivés. Cette rentabilité résulte de la prise en compte des sept intérêts concurrents, alors que les trois rentabilités précédentes n'embrassent que deux ou trois de ces intérêts.
Ces quatre rentabilités ne sont pas nécessairement incompatibles. L'idéal serait qu'elles soient simultanément positives; il peut en être ainsi mais il ne faut pas trop s'étonner que ce ne soit pas le cas.
La science économique qui s'est désintéressée de l'espace, comme de tous les biens surabondants, a des chemins à explorer. Elle commence à peine à le faire, avec des présupposés qui peuvent la tromper.
Le
bureaucrate aménageur n'a guère de science et doit par conséquent s'arranger
comme il peut dans les contradictions en évitant de succomber trop vite aux
tentations des rentabilités quantifiables comme à celles de la générosité, même
s'il lui faut bien faire la part du feu.
II existe sans doute une cinquième rentabilité. C'est la rentabilité électorale. En effet, dans une vraie démocratie, toute décision suscite des partisans et des oppositions. II n'est donc pas inintéressant d'apprécier la valeur ou l'opportunité d'un projet au regard des conséquences qu'il pourra avoir lors d'une prochaine élection. Est bon le projet qui peut contribuer au succès de celui qui le défend.
Est mauvais celui qui fait perdre des électeurs. II est inutile de rappeler que le bureaucrate aménageur n'accède pas spontanément a cette forme de raisonnement qui devrait prévaloir en régime décentralisé.
L'ordre physique, en aménagement, est cet état d'harmonie, qui inspire à celui qui le voit ou le vit, un sentiment de satisfaction et de plénitude à cause de l'agencement satisfaisant du milieu urbain, de la netteté des espaces naturels, du fonctionnement convenable des activités.
Par analogie avec l'être humain on pourrait dire que l’ordre physique est l'état dans lequel se trouve un être, beau et en bonne santé.
L'ordre social, dans une communauté, est cet état d’harmonie dans lequel il n'existe qu'un minimum de conflits ‑ ou pas du tout ‑ entre les membres de la communauté et entre ces membres et les autorités .C'est un état de paix et de tranquillité pour le pouvoir, qui ne risque pas de tomber et pour les citoyens qui n'en redoutent pas les décisions.
Le terme “ d'ordre ”, dans les deux cas, est peut-être inapproprié à cause de sa connotation politique ou morale, de mauvais aloi. Nous parlerions plutôt “ d'état ordonné ”, si ce n'était pas trop compliqué. Le terme d'harmonie est sans doute meilleur mais son antonyme, la “ disharmonie ” n'est guère utilisé alors qu'on est très bien compris quand on parle de désordre physique pour dépeindre un milieu urbain mal aménagé et de désordre social pour nommer des conflits.
C'est le réflexe naturel, spontané de toute tribu, qui tend à éliminer de son sein ou de son territoire tout ce qui ne lui est pas directement ou immédiatement indispensable
Réflexe de conservation de l'intégrité tribale quand la tribu existe encore, somme de réflexes individuels égoïstes, au détriment éventuel du groupe et de son territoire, quand la tribu n'existe plus en tant qu'entité soudée et attachée à un espace dont elle tire une grande part de sa subsistance, la réaction d'exclusion est tout aussi difficile à combattre et à neutraliser, qu'elle est aisée à déceler. Son traitement n'exclut pas la persuasion mais il appelle généralement le recours à l'autorité ( Cf. le précepte N°4 "Le tout prévaut sur la partie" ).
Devant un réflexe d'exclusion, le bureaucrate aménageur doit rechercher des alliés et surtout, avoir la supériorité morale, d'autant que ce réflexe est indissolublement lié à l'exercice des pouvoirs d'édicter et de faire.
Ce réflexe pourra s'exprimer bien plus librement en régime décentralisé.
C'est le mouvement pendulaire bien connu qui fait qu'on brûle aujourd'hui ce qu'on adorait hier, qu'on exige aujourd'hui ce qu'on rejetait la veille, etc...
En aménagement de l'espace, il n'y a pas un cycle mais de nombreux cycles.
Ils concernent d'abord divers domaines; constructions de grande hauteur, maisons individuelles, planification ou libéralisme, priorité à l'investissement ou au fonctionnement, priorité aux grandes villes, ou aux villes moyennes ou petites, etc...
Ils se différencient aussi par niveaux géographiques; il y a des cycles nationaux et des cycles locaux. Dans les mêmes domaines, ces cycles ne sont pas nécessairement en phase.
Ils ont des causes très variées:
n nécessité de pour le pouvoir de faire de neuf, ou d'en donner l'impression;
n évolution de l'opinion;
n manie d'un homme ou d'une équipe...
n influence de l'étranger;
n évolution de la réalité économique, budgétaire,...
En général, le pouvoir fait de nécessité vertu et prend à son compte un slogan, une mode, une tendance... quand il ne peut pas faire autrement. II arrive donc généralement en retord
Le bureaucrate aménageur doit être toujours attentif aux cycles afin de ne pas être trop surpris par leurs manifestations et d'en neutraliser ou d'en amplifier les effets, suivant qu'ils nuisent ou concordent avec la politique dont il est chargé d'obtenir l'application.
II doit aussi en pressentir le déroulement ( car leurs effets réagiront sur ses actions ) et les effets, pour prendre les devants.
Certaines phases des cycles sont purement fictives: c'est l'annonce solennelle, présentées comme nouvelles, d'actions qui se pratiquent déjà depuis longtemps. Comme le citoyen n'en sait rien, l'action semble nouvelle. Le bureaucrate sourit mais il peut être gêné, car il ne peut faire plus et quelquefois n'a plus rien à faire, s'il a déjà fait.
( Cf. Section #162A# )
Quand on pose la question “ A quoi sert un schéma directeur ? ”, la réponse doit venir sans hésitation.
Le S.D.A.U. répond à quatre objectifs principaux.
l ) localiser les espaces à urbaniser et les espaces urbains à mieux organiser,
2) localiser les espaces naturels à protéger,
3) localiser les grands équipements,
4) définir un ordre raisonnable de priorité.
Si le S.D.A.U. permet cela, et même s'il ne permet que cela, il a bien mérité son nom.
Ainsi le S.D.A.U., peut être résumé en cinq secondes et développé en cinq minutes... dans ses objectifs, sans avoir recours à des notions savantes qui en affaibliraient la raison d'être.
A noter que la loi 83.8 du 7 Janvier 1983 a débaptisé les S.D.A.U., pour les appeler “ schémas directeurs ”.
[ A noter qu’on
n’a rien trouvé de mieux de les débaptiser de nouveau en 1999 pour effacer la
faillite, prévisible et prévue, de la décentralisation en ce domaine.
( Cf.[1987-01-01---H-Y-AURA-T-IL-DES-SCHEMAS-DIRECTEURS-DECENTRALISES]) et #2000-00-00---E# ) ]
NOTION N° 22. Les quatre objectifs
du plan d'occupation des soLs ( P.O.S.). ( Cf. Section [162B--L-INFLATION-DES-POS] )
Le P.O.S., qui fait partie du pouvoir d'édicter, permet d'atteindre quatre objectifs distincts essentiels, parmi bien d'autres naturellement. Comme pour le schéma directeur, ces objectifs doivent jaillir à la première question.
1) sauvegarder les espaces naturels ( agricoles, sites, sous-sol, paysages, milieux biologiques )..
2) organiser les zones urbaines ( dimension, équipement, morphologie, densité )
3) Préparer les opérations d'équipement et d'urbanisme, en protégeant les espaces nécessaires.
4) Fournir une information juridique complète sur l'occupation du sol aux usagers.
On peut en dire plus mais quand on sait cela on a retenu l'essentiel; l’interlocuteur aussi, qui ne peut, par ailleurs, en contester la légitimité.
Pour ces raisons, on dit que le P.O.S. est adapté à toutes les communes des planètes habitées de la Galaxie; au-delà, le doute reste entier. ( ** ).
( ** ). [ Cette idée était insupportable à certains
fonctionnaires du ministère de l’agriculture qui n’ont jamais digéré, pendant
quinze ans, que cette loi s’applique à tout le territoire. Les uns ont fait obstacle
à l’application de la loi ( 1967-1970 ) et d’autres n’ont eu ensuite de cesse
de la dénigrer ou de la déconsidérer par convoitise corporatiste. 05/11/98 ]
L'aménagement de l'espace, quand il est bien mené, permet d'atteindre les trois finalités fondamentales de l'aménagement, les trois bienfaits.( Cf.[1978-09-01---H-LA-QUESTION-COMMUNALE])
Le bienfait écologique.
L'aménagement permet d'économiser les consommations en capital écologique, réserve profonde et suprême des espèces vivantes, support matériel de leur existence.
Le bienfait économique.
L'aménagement permet d'économiser les dépenses d'équipement et de fonctionnement des sociétés locales, de réduire les coûts liés à la désorganisation inévitable des tissus économiques et sociaux existants qu’entraîne tout développement.
Le bienfait moral.
L'aménagement permet de réduire l'insécurité, ( tant des individus que des activités économiques ), liée au développement. II contraint la puissance publique à prévoir et à respecter les prévisions, ou à lui en faire payer plus cher les violations.
Ces trois notions légitiment l'aménagement et les contraintes qu'il entraîne, en faisant appel à des termes aux connotations majoratives, de nature à conférer la supériorité morale.
Le fait qu'il n'y en ait que trois, permet de bien les retenir.
Usagers et Administrations
Qualité de l'Urbanisme Ordinaire et des Opérations.
Sauvegarde des Espaces Naturels.
Ce sont les trois mots d'ordre intérieurs du bureaucrate aménageur, sa constante pensée, son permanent souci.
Dans tout ce qu'il fait, et avant de proposer, de faire ou de décider, il doit en quelque sorte pousser ces trois cris. ( en régime décentralisé, il n'aura plus aucun cri à pousser spontanément. )
Non parce qu'il s'agit d'un rituel chinois, mais parce qu'il faut bien qu'il pense constamment à ces trois aspects inévitables de la réalité.
Mais ces trois cris sont aussi un programme, lent, lourd et important, à mettre en œuvre, à propager, à inculquer à l'environnement.
Ils ont leurs propres préceptes parmi lesquels on peut citer.
UA ‑ L'usager est un citoyen majeur et ignorant.
‑ La rigueur appelle la commodité.
QUOO ‑ Il faut faire un peu mieux ce que de toute façon on fera.
‑ La qualité ne coûte pas plus cher.
SEN ‑ La sauvegarde de l'espace c'est la sauvegarde de l'espèce.
‑ La friche se défriche mais l'urbanisation ne se désurbanise pas.
‑ Le fait d'être propriétaire et le demeurer ne s'indemnise pas.
etc, etc...
Trois
cris de l'enfantement douloureux de l'aménagement.
Ces prélèvements bien nombreux dira-t-on, montrent combien l'espace est un objet privilégié de la fiscalité.
1). Quand on possède de l'espace.
Contribution foncière sur la propriété non bâtie.
Contribution foncière sur la propriété bâtie.
Taxe professionnelle.
Taxe d'habitation.
L'impôt sur la fortune, depuis peu, s'est ajouté, pour certains, à ces contributions.
2). Quand on cède le bien immobilier.
Droit de mutation ou taxe à la valeur ajoutée, sur les transactions.
Taxe sur les plus-values à l'occasion de la cession de certains biens immobiliers.
Droits de succession.
3). Quand on occupe le sol.
Taxe locale d'équipement (et ses taxes additionnelles)
Taxe départementale d'espace vert.
Versement lié au dépassement du plafond légal de densité.
Versement lié au dépassement du coefficient d'occupation du sol.
Redevance sur les bureaux (Région Ile-de-France).
D'autres contributions, plus occultes, sont aussi exigées, ici ou la.
4) . Quand on exploite l'espace.
Taxe sur les défrichements.
Taxe sur l'extraction des granulats.
Taxe sur les installations classées.
On n'a pas compté les taxes additionnelles et d'autres taxes moins usuelles; l'espace est un objet fiscal d'autant plus privilégié qu'il ne bouge pas.
Le bureaucrate aménageur qui participe à la conception de l'aménagement urbain n'a pas, hélas, à sa disposition des recettes et des techniques qui lui permettent à coup sûr de discerner la qualité, soit pour la créer, soit pour la susciter, soit pour l'imposer.
A défaut, il lui faut savoir qu'il n'existe pas une qualité mais huit, auxquelles il lui faut constamment penser. Ce souci de tous les instants ne lui permettra pas d'atteindre la qualité, du moins pourra-t-il éviter certains écueils fréquents, par négligence ou excès de spécialisation.
La qualité de localisation.
Un milieu urbain bien localisé, dans le site, l’environnement, par rapport aux équipements nécessaires aux habitants, a des avantages.
Le bureaucrate aménageur a un rôle à jouer en la matière.
La qualité des équipements.
Un milieu urbain bien pourvu en équipements nécessaires aux habitants a plus de chance d'être de qualité que s'il est déficient.
La qualité dans la livraison du milieu urbain:
Un milieu urbain qui n'est pas un perpétuel chantier, qui est livré à peu près achevé, est évidemment plus agréable à habiter que le milieu urbain contraire.
La qualité financière.
Respecter les prix prévus, éviter qu'ils ne soient trop élevés, sont des qualités évidentes pour les usagers et ceux qui ont fabriqué le milieu concerné.
La qualité morphologique.
Un milieu urbain convenablement agencé, à échelle adaptée au site et aux besoins, ménageant à la fois intimité et communication, envie de promener, a des avantages également pour mériter le qualificatif “ de qualité ”.
La qualité architecturale externe.
Un milieu urbain dans lequel les constructions sont agréables à regarder, a un élément de qualité de plus.
La qualité architecturale interne.
Lorsque les constructions sont confortables, c'est une qualité supplémentaire pour leurs usagers.
La qualité du contenu sociologique.
C est la qualité du milieu dans lequel on se sent en sécurité, sympathie avec son voisinage, même quand on n'en connaît pas les gens, dans lequel on trouve la vie qu'on souhaite et auquel on est heureux et fier d'appartenir.
Toutes ces qualités n'existent pas en même temps.
Leur somme ne garantit pas nécessairement le bonheur.
La difficulté est de n'en négliger aucune, afin de limiter les erreurs.
Dans l'aménagement urbain, trois vérités contradictoires doivent coexister dans l'esprit de ceux qui ont un quelconque pouvoir de décision. Ces trois vérités conduisent à trois attitudes possibles vis-à-vis des milieux à aménager:
‑ l'attitude reproductiviste;
‑ l'attitude conformiste;
‑ l'attitude innovatrice.
La première attitude consiste à conserver le milieu urbain du passé, tel qu'il est, à le reproduire tel quel, si on convient d’y toucher, ou de créer du milieu nouveau imitant celui du passé.
La seconde consiste à respecter les traits dominants du milieu à aménager ou à créer à éviter les contrastes trop forts, les oppositions, à faire en sorte que ce qui se fait se coule dans le conformisme ambiant.
La troisième consiste à rechercher la nouveauté, la différence, l'opposition, à laisser libre cours à l'imagination, à prendre des risques, naturellement.
Ces trois attitudes, contrairement à ce qu'on entend souvent dire, ne sont pas exclusives les unes des autres et le bureaucrate aménageur ne doit pas se ranger sous la seule bannière de l'une d'elles mais doit être prêt à les adopter simultanément, sans dogme préconçu, selon les endroits.
II en résulte que sur un territoire donné, il y a lieu, ici d'être reproductiviste, ailleurs conformiste, plus loin innovateur, sans que cela puisse être ressenti comme une contradiction ou une infidélité.
Quand on a bien compris cela, bien des débats inutiles sont évités.
Pour arrêter, au cours de l'établissement d'un projet de quoi que ce soit, un parti, comme on y est généralement obligé, il n'y a que deux méthodes disponibles, si on écarte la troisième qui n'est pas digne de ce nom.
La première méthode est celle du dictat. L'autorité responsable impose ses vues, dans la conception et l'exécution; il lui faut donc avoir compétence et autorité.
La seconde méthode est la concertation. L'autorité responsable attend de la discussion, des échanges de vue, qu'émergent un consensus, des suggestions qu’elle fera siennes, faute d'avoir une idée arrêtée de ce qu’elle doit faire. Le recours à la concertation s'impose également pour soumettre aux observations des personnes intéressées, un projet quasiment arrêté.
Autant le dictât ‑ qui n'est d'ailleurs pratiqué qu'exceptionnellement en matière d'aménagement urbain ‑ est sans ambiguïté dans ses modalités, autant la concertation se prête aux malentendus et aux confusions. La concertation, qui est information réciproque, écoute et recherche de compréhension, ne confère pas aux participants un pouvoir de veto et n'enlève aucun des pouvoirs de décider à l'autorité. Elle ne la dispense pas non plus de respecter la loi et la concertation ne peut pas aboutir à édicter ou à commettre des illégalités
II faut donc que le bureaucrate aménageur soit attentif à ces aspects.
La troisième méthode consiste à s'en remettre à la providence, à laisser faire ou à laisser aller selon les lignes de force dominantes, à éterniser les débats. Elle ne mérite pas les honneurs de la conversation.
Enfin est-il besoin de rappeler que la concertation favorise plutôt les options conformistes que les options innovatrices ou reproductivistes, beaucoup plus tranchées, donc moins susceptibles de recevoir un large assentiment.
II s'agit d'un processus essentiel sans le déclenchement duquel il est vain d'espérer des résultats durables. II se caractérise par l'assimilation progressive des nécessités essentielles telles que celles des “ trois bienfaits ”, la compréhension des “ quatre pouvoirs d'aménager”, de l'appropriation progressive et généralement volontaire des résultats obtenus après bien des efforts. Lorsqu'un maire dit “ Mon P.O.S.... ” il a déjà parcouru une grande partie du processus d'intériorisation. II prouve qu'il parcourt le reste en l'appliquant sans faiblir et en usant de ses prérogatives d'aménagement.
L'achèvement du processus implique de la part de ceux ‑ les bureaucrates aménageurs sont présumés un peu savoir ‑ qui savent, qui veulent et qui partagent les mêmes convictions, qu'ils se taisent et s’effacent devant celui qui découvre les joies de l'aménagement en s'attribuant les mérites des résultats.
Cette intériorisation peut être obtenue par l'explication, la persuasion mais aussi par la fermeté, quand l'occasion se présente de mettre l'autorité responsable devant ses responsabilités et de faire éclater les contradictions. En régime décentralisé ce processus, disent certains, se déclenchera du fait même de la loi. Le bureaucrate aménageur observera.
