PROPOS SUR LE P.L.D.
Antoine GIVAUDAN
( MARS
1984 )
REVUE DE LADEF. MARS 1984.N°22
La Ville de Paris a décidé de doubler le PLD en le portant à 3 au
lieu de 1,5. Le maire de Paris a notamment expliqué que cette décision faisait
partie des mesures de “ déréglementation ” qu'il jugeait opportunes. Que
faut-il attendre de cette décision ?
Je voudrais esquisser ici quelques réflexions personnelles qui me
ramènent sept ou huit ans en arrière quand je fus mêlé aux discussions et à la
mise en oeuvre de cette singulière législation. La décision de la Ville de
Paris me donne ainsi l'occasion de méditer à nouveau sur ce sujet et qu'elle en
soit, du même coup, remerciée.
UNE ORIGINE PLEINE D'INTERROGATIONS
A l'origine, au stade des premières réflexions qui eurent lieu dans
le courant de l'année 1974, je n'étais guère, personnellement, favorable au
plafond légal de densité pour trois raisons principales; cette mesure me
paraissait vraiment radicale dans son principe et elle me faisait un peu peur;
elle venait un peu tard, à une époque où la tendance à la densification
fléchissait visiblement : elle allait gêner, sans utilité évidente, des
densifications inévitables dans les milieux anciens de petites communes où il
n'y avait pas grand chose à craindre car le mal est bien moins la densification
que le mitage.
Au crédit du PLD, puisque la décision de l'instituer était prise, je
mettais surtout la “ décommercialisation ” de la densité au-delà de 1 (
ou 1,5 ) qui assagirait, du même coup, les tentations de fixer des COS élevés à
l'occasion de l'établissement des POS. La fixation des hautes densités se fit,
par la suite, effectivement en toute sérénité; je pensais aussi que l'évolution
à la hausse des prix fonciers subirait un fort ralentissement, sinon des
baisses, sous une réserve sur laquelle je reviendrai plus loin et qui nous
ramènera à Paris; cet objectif donna lieu à des discussions polémiques; je suis
convaincu qu'il fut atteint très largement. J'avais fait une étude à ce sujet
en 1979 mais on ne me permit pas de la publier. J'étais sceptique sur les
ressources qui en résulteraient pour les collectivités locales, à cause de son
niveau et, de ce point de vue, à tout prendre, je considérais qu'il fallait un
plafond plus bas.
Le PLD apporta des ressources non négligeables, ici ou là, un peu à la manière
d'une loterie, sauf dans certaines villes importantes ( Paris, Nice,
peut-être Lyon) où les sommes recouvrées ont été notables et plus régulières.
Presque partout ailleurs, une construction importante produirait quelques
millions inattendus, puis plus rien.
Quoi qu'il en fût de mes convictions, je devins presque un
ardent partisan de cette mesure, quand j'avais l'occasion de l'expliquer, la
comparant à un antibiotique qui soigne la fièvre, quand elle existe, et a un
vaccin qui empêche de la contracter, à l'avenir. L'aspect singulier
et original du PLD était séduisant et, s'il n'était pas essentiel à l'ensemble
de la politique urbaine en cours, il n'était pas incompatible avec elle. Mes fonctions
m'obligeaient à donner des explications et je le fis sans traîner les pieds.
LE PARADOXE FONCIER (
Cf.#1974-10-23---H#)
Pourtant, dès l'origine, dans nos discussions internes avec mes collègues,
j'avais insisté sur un point concernant la baisse des prix attendus, sur
laquelle on s'interrogeait. Je soutenais qu'en certains endroits de notre pays,
il ne pourrait pas y avoir de baisse et qu'aucun mécanisme externe ne pourrait
venir a bout des prix élevés. Je dénommais ce phénomène “ le paradoxe foncier ”.
En certains
endroits, en effet. la demande est tellement forte que, quoi qu'on fasse, les
prix fonciers ne peuvent qu'augmenter. Si on baisse sensiblement la densité,
les concurrents changent de nature mais sont toujours aussi puissants, qui se
disputent le rare espace disponible. Ils se le disputent avec d'autant plus
d'âpreté que la baisse réglementaire de la densité ouvre l'espérance de
réaliser des opérations aérées, dans un milieu très urbanisé, ce qui est un
privilège rare que seuls des candidats très fortunés peuvent payer. Et
effectivement, s'il y avait à Paris, dans les arrondissements les plus
recherchés, un terrain de 4 ou 5 hectares, constructible à une densité maximale
de 0,3 ou 0,4, cet espace se construirait avec un programme destiné à la
clientèle internationale du sommet de la gamme. Avoir sa maison au milieu d'un
jardin, dans Paris, c'est quelque chose qui peut valoir très cher car la
concurrence peut être planétaire.
Mais inversement, si la densité fixée est de 7 ou 8, la
compétition n'en est pas moins vive; si les concurrents ne sont pas les mêmes
et feront autre chose que des hôtels particuliers, à une telle densité, le
terrain ne peut valoir également que très cher. On doit trouver le même
paradoxe ailleurs, par exemple sur la Croisette à Cannes, à Nice aussi, à
chacun de chercher. Les endroits ne sont pas innombrables mais il en existe
ailleurs que dans les arrondissements les plus recherchés de la capitale.
Ce paradoxe n'enlevait pas au PLD sa vertu cardinale de stabiliser
assez généralement les prix, en contrepartie bien sûr d'une rétention des terrains
car les propriétaires, à l'exception de ceux qui sont dans l'obligation de
vendre, ne se résignent pas rapidement à réduire leur prétention; il est assez
normal qu'ils agissent ainsi et attendent que la mesure soit rapportée. En
résistant, ils créent une certaine raréfaction qui alimente la critique du PLD
et qui ne peut que favoriser sa remise en question. La loi du 29 décembre 1982
leur a donné raison.