Les lois nouvelles, les objectifs nouveaux, les préoccupations supplémentaires sont loin d'entrer dans la réalité le jour où elles sont publiquement annoncées. Rares sont les lois qui entrent en vigueur avec leur publication au Journal Officiel. Les meilleures idées, doivent être intériorisées, avant de se manifester dans la réalité.
La vitesse de pénétration est, en quelque sorte, la vitesse avec laquelle un dispositif nouveau, quel qu'il soit et quelle que soit sa nature, est adopté et appliqué.
Cette évidence est importante. L'administrateur avisé s'attache à mesurer cette vitesse, à l'accélérer ou à la ralentir compte tenu de la capacité du corps social d’intérioriser la nécessité du dispositif nouveau.
La vitesse de pénétration est un indicateur essentiel dont il faut définir les éléments propres à chaque dispositif nouveau à appliquer.
Il faut souvent quatre ou cinq ans au moins pour commencer à sentir les effets d'une loi dans le domaine de l'aménagement.
II sera intéressant de mesurer la vitesse de pénétration de la décentralisation dans notre société
C’est un autre indicateur important, d'ordre quantitatif, qui mesure l'ampleur géographique ou démographique d'application d'un dispositif, d'une idée, d'une préoccupation.
Il est significatif de la réussite ou de l'échec de ce dispositif.
Les comparaisons doivent cependant se faire par rapport à un optimum à définir.
Il permet par
différence de pressentir le taux de rejet. [ et de “ mesurer l’écart ”. 04/11/98]
L'observation de l'évolution de ce taux dans le temps permet de connaître la dérivée. Une dérivée positive est un signe rassurant.
Ce concept rappelle certainement le docteur Knock mais le bureaucrate aménageur n'a aucun scrupule en matière d'inspiration.
C'est un indice essentiel ‑ essentiel comme tout ce qui est d'ailleurs dans ce manuel mais certainement le plus essentiel de tous les aspects de l'aménagement puisqu'il mesure l'échec et le succès.
R signifie à la fois révolte et résignation. Le désordre social et les mécontentements qui accompagnent toute politique active et volontaire d'aménagement s'expriment avec plus ou moins de vigueur, suivent une courbe d'intensité variable dans le temps. A l'étonnement désagréable peut succéder la franche critique, l'opposition ouverte, enfin le refus délibéré d'obtempérer. Inversement, après une période d'hostilité, les raisons qui motivent par exemple l'utilisation des quatre pouvoirs sont mieux comprises, les trois bienfaits sont perçus et malgré quelques inconvénients personnels et particuliers, le corps social en admet le bien fondé, avec résignation.
L'indice R.R. mesure cette évolution.
Son calcul relève autant de l'intuition que de la statistique.
Son observation n'est pas destinée à satisfaire la curiosité mais à déclencher des répliques adaptées lorsque la révolte couve. Inversement la résignation mérite d'être récompensée. Bien administrer c'est en définitive maintenir la variable “ révolte ” au minimum et la variable “ résignation ” au maximum, sans rien céder sur l'essentiel des objectifs. Tous les gouvernants le savent bien.
Le terme “ résignation ” est employé à dessein. II nous sera peut-être reproché. La langue politique courante aurait utilisé “ acceptation ” ou “ adhésion ”. Elle n'emploie jamais publiquement le terme “ résignation ”. Il serait hypocrite cependant de laisser penser que des citoyens puissent accepter des décisions directement contraires à leur intérêt; adhérer à une politique qui nuit à leur tranquillité. Ceux dont le civisme est le plus élevé, peuvent tout au plus se résigner à se refuser d'engager ou de poursuivre une opposition active. II serait malhonnête intellectuellement de transformer cette résignation ou acceptation ou en adhésion. Le bureaucrate aménageur ne se permet pas de manipulation de langage et se doit d'appeler un chat, par son nom.
Les Français ( kk ) sont pour la plupart, à la fois chauvins et masochistes. Chauvins, ils n'aiment pas que les étrangers les critiquent. Masochistes, ils se plaisent à se noircir eux-mêmes, à déblatérer sur ce qu'ils font. Ce masochisme sévit notamment en aménagement, en urbanisme. Le bureaucrate aménageur est naturellement tenu pour responsable des malheurs et des médiocrités. Quelquefois la critique masochiste prend une dimension historique et philosophique et, après s'être égayée dans la recherche des causes nationales du mal (des maux ou des maux nationaux), inévitablement, se fixe sur l'administration.
( kk ). Les Italiens sont aussi masochistes
mais beaucoup moins chauvins. Le masochisme est loin cependant d'être un
monopole français.
Aussi, le bureaucrate aménageur doit-il se préparer à riposter aux attaques fondées sur le masochisme national, qui sont d autant plus perfides qu'elles sont le fait de gens de culture ‑ ou d'apparence cultivée ‑ objectifs et lucides ‑ sinon dénonceraient-ils nos propres défauts ‑ voire assez courageux pour affronter l'opinion. En fait les critiques fondées sur le masochisme national sont faciles et sont assurées du succès, pour la raison mentionnée au commencement.
La riposte consiste d'abord à disposer d'exemples positifs et à citer des réussites. II ne faut naturellement pas se tromper d'exemples car si l'unanimité est grande dans le dénigrement, elle l'est moins dans l'admiration.
Elle consiste aussi à montrer que la critique ne concerne que des cas marginaux, certes regrettables, mais peu représentatifs.
Elle consiste encore à prévenir la critique, à la désarmer, en la faisant soi-même. Un bureaucrate aménageur décrivant avec regret les inévitables imperfections des résultats obtenus dans les domaines où il agit, s'attire normalement la sympathie, s'il sait s'y prendre. Par ailleurs en se critiquant lui-même, il choisit le terrain de l'agression et choisissant le style préféré du masochisme national, il est quasiment sûr de réussir à plaire. Le risque est naturellement d'user à tort de ce moyen en attaquant ce qu'il a justement pour devoir de défendre. Beaucoup de bureaucrates --aménageurs ou non -- résistent mal à cette tentation.
Elle consiste enfin, quand le masochisme national va de pair avec l'apologie de l'étranger, et grâce à une connaissance des exemples étrangers, à montrer qu'on embellit souvent ce qu'on ne connaît pas.
L'exemple étranger pèse, chez nous, en faveur de la décentralisation.
Attitude consistant à se référer à l'empirisme anglo-saxon, avec un sentiment admiratif, propice à l'imitation. Se manifeste essentiellement parmi les élites cultivées qui parlent d'ailleurs toutes l'anglais. ( Cf. le précepte N°2 "Frères, qui trouvez beau tout ce qui vient de loin"...).
A y regarder de plus près, on constate souvent qu'en Grande-Bretagne, l'empirisme tend à habiller la logique, alors qu'en France la logique tend à habiller l'empirisme. L'Anglais ne répugne pas, par dilettantisme distingué, à décrire confusément, avec humour, un système d'une profonde rationalité, alors que le Français, met un point d'honneur à présenter logiquement une réalité marquée d'une profonde irrationalité. L'Anglais qui nous observe de plus près ne s'y trompe pas et nous trouve bien plus empiriques que lui et que nous ne nous croyons. D'ailleurs n'avons-nous pas inventé le Système D?
Dans le domaine de l'aménagement de l'espace, notre empirisme est bien plus grand que celui des anglais. Et c'est pourquoi tous nos efforts convergent vers une ‑ impossible? ‑ rationalisation, alors qu'en Angleterre, l'empirisme permet d'atténuer la rigueur d'une assez grande rationalité.
L'anglomanie présente le danger d'accroître encore un peu la confusion dans laquelle nous nous débattons et que nous décrivons avec la plus parfaite rationalité.
( Péjoratif ). Le subjectivisme est une perversion du comportement de l'autorité administrative qui tend à fonder ses décisions sur des critères approximatifs, moins caractérisés par la règle de droit, l'élément de fait, la réalité objective, que par les commodités du moment, la qualité de la personne, l'opportunité.
Le subjectivisme permet à l'autorité d'avancer ou de reculer en fonction de la résistance locale au lieu d'être liée par les principes qu’elle a publiquement promis de respecter.
En termes non péjoratifs, le subjectivisme
consiste à “ être intelligent ".
On entend alors dire “ Avec des hommes de qualité, on peut très bien faire sans recourir à des instruments compliqués ”...
Evidemment.
Nombreux sont ceux dont le subjectivisme n'est fondé que sur le génie dont ils se croient les détenteurs. On les reconnaît facilement car ils disent toujours “ on ne fait pas une bonne architecture avec de bons règlements ” . Autre évidence certes, qui a plusieurs significations. La signification cachée étant “ laissez-moi faire et vous verrez ce que vous verrez ”. On l'a vu par le passé et dans le présent.
Le bureaucrate aménageur doit donc se méfier du subjectivisme, manteau de l'arbitraire et de la présomption. L'élu qui exercera, seul, le pouvoir, en régime décentralisé, devrait aussi s'en méfier .
Lorsque la réalisation d'un projet commande ‑ ou tend à commander la conception même de l'aménagement de l'espace dans lequel il vient s'insérer, on est en face d un phénomène très particulier, dénommé “ existentialisme urbanistique ” par référence au courant de pensée suivant lequel l'existence précède l'essence.
On ne saurait en condamner en bloc toutes les manifestations. II convient seulement d'en définir les symptômes et de détecter les agents les plus à même d'y succomber.
Les symptômes sont fréquents dans les grandes opérations publiques. Suivant un paradoxe, dont la Société offre de multiples exemples, c'est à l'occasion des opérations publiques, à savoir celles dans lesquelles une autorité publique détient tous les leviers -- propriété publique des terrains notamment ‑ que l'existentialisme urbanistique s'illustre avec le plus d'éclat.
On pourrait en effet s'attendre qu'en de telles circonstances, un plan soit conçu, débattu, établi, approuvé, publié, puis appliqué, avec persévérance, dans le temps. L'inverse se produit généralement. Un plan est à peine établi, si tant est qu'il en est établi un; il est difficile à trouver et on ne l'exécute qu'en fonction des occasions qui se présentent et qui conduisent généralement à le modifier, s'il en existe; ou à l'établir en l'exécutant voire après l'avoir exécuté. Le plan résulte de l'opération.
L'explication n'est pas facile à donner et il faut se garder du simplisme. On peut l'esquisser en disant que l'aménageur, à la recherche de clients, semble généralement prêt à accepter n'importe quoi et n'importe qui, qui vienne équilibrer son bilan. Dans cette recherche inquiète ‑ et plus que légitime au regard des deniers publics investis dans l'opération, un plan préétabli ne pourrait qu'entraver l'accueil de la construction que le client sollicité pourrait édifier. En effet le client, moins demandeur d'investir dans l'espace aménagé que prié d'y venir, est dans une excellente position pour imposer ses conditions. Le plan préétabli est donc gênant et on tend à s'en passer.
L'opérateur public n'abdique pas complètement devant son client. Les conditions de prix sont examinées mais les conditions de l'aménagement sont définies projet par projet; la vue d'ensemble est un souci second; l'agencement des projets successifs est empiriquement recherché. Dans le discours, il est toujours parfait.
L'opérateur public, soucieux par ailleurs de ne pas être après coup soumis aux volte-face du client, transcrit ses conditions d'aménagement, dans l'acte de cession des droits réels ( terrains ou droit de construire).Ce faisant il commet la faute “ d'ignorer l'aval ”, d'ignorer le statut ultérieur des constructions, au regard des droits de construire, en donnant un caractère contractuel aux conditions d'aménagement.
En choisissant ainsi la facilité et la commodité, à l'instant de la cession, ‑ au lieu d'user de son pouvoir d'établir un plan et de le faire appliquer lors des permis de construire ‑ l'opérateur public réserve à l'avenir d'insurmontables difficultés juridiques lorsqu'il faudra retoucher, modifier, compléter, les opérations achevées. Le caractère contractuel conféré aux conditions d'aménagement par l'acte de cession, congèle les opérations dans leur état initial.
Le régime décentralisé ne changera rien à la situation car les opérations, quoi qu'on pense, échappent aujourd'hui quasi totalement à un contrôle sérieux de l'Etat.
Toute action, toute opération produit une déformation du champ de la conscience de celui qui fait; le bureaucrate aménageur échappe rarement à cette déformation et il ne parvient à y échapper qu'au prix d'un effort constant sur lui‑même. II ne devient d'ailleurs un “ Bureaucrate Aménageur Parfait ” que lorsqu'il est parvenu à y échapper.
Cette déformation se produit suivant des lignes de force diverses et quelquefois contradictoires qu'engendrent les sept intérêts concurrents. ( Cf. Notion N° 11 ). Elle atteint son amplitude maximale lorsque l'opération est dominée ‑ ou commandée ‑ par l'un de ces seuls intérêts.
La déformation se mesure assez bien au travers des critères de rentabilité utilisés pour la justifier, mais la difficulté réside naturellement dans la définition quantifiée de ces critères ( Cf. Les quatre rentabilités. Notion N° 16). La rentabilité financière, la plus facile à mesurer, tend naturellement à s'imposer.
Les déformations peuvent cependant avoir d'autres origines, et de ce fait imprimer aux processus opérationnels des singularités dans leur déroulement. Parmi ces origines il convient de noter l'obsession juridique et l'obsession politique.
L'obsession juridique atteint les opérateurs qui ont subi un échec cuisant et coûteux au contentieux ( administratif généralement ). Cet échec les conduit à s'entourer du maximum de précautions du point de vue de la légalité. Ce n'est pas nécessairement un mal et il est quelquefois amusant d'observer comment de l'ignorance superbe du droit, l'opérateur devient subitement plus légaliste que le Conseil d'Etat.
L'obsession politique induit aussi ses propres déformations du champ [ de conscience ] qui peuvent aller d'un extrême à l'autre, à savoir de la paralysie quasi-complète, du conservatisme le plus immobile à la frénésie de développement dans un laisser faire total, en passant naturellement par des phases intermédiaires consistant à faire sans ne rien dire ou à dire tout en ne rien faisant.
L'égocentrisme opérationnel se manifeste lorsque les autorités agissent et c'est pour combattre ou en limiter les effets qu'a été inventée l'étude d'impact qui permet ‑ ou doit permettre ‑ d'imposer un certain élargissement du champ, par la prise en compte d'intérêts extérieurs à l'opération elle-même.
Il est à noter que le juge lui-même développe sa propre stratégie de lutte contre l'égocentrisme, avec la théorie du bilan, suivant laquelle il cherche à apprécier les avantages et les inconvénients de l'opération, soumise à son jugement.
L'égocentrisme opérationnel protecteur existe lui aussi et consiste à ignorer puis dénigrer les protections qui ne sont pas entre les mains du protecteur et à produire des complications.
Le bureaucrate aménageur a sans doute beaucoup péché par le passé, si le législateur et le juge en sont venus ‑ le juge d'abord, le législateur ensuite ‑ à le sanctionner.
Le mal est moins dans l'homme ‑ même s'il est foncièrement mauvais ‑ que dans la formation qu'il a reçue et dans les conditions où il est contraint d'opérer.
La formation n'inculque pas assez la hantise des sept intérêts concurrents.
Les conditions d'intervention imposent inévitablement une division du travail et font prévaloir généralement l'une des préoccupations au détriment des autres.
La réalité est naturellement bien plus complexe encore, c'est pourquoi il convient d'avoir l'œil aux aguets et détecter toute manifestation de l'égocentrisme opérationnel qui aboutit à nier que l'espace est un tout. ( Cf. précepte N° 3 ).
Dans son action de chaque jour le bureaucrate aménageur, vis à vis de la Société, est amené à assumer trois rôles, quelquefois successifs et quelquefois concomitants.
II est un accoucheur, un traducteur et un
surveillant.
Accoucheur, il lui faut pousser des idées qui germent dans les esprits, susciter leur émergence ou leur émission, ensemencer les terrains, faire prendre conscience des intérêts concurrents, des facteurs concourant à la qualité, obtenir un dépassement des comportements machinaux. Les hommes ne sont pas des insectes chargés d'accomplir indéfiniment des actes répétitifs. Le bureaucrate aménageur n'est pas omniscient, ni supérieur et s'il lui appartient d'être accoucheur, c'est plus pour lui un devoir qu'un droit, un devoir qui implique de sa part le souci de se cultiver, d'apprendre, d'être à jour, d’écouter, de comprendre.
Traducteur, il l'est inévitablement. C'est par lui que passe la préparation des décisions, des dossiers, etc... II met en forme, tient la plume et le crayon et cette responsabilité subordonnée implique compétence, honnêteté intellectuelle, voire fidélité aux commandements qu'il a reçus de ceux dont il est le conseiller. C'est un rôle qu'il pourra conserver en régime décentralisé.
Surveillant, il l'est aussi. II a des intérêts spécifiques à faire valoir, au nom de l’Etat en général, qui lui a confié, on l’oublie trop souvent, la charge de veiller à l’application de la loi, dans ses objectifs et dans son respect, qui est la légalité. A ce titre, il est amené à dire non, quand d'autres voudraient dire oui, et réciproquement. Le contrôle a posteriori de la légalité, comme il est vraisemblable qu'il subsistera, en régime décentralisé, sera sans doute, à l'application, inopérant. La désuétude le guettera.
II faut donc que le comportement du bureaucrate aménageur ne soit pas ambigu et que les interlocuteurs sachent auquel de chacun des personnages ils ont affaire quand il émet une opinion. C'est une des plus grandes difficultés du métier. II y parviendra d'autant mieux qu'il chassera le subjectivisme de son comportement et, en régime décentralisé, qu'il s'effacera.
II se manifeste de plusieurs façons.
‑ par le silence, le secret, le mystère, l'imperméabilité, l'incompréhension,
‑ par l'inaptitude à prendre en compte l'aberration d'une situation de droit,
‑ par l'entêtement à persévérer dans l'erreur reconnue, quand cette erreur est constatée dans un acte administratif.
L'arbitraire bureaucratique est une maladie courante des bureaucrates de toute nature, tout aussi difficile à prévenir qu'à guérir .Sa manifestation est généralement aléatoire; si bien qu'elle peut avoir des effets saugrenus et inattendus. Elle n'est cependant pas aussi fréquente qu'on l'imagine. II ne faut pas confondre son caractère universel, c'est à dire général, en tout lieu et en toutes occasions, avec la fréquence de ses manifestations.
Pour le public cependant, toute décision désagréable s'apparente à un acte arbitraire en sorte que se trouvent confondus sous un même et péjoratif sentiment, les actes rigoureux indispensables et les actes aberrants dépourvus de nécessité, les seconds disqualifiant les premiers auxquels on tend, de bonne ou de mauvaise foi, à les assimiler.
L'arbitraire administratif affaiblit la
supériorité morale.
L'arbitraire administratif se combat par l'information, qui oblige à redresser les situations aberrantes, quelles que soient leurs sources. Les élus ont un rôle classique mais très important; il en est de même des associations d'usagers depuis peu; les deux sont indispensables pour ramener aux réalités, les bureaucrates qui ne doivent jamais commettre l'erreur courante mentionnée précédemment, c’est-à-dire à trop vouloir paraître “intelligents”.
II se manifeste aussi de plusieurs façons.
‑ par la décision favorable irrégulière pour celui qui mérite reconnaissance, considération, respect, obéissance,
‑ par la décision défavorable irrégulière à l'égard de celui qui mérite une leçon, ne plaît pas, n'a pas droit à des égards particuliers,
‑ par la subordination de la décision à un intérêt électoral.
L'arbitraire politique est une maladie courante de tous les systèmes politiques et contrairement à ce qu'on pense ou dit quelquefois, les systèmes les plus démocratiques ne sont pas les plus concernés. En effet ces systèmes sont les moins fermés. L'arbitraire politique se combat par l'information, la vérité. Le droit de révéler les faveurs ou les persécutions irrégulières est de nature à tempérer la tentation de les commettre.
Mais il faut pour cela que quelqu'un ait non seulement le droit mais aussi le pouvoir de parler, à savoir de dire publiquement ce que chacun sait très souvent sans oser l'évoquer. D'où le rôle, quasi irremplaçable, des associations. Elles disent tout haut ce qu'on pense tout bas même s'il faut en prendre et en laisser. Les bureaucrates ne savent résister que silencieusement.
Le bureaucrate aménageur ‑ comme tout bureaucrate ‑ est exposé au sybaritisme, état bienheureux de confort accompagné de faibles sujétions et de multiples facilités.
Le sybaritisme administratif fait des progrès continus à mesure que se développe l'idée que le Travail est aliénant, que la vie privée ne doit pas lui être sacrifiée, qu'on travaille pour vivre et non qu'on vit pour travailler, que le temps de loisirs doit augmenter... Le sybaritisme va de pair avec le progrès social et le relâchement de la discipline. II touche les jeunes pleins de vie et les anciens qui aspirent à la tranquillité.
C'est une maladie sub-aiguë qu'il est très difficile de soigner.
Le fait de la nommer permet de l'identifier et à défaut de la soigner, au moins d'en circonscrire les effets.
La montée du sybaritisme est gênante car le bureaucrate aménageur est appelé à affecter beaucoup de son temps à son travail, dès l'instant où il le fait convenablement, puisque son travail est celui d'un frère-prêcheur.
Le bureaucrate aménageur n'arrête pas son travail à 17H.45
C'est une forme aiguë de maladie qui touche une minorité d'agents publics heureusement ‑ et qui se manifeste par une absence quasi totale d'activité. L'agent vit aux dépens de l'organisme qui le paye, sans rien lui apporter.
On n'a pas encore trouvé d’antibiotique efficace et le seul fait d'en rechercher un, risque d'être très mal compris.
II est néanmoins intéressant d'identifier les parasites d'une structure, pour en apprécier la capacité réelle d'intervention, afin de bien connaître la puissance réelle des effectifs.
La détection permet aussi de mesurer la capacité potentielle du parasite, de s'assurer qu'il s'agit bien d'un parasite volontaire et non d'un parasite involontaire, à savoir de quelqu'un confiné quelque part qui s'ennuie.
Devant le parasite volontaire, une première solution n'est pas le commandement, mais la culpabilisation. II faut oser dire à celui qui ne fait rien, qu'il ne fait rien. C'est quelquefois malaisé. Cette méthode est cependant inopérante sur les parasites invétérés.
La seconde solution est de transférer le parasite dans une structure voisine. On reconnaît le parasite à ce qu'il est généralement muté sans difficulté, et quelquefois sans exigence de remplacement.
Discipline qui n'existe pas encore; elle appartient à l'éthologie administrative mais n'a pas encore trouvé de fondateur et de disciples. L'activité administrative ‑ dans ses aspects juridiques, financiers, techniques ‑ produit des monstres ou des monstruosités.
Les conditions dans lesquelles se forment les aberrations ne sont jamais bien élucidées. Les sociologues ou les commissions d'enquête en décrivent la phénoménologie mais point la génétique. II est dommage qu'il en soit ainsi. L'observateur, même peu averti, pressent la formation de certains monstres mais faute de connaître les lois qui en gouvernent la conception, il reste impuissant pour les faire avorter ou pour en redresser l'évolution.
Les foyers de
tératogenèse sont nombreux et mouvants; ils ne sont pas tous localisés dans les
profondeurs bureaucratiques en sorte qu'il n'est pas très facile de les étouffer.
Toute loi en est porteuse, par
définition.
Néanmoins le bureaucrate aménageur doit avoir l'esprit attentif à la genèse des monstres, les collectionner afin d'en combattre la formation, en citant des exemples qui les terrasseront plus que les meilleurs arguments.
A l'avenir. à défaut de les combattre, il aura plus de loisir pour les observer.
On ne peut parler de simplification, ‑ or on en parle plus que jamais ‑ sans connaître la théorie de la complication.
Hélas la théorie de la complication n'existe pas encore. Si elle existait, elle apporterait une réponse à la tératogenèse administrative, qui n'est qu'un processus de formation de monstres exceptionnels.
La théorie de la complication pâtit, comme la tératogenèse qui n'en est qu'une branche spectaculaire, de l'absence quasi totale de recherche.
Seuls quelques préceptes émergent, ceci, delà qui donnent quelques pistes pour l'édification de la théorie. Ils sont cités dans la 2ième partie. Ils ressortissent plus du bon sens que de la recherche scientifique mais, peut être, peuvent-ils susciter des vocations. On peut aussi mentionner ( notion N°45 ) les Onze Sources de complications du droit de l'urbanisme, contribution dérisoire à la recherche en question.
Qui sera le Darwin du fait administratif? Qui jettera les bases de l'éthologie administrative? Qui saura enfin nous expliquer comment nous en sommes arrivés là? Qui saura nous dire comment en sortir?
Le droit de l'urbanisme dont le bureaucrate aménageur fait un continuel usage est un droit dont la réputation de complexité est connue. Elle est un peu exagérée; cependant il est bon d'en signaler les raisons qui s'appliquent aussi, pour certaines d'entre elles, à d'autres branches de législation.
Onze sources de complication ont été recensées. II est bon de les rappeler au bureaucrate aménageur qui, bien souvent, ne comprend pas pourquoi les choses sont si compliquées.
Sept d’entre elles sont institutionnelles:
1. La stratification historique des textes.
2. La hiérarchie des actes législatifs et administratifs.
3. Le pluralisme conflictuel des administrations.
4. La classification et l'archivage des textes.
5. L'application désordonnée du droit dans l'espace.
6. L'application du droit dans le temps.
7. Le conservatisme juridique.
Quatre d'entre elles sont accidentelles:
1. La prise en compte d'intérêts spécifiques ( tribalisme vertical ).
2. Les interprétations jurisprudentielles.
3. Les simplifications apparentes.
4. Les idées passagères. Ce sont celles qui naissent d'une conversation.
L'expérience montrera si la décentralisation en constitue une cinquième ‑ ou non -- mais nous n'oserions pas parler, à son sujet, d'accident.
La combinaison de ces sources est fréquente. Ainsi une complication n'arrive jamais seule. Et l'esprit connaisseur se demande quelquefois, par quel miracle, les choses ne sont pas plus impénétrables.
La connaissance de ces sources permet au bureaucrate aménageur d'expliquer que la complication n'a pas sa seule source dans la bureaucratie.
Ce recensement n'est qu'une modeste contribution à la formation d'une théorie générale de la complication.
Il faut cependant avancer une hypothèse.
Sur le besoin de simplifier l'administration pèse un malentendu national. Nous n'aurons pas la force de le soulever bien haut mais seulement d'essayer.
En quatorze ans ( hh ) , le parlement a voté 1390 lois et le gouvernement pris 64 ordonnances, soit au total 1 454 textes ayant valeur législative. Le nombre de décrets dépasse 15000. Les arrêtés n'ont pas été comptés. Une ligne de loi donne lieu à 10 lignes de décrets qui donnent lieu à 100 lignes de commentaire ( circulaire ). Ne parlons pas de la jurisprudence des tribunaux qui vient encore ajouter au droit.
( hh ). Entre
1967 et 1980.
II est vrai que ces textes sont rédigés par des fonctionnaires ( des administrations ou du Conseil d'Etat ), à une massive majorité.
Nous n'aborderons pas la querelle de leur écriture difficile à comprendre.
Ou bien ces textes sont imposés au gouvernement et au législateur par des fonctionnaires et le gouvernement ne gouverne pas et le législateur ne légifère plus. L'un comme l'autre enregistrent.
Ou bien ces textes sont commandés par le gouvernement et le législateur qui veulent prendre des mesures utiles.
La première explication est celle qui plaît au peuple.
La seconde répond à la réalité.
Laissez des bureaucrates discuter un texte; ils y passeront leur vie; il ne sera jamais prêt dans un cas sur deux, car nul n'arbitre leurs inévitables conflits. Un texte, quel qu'il soit, ne sort des officines bureaucratiques qu'à deux conditions:
‑ la première est que le pouvoir politique en demande la préparation,
‑ la seconde est que de superbureaucrates, représentants immédiats et directs de ce pouvoir, reçoivent la mission d'activer la préparation, d'arbitrer les querelles et de présenter à leur chef, le texte demandé.
Le technocrate n'existe pas; il existe de moins en moins.
Le haut fonctionnaire est un valet obéissant; il tait ses convictions; il ne saurait déplaire longtemps en faisant part de convictions contraires à ce qu'on lui demande de penser d'une idée.
La complication de la vie sociale résulte donc d'un flot continuel de textes dont la sécrétion est déclenchée par le pouvoir politique et dont l'application est confiée à l’administration à laquelle on demande quelquefois, de savoir ne pas les appliquer. On dit alors pudiquement qu’elle doit être intelligente, faire preuve de discernement, etc...
Mais alors pourquoi le pouvoir politique réglemente-t-il tant?
Il le fait parce que la Société le demande.
Plus exactement il satisfait aux demandes des différents tribalismes et en satisfaisant les uns, il mécontente les autres.
Simplifier c'est d'abord s'arrêter de légiférer.
C'est ensuite cesser de créer des cas particuliers. II est vraisemblable qu'uns suppression massive des exonérations fiscales simplifierait le droit fiscal qui est l'un des droits les plus compliqués. Or nul n'oserait affirmer que ces innombrables exonérations sont suggérées par les bureaucrates.
C'est enfin unifier les procédures voisines et les réduire en une seule. C'est très souvent possible et on ne le fait jamais vraiment. Qui dressera la somme des complications potentiellement ajoutées par des lois comme celles relative à l'architecture de 1977, à la protection de la nature en 76, à l'agriculture en 1980? Il serait amusant et évocateur d’en dresser le bilan. Dans ces domaines, certains fonctionnaires ont été des complices actifs des complications mais il y a toujours eu, au dessus d'eux, des autorités pour les utiliser. Il faudra également dresser le bilan des textes relatifs à la décentralisation. Un premier regard permet de penser qu'ils assureront un bon doublement en volume des textes concernés.
Ces préceptes se rattachent, pour la plupart d'entre
eux, aux domaines de l'aménagement. Néanmoins certains ont un objet plus
général. II n'a pas paru opportun de les en séparer formellement.
Leur valeur pratique est inégale. Elle est même
discutable. A défaut d'être applicables, les préceptes permettent de réfléchir
et c'est ainsi qu'il faut les comprendre
II faut se référer à la définition de ces deux concepts et de leurs variantes.
L'oscillation est généralement lente, sauf en période de révolution, lorsqu'une tribu prend, par la force, la place d'une autre tribu. La nouvelle tribu tend ensuite à asseoir son pouvoir en sécrétant sa propre bureaucratie ou en s'assurant les services de l’ancienne.
Les sociétés tribales ne survivent pas sans se bureaucratiser, dès qu'elles atteignent une certaine dimension démographique et géographique. En effet les forces centrifuges existent à l'état naturel, puisqu'elles sont consubstantielles des petits groupes géographiques généralement solidaires devant l'oppression de l'ensemble plus grand qui prélève, punit et intervient dans l'usage de l'espace. Les forces centripètes sont le produit dangereusement précaire de la volonté de puissance d'un homme ou d'un petit groupe dominant. La consolidation de ces forces dépend des liens sociaux qui vont attacher les éléments indépendants, donc de l'existence d'un appareil de surveillance destiné à contrôler le respect de ses liens et à en punir les violations. Les grands ensembles sociaux sont par conséquent toujours bureaucratiques faute de quoi ils sombrent avec le déclin ou la disparition de leur “ instituteur ”. Les grands ensembles sociaux bureaucratiques peuvent survivre tout en ayant à leur tête des hommes inaptes ou incompétents, à condition que leur règne ne soit pas trop long et que le sort n'en désigne pas une série continue. Lorsque le phénomène se produit, le grand ensemble bureaucratique se morcelle en petits ensembles tribaux.
Inversement les petits ensembles sociaux, s'ils réussissent à échapper à l'emprise des grands, ont une capacité de survie, dans le temps, beaucoup plus longue. Ils ne connaissent pas les grands naufrages et peuvent renaître de l'affaiblissement et de la décomposition des grands. Ils sont cependant plus exposés ‑ et l'histoire le montre ‑ aux agressions que les grands ensembles bureaucratiques. Si tel n'était pas le cas, de tels grands ensembles n'existeraient pas.
Dans les grands ensembles sociaux, la renaissance des tribalismes coïncide avec deux phénomènes opposés: la faillite ou la prospérité. La faillite permet aux tribalismes ( verticaux mais encore plus horizontaux ) de redresser la tête. La prospérité fournit aux tribalismes ‑ surtout horizontaux ‑, le temps et les moyens de s'exprimer, dans la mesure où la prospérité est quasi inséparable d'une liberté accrue des individus.
II en résulte que les grands ensembles sociaux aspirent à vivre dans un état très particulier que nous appellerons “ l’état de prospérité critique ”. L'état critique garantit une emprise suffisante sur les tribalismes tout en assurant la justification du grand ensemble par la prospérité.
A l'inverse, les petits ensembles tribaux vivent dans un état de “ conflit permanent sous critique ” dont l'origine tient à la facilité avec laquelle, dans un tel ensemble, tout événement est connu et devient le centre des conversations, privées ou publiques.
L'état de prospérité critique est un état recherché par les gouvernants des grands ensembles sociaux bureaucratiques; il en constitue le ciment. En revanche l'état de conflit permanent sous critique, est un état subi, inhérent aux petits ensembles tribaux.
Dans toutes les Sociétés démocratiques actuelles, les deux états coexistent simultanément. Toutefois les facilités fournies par les moyens d'information conduisent à transposer au plan national, l'état de conflit permanent sous critique.
L'oscillation entre le tribalisme et la bureaucratie est une oscillation non seulement historique, liée aux heurs et aux malheurs d'une grande nation, elle est aussi une oscillation instantanée par la transposition au plan national, des usages propres aux ensembles tribaux, en même temps que subsistent ou se développent les usages bureaucratiques.
Cette transposition semble renforcer les effets néfastes, propres aux deux usages. Les tribalismes renaissants s'alimentant d'une bureaucratie qui tend, elle même, à se nourrir de la montée des tribalismes.
Les lois complexes du mouvement oscillatoire restent à établir. Contrairement à certaines croyances un peu sommaires du passé, elles sont loin d'être exclusivement déterminées par les facteurs de production.
II n'y a donc pas de précepte définissant le sens des oscillations; il n'y a que l’affirmation évidente de leur réalité.
En revanche, ces oscillations mettent les pouvoirs centraux dans l'obligation de réfléchir à certains traitements, quand la recrudescence des tribalismes prend un tour violent.
Ces traitements sont variés, certains sont inacceptables; il faut donc rechercher celui qui ne l'est point.
A l'aube de l'humanité, le chef et le sorcier imposent au groupe une loi dont ils sont les seuls à connaître les termes et les modalités.
Au terme de l'humanité, le groupe hypertrophié enferme son fonctionnement sous un empilement de Codes qu'aucun chef ne connaît et dont une confrérie de sorciers est seule à pouvoir décrypter la lettre et l'esprit que nul n'est censé ignorer.
Parallèlement au tribalisme vertical qui a remplacé les groupes
territoriaux, la revendication d'égalité détraque les inévitables empilements
hiérarchiques sociaux. Société sans modèle, autorité sans légitimité, fuite en avant
que le progrès nourrit, auquel est confié le soin de résorber les prévisibles
déficits qu'un corps social mal dans la peau de ses institutions accumule dans
les domaines les plus variés, ..
“ tel est du monde entier l'éternel bulletin ”.
C'est dans ces conditions, partielles et partiales qu'il convient d'observer le renouveau des particularismes; et qu'il convient aussi éventuellement de les traiter.
LES TRAITEMENTS INACCEPTABLES.
Les traitements inacceptables sont ceux qu’une Société démocratique, pour bureaucratique qu’elle soit, ne peut employer sans renier ses propres fondements.
Le traitement par le feu
Cette technique classique et courante de traitement des particularismes turbulents n'est plus acceptable dans le petit groupe des Sociétés prospères d'Occident. Son efficacité n'est d'ailleurs jamais garantie à long terme. Elle doit être périodiquement réemployée.
Le traitement par l’exil ou le
bannissement.
Il consiste à évacuer, d'autorité, au loin, les têtes les plus actives des mouvements. II a perdu beaucoup de son efficacité aujourd'hui, avec les innombrables facilités de communication et de télécommunication. II n'est pas plus acceptable que le précédent puisqu'il porte atteinte à la liberté de pensée et de résider dans son propre pays. II est caractéristique du régime qu’on pourrait appeler “ la dictature débonnaire ” (modèle: le second empire), mais les régimes du type “ dictature sanguinaire ” n'hésitent pas à l'employer. Ils paraissent alors se libéraliser
Le traitement par l’abandon.
II consiste à prendre au mot les mots d'ordre tribaux et à exclure le territoire concerné de la nation en lui accordant l'indépendance. II n'est ni possible, ni sérieux.
II est impossible, en Occident; les Sociétés organisées en Etat ne peuvent accepter, sauf par la force extérieure, ( mais dans cette hypothèse, elles subiraient ) que des fractions de leur substance se mettent en marge et refusent, en quelque sorte, de contribuer à l'effort général.
II est peu sérieux, car la revendication séparatiste ne va pas jusqu'à accepter l'abandon des avantages liés à l'appartenance à une nation développée. II est également peu sérieux car il reste l'expression d'une petite minorité, prête à n'importe quoi, pour confisquer le pouvoir, par la violence quelquefois. Aussi des gens -- qui se disent sérieux, qui ont le sens du compromis ‑ pensent-ils plutôt à des solutions fédéralistes ou régionalistes, qui mettent fin à la séculaire suprématie de l'Etat. II s'agit de solutions compatibles avec le caractère démocratique de notre société mais grosses de paris.
Sans doute le déclin du rayonnement de notre pays, contribue-t-il au discrédit de nos institutions centralisées que les pays voisins, plus ou moins secrètement, nous envient. Faisant de nécessité vertu, ceux-ci se plaisent à défendre leurs institutions faute d'avoir été en mesure d'atteindre un degré d'organisation semblable au nôtre. S'il n'y a plus lieu de leur part, de nous imiter, il n'y a pas plus lieu que nous les imitions. Chaque nation a son histoire, mais le conformisme ambiant, qui atteint tout pays en voie de décadence, suscite naturellement des penseurs avertis en matière de droit à la différence et de démembrement de l'Etat. C'est le grand pouvoir des idées reçues, ramassées au hasard de voyages-éclairs.
“. Frères qui trouvez beau tout ce qui vient de loin... ” ( Voir précepte N°2 ). C'est également la fascination de détruire ou de détraquer en croyant qu'un bonheur caché surgira d'un désordre institutionnel plus grand.
Le traitement par le budget.
II consiste à distribuer de l'argent, des subventions, des crédits, des exonérations fiscales, etc. pour s'attirer l’adhésion des populations et les retenir ‑ par l'intérêt ‑ dans une orbite nationale. II transforme les régions travaillées par les particularismes, en régions assistées, qui viennent manger dans la main, au détriment, injuste, de celles qui ne contestent pas la légitimité des institutions. II alimente les tribalismes.
II témoigne de la faiblesse morale de la Nation quand celle-ci connaît assez de prospérité matérielle pour faire supporter ces frais généraux supplémentaires au pays. II n'attire pas la reconnaissance; il donne lieu à des surenchères et il peut même humilier.
LE TRAITEMENT A ESSAYER.
La renaissance des particularismes locaux, dans notre pays, a pour cause essentielle ces trente années de paix, de prospérité, de progrès social qui ont permis de ne point sacrifier l'énergie d'une génération nouvelle sur un théâtre militaire d'opération. Il est normal qu'une jeunesse intacte demande d'exister, d'être reconnue, de participer à la Société civile. Sa demande, cependant, ne s'exprime pas souvent ainsi, mais sous diverses formes agressives que les autorités en place ne comprennent pas facilement.
Dans la mesure où les institutions n'offrent aucun débouché à cette énergie pure, où les notabilités tiennent à conserver la mainmise sur les réseaux sociaux et les postes de pouvoir ou d'apparat qu'elles sont parvenues à monopoliser, les nouvelles générations exclues du théâtre social se détournent vers les revendications extrêmes, plus ou moins travaillées du dedans ou du dehors, par des forces obscures.
Le traitement à essayer, dans une Société démocratique, respectueuse de la liberté est donc de proposer des débouchés par le dégagement encouragé ou imposé des “ élites ” en place. Une nation n'a rien à gagner à ne pas pratiquer la récupération. Ses meilleurs éléments sont fréquemment les plus turbulents. Le renouvellement et le rajeunissement massifs des élites politiques restent la façon d'épargner une coupure que le temps ne fera qu’aggraver. Le seul moyen est d'interdire les réélections de ceux qui ont déjà été élus.
Le bureaucrate aménageur n'est point impliqué dans cette action mais son action est compromise par les particularismes qui la dénoncent ‑ quand elle porte atteinte à quelques intérêts tribaux ‑ comme une mainmise inacceptable d'un pouvoir central rejeté, voire honni; en même temps la situation empoisonnée ouvre à chacun la possibilité de faire n'importe quoi partout, au nom du droit à la différence qu'on se plaît à caresser, “ nouveau conformisme ” d'élites en mal d'être aimées, faute d'avoir en elles l'assurance et des convictions vraies sur l'avenir du pays.
A chaque période molle de l'histoire, se pose toujours la question “ Sur qui s'appuyer? ” et le choix est également toujours offert entre les esprits serviles, prêts à se vendre, discréditant ainsi leur autorité aux yeux des citoyens, et les esprits forts, peu commodes à manipuler mais sur lesquels, en définitive, on peut compter, au moment décisifs
La société bureaucratique ne peut donc ignorer les tribus qui s'éveillent. Son objectif n’est point de les manipuler, de diviser pour mieux régner; sa tâche sera plus facile si le pouvoir politique assure un mouvement ascendant des élites les plus douées, en accepte l’indocilité et en récupère l'énergie, en leur donnant un grand dessein à accomplir, au lieu de les arroser d'argent.
S'applique généralement à ceux qui, après un court voyage à l'étranger, reviennent le cerveau chargé d'exemples positifs, de mesures efficaces. Les Etats-Unis occupent naturellement une place de choix.
Les systèmes étrangers perdent généralement au-dessus des océans ou des montagnes, la gangue des inconvénients et des imperfections internes qu'ils comportent et présentent à l'arrivée, un chatoiement d'avantages, de simplicité et d'intelligence. Quelquefois abandonnés dans leur propre pays, le visiteur étranger les cite encore.
N.B. Le système français produit le même effet à l'étranger.
Le précepte est le résultat d'un certain masochisme national, inséparable de l'intelligence lucide et du souci d'afficher une certaine culture internationale ( Anglomanie ).
Le risque inverse est de refuser d'observer l'étranger.
Aucun système ne doit être observé et jugé sans respecter quatre conditions:
‑ définition rigoureuse des concepts comparés,
‑ connaissance des institutions étrangères qui les utilisent,
‑ connaissance ethnologique du pays où il s'applique,
‑ connaissance des résultats, et bien souvent les résultats n'ont pas les causes qui leur sont données.
Le précepte permet de réduire à sa juste proportion la valeur de l'exemple cité.
Adage dont la signification, malgré son apparence évidente et générale, est très précise.
II se comprend mieux quand on sait qu'il est très tentant et souvent plus commode. sinon facile, de ne pas considérer l'espace comme un tout, à l'occasion notamment de la mise en œuvre des moyens juridiques permettant d'attribuer des affectations à l'espace en vue de le protéger ou de l'utiliser.
En effet ces moyens ne vont pas sans modifier sensiblement les comportements des agents économiques, sans déplacer géographiquement les tendances spontanées de localisation ( notamment quand on interdit dans une zone, les constructions, elles tendent à se reporter aux alentours...) sans mettre à l'épreuve la détermination morale des autorités locales à aménager l'espace.
Les risques de ne pas considérer l'espace comme un tout sont grands. Risque:
‑ de ne le voir que sous l'angle de l'urbanisation; et alors on sacrifie l'espace “ naturel ”, qui apparaît comme un espace vide, une réserve illimitée de terrains à bâtir.
‑ de ne le voir qu'au travers de la qualité du paysage, et alors on risque de sacrifier l'espace cultivable, quand il ne présente pas de ce point de vue un intérêt majeur.
‑ de ne le voir qu'au travers de l'intérêt économique de l'espace cultivable, et alors on peut négliger l'intérêt écologique et paysager des espaces qui ne sont pas cultivables.
‑ de ne le voir qu'au travers de la préoccupation forestière, et alors les espaces non forestiers sont oubliés ~
‑ etc. etc.
L'espace est un tout. II doit par conséquent, dans la commune ou l'ensemble de communes, constituant une unité géographique et démographique, être traité comme tel, en tenant compte de ses différentes vocations, afin d'éviter l’erreur dangereuse qui consiste à ne prendre en compte que l'une de ses vocations éventuelles, et de se satisfaire, à bon compte et avec bonne conscience, d'une intervention géographique partielle qui implique, implicitement, que le reste de l'espace soit laissé à l'avenant.
Le risque est d'induire le raisonnement suivant:
Puisque tel site a été classé ( on y interdit les constructions ) et qu'un effort a été accompli, que le reste soit constructible librement...
Puisque la forêt a été protégée. que le reste ne le soit pas...
etc etc .~
La tentation est toujours grande de se satisfaire d'une mesure partielle, qui a pu exiger des efforts importants; qui apparaît ‑ explicitement ou non ‑ comme l'alibi au “ laisser faire ” ailleurs. L'idée que l'Etat ne doit s'intéresser qu'à quelques “ sanctuaires ” fait partie de la politique d'abandon et de facilité
“ L'ESPACE
EST UN TOUT ” .
On ne peut pas en tronçonner le traitement en fonction d'une seule préoccupation...
Un bureaucrate aménageur, digne de ce nom, doit être vigilant et s'opposer aux innombrables tentatives et tentations de régler les problèmes en fonction d'une seule préoccupation.
Le bon bureaucrate n'oublie jamais qu'il doit penser à plusieurs choses à la fois. En régime décentralisé, il n'a plus qu'un pouvoir de persuasion pour flaire valoir que l'espace est un tout. L'avenir dira si d'autres ont pris le relais.
Précepte suivant lequel, en aménagement de l'espace, la préoccupation d'un niveau supérieur doit prévaloir sur une préoccupation d'un niveau inférieur.
Par niveau, il faut entendre, à la fois, niveau géographique ( du communal au national ) mais aussi intérêt d'un groupe social ( intérêts pour la population d'un département par rapport aux intérêts de la population d'une commune ). Dans ce dernier cas, le terme de niveau est impropre ‑ nous ne l'aimons pas ‑ mais nous le conserverons par facilité. De même les termes “ supérieur ” et “ inférieur ”, n'impliquent pas un jugement de valeur mais une idée d'échelle géographique dans la façon de voir.
Ce précepte a pour corollaire que le niveau inférieur ne dispose pas d'un pouvoir de veto vis à vis du niveau supérieur. II consacre de ce tait la suprématie de la bureaucratie sur le tribalisme, le niveau supérieur étant le plus souvent d'essence bureaucratique par rapport au niveau intérieur qui est inévitablement d'essence plus tribale.
La justification de ce précepte redoutable est dans la nécessité de survie ou de développement du groupe le plus vaste au détriment des groupes sociaux plus restreints
II neutralise le réflexe d'exclusion.
Ce précepte se vérifie même dans les Sociétés les plus tribalisées ou décentralisées. Toutefois dans ce cas, l'interdiction faite aux niveaux supérieurs d'intervenir dans les affaires tribales des niveaux inférieurs, conduit à mettre en place des institutions ou des procédures complexes de coordination entre les différents niveaux d'aménagement de l'espace.
Dans les sociétés moins décentralisées, où le niveau supérieur peut intervenir dans les affaires territoriales des niveaux inférieurs, ce précepte doit être tempéré par le principe complémentaire suivant lequel, la décision d'aménagement est élaborée conjointement par les niveaux institutionnels concernés. "
Ce principe oblige le niveau supérieur à s'expliquer d'égal à égal avec le ( ou les ) niveaux inférieurs, à prendre en considération les exigences de ces niveaux, avant de recourir à l'arme absolue de la décision imposée malgré une opposition.
Ainsi dans les deux cas les groupes bureaucratiques doivent se concerter avec les groupes tribaux.
II reste naturellement à définir les intérêts qui ressortissent des groupes supérieurs plutôt bureaucratisés ou des groupes inférieurs tribalisés.
Ce précepte contredit également, pour partie, l'idée quelque peu reçue selon laquelle on n'administre bien que de près. II est bon, sinon nécessaire, d'être un peu loin dans certains cas, pour imposer ou. refuser. De trop près, on ne voit plus rien ou on n'ose pas.
On ne comprend pas très bien pourquoi dans toutes les lois de décentralisation de 1982 et de 1983, le principe contraire semble prévaloir, à savoir que la partie prévale sur le tout.
Ce précepte est une mise en garde au bureaucrate aménageur, qui court continuellement le risque, faute d'être polyvalent et de détenir l'ensemble des pouvoirs et des attributions, d'hypertrophier son propre domaine et de trop concentrer son intervention, à l'espace géographique ou temporel limité qui est le sien.
L'utilisation des quatre pouvoirs d'aménager implique, du moins théoriquement, un certain décalage chronologique des interventions.
D'abord on définit ce qu'on veut faire ( ou ne pas faire ), à tel ou tel endroit ( pouvoir d'édicter ).
Ensuite on contrôle ce que font les agents économiques ou la collectivité réalise certains des objectifs annoncés.
De même on décide d'abord de prélever puis ensuite on prélève effectivement.
On constate que les opérations ( publiques ou privées ) n'acceptent pas spontanément de respecter des décisions prises en amont.
On allègue toujours de très bonnes raisons pour déroger.
Quelquefois ‑ mais c'est aujourd’hui moins fréquent ‑ l’amont est même ignoré, délibérément.
De ce jeu de la désobéissance, les opérations publiques sont particulièrement coutumières. Elles ont pour elles l’intérêt public donc le droit d'ignorer toute contrainte extérieure.
Cette ignorance de l'amont tient aussi dans le peu de considération que les “ opérationnels ” nourrissent à l’égard de ceux qui conçoivent les plans ( SDAU‑POS ). Le fait d'être impliqué plus profondément dans le processus économique donne un sentiment de supériorité, de responsabilité, qui est souvent mis en avant. “ Moi je construis; moi je loge... ”. En fait ce sentiment, qui est moins fort aujourd'hui que naguère, repose sur le fait que celui qui conçoit les plans n'est guère soutenu par des groupes de pression alors que celui qui réalise est généralement au centre d'un phénomène de haute pression d'intérêts divers, les intérêts légitimes abritant quelquefois des intérêts moins légitimes, pour mieux ignorer l'amont.
Le bureaucrate aménageur peut aussi bien se trouver du côté de ceux qui préparent les plans que du côté de ceux qui réalisent les opérations.
II est alors digne de son nom lorsqu'il n'ignore pas l'amont s'il opère en aval et s'il n'ignore pas l'aval s'il opère en amont. Un régime décentralisé semble assez neutre; il peut amplifier ou neutraliser le danger que décrit le précepte, selon les lieux et les moments, aux veilles d'élections...
L'existentialisme urbanistique est la forme aiguë de ce précepte négatif. L'aval ignore généralement l'amont, lorsque le pouvoir d'édicter, de contrôler et de faire sont rassemblés dans une même institution qui se refuse à fixer un amont afin de conserver les mains libres en aval.
Si on entend par ordre physique, un aménagement harmonieux de l'espace dans lequel les activités humaines qui se manifestent par des occupations et utilisation du sol généralement irréversibles et très souvent concurrentielles sinon incompatibles, finissent par coexister sans trop de dégât pour les paysages, les hommes et l'espace, la recherche de cet ordre conduit à des arbitrages publics dans les affectations données à l'espace et à des mesures de surveillance et de contrôle qui appellent inévitablement des interdictions mal reçues par les membres de la Société. Les détenteurs de l'espace, mécontents de ces interdictions tendent naturellement à critiquer et à contester les autorités responsables' qu'elles soient administratives ou élues. Le risque encouru par les élus est l'échec électoral, preuve et sanction suprême du désordre social que l'ordre physique aurait provoqué. Inversement, il est probable que le souci de respecter l’ordre physique ne pèse pas lourd si la réélection de l'équipe au pouvoir est en jeu.
II n'est pas mauvais dans ces conditions qu'une part du désordre social soit imputé au bureaucrate aménageur mais en régime décentralisé, on ne pourra plus le lui imputer. La décentralisation, en matière d'aménagement, prive la société d'un organe de régulation
Cet organe ayant des défauts et sa propre pathologie, on imagine que sa suppression suffit à les supprimer. Il est plus vraisemblable qu'ils subsisteront, sous d'autres formes et que beaucoup regretteront alors. sans l'avouer publiquement. l'ablation de l'organe régulateur.
Précepte suivant lequel, toute espèce vivante a besoin d'un territoire ‑ et tout groupe social en particulier. La destruction ou la dénaturation du territoire conduit à la dégénérescence du groupe social, que ce soit par hyperdensité ou par sous-densité de population; de même le gaspillage de l'espace par l'urbanisation désordonnée ‑ notamment des espaces naturels ‑ affaiblit à moyen terme la capacité économique du groupe social à mettre en valeur son territoire, lui coûte très cher et par voie de conséquence réduit, à long terme sa capacité de survie aux à coups extérieurs.
L'espace est ‑ avec le savoir et la formation de sa population active ‑ la seule matière première dont dispose la France.
L'avenir du pays, au prochain siècle peut dépendre beaucoup de la manière dont nous ne l'aurons pas trop gaspillé aujourd'hui de même qu'à plus court terme il tient à notre sens de l'effort et à notre capacité de travailler plus. Chanson plus connue.
Précepte général par lequel s'explique le principe et la nécessité de n'accorder aucune indemnisation aux propriétaires fonciers dont le bien ne bénéficie d'aucune plus-value, en raison des dispositions d'aménagement et d'urbanisme qui s'y appliquent, et notamment des interdictions de construire.
Si ce précepte était infirmé, il en résulterait que la collectivité publique devrait prélever des ressources ( par l'impôt inévitablement ) destinées à être distribuées à ceux qui ont déjà le privilège de posséder un bien foncier
L'absence d'enrichissement sans cause ne peut donner lieu à indemnisation même si l’enrichissement sans cause peut justifier un certain prélèvement fiscal.
Le bureaucrate aménageur a souvent besoin de citer ce précepte. C'est la seule réponse qui peut être faite à ceux qui souhaitent que les servitudes d'urbanisme soient indemnisées, comme si la collectivité publique n'avait pas d'autres emplois aux fonds qu'elle prélève par l'impôt que d'en restituer une part à ceux qui ont la malchance de détenir des terrains.
Précepte par lequel s'exprime l'idée du caractère irréversible de l'urbanisation opposée au caractère réversible, si attristant soit-il, du terrain en friche.
Le précepte permet aussi de combattre l'étrange raisonnement selon lequel il faut bâtir un terrain en friche, car ce n'est pas beau, comme si l'inexploitation ‑ désolante il est vrai, du terrain ‑ suffisait à lui attribuer ipso facto de la constructibilité.
La sauvegarde des espaces naturels, certes, ne repose pas sur la friche bien que les espaces sauvages aient le droit d'exister; elle est incompatible cependant avec l'urbanisation.
Le fait de prendre, par facilité, décisions erronées ‑ mais irréversibles ‑ en laissant construire à peu près n'importe où, sous le prétexte d'éviter la friche, n'est pas celui qui risque d'être le plus sanctionné par le suffrage universel et même si d'aventure il l’était. ce ne serait qu'une mesquine consolation. On attend avec curiosité l'impact de la décentralisation, en la matière.
La ville est un conglomérat complexe de contradictions qui survivent et se maintiennent parce que plusieurs rationalités coexistent, avec des forces plus ou moins égales; ces rationalités sont l'expression des sept intérêts concurrents. que le bureaucrate aménager ne doit Jamais oublier.
Au regard de la rationalité économique, cette coexistence donne lieu souvent à des absurdités et pourtant il convient de les ménager. Le libéral authentique s'insurge naturellement contre les viscosités de tous ordres qui font obstacle à une rationalité économique plus complète. II faut savoir y résister.
Cette exigence n'est en rien incompatible ou contradictoire avec un ordre physique meilleur, qui n'est point synonyme de rationalité, tant s'en faut, car la rationalité en soi. en aménagement, n'existe pas. L'ordre physique garanti au contraire la coexistence de rationalités différentes, en un même lieu ‑ ce qui est une forme d’irrationalité ‑ afin que la rationalité la plus efficace ne chasse pas celles qui le sont moins.
Autre formulation de l'idée suivant laquelle la peur du gendarme est le commencement de la sagesse. Pour les autorités le respect de la légalité n'est pas un réflexe absolument conditionné: notamment lorsqu'il s'agit de prendre des décisions ‑ individuelles ou non ‑ qui peuvent déplaire à des amis ou être favorables à des adversaires.
La tentation du détournement de pouvoir est consubstantielle à la nature humaine. Le bureaucrate lui-même peut y succomber même s'il est plus fréquemment exposé au risque de juridisme tatillon.
La censure des tribunaux, par annulation des actes illégaux et par mise en cause de la responsabilité pécuniaire des collectivités publiques est donc indispensable au respect du droit.
Cette censure exerce un rôle salutaire. Elle contraint les autorités administratives nommées ou élues ‑ à ne pas oublier que les décisions, en aménagement. ne sont généralement pas prises en fonction de la qualité du demandeur mais des conditions juridiques d'utilisation des terrains.
Naturellement, en l'absence de recours et d'annulation ‑ et sauf tradition légaliste locale fortement inculquée ‑ les autorités administratives risquent d'oublier qu'il est normal et nécessaire de respecter le droit.
C'est alors qu'on constate que la légalité s'use quand on ne s'en sert pas.
Quelques bons recours peuvent être utiles pour le rappeler.
Une justice administrative, forte et indépendante, est un rempart contre l'arbitraire bureaucratique et l'arbitraire politique. Elle est garante de la liberté tout autant que du respect de la loi.
Toutefois la justice administrative elle-même, n'est pas à l'abri, comme toute institution humaine, de quelques flottements et quelque lenteur dans ses décisions.
Le régime décentralisé vers lequel nous allons semble accorder grand cas à la justice administrative et au contrôle de la légalité. C'est un hommage mérité, rendu à nos magistrats. C'est un hommage qui, à plusieurs égards, peut être empoisonné.
Si ce contrôle se développe trop, il peut submerger la justice sous les recours. Dans le domaine de l'urbanisme, le nombre de petites illégalités commises actuellement, par l'administration avec l'accord des élus, est naturellement important. II n'y a pas lieu de s'en ré jouir, ni d'en être honteux. La législation et les conditions de fait sur lesquelles se fondent les décisions sont souvent subtiles et complexes (et ne changeront pas avec la décentralisation ). La vérité légale n'a pas la perfection de la Vérité et il faut bien, de temps à autre, la mettre un peu de côté, au bénéfice de l'action ou de la compréhension. Le contrôleur de la légalité a posteriori aura quelque embarras à se prononcer. S'il s'en tient à la lettre des textes, les recours se multiplieront.
S'il fait preuve d'intelligence on pourra le lui reprocher quand il déférera une décision devant la justice et lui dire “ Pourquoi moi et pas lui ? ”. De là, à le soupçonner de ne pas être absolument objectif, le pas sera vite franchi.
Pour toutes ces raisons le contrôle systématique de la légalité a posteriori est exposé à la désuétude. Si ce n'était pas le cas, il ferait du juge, à son corps défendant, le nouvel administrateur local de l'Etat, dans les affaires d'aménagement.
Loi fondamentale de l'éthologie administrative, qui explique l'élargissement continu des contrôles administratifs.
Le judiciaire est chargé de punir les manquements des personnes, aux lois qu'elles se sont données ( litiges civils ) ou à la loi pénale ( infraction ).
Les difficultés d'accès à la justice, sa lenteur, l'insolvabilité des personnes, la mansuétude des tribunaux, l'inapplication ou la mauvaise application des peines, le sentiment très général qu'il est meilleur de prévenir que de guérir, tout contribue à instituer des contrôles destinés à éviter les fautes, les abus ou les infractions.
Ainsi se transfèrent progressivement sur les autorités administratives, des tâches de contrôles a priori de l'exécution ou du respect des lois.
Tout scandale, tout sinistre, toute difficulté tendent à sécréter un contrôle nouveau dans l'activité concernée. On en relève des dizaines d'exemples par an.
Ainsi l'administratif, est continuellement exposé à l'encombrement qui affaiblit la loi. dans sa majesté, puisque le caractère général du contrôle conduit à surveiller l'ensemble de l'activité. Afin d'en dépister les quelques cas malsains, tous les sujets sont contrôlés et contestent la loi.
Et s'ils ne la respectent pas, le judiciaire aura scrupule à les punir, tant est disproportionné le fait à la sanction en cas de manquement mineur, si bien qu'en cas de manquement majeur, on doute aussi de l'efficacité du judiciaire... La spirale est parfaitement amorcée.
Ce précepte est donc utile pour expliquer la multiplication des contrôles administratifs, rappeler l'interdépendance du judiciaire et de l'administratif, qu'on sépare volontiers, et montrer que l’omniprésence de l'administration ne provient pas nécessairement de l'administration.
Au demeurant, ce précepte invite à réfléchir sur le rôle fondamental, essentiel. quasi transcendant, de l'institution judiciaire, dont l'indépendance, la fermeté, la clémence aussi, sont le fondement de l'autorité et du respect de la loi.
Les faiblesses, apparentes ou réelles ce cette institution, qui seule détient, dans une société démocratique, le pouvoir “ premier ” de punir mènent à la décadence ou à un surcroît de contrôle administratif. à un affaiblissement des libertés dans les deux cas.
Le précepte est à rapprocher du précèdent. ,
Précepte utilitaire qui doit guider toute réflexion administrative.
La première obligation du “ chercheur ” est de bien définir ce qu'il recherche et de soumettre sa pensée au but qu'elle poursuit.
La seconde obligation est de conserver la faculté d'étonnement. Cette faculté lui permet de ne pas laisser échapper ce qu'il trouve, involontairement et qui ne répond pas a ce qu'il cherchait. D'autres que lui pourront en tirer profit, s il ne trouve lui même aucun intérêt à ce qu'il a trouvé.
Mais il ne maintiendra intacte sa faculté d'étonnement que s'il a bien défini ce qu'il cherchait.
Le précepte, d'un point de vue plus praxéologique, permet d'éliminer les travaux fumeux dont on ne connaît pas la finalité et qui consomment souvent du temps précieux. Un problème bien posé est à moitié résolu...
II va sans dire que ce précepte n'est pas à transposer dans les sciences pures ou quelquefois, sinon souvent, la découverte est le produit de ce qu'on ne cherchait pas. Le bureaucrate n'est point un chercheur et sa stérilité, quand il cherche, semble proportionnelle au fait qu'il ne sait pas très bien ce qu'il lui faut trouver.
La cause en est certainement qu'il n'y a rien à chercher ‑ au sens scientifique du terme ‑ mais à comprendre et surtout à vouloir.
Les difficultés de communication, les malentendus, les confusions tiennent souvent à ce que les individus ne donnent pas la même signification à un concept de même nom, ou attribuent des noms différents à des concepts identiques.
Cette situation se rencontre fréquemment en aménagement.
Le bureaucrate aménageur doit y être particulièrement attentif et éviter l'usage approximatif des mots qu'il emploie ou l'usage de mots approximatifs afin que les interlocuteurs ne débattent pas de n'importe quoi.
Un premier risque est naturellement d'emprisonner la pensée dans des concepts rigides, inaptes à rendre compte de la diversité de la réalité. Ce risque est patent à la lecture de ce mémoire.
Un second risque est de multiplier les concepts voisins, distincts qui rendent compte plus exactement de la réalité, au prix de la complication et d'un jargon spécialisé.
Il faut savoir risquer.
Toutefois cette conceptualisation indispensable doit se faire dans le
respect du précepte “ L'ININTELLIGIBILITÉ
FAIT PERDRE LA SUPÉRIORITE MORALE ”.
II peut cependant arriver que la confusion verbale soit délibérément recherchée, non point pour mettre les choses en désordre mais pour échapper à leur immanente sanction ou pour dissimuler une désagréable réalité.
Dans ce domaine, le bureaucrate aménageur est exposé aux critiques faciles ‑ justes et injustes à la fois. La presse comme le politique brocardent fréquemment la langue de bois de l'administration.
On ne sait pas bien comment aborder le problème, tant pour le poser que pour proposer des solutions.
A la cadence de 100 lois et de 1200 décrets par an, comme on l'a vu plus haut, il est inévitable que de nouveaux concepts soient créés, avec leurs procédures et leurs effets.
Quand une loi nouvelle ne touche qu'une catégorie restreinte d'usagers ou une catégorie homogène et organisée, les difficultés sont réduites. S'ils sont peu nombreux, ils ne pèsent pas beaucoup et on peut les traiter tranquillement. S'ils sont homogènes et organisés ‑ et les deux vont de pair souvent ‑. ils connaissent mieux la loi que l'administration, quand ce ne sont pas eux qui l'ont faite. La législation rurale est parmi les plus complexes et nul ne s'en plaint, comme si cette complexité protégeait le milieu en question de la curiosité collective. D ailleurs l administration de tutelle ayant abdiqué au profit de multiples organisations corporatives, son application et ses complications éventuelles ne la regardent plus.
Quand la loi nouvelle concerne de vastes catégories d'usagers, non homogènes, il en va autrement. Du jour au lendemain des citoyens se voient prescrire des obligations qu'ils ignorent, sont placés malgré eux dans des situations qu'ils ne comprennent pas, disposent de droits et de garanties qu'ils méconnaissent. L'écart est grand entre le vocabulaire technique et juridique et le langage vernaculaire ‑ la transposition ne va pas toujours de soi. Les linguistes parlent de “ technolectes ” pour nommer ces mots nouveaux qui nomment des réalités nouvelles. Toute création de “ technolectes ” suscite des problèmes de compréhension et de communication pendant un certain temps.
Aussi le bureaucrate aménageur doit-il veiller à ce que la rigueur technique de son vocabulaire ne rende pas inintelligible ce qu'il dit ou écrit. Quand il s'adresse a l'extérieur, il doit traduire.
Quand il invente, il doit rigoureusement définir. Le précepte suivant le dit bien.
Un bon concept doit avoir une grande pureté.
La négociation, le compromis ne peuvent qu'en ternir la transparence.
C'est l'une des questions les plus complexes, et derrière les apparences, elle touche à l'épistémologie et au gouvernement.
Derrière le concept, coexistent toujours savoir et pouvoir d'imposer le savoir. A qui doit appartenir ce pouvoir? A celui qui sait et n'a pas le pouvoir légitime d'imposer le concept, ou à celui qui a le pouvoir légitime d'imposer le concept sans être véritablement concerné par sa définition ?
On peut citer d'innombrables exemples où les concepts négociés ont introduit des contusions faute d'un savoir qui pouvait ou d'un pouvoir qui savait.
Devant ces difficultés insurmontables, les concepts les plus importants finissent par s'imposer subrepticement à l'insu de ceux qui savent et de ceux qui peuvent.
II s'agit donc d'un précepte essentiellement défensif, destiné à couper court aux compromis dans les définitions.
Il faut enfin savoir qu'un concept s'inscrit dans les mentalités, qu'il est difficile à changer quand il est bien connu, que l'erreur initiale ne se redresse pas sans difficultés et de graves perturbations.
Cela mérite bien qu'il ne soit pas un compromis approximatif.
Principe FONDAMEN'TAL, impératif, de tous les instants.
Le bureaucrate aménageur doit être compris quand il parle. Quand ils se parlent, entre eux, sans témoin, les bureaucrates ont le droit d'user de leur jargon autant qu'il leur plaît.
Dès qu'ils parlent devant un non-bureaucrate aménageur, ils doivent bannir toute expression spécialisée; à plus fort raison quand ils parlent en public.
Sigles, mots techniques ou juridiques, citations de lois, de jurisprudence, de circulaires, expressions raccourcies du langage professionnel, mots nouveaux, doivent être évités.
II faut traduire en termes usuels les concepts et n'introduire les concepts eux-mêmes qu'à petites doses, en les expliquant, en s'excusant d'y avoir recours, en se moquant d'y recourir.
La suprême coquetterie consiste lorsque l'occasion se présente, et elle se présente souvent ‑ c'est le cas lorsque quelqu'un de l'auditoire emploie un terme de jargon ‑ à expliquer après lui le terme en langage clair, comme en s'excusant d'y être obligé afin que chacun comprenne. Ainsi un terme de jargon est introduit dans la conversation sans l'avoir été par le bureaucrate aménageur.
Mais le but est bien, cependant, que chacun finisse par employer le jargon, faute de quoi on reste dans une approximation gênante. En effet, quand un jargon est compris de tous, ce n'est plus un jargon.
Le vocabulaire usuel de l'urbanisme tait appel à une trentaine de concepts. Le P.O.S. pur exemple en est un. Chaque concept contient lui-même plusieurs notions. Le P.O.S. en contient bien une dizaine indispensable ( zone urbaine, zones naturelles, NA, NB. NC, ND, emplacements réservés, espaces boisés classés, règles d'urbanisme, C.O.S. prescription, rendu public, approbation...)
II faut donc introduire progressivement ces notions dans les esprits en évitant de les asséner, en les expliquant concrètement, en saisissant particulièrement les occasions de répondre aux questions. On a en effet plus le droit d'introduire un terme en réponse à une question, qu'en l'évoquant devant quelqu'un qui n'a rien demandé.
Le bureaucrate aménageur doit étancher, dans la mesure où il détient un savoir, la soif de comprendre, à petite dose; il doit créer cette curiosité afin que l'apparition d'un terme nouveau soit un plaisir, une acquisition souhaitée.
Intelligible, son langage échappe à la critique redoutable: “ On n'a rien compris ” qui engendre un double inconvénient. Non seulement la parole n'a pas porté. mais encore elle a affaibli la légitimité de celui qui a parlé, en faisant étalage d'un savoir qu'il est le seul à posséder.
II faut dissimuler sa science; il faut savoir hésiter au bon moment, et en particulier quand on est très sûr de soi.
L'hésitation honore celui qui a posé la question, puisqu'il a mis dans l’embarras le bureaucrate; et la réponse, claire, qui vient progressivement, ne parait pas récitée comme une leçon. II faut donner l'impression qu'on vient à peine de la trouver.
De même les formules ‑ comme celles qui sont citées dans ce petit manuel ‑ utilisées dans certaines circonstances, comme si elles étaient improvisées ( si on est amené à les employer plus fréquemment en disant: “ En pareille circonstance on a coutume de dire ” :...) en conclusion d'un propos, ou en guise d'introduction, sont de nature à régler une discussion, à désarmer une opposition, à affaiblir une argumentation...
Mais le triomphe doit être modeste; le bureaucrate aménageur ne doit pas écraser l'interlocuteur; ni jamais le vexer. On dépasse le problème de l'intelligibilité. II ne faut pas que trop d'intelligibilité ne laisse que l'impression du brillant.
II faut conquérir l'estime en parlant.
Le grand art est de parvenir à ce que l'interlocuteur, comprenant des choses complexes, si plaisamment expliquées, éprouve le sentiment qu'il est lui même très intelligent.
Ainsi tout le monde est content.
Au demeurant, et sans qu'il faille mal comprendre l'expression, on ne doit jamais oublier cette formule d'un vieux maître: “ C'est un plaisir de gourmet que de passer pour un imbécile aux yeux d'un idiot ” . Devant témoin, le plaisir est doublé.
Et toute plaisanterie mise à part, car le bureaucrate aménageur n'a pas affaire à des idiots, il ne doit jamais oublier que, spécialiste de quelque chose, il est tout à fait normal que son interlocuteur soit généralement moins au fait que lui. II commettrait une faute lourde s'il en tirait supériorité d'autant qu'il n’est pas à l'abri d'une erreur.
En aménagement, nul n'est vraiment satisfait des résultats et la critique de ce qui se fait est un phénomène aujourd'hui généralisé; qui critique les refus, qui, les projets autorisés, qui le comportement des autorités, qui leur lenteur à décider; tel autre critique l’inaptitude, l'incompétence, voire la probité des agents; pour l'un c'est trop simple, pour l'autre trop compliqué.
Le climat de critique n'est pas, hélas ou heureusement, limité au domaine de l'aménagement mais nous n'oserions généraliser à tous les domaines le précepte suivant lequel l'autocritique doit précéder la critique.
Le précepte permet d'abord de montrer qu'on est lucide et conscient. II faut être inconscient pour se prétendre parfait, dans ce qu'on est comme dans ce qu'on l'ait.
II doit être utilisé à bon escient; éviter de basculer lourdement dans le masochisme national, ( critiquer parce qu'on est français; cartésien, individualiste, etc. etc. ) dans le masochisme tribal, consistant à se complaire dans la critique de la tribu ( verticale ) à laquelle on appartient, car l'interlocuteur doute alors de la sincérité; il faut reconnaître seulement les faits, sans en remettre. II est encore nécessaire d'éviter de créer des problèmes dans des domaines où il n'y en a pas.
En revanche, il est essentiel que le bureaucrate aménageur, toujours bien placé pour connaître les choses qui vont mal ou qui ne vont pas ( la fonction de surveillance est notamment exercée pour ces motifs ) ne doit pas attendre l'explosion ou le déferlement des critiques, qui tôt ou tard se produira, dans les secteurs d'activités pathologiques, qu'il a détectés
II doit donc accumuler des informations et préparer la réaction, qui désarmera la critique ou en atténuera les effets.
Cette réaction, dès qu'elle est publique, est inévitablement une autocritique qui reconnaît que les choses, ici ou là, ne vont pas comme beaucoup le souhaiteraient
L'autocritique anticipée procure un avantage considérable puisqu'elle épargne au bureaucrate l'embarras d'être un jour dénoncé, attaqué; elle enlève à l'adversaire le plaisir et l'atout liés au fait qu'il proclame avoir découvert le premier des défauts; elle dispense le bureaucrate d'avoir à se justifier à chaud, à un moment qu'il n'a pas choisi, sur un terrain qu'il n'a pas choisi; elle lui évite une humiliation publique; enfin elle le met à l'abri du risque considérable qu'il prend ‑ et auquel l'adversaire le pousse ‑ en niant les faits, par amour-propre.
L'autocritique anticipée procède de l'idée qu'une “ faute avouée est à moitié pardonnée ”; “ qu'une faute avouée spontanément, avant même qu'elle ne soit connue, est presque un signe de réussite ”. L'autocritique anticipée, utilisée avec adresse, renforce la supériorité morale puisqu’elle prive l'adversaire d'arguments.
Principe destiné à combattre le principe inverse: “ C'est un problème politique ”
Dès qu'un problème est qualifié de politique, le bureaucrate aménageur est exclu de la discussion; il n'a plus le droit de parler, de s'exprimer, le dialogue politique ne pouvant naturellement pas se nouer avec un bureaucrate.
Aussi, nombreux sont ceux qui qualifient, à tout propos, tel problème de· “ politique ” afin de disqualifier le bureaucrate et de l'éliminer du dialogue intéressant.
II faut donc considérer que rien n'est politique afin de rester présent le plus longtemps au cours du processus de décision.
Le principe “ RIEN N'EST POLITIQUE" ne signifie pas qu'il n'y a que des problèmes techniques ( on oppose, comme on sait, souvent les deux ).
II y a des problèmes importants, d'autres qui le sont moins.
II y a des problèmes difficiles et des problèmes faciles...
II y a des problèmes sensibles, des problèmes gênants...
Le caractère politique est un caractère second.
Le principe “RIEN N'EST POLITIQUE ” libère la pensée, les énergies; il libère des appréhensions. II est indispensable à l'hygiène de l'esprit.
En régime décentralisé, il est possible qu'il faille inverser le précepte qui devient alors “ Tout est politique ” en conséquence de quoi, le bureaucrate aménageur, s'il existe encore, devient muet. Il compte les points.
Dans ses activités, l'administrateur rencontre des gens qui exigent ou attendent l'impossible. Le bureaucrate aménageur n'échappe pas à ces rencontres.
Que faire? Promettre n'importe quoi pour se débarrasser des importuns, pour calmer ou arrêter une agitation éventuelle? Promettre pour montrer qu'il va y avoir de grandes choses . . .
En vérité, beaucoup de revendications sont adressées sans aucun espoir d'être satisfaites; elle font partie du rituel social. Elles constituent pour la tribu horizontale ( ou verticale ) qui revendique, une manière d'avoir pris date, posé un jalon, avoir dit son fait; ainsi ne pourra-t-on pas, par la suite lui reprocher de n'avoir pas fait connaître son point de vue.
Le bureaucrate aménageur ne doit pas traiter avec condescendance ces exigences. II doit les écouter; il doit y répliquer en faisant appel aux innombrables raisons qui justifient qu'elles ne soient pas satisfaites. II doit promettre le moins possible, fermer au maximum la porte aux espérances; en revanche il ne doit pas, s'il peut en satisfaire une part, se priver de donner satisfaction. Son rôle est bien de rechercher des solutions. S'il peut donner plus qu'il n'a laissé entendre, il apparaîtra comme un homme de bonne volonté, alors que s'il est obligé de donner moins qu'il n'a semblé promettre, il lui sera reproché de n'avoir pas tenu parole.
II doit donc promettre peu, pour donner éventuellement plus.
II est cependant utile que ce qu'il donne, en définitive, soit reconnu, afin qu'en d'autres occasions, les mêmes revendications ne soient pas présentées en oubliant ce qui fut accordé précédemment.
Le précepte, pourrait aussi s'appliquer à la politique mais sans expérience en la matière, nous ne savons pas s'il peut être efficace. L'expérience courante, que chacun connaît, permet en effet d'en douter.
En revanche on ne pardonne pas au bureaucrate, et peut être à lui seul, de manquer à sa parole et il est essentiel pour lui de ne pas l'engager au delà de ce qu'il peut tenir.
Précepte suivant lequel les autorités publiques, qui s'engagent dans une politique d'aménagement de l'espace, et qui, en application du précepte N°6 vont créer du désordre social en recherchant l’ordre physique, doivent lubrifier au maximum les mécanismes de décision afin qu'à la rigueur fréquente de ces décisions, ne s'ajoutent pas des complications incompréhensibles, génératrices d'erreurs et de délais.
La légitimité et la supériorité morale des autorités publiques s'affaiblissent lorsqu'elles ne sont pas en état de rendre rapidement leurs décisions désagréables de refus.
De même, il est important que les décisions agréables à l'usager soient rapidement prises et que les autorités publiques soient plus attentives au fait que le temps est un bien économique coûteux.
La commodité, dans ses manifestations diverses, rend ainsi plus acceptable la rigueur et témoigne tout autant de la détermination des autorités publiques que de leur souci d’être attentives aux préoccupations des usagers.
Le bureaucrate aménageur ne doit
jamais oublier qu'il ne peut cumuler les inconvénients de la rigueur et de
l'incommodité.
A trop attendre, on a tellement tort qu'on n'est plus en état de refuser, d'autant que l'interlocuteur ne comprend pas qu'il faille tant de temps pour dire non. Ceci ne signifie pas, on s’en doute, que la décision positive doive être prise lentement.
En régime décentralisé, rigueur et commodité peuvent prendre de tous autres sens; l’expérience nous les révélera petit à petit.
Précepte qui doit présider aux rapports de l'usager avec le bureaucrate aménageur.
II faut considérer le citoyen comme un être ignorant. Loin d'être péjoratif, ce principe ennoblit le citoyen: on ne lui demande pas de connaître la loi. II n'a pas à se sentir coupable de l'ignorer. II doit pouvoir clamer son ignorance sans honte. Or chacun sait combien, par orgueil ou timidité, n'osent pas dire qu'ils ne savent pas.
II faut le considérer comme majeur. Majeur, il a des droits, et le bureaucrate des devoirs envers lui, notamment celui de lui expliquer clairement sa situation et de lui dire la vérité.
Le respect de ce précepte contribue à l'acquisition de la supériorité morale.
Le bureaucrate aménageur, où qu'il en soit, et conscient de ses devoirs, sait très bien qu'il est au service du public, d'un public exigeant, à la fois impressionné par l'administration et, faute de comprendre les nombreux mystères de l'aménagement, toujours prêt, par derrière plus que par devant, à critiquer.
Ce service du public n'est pas, pour une proportion considérable de bureaucrates aménageurs, compatible avec une durée du travail strictement limitée. Quand on confie la réparation d'un objet à un réparateur, on attend bien de lui quelques explications, mais l'essentiel est bien que l'objet soit rendu en bon état de fonctionner. Le bureaucrate aménageur n'est point dans la situation du réparateur, puisqu'il lui faut, dans la plupart des cas, expliquer inlassablement, le pourquoi et le comment des choses qui dérangent. qui empêchent l'autre d'agir comme il le souhaitait; cette explication n'est pas du temps perdu. Donnée avec clarté et compréhension, elle évite bien des difficultés à l'usager, et lui fait en définitive gagner du temps; elle en prend au bureaucrate. nécessairement, à des moments, bien sûr, inopportuns. II doit s'y résigner ou changer de travail.
Mais une fois l'idée admise qu'il faut travailler longtemps, ne pas lésiner, avec les heures, cela va tout seul. Le bureaucrate aménageur est alors en état d'exercer les quatre activités (Notion N°7).
II convient cependant, de souligner une difficulté.
Notre Société, soucieuse du bonheur individuel, accorde à ses membres de plus en plus de temps libre. La durée quotidienne, hebdomadaire, annuelle, et la vie active diminuent. De plus en plus de gens disposent de temps libre. Ils disposent donc de temps pour s'occuper de la chose publique. Les associations de défense sont riches en retraités, par exemple. Les citoyens ont plus de temps pour s'intéresser à leurs affaires et à celles des autres. Moins la Société travaille, plus l'administration est occupée. C'est vers elle que convergent d'innombrables personnes en mal de participer.
Le nombre de ses tâches, déjà accru par le flot continu de lois et de décrets produit par le législateur et le gouvernement, l’est encore par la disponibilité plus grande des usagers et par le fait que la prolifération juridique, crée de nouveaux usagers, bénéficiaires, pétitionnaires, ou tiers questionnant, chicanant, requérant et exigeant, en un mot, du bureaucrate à leur disposition.
Et malgré tout, le nombre de bureaucrates véritables varie assez peu. II est banal d entendre dire par les professionnels du dénigrement de l'Etat, qu'il y a plus de trois millions de fonctionnaires, comptant sans discrimination, agents de la S.N.C.F., de l’E.D.F., de la Sécurité sociale, etc...
Dans la seule administration de l’Etat, si l'on exclut les militaires ‑ qui n’administrent pas beaucoup la vie civile ‑, les enseignants qui ne s'administrent qu'eux-mêmes, les P.T.T. qui sont des prestataires de service et non des contrôleurs, il reste assez peu de véritables bureaucrates, c'est à dire d'agents chargés d'ennuyer leur prochain; ce sont eux qui usent des trois pouvoirs premiers. ( Voir tableau ci-après ).
II y a le domaine de la police et de la justice, ( troisième pouvoir premier ), il emploie environ 175 000 agents ( 1981 ). Pour être exact il faudrait ajouter la gendarmerie dont l’effectif dépasse 80 000.
II y a le domaine financier et surtout fiscal; ( premier pouvoir premier ), il emploie environ 184 000 agents.
Il y a le domaine de l'aménagement de l'espace ( deuxième pouvoir premier ), celui du bureaucrate aménageur, il emploie environ 144 000 agents.
On peut compter pour partie négligeable les affaires étrangères, la culture, le travail. les loisirs, la santé, etc... Tous réunis, ils emploient moins de 60 000 agents.
La France est un pays qui fonctionne avec assez peu de vrais bureaucrates ( 600 000 environ ).
Et pourtant, ces bureaucrates sont de plus en plus accablés de législations complexes à appliquer à des citoyens de plus en plus exigeants sur la qualité du service.
II serait contraire à la compétitivité nationale d'accroître le nombre de fonctionnaires qui sont autant de parasites ‑ au sens biologique du terme ‑ dans la Société. Aussi la seule mesure sérieuse qui pourrait être prise sans difficulté budgétaire, serait d'allonger la durée du travail des bureaucrates, de les renvoyer au bureau le samedi et de ne leur donner que quinze jours de repos par an au lieu de cinquante, ce qui réduit l'année à 220 jours ouvrables environ.
On se demande donc pourquoi les professionnels du dénigrement bureaucratique ne proposent pas cette mesure arithmétique élémentaires, au lieu de s'en prendre à l'administration, de lui confier de plus en plus de choses à faire et de lui reprocher ensuite de s'occuper de tout, d'être tatillonne et d'aller lentement.
[La réalité, dans le tableau ci-après, est à certains égards très
parlante.]
Ce tableau appelle quelques commentaires simples en souhaitant qu'il suscite des études plus approfondies et de véritables vocations en matière d'éthologie administrative.
Entre ces deux dates soit, treize ans,
‑ la population française a augmenté de 5 millions d'habitants environ ( de 48 millions à 53 millions ) soit 10 %.
‑ le budget de ['Etat, en francs constants 1975 est passé de 142 milliards en 1960. à 304 milliards en 1974 ( soit un doublement ). En 1981, il était plus important.
‑ sur une période à peu près équivalente (1967-80) la législation s'est accrue très sensiblement, comme on l'a vu plus haut,
‑ la durée du travail a sensiblement diminué dans toutes les branches de l'administration ( samedi chômé, congés annuels, congés divers se sont multipliés ).
Les secteurs où les grèves sont les plus fréquentes ( Education, P.T.T.) sont ceux qui ont le plus gonflé en valeur absolue et même en pourcentage.
Les années 68-69 sont celles où le bond des effectifs est le plus
important (+ 160 000 agents dans toutes les branches mais 93 000 pour la seule
Education et 93 000 pour les P.T.T.).
( 1 ) Exploitation des statistiques fournies par les Services du Premier ministre à l'occasion de la Conférence de M. Barre, présentant le projet de loi de finances pour 1977 ( publication Novembre 1976 ).
( 2 ) Réponse à la question écrite 4647 de M. Sautier J.O. Assemblée Nationale du 21 Décembre 1981 p. 3724.
Le secteur des administrations financières et de la police a beaucoup augmenté également en valeur absolue et en pourcentage, sans agitation sociale trop visible, le gouvernement évitant l'épreuve de force avec les syndicats, dans ces secteurs sensibles. Le domaine de l'aménagement est le plus calme de tous, du point de vue social. C'est celui qui a le moins augmenté, or ses tâches se sont très sensiblement accrues tant en volume budgétaire qu'administratif.
Chacun tirera les leçons qu’il voudra, mais il en est une que chacun doit reconnaître.
On administre un pays de près de 55 millions d'habitants, avec un peu plus de 600 000 bureaucrates d'Etat, soif 1 bureaucrate pour 100 habitants environ. Bien malin celui qui aura la capacité de réduire sensiblement cette proportion. S'il prétend faire des économies sérieuses de fonctionnement, il doit taper dans les gros effectifs qui ne sont pas composés de bureaucrates, au sens réel du terme. II peut prétendre, il ne le fera pas.
Des études fines restent à faire. Elles sont difficiles à cause de la médiocrité des sources d'information. II est vraisemblable que les effectifs déclarés sont inférieurs à la réalité, dans tous les secteurs, à cause de nombreux statuts contractuels pour certains personnels. Les ordres de grandeur restent cependant vrais et ne peuvent évoluer rapidement.
La décentralisation ne concerne donc qu'une part très faible de ces effectifs et éventuellement celle des administrations gérant l'espace, soit moins de 150 000 agents. On ignore combien d'agents des préfectures ont été transférés aux départements et aux régions en application de la loi du 2 Mars 1982 mais le nombre ne doit pas excéder quelques milliers.
Le formulaire est la surface de contact entre l'administration et l'administré, entre la loi et l'objet concret auquel elle s'applique.
Dès qu'une législation prévoit une autorisation, il doit y avoir un formulaire de demande. S'il n'y en a pas, il faut se méfier. L'administration, dans ce cas, a tendance à demander n'importe quoi, ou trop ou pas assez.
Sans doute ce précepte est-il plus utile à l'usager qu'à l'administration.
Néanmoins, le bureaucrate aménageur a quelques raisons de le connaître, afin d'abord de ne pas exiger de l'usager, plus qu'il n'en a le droit et ensuite, de ne pas se laisser tromper par d'autres administrations qui inventent des autorisations sur le même sujet.
Le formulaire comme on dit quelquefois, paradoxalement, c'est la liberté dans la sécurité.
La liberté, parce que le dépôt du formulaire rempli, crée des droits, fait courir des délais...
La sécurité, parce qu'on n'a qu'à fournir que ce qu'il prescrit.
Le formulaire met des bornes à l'arbitraire administratif.
II faut se méfier des autorisations sans formulaire de demande.
Ceux qui critiquent les formulaires n'ont donc rien compris à la réalité bureaucratique, voire à la réalité tout court. La plus belle démonstration qui pourrait leur être infligée, serait de supprimer, tout d'un coup, tous les formulaires existants. La Société en serait paralysée quasiment. L'expérience mériterait d'être faite. Le régime décentralisé, dans quelques communes curieuses et friandes de simplification, permettra peut être de s'y essayer.
Mais nous pensons plutôt que les formulaires se diversifieront, voire se multiplieront.
Ce précepte fera sursauter de très nombreux esprits. La circulaire, en effet, avec les petits caractères de sa typographie, ses paragraphes amoureusement numérotés, les cas innombrables distingués avec soin, le ton souvent impératif et sûr de soi ( “ Il convient de ”, “ Il vous appartient de... ”, “ Il importe... ”... " ) est le symbole, s'il en est, de la bureaucratie. On lui reproche sa longueur, son style rigoureux comme son style approximatif, la prétention qu’elle a de commenter la loi, ( d'ajouter ou d'en soustraire à l'occasion, disent même certains ).
Sa réputation n'est plus à faire: on l'accable de tous les maux, on l'assimile au mal qui consume l'Etat; on l'oppose naturellement à la démocratie, faite d'élan, de vie, de spontanéité, libre dans sa façon de comprendre la loi.
II est donc de bon aloi, dans l'administration comme à l'extérieur d'elle, de brocarder la circulaire. On en a même honte quelquefois, au point qu'on la baptise autrement.
Le bureaucrate aménageur, lui-même, ne résiste pas toujours à cette tentation
Réhabiliter la circulaire est de ce fait une affaire qui dépasse, et de loin, la force de quiconque. L'auteur n'a guère d'illusion à ce sujet.
Nous nous y essaierons cependant sans trop croire que les esprits en seront changés, en nous fondant sur l'idée que lorsque l'administration commente publiquement sa façon de comprendre et d'appliquer la loi, au lieu de se murer dans le silence, elle fait faire un pas à la démocratie.
Le silence en effet est l'état de confort maximum puisqu'il permet de conserver pour soi, et pour soi seul, le sens et la portée d'un texte, complexe ou susceptible d'interprétation.
En publiant, par la circulaire ce sens et cette portée, l'administration lève ainsi le voile qui couvre ses intentions ou plus exactement celles du législateur et du gouvernement; elle se met ainsi dans l'obligation, au cas par cas, d'interpréter la loi de la même façon au lieu de faire fluctuer ses décisions au gré de l'humeur, de l'ignorance ou des préférences de ses agents ou de ses chefs.
Elle s'expose à la censure publique des lecteurs compétents et même des tribunaux, si son commentaire ne semble pas conforme au droit.
Elle permet au public de lui opposer sa propre interprétation des textes, dans le cas où une décision s’en éloignerait un peu trop.
Elle fournit une référence à froid, par rapport à laquelle elle devra justifier les éventuelles exceptions prises à chaud.
Elle n'emprisonne pas l'agent, chargé d'appliquer la loi localement; elle l'éclaire et lui évite d'avoir à rechercher le sens des lois, dans des ouvrages de droit qui n'engagent en aucune manière l'administration.
La démocratie, à savoir le contrôle du pouvoir par le citoyen, ne peut que gagner à ce que les lois fassent l'objet de commentaires officiels sérieux, afin que chacun puisse, à l'occasion, s'assurer si, dans un cas particulier, la décision qui l'intéresse, est conforme à ce commentaire.
Aussi n'est-ce pas tout à fait un hasard, si les citoyens les plus vigilants, dans le domaine qu'ils surveillent, sont toujours très friands de circulaires, et en demandant même quand il n'y en a pas.
Demander une circulaire, c'est demander un commentaire général du droit, à l'autorité chargée de le faire appliquer.
C'est obliger cette autorité à sortir du silence protecteur derrière lequel elle peut être tentée de s'abriter.
La circulaire a une dernière vertu; en mettant en lumière, dans certains cas, les subtilités diaboliques du droit elle peut contribuer à sa clarification ultérieure, dans la mesure où la loi, derrière une simplicité apparente, dissimule parfois d'invraisemblables casse-têtes chinois.
Les choses sont ainsi.
Chacun peut en discuter.
Le bien n'est pas toujours où on le croit.
II faut se méfier des administrations qui tiennent à garder pour elles seules, les circulaires qu'elles font. II faut aussi se méfier de celles qui n'en font jamais.
Dans les domaines des compétences transférées aux collectivités locales, il est hors de question à l'avenir que l 'Etat prenne des circulaires donnant la bonne interprétation du droit. La loi, elle même, le lui interdit. Il lui faudra communiquer avec elles par voie de loi ou de décrets. (Art. 90 de la loi 82.212 du 2 mars 1982).
Que faut il en penser?
Si l'on en croit le précepte, c'est une régression de la démocratie puisque la circulaire régressera.
Si l'on en croit le législateur, c'est un progrès de la liberté des collectivités ‑ donc de la démocratie ‑ puisque celles-ci n'auront plus à comprendre les textes de la façon que l'administration les comprenait.
Le législateur ne pouvant avoir tort, c'est le précepte qui doit être erroné, à moins qu'on ne transcrive en décrets l'abondante exégèse administrative, à moins aussi que le silence administratif central soit compensé par une sécrétion non officielle de commentaires. En matière fiscale certaines font autorité.
Comme cette littérature privée est généralement écrite par des fonctionnaires ‑ ou d'anciens fonctionnaires ‑ on voit qu'on ne s'en sort pas et que la démocratie par la circulaire ne reculera pas, le terme en moins, cela va de soi. Quelques bureaucrates s'arrondiront les fins de mois en écrivant pour des publications privées, ce qu'ils auraient écrit gratuitement, pour l'Etat.
La loi et le précepte sont tous les deux vrais
Ce précepte ne fera certainement pas l'unanimité. et pourtant, il faut dans l'action, en user, faute de quoi, on ne fait rien, puisqu'il n'y a jamais assez de moyens financiers.
En outre, il est toujours dangereux de succomber à la facilité; et c'est une façon d'y succomber que de s'abriter derrière le prétexte financier.
Les moyens financiers s'obtiennent.
Quand la cause est juste et bien plaidée, il est rare qu'on ne trouve aucun moyen financier.
Par ailleurs, il ne faut pas attendre d'avoir les moyens pour penser, envisager, imaginer...
II arrive aussi que les crédits existent et que le problème consiste justement à trouver des raisons de les utiliser.
Avant d'accepter la plainte “ on n'a pas les moyens financiers ” il faut bien fouiller les budgets. Or, quand on fouille un budget on découvre toujours de l'argent qui ne se dépense pas, découverte qui fonde les autorités budgétaires à réduire les crédits.
En revanche, il ne faut pas comprendre le précepte dans le sens de “ faisons, on trouvera l'argent ” car l'argent ne vient pas toujours et ce qu'on a fait coûte souvent plus cher que ce qu'on a prévu. On a parlé à ce sujet de “ comptes fantastiques de l'urbanisme " et il faut en tirer les leçons. Dans ces cas malheureux, on avait sans doute considéré que le problème financier était secondaire, ce qui est différent.
Précepte applicable aux études et aux recherches et à ceux qui les font.
Lorsqu'ils disposent de crédit pour penser, chercher, ils ne pensent plus par eux-mêmes et passent leur temps à gérer les crédits dont ils disposent. en vue de faire penser les autres à leur place. “ Qui dépense, ne pense pas ”.
Le précepte inverse .. “ qui ne dépense pas, pense ” est tout aussi vrai même s'il mérite d'être un peu nuancé. Celui qui pense, qui traite les informations dont il dispose, n'a généralement pas besoin de crédits: il a besoin de temps et de tranquillité. Dans l'administration, les idées viennent beaucoup plus de ceux qui pensent sans rien dépenser, que de ceux qui dépensent des crédits pour trouver des idées.
La difficulté est souvent de trouver le temps et les moyens de réunir les informations nécessaires à la réflexion. Les crédits sont alors utiles mais ils ne dispensent jamais de penser, celui qui veut trouver. La tentation est de croire qu'il faut, une fois les informations réunies, des crédits pour penser.
Ce précepte ne doit pas être utilisé devant les financiers, toujours à l'affût d'économie. II est à manipuler avec prudence, devant les hommes politiques, souvent méfiants à l'égard des études.
II est utile pour secouer ceux qui ont toujours besoin d'argent pour réfléchir.
Ce précepte n'aura pas non plus l'accord de tous. Et pourtant il faut l'inculquer faute d'ouvrir toute grande la porte à la médiocrité, à la facilité, à la politique du “ minimum minimorum ”. “ Si vous voulez la qualité, il faut la payer, je ne fournis qu'un minimum ! ”
La profonde signification du précepte, est qu'avec le même prix on peut faire mieux, en réfléchissant un peu, en prenant quelques précautions, en faisant un peu attention
Quelquefois, la recherche de la qualité fait faire des économies; quelquefois elle implique des dépenses supplémentaires. Le précepte n'a donc pas une valeur absolue mais il peut récurer les esprits de certaines idées reçues, et les éloigner des tentations de la facilité
D'innombrables choses se font inévitablement, qu'on le veuille ou non. Le précepte ci-dessus exprime une évidence; il va plus loin en imposant, en toute circonstance, l’idée, qu'un peu de bonne volonté, d'idée, d'effort, permet souvent de faire mieux ce qu'on aurait fait normalement.
La recherche du mieux implique un peu de temps. Du temps pour penser, discuter, regarder les choses avec un oeil différent.
Le bureaucrate aménageur doit le savoir et il doit pratiquer un travail tout en nuance avec la Collectivité, ou l'usager. Son conseil ne consiste pas à imposer mais son explication, ses suggestions doivent permettre de donner envie de faire mieux. S'il a recours à l'arme absolue de la prescription, il doit la motiver.
Mais au delà de l'action de chaque jour, le précepte doit contribuer à susciter le goût de faire mieux spontanément. Le bureaucrate aménageur, doit alors s'éclipser.
Les statistiques, dit-on, sont toujours fausses et cette croyance est profondément vraie. En effet, d'innombrables malfaçons jalonnent la production statistique. Les concepts de base ne sont pas toujours clairement et rigoureusement définis. Même quand ils le sont, ils peuvent être mal compris par ceux qui ont à s'en servir. Le recensement de l'information est difficile et laisse toujours échapper des éléments. Sa transcription est souvent erronée. les opérations mathématiques peuvent comporter des erreurs, etc. .. Le total ne peut pas être exact. II n'est que statistiquement juste.
La diffusion des résultats est la seule façon de déclencher des opérations de contrôle spontanées qui, en contestant leur validité, feront rechercher les erreurs et mieux approcher la vérité.
Les ordres de grandeur sont les premiers à être redressés quand ils sont faux, mais la diffusion régulière des informations permet d'aller plus loin. II ne faut donc pas redouter la publication des erreurs; elles sont un pas de plus vers la vérité...
Le bureaucrate aménageur doit donc publier des statistiques; certaines lui retomberont sur le nez, mais tant pis.
Les financiers, à ce sujet, ont la psychose du secret.
En régime décentralisé, la question à poser est celle des obligations statistiques incombant aux collectivités. II est facile d'en prévoir; il le sera bien moins d'en obtenir le respect.
Pour épurer les eaux usées, il faut de l'oxygène. A cet effet, l'effluent doit ruisseler, être remué; l'oxygénation de l'eau qui en résulte accélère l'opération.
Les questions complexes, soit par le fait qu'elles sont enfermées dans des contradictions, soit par le fait qu'elles mettent en cause des intérêts multiples, quelquefois douteux, doivent être traitées par oxygénation sociologique, à savoir, en les livrant au débat public, avec les éléments d'information. C'est une façon de faire avancer leur solution, de faire éclater les contradictions, de faire tomber des oppositions.
Le débat public, à lui seul, n'apporte pas la réponse positive; il apporte les réponses négatives à certaines des questions. II permet de mesurer les résistances. II n'oblige pas l'autorité responsable, en dernier ressort, de la décision, à suivre l'avis de la majorité, du moins J'oblige-t-il à sortir du silence et à prendre, ou à ne pas prendre parti, publiquement. II épure donc la situation même s'il ne fournit pas nécessairement la bonne réponse à la question.
C'est quelquefois une manière de noyer le poisson. Attention !. Comment, en effet, donner l'impression de faire, tout en ne rien faisant? Faire parler les uns et les autres est un adroit procédé pour détourner l'attention, sans compter que, souvent, ceux qui semblent les plus déterminés, dans leur soif de comprendre, de faire ou d'empêcher, ne demandent, en fait, qu'à se défouler. Débattre de tout, à toute occasion, est une bonne façon de différer les décisions qui s'imposent. C'en est une excellente aussi pour détraquer des institutions qui fonctionnent. L'oxygène est aussi un poison.
Le bureaucrate aménageur doit le savoir. II ne doit pas craindre le débat public; il doit s'y préparer et le préparer, sinon le provoquer. Lorsqu'il en a le droit, il en a le devoir. Mais il doit savoir où il veut aller. En régime décentralisé, la question ne le concerne plus; on le voit mal, en effet, de sa propre initiative, s'engager dans de pareilles voies; il ne craindra plus de mourir empoisonné
Précepte connu de la théorie de la complication, utilisable à l'occasion de discussions s'engageant sur le thème “ il faut simplifier ”.
L'analyse froide et objective des situations complexes, montre que, la complexité résulte généralement du souci de répondre intelligemment à des situations variées. La fiscalité abonde en exemple. Le “ cancer des exonérations et des régimes particuliers " ( ll ) guette toute fiscalité et rend délicate sa compréhension. II en va de même dans les procédures, qui tendent à se compliquer, avec le temps, pour mieux répondre à la diversité des éventualités...
( ll ).
Expression de M. Maurice LAURE dans
un ouvrage sur la T.V.A . Souvenir de jeunesse.
D'ailleurs le bureaucrate aménageur observera très vite et très souvent que ceux qui se plaignent des complications sont aussi ceux qui se plaignent des injustices et il n'aura aucune peine à les mettre en contradiction. A utiliser avec délicatesse.
Ce précepte, fondamental et universel, de la théorie de la complication explique la genèse de certaines difficultés, juridiques, notamment. Et comme le bureaucrate aménageur est amené à fabriquer du droit, il aura l'occasion de subir le précepte 1 + O = 2, voire de l'appliquer, par nécessité, volontairement. II doit donc faire très attention.
Le processus de l'élaboration du droit, discussion administrative, consultation du Conseil d'Etat, débat parlementaire ( s'il s'agit de lois...) discussions locales, met en évidence des objections. La suppression totale d'une disposition est rarement justifiée; la suppression partielle parait plus nuancée; il en résulte généralement que la condition, unique au départ, objet d'abrogation, est remplacée par deux dispositions, la première qui supprime la condition et la seconde qui la maintient. Au lieu d'un seul régime qu'on se proposait de supprimer, on se retrouve avec deux, dont la distinction peut dépendre de plusieurs critères.
La règle 1 + 0 = 2 exprime l'extrême résistance à l'abrogation. Celui qui veut conserver (1) et celui qui veut supprimer (0) ont ainsi satisfaction. Sans ce déterminisme profond, les procédures administratives ne seraient pas ce qu'elles sont. Le permis de construire est truffé de cette sorte de complication, dans son objet, sa procédure, sa décision, le contrôle de sa conformité.
Mais en réalité 2= 3, car le droit s'applique dans le temps, et il faut distinguer l'après et l'avant du changement; le régime antérieur subsistant souvent quelque temps, les deux régimes nouveaux s'appliquant après, trois situations juridiques peuvent caractériser une même situation.
Et 3 = 4, si des critères géographiques d'application viennent se superposer aux critères chronologiques; il y aura les territoires où le nouveau régime s'applique et ceux où il ne s'applique pas.
Et 4 = 5, car ces territoires eux-mêmes peuvent évoluer dans le temps, changeant ainsi insensiblement le régime juridique des actes d'autorisation.
Attention au précepte 1 + 0 = 2, qui pourrait tout aussi bien s'écrire, 1 + 0 = 5.
Le précepte aura matière à s'appliquer, dans le domaine de l'urbanisme, si le régime décentralisé ne s'applique pas partout, ni au même moment, de la même façon.
La lecture de la
loi du 7 janvier 1983 permet, en première approximation, de dire que 1 +0 =2,3.
C'est un autre précepte fondamental de la théorie de la complication dont la manifestation est moins fréquente et plus subtile à saisir, que le précédent.
Dans un processus administratif applicable à un objet donné il y a une quantité constante de complication. On peut la répartir plus ou moins équitablement entre l'administration et l'administré.
Le permis de construire illustre bien cette situation.
On demande à l'usager de déclarer non seulement la superficie de plancher de son projet, mais encore la superficie de chaque niveau et d'éclater cette superficie et, différentes catégories correspondant aux déductions dont il peut bénéficier. L'imprimé impose de la sorte une triple opération de sa part:
‑ mesures de superficies de chaque niveau,
‑ mesures des déductions dans chaque niveau,
‑ totalisation.
C'est horriblement compliqué dira-t-on, si on ne lui demandait rien, le même travail serait à faire par l'administration, qui d'ailleurs est tenue à son tour d'en vérifier l'exactitude, au cours de l'instruction.
On pourrait dispenser l'usager des calculs. Or, il les fait déjà, avec bien d'autres, plus difficiles, pour réaliser son projet. Le devis descriptif d'une simple maison est vingt fois plus complexe que la demande de permis.
C'est une grande loi: la simplification réalisée n'apparaît jamais. Seules subsistent les complications. II faut souvent choisir sur qui les reporter. II n'y a pas d'unique solution. Il serait amusant ‑ on ne l'a jamais fait ‑ de mettre en service en même temps plusieurs systèmes qui répartissent différemment la charge de complication entre usagers et administrations et de retenir celui qui apporte le maximum de satisfaction.
Le bureaucrate aménageur doit savoir, en face d'un processus compliqué, comment reporter équitablement les difficultés entre l'administration et l'usager.
Mail nul ne reconnaîtra jamais qu'il a été équitable; il doit le savoir.
C'est un précepte évident pour le commandement.
Le bureaucrate aménageur n'est pas un commandant; il est un centre d'émissions. Il émet vers l'intérieur. On le sait . Mais il faut qu'il émette à l'extérieur, qu'il constitue donc un réseau serré de transmissions qui lui apporte informations et qui lui donne la faculté d'adresser les messages qu'il ne doit pas garder pour lui.
L'obstacle est souvent de ne pas avoir d'interlocuteurs avertis à qui parler.
La méfiance, les préventions remplacent alors la compréhension et font perdre du temps.
Le bureaucrate aménageur doit avoir un réseau d'alliés objectifs ‑ comme on dit. S il doit à tout prix se garder de constituer une clientèle, d'être enfermé dans un filet de relations qui limitent sa liberté d'expression, il doit en revanche être en état constant de s'expliquer ‑ sur ce qu'il veut montrer ou sur ce qu'on lui demande ‑ sans avoir au préalable besoin de prouver sa bonne foi. En régime décentralisé, l'usage d'un tel réseau peut s'apparenter à l'exercice d'une “ activité fractionnelle ”.
Quand le réseau de transmission est constitué, il peut émettre et recevoir en toute liberté. Quand il émettra, on le croira.
Le réseau survit à condition de ne jamais tromper. En régime décentralisé, il cessera de transmettre.
Le dessein commande le dessin.
Le but asservit le moyen.
La procédure n'est pas un but en soi.
Le bureaucrate aménageur doit connaître à la perfection ses moyens, sa boite à outil, le clavier de son orgue...
Mais il doit aussi apprendre à s'en servir de telle manière que seul le moyen utile au but lui vienne sous la main, comme le doigt va vers la note du clavier.
II doit encore s'en servir comme un compositeur orchestre une symphonie, en faisant donner au bon moment l'instrument opportun.
On commence à peine à savoir écrire des mélodies.
Le bureaucrate aménageur est à la fois un généraliste et un spécialiste. Plus il est spécialisé, plus il doit se méfier de réduire à l'instrumentation qu'il connaît, les possibilités d'action ou d'intervention.
L'autre travers qui le guette est le dénigrement des moyens qu'il ne connaît pas ou qu'il n'utilise pas. Elle est fréquente chez certains hommes de l'art qui ne savent pas ouvrir la bouche sans critiquer, par exemple, la réglementation. Cette attitude révèle, de la part de celui qui l'affiche, sa propre ignorance, voire son analphabétisme profond; pour s'en assurer il suffit de demander “ De quelles réglementations parlez-vous exactement? ”, toute réglementation est imparfaite, c'est connu. Sa critique abstraite est peut être d'un bel effet, elle n'est cependant d’aucune utilité puisqu'elle ne contribue pas à rendre les moyens plus serfs mais à moins s'en servir, où à s'en servir de travers.
On entend dire très souvent, que l'impôt va être répercuté, qu'il va faire augmenter les prix... qu'il est donc nuisible au marché etc... En aménagement cette critique est inévitable chaque fois qu'on institue un prélèvement quelconque, assis soit sur le prix du terrain ( l'impôt fera monter le prix des terrains ) soit sur la construction ( l'impôt fera monter le prix de la construction ).
Un impôt, quel qu'il soit, n'est jamais institué involontairement; l'impôt symbole du pouvoir, est un acte de courage politique qui peut coûter cher à celui qui l'accomplit. Par conséquent il faut bien en assumer la conséquence, à savoir le faire payer à quelqu'un, qui, sauf exception rare, ne sera pas content.
Ce quelqu'un, qui n'est pas content, souhaite généralement ne pas payer l'impôt; quand il ne peut frauder, il est normal qu'il cherche à le faire payer par quelqu'un d'autre, à le répercuter.
II faut donc tenir pour nulle et non avenue, l’objection courante: “ l'impôt sera répercuté ”, puisque ce n'est pas une objection mais une évidence. Nul n'a trouvé l'impôt miraculeux qui ne se répercuterait pas. Seul le contribuable, en bout de chaîne, paie l'impôt sans le transférer puisqu'il ne le peut pas.
Le bon impôt est, au contraire, celui qui se répercute facilement, afin que transmis de l'un à l'autre, il s'incorpore dans le prix et perde sa coloration fiscale, au point qu'on ne sait plus qu'on est en train de le payer.
Le précepte sert donc à désarmer l'objection; bête mais efficace, hélas, et à démontrer que l'impôt, qui va ainsi être répercuté, est naturel donc excellent. Mais qui y croira?
Le bureaucrate aménageur est continuellement amené à traiter des affaires qui ont un lourd passé. On les appelle quelquefois les “ coups partis " quand il s'agit d'opérations mais le problème est bien plus général. Il s'agit tout autant d'habitudes, d'usages; de situations suffisamment chargés d'antériorité que, malgré leur effet pernicieux, il parait trop tard pour engager un contre traitement.
Eh, bien! il faut se dire qu'il n'est jamais trop tard. Même si les chances d'aboutir paraissent incertaines, il est essentiel de ne point baisser les bras sans avoir essayé. Généralement le traitement exige un effort de longue haleine. Quelquefois il appelle une décision déterminée d'arrêter les frais. Dans le premier cas le bureaucrate aménageur est plus impliqué que dans le second, qui relève plutôt des superbureaucrates.
L'aménagement ne commence pas le jour de l'entrée en fonction. Le bureaucrate aménageur est devant une réalité physique et sociologique qu'il ne changera pas et qu'il n'est pas de son ressort de changer. Il agit sur le flux annuel. C'est sur ce flux que son action aura une portée. Dire qu'il est trop tard, c'est renoncer à agir sur ce flux pour éviter qu'il perpétue ce qui se fait et qui est objectivement contestable.
II faut donc discerner puis s'engager; statistiquement l'échec n'est point à redouter. II se fait tard cependant pour le bureaucrate aménageur.
Le domaine de l'aménagement ‑ mais il n'est pas le seul même s'il est, à certains égards un champ privilégié de conflits ‑ oppose inévitablement l'élu au bureaucrate de l'Etat.
II faut en
dire un mot. L'’éthologie de
l'administration ne peut pas ignorer cette redite.
L'élu tient son autorité et sa légitimité de l'élection. C'est une légitimité ascendante.
Le bureaucrate de l'Etat, tient sa légitimité de la loi, quand la loi elle-même lui en confie l'application en la confiant à l'Etat. C'est une légitimité descendante.
II en est ainsi dans l'aménagement, pour toutes les décisions prises au nom de l'Etat. Ce sont les plus fréquentes.
La confluence de deux sources de légitimité, produit toujours des turbulences.
Le conflit, en aménagement, est un état normal. II ne faut pas le craindre, en tant que tel; il ne faut pas non plus le dramatiser. L'explication s'impose. Le mal provient de ce que l’opinion, trompée par un flot continu de contre - vérités, dénie au bureaucrate aménageur le droit de créer des conflits en appliquant la loi, transforme le conflit en faute de l'administration. Ah! certes l'administration est loin d'avoir toujours raison mais l’expérience montre que la recherche du coupable s'oriente vers elle.
Le bureaucrate de l'Etat, on le lui dit souvent et il le sait, ne décide pas seul. II accepte, en silence, d'être un bouc émissaire, commode pour chacun, à condition que le double discours tenu par l'adversaire n'excède pas certaines proportions. La règle du jeu social, qui attribue des rôles différents aux uns et aux autres, serait alors rompue.
L'élu comprend moins bien qu'il n'ait pas, en droit, le dernier mot, devant la loi qui dit le contraire. C'est une grave question, pour lui, d'être en quelque sorte lié par une force extérieure, incarnée dans quelqu'un qui n'est pas un élu.
Le bureaucrate de l'Etat n'est pas un technicien ‑ quand il exerce les quatre pouvoirs d'aménager ‑ comme peut l'être un maître d'œuvre, public ou privé, chargé d'étudier un projet ‑ même s'il doit avoir des qualifications techniques élevées. II a le devoir d'user de ces pouvoirs, conformément à la loi et aux directives du gouvernement.
Appliquer la loi, avec tous les objectifs qu’elle doit permettre d'atteindre, n'est pas tâche facile. et conduit bien souvent à être rigoureux avec les citoyens.
C'est alors qu'entre en lice, l'élu, représentant des citoyens, soucieux naturellement, dans la grande majorité des cas, de les défendre, ce qui est tout à fait normal.
La loi entre, peut être une fois sur dix, en conflit avec un intérêt particulier.
Dans ce cas-là, la loi ne doit pas s’incliner. C'est donc le bureaucrate qui ne s'incline pas. II a donc contre lui, les superbureaucrates soucieux, eux aussi de paraître intelligents et de faire prévaloir, pour des raisons de tranquillité, d'opportunité, de politique, la position qui suscite le moins de protestation, même si elle n'est pas conforme à la loi.
Le bureaucrate aménageur est donc coincé, entre l'élu, moins obsédé que lui de faire prévaloir la loi, et les superbureaucrates, plus soucieux de donner raison à l'élu qu'à la loi et volontiers oublieux des directives du gouvernement, oubliées des ministres eux‑mêmes. Cela est arrivé.
La position du bureaucrate aménageur est, dans ces conditions problématique, puisqu'il n'a plus de légitimité locale. II est même commode de détourner vers lui les mécontentements, de le charger de tous les maux, voire de lui reprocher d'être un usurpateur en appliquant la loi à ceux qui voudraient bien s'en dispenser.
On comprend alors mieux toute l'ambiguïté de la situation et l'embarras dans lequel ont été placés de nombreux fonctionnaires. Ils ne sauraient par conséquent voir d'un mauvais œil arriver les clarifications nécessaires à moins d'être passionnellement attachés à leurs pouvoirs.
La suite des notions et des préceptes ‑ qui est loin d'embrasser toute la réalité montre le poids des responsabilités qu'il leur fallait assumer, la nature des questions fondamentales qu'ils avaient à se poser. N'était-ce pas trop leur demander? N'était-il pas temps d'y mettre un terme et de leur rendre la tranquillité.
Le petit manuel du bureaucrate n'est pas un ouvrage de circonstances.
Les circonstances peuvent néanmoins changer considérablement les conditions
d'intervention de ce singulier personnage.
Elles peuvent même conduire à sa disparition.
La fin du bureaucrate aménageur commencera lors du transfert des
compétences en matière d'urbanisme au bénéfice exclusif des collectivités
locales
La doctrine du Gouvernement, en la matière, exprimée depuis 1977, ne
remettait pas fondamentalement en question l'équilibre empirique local qui
s'était établi entre des fonctionnaires de l'Etat et les représentants élus des
collectivités locales.
A noter toutefois que les discours sur le sujet allaient bien au-delà
de ce que les projets de loi pouvaient prévoir. Aussi, entendait-on déjà des
maires protester, au nom des libertés locales à la renaissance desquelles le
Gouvernement et le Chef de l'Etat se disaient attachés, contre des décisions
prises au nom de l'Etat, à l'occasion de l'établissement de P.O.S., de la
réalisation d'opérations ou de projets de construction.
Une curieuse coïncidence, comme l'histoire seule sait en réserver à
ceux qui croient la faire, a voulu qu'au moment où la politique d'aménagement
de l'espace entrait dans sa phase la plus pugnace, avec l'élaboration du P.O.S.
dans des milliers de communes, avec la lutte contre le mirage, avec le souci de
domestiquer l'urbanisation sur le littoral et dans la montagne, un grand
dessein décentralisateur ait été simultanément annoncé.
Plus l'Etat s'agitait, avec sa petite armée de bureaucrates aménageurs,
mieux il appliquait la loi, plus il suscitait naturellement de résistance de la
part de tous ceux qui voulaient, à tort ou à raison, faire ou laisser faire à
peu près n'importe quoi, n'importe où. Dans ce contexte, la décentralisation
ouvrait une perspective de liberté vers laquelle n'ont pas manqué de s'élancer
les partisans de la démocratie locale ou de la facilité.
Quel bureaucrate consciencieux n'a pas vécu, dans l’inconfort, le
porte-à-faux où il se trouvait placé? Courrier, colloques, articles,
rencontres, réunions, peuvent en témoigner.
Les déclarations, de tout bord, faites sur ce sujet, dans les campagnes
électorales de 1981, n'ont pas atténué le sentiment que la contradiction allait
s'approfondir, entre une législation et une pratique tendues vers la rigueur (
qui ne pouvaient, du jour au lendemain, s'inverser ) et une doctrine politique
hostile à l'administration d’Etat ( destinée à être éliminée du concert local
de l'aménagement ) à moins d'un ajustement de la réalité sur le discours, avec
une décentralisation hardie.
Le bureaucrate aménageur, s'il est honnête avec lui-même, sait bien que
l'administration est loin d'être au-dessus de tout soupçon, qu'elle donne des
manifestations nombreuses de pathologie et qu’elle ne détient pas une vérité
révélée. II sait aussi qu'elle n'a pas tous les défauts qu'on impute à la
bureaucratie et qu'on ne lui reproche pas nécessairement ce qui pourrait lui
être reproché alors qu'on l'accuse bien souvent à tort. C'est un malentendu
fréquent dont il sait ne pas trop s'offusquer. Il sait enfin, car il est bien
placé pour voir et pour savoir, quels sont les mobiles, les méthodes, les
comportements, les conditionnements de ses interlocuteurs. S'il est donc quelque
peu observateur, il n'a plus guère d'illusion. La nature humaine est souvent
d'une grande perfidie.
La décentralisation, dans le domaine de l'aménagement de l'espace,
changera radicalement sa mission. II ne sera plus ce personnage investi
partiellement des quatre missions inaliénables de l'Etat ( Notion N° 15 ) puisque ces missions auront été soustraites à son
action. II ne sera plus qu'un porte-plume ou un porte-crayon.
Doit-il en faire une dépression ? se révolter ? bouder ? Diantre non.
On ne veut plus de lui, tant pis. La société locale saura sûrement s'en passer,
après quelques tâtonnements. Nul n'est indispensable même s'il n'est pas exclu
que certains regrettent le temps passé et les bienfaits de sa présence dans les
décisions.
On peut aussi se demander pourquoi il faut éliminer l'Etat de cette
affaire et dans quelles conditions?
Est-ce pour obtenir un aménagement meilleur, plus cohérent, plus ajusté
à la réalité? Dans ce cas, il ne serait pas sans intérêt de justifier en quoi
le bureaucrate aménageur a pu contribuer à l'aménagement mauvais, incohérent,
mal ajusté à la réalité et de montrer comment de nouvelles institutions
permettront, à coup sûr, de faire mieux, d'éviter ces défauts dont la cause
essentielle était dans l'administration.
L'exposé des motifs des lois sert à cela et il en fournira, si c'est le
cas, les justifications.
Est-ce pour conférer une liberté plus grande aux collectivités afin
qu'elles puissent enfin faire mieux ce qu'il leur plaît ? Dans cette hypothèse,
l'objectif de l'aménagement passe en second et la forme des institutions
nouvelles ne compte plus guère, puisque ce raisonnement présume que le bien est
ce que veut la collectivité, même si cette volonté est de ne pas vouloir
organiser l'espace qu'il lui revient d'administrer. II s'agit alors d'un acte
de foi et il n'y a plus rien à justifier.
L'Etat, dans l'aménagement de l'espace, ne manquait pas de troubler les
tendances spontanées. II veillait à la sauvegarde des espaces naturels et des
témoignages du passé, à celles de certains intérêts supérieurs tels que les
grands équipements, à un minimum d'unité, dans la forme des décisions et le
respect de la loi.
II est possible, si la décentralisation se fait, que la sauvegarde des
milieux naturels, en d'innombrables lieux où les intérêts fonciers grondent
contre les plans d'occupation des sols, prenne des plombs dans l'aile. Après
tout, les propriétaires participent aussi à la démocratie et, s'ils veulent
construire partout, avec l'accord des communes, c'est que l'intérêt général
n'était pas là où le bureaucrate aménageur l'avait placé.
Il se peut également que les grands ouvrages publics, indispensables au
pays, mais souvent rejetés par leur voisinage, soient bien plus difficiles à
localiser, à réaliser; que quelques bonnes constructions édifiées à
l'emplacement qui leur serait encore réservé, viennent en compromettre ou
rendre bien plus onéreuse l'exécution. Après tout, si les représentants
légitimes des populations en décident ainsi, ce n'est pas sans raison.
II n'est pas interdit, non plus, de penser que le respect de la loi et
le maintien d'une certaine unité formelle, déjà bien difficile aujourd'hui à
obtenir, compte tenu de la subtilité du droit et de l'extraordinaire diversité
de la réalité, soient mis quelque peu de côté. Qu'importe, le juge sera là, a
posteriori, pour sanctionner les fautes et en vertu de quelle intolérable
présomption pourrait-on soutenir qu'on en commettra plus à l'avenir que par le
passé?
De tous ces points de vue, rien ne justifie qu'il y ait, partout,
jusque dans le coin le plus reculé du pays, un bureaucrate aménageur en
faction, une sentinelle de l'Etat. Soutenir le contraire ne serait-ce pas
douter de la démocratie?
N'est-ce pas penser que l'homme n'est peut-être pas toujours bon?
Devant de pareilles questions, le bureaucrate aménageur doit reculer. II ne
doit d'abord pas les poser; s'il le fait, c'est qu'il a quelque arrière-pensée
malveillante et cela n'est pas bien de sa part. Il doit encore moins y
répondre. Ce serait intervenir dans un débat où la parole ne lui est pas donnée
puisqu'il n'est pas élu. Quelle est en effet sa légitimité? Aucune. Son savoir?
surtout pas. Ne s'est-il jamais trompé? La question du savoir ne doit pas
entretenir de confusion. Le savoir sert à conseiller. Les finalités ne doivent
pas être arrêtées par quelqu'un qui n'y est pas habilité en vertu de l'onction
électorale. Seul l'élu est responsable. On le lui a répété maintes fois. II le
sait maintenant. II va donc regagner le rang, des irresponsables par
définition, puisque non élus, celui des citoyens.
Cette injection massive de
démocratie, dans un domaine que l'Etat avait en responsabilité ne supporte, en
définitive, aucune objection.
Si certains des effets sont, a posteriori, indiscutablement mauvais,
nous verrons à nouveau les institutions se modifier, nous verrons peut-être
revenir l'Etat, dans des conditions nouvelles, sournoises ou brutales;
qu'importe si les erreurs, en la matière, sont irréversibles? Qui oserait
affirmer que par le passé, au temps de la toute puissance de l’Etat, il n'en a
pas été commises? II faut donc laisser leur chance aux collectivités. Devenus
responsables, les hommes ne changent-ils pas? De mauvais esprits objecteront
que lorsque la majorité des habitants ne souhaite que la liberté de faire
n'importe quoi des biens fonciers, afin d'en tirer le meilleur prix, il est
dans la nature des choses que ses représentants lui donnent satisfaction, et
qu'il n'est pas mauvais qu'une autorité extérieure vienne tempérer quelque peu les
élans. Cette objection ne tient assurément pas.
Si la décentralisation n'était pas bonne, en ce domaine, on ne la
ferait pas.
Elle produira des effets que nul ne peut prévoir mais ces effets seront
toujours meilleurs que ceux que nous constatons. Tel est l'acte de foi.
Au demeurant, les plus belles réformes qu'une société peut engager ne
sont-elles pas celles qui défient toute prévision, qui créent la rupture et
qui, apportant une liberté quasi illimitée, arrogeant à une seule autorité
d'immenses pouvoirs, permettront à cette autorité de prouver ce qu’elle est?
L'aménagement de l'espace, en cette affaire, devient un problème second et
c'est ce qui explique la difficulté, pour le bureaucrate aménageur, de
comprendre la réalité nouvelle; il avait tendance, mais cette déformation de la
pensée lui est coutumière, à faire prévaloir l’harmonie physique de l'espace
sur le bonheur des populations qui assure la réélection.
C'est ce qui explique, de la même façon, que cette réalité nouvelle
fasse l'unanimité; que les partis, quels qu'ils soient, y sont tous favorables,
quoi qu'ils disent; qu'ils critiqueront certaines modalités, reprocheront aux
projets d'être imparfaits, de ne pas aller assez loin, d'être prématurés ou mal
programmés.
Les
jeux politiques sont ainsi mais au fond des choses demeure le fait: le
bureaucrate aménageur sera éliminé. C'est un fait qui ressoude toujours la
classe politique, quelles que soient ses divisions, en France comme ailleurs
On remarquera cependant que l'un, seulement, des trois pouvoirs
premiers est l'enjeu de la décentralisation. Celui de punir ne le sera jamais.
Celui de prélever conditionne celui de redistribuer et il n'est pas impossible
qu'à la décentralisation des pouvoirs d'aménager corresponde une centralisation
accrue des pouvoirs fiscaux et financiers. La France rejoindrait ainsi le
peloton des nations avancées dans lesquelles l'Etat se garde bien de s'engager
directement dans l'aménagement, laissant en quelque sorte l'espace à la
providence locale mais conservant entiers les leviers qui font plier les
volontés. Ce sera l'apogée des contrats, puisqu'on n'ose plus parler de
subvention.
Cette conversion ne se fera pas sans quelques aléas sérieux pour les
objectifs essentiels de l'aménagement, à moins qu'une croissance nulle ou
négative prive d'objet tous ces débats.
Ces perspectives bouleversent l'horizon étroit et borné du bureaucrate
aménageur médusé. Ne va-t-il pas se demander s'il sera toujours payé et s'il
aura quelque chance de travailler moins longtemps ?
Dans la mesure où il y a tout lieu de penser que les réponses à ces
questions ne sont pas trop négatives, le débat est terminé.
Le bureaucrate aménageur fera ce qu'on lui demandera, au mieux de ses
capacités et si ce qu'on lui demande heurte un peu trop sa conscience, il se
retirera sur la pointe des pieds. Sans éclat.
Réussir la décentralisation, ne sera donc pas très difficile pour lui.
Localement, les choses devraient bien se passer. Le sommeil risque d'être plus
profond dans les ministères puisqu'il ne devrait plus y avoir d'ordres ni de
crédits à donner, une fois les consignes passées aux services locaux d'être à
la disposition des collectivités.
Cependant les
sceptiques se demandent déjà de quelle façon l'Etat se réveillera. La réponse
est aisée. En préparant des lois qu'il faudra bien faire appliquer par quelques
bureaucrates. Et l'histoire recommencera. En plus compliqué. ( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA])
A. G .
Septembre 1983