COMMENT SORTIR DU PLD?
En 1979-1980, lorsque l'immobilier manifestait quelques hésitations
sérieuses, on rediscuta ferme de la révision du PLD et j'avais suggéré, pour montrer
qu'il y avait une façon de sortir du PLD en douceur, qu'on laissât les communes
libres de supprimer le PLD lorsqu'elles disposaient d'un POS approuvé. Dans les
communes importantes, il y aurait eu un intéressant débat. Dans beaucoup de
petites communes, le PLD aurait été progressivement supprimé, ce qui était à
peu près sans importance. A Paris, le débat n'a pas beaucoup passionné.
Finalement, mon ministère préféra ne pas y toucher, sans que j'en sache les
raisons.
La loi du 29 décembre 1982 a ouvert des possibilités de remise en
cause du PLD qui se rapprochent de cette idée, sans aller aussi loin car le
déplafonnement est limité au double du PLD, mais sans la condition du POS
approuvé, ce qui est dommage et avec des cas d'exonération difficiles à appliquer
et quelque peu discutables. En 1976, l'opposition
souhaitait, rappelons-le, un plafond beaucoup plus bas, de l'ordre de 0.2. ( 1 ) [1]
( 1 ). [ Qui croire?
Dans notre cartésien pays le pouvoir fait souvent
le contraire de ce qu’on attend de lui! Qui eut attendu en
effet en 1973-74 le PLD, des valets du capitalime monopoliste
d’Etat? Et qui attendait d’un pouvoir qui
annonçait en papillotant des paupières qu’il suffisait de “soustraire le foncier au marché” ( Cf.#1974-05-30---E#) que le PLD serait écorné ainsi? AG. 14-02-1999 ]
POUR
ABAISSER LE COUT DES TERRAINS
M. Chirac assouplit la
réglementation sur l'urbanisme à Paris.
Le plafond légal de densité (
le fameux P.L.D. créé par la loi Galley 1976 au-delà duquel une taxe est par
les promoteurs aux municipalités sur tout mètre carré supplémentaire ) va être
.....
..... Ou plus exactement être
porté de 1,5.....
Il coûtera à la Ville environ
80 millions de francs par an en recettes non perçues,
“ a pour objectif d'alléger le
coût des terrains tout en incitant leurs propriétaire à les mettre en vente
“ Les experts se trompent toujours en matière de réglementation : on
n’en connaît jamais les effets. Pour dire le fond de ma pensée sur cette
mesure, je n'en sais rien. Mais c'est une mesure de déréglementation. C'est une mesure libérale même si elle est plus
psychologique.... ”
Extrait
du “ monde ”
cité par la rédaction de la Revue de l’ADEF
QU'ATTENDRE DU DOUBLEMENT DU PLD A PARIS?
Il
faut donc observer les effets qui vont s'y produire. Je ne pense pas que les
prix. des terrains vont baisser; ce serait bien la première fois que, dans la
capitale, une augmentation gratuite de la densité conduise un propriétaire a
vendre moins cher. Si le paradoxe foncier est une réalité et non une
spéculation théorique, nous en aurons bientôt la confirmation.
Mais il n'y a pas que l'effet sur les prix qui mérite d'être observé.
Si dans la capitale le PLD, dans certains arrondissements, a certainement stabilisé
les prix, il permettait aussi ‑ ce qui est moins facile à détecter car ce
n'est guère spectaculaire ‑ une intervention plus facile des
constructeurs sociaux. En effet, ceux-ci étaient mieux placés que leurs
concurrents privés, en compétition sur un même terrain, car ils pouvaient
certainement payer un peu plus cher, la ville leur restituant une part du PLD.
Est-ce que ces éventualités se sont réellement produites ? Il est assez facile
de le vérifier sur pièce et la Ville de Paris est en état de le faire. A
l'avenir, il serait donc intéressant d'observer comment se passe la compétition
entre constructeurs de “races différentes ” avec un PLD doublé.
Dans un autre ordre d'idées, on peut se demander si la mesure de “déréglementation” n'est pas essentiellement symbolique. En quelques années, avec le POS, la zone d'intervention foncière, les ZAD. et les ZAC sur les quelques terrains un peu importants disponibles, la Ville a donné l'impression d'avoir pris vraiment le contrôle des événements fonciers. Les terrains privés, libres ou libérables après démolition, susceptibles d'être utilisés par la promotion privée ‑ qui devrait “bénéficier ” du doublement du PLD ‑ ne sont-ils pas réduits à presque rien ? Il serait intéressant de le savoir. Si c'est le cas, comme je le subodore, la libéralisation décidée ne devrait avoir qu'un effet homéopathique.
QUESTION SANS REPONSE
Mais un problème
reste sans solution ; il découle du paradoxe foncier.
Paris, malgré sa densité, avec ou sans PLD, offre un milieu urbain tellement
extraordinaire que la compétition foncière ou immobilière n'est pas à la veille
de cesser. Les quartiers les moins privilégiés par la qualité de leur habitat
disposent, tout autant que les autres, d'une rente importante par rapport à la
plupart des communes environnantes, à cause de leurs équipements de tous ordres
et de leur situation. Ils sont dans Paris. Et cela n'est pas rien.
L’évolution urbaine. dans cette ville où la population continue de baisser, sera de moins en moins caractérisée par les constructions nouvelles ‑ le doublement du PLD concernera donc de moins en moins de construction, il arrive à son tour bien tard, dira-t-on, c'est cependant sans conséquence ‑ mais par une reconquête spontanée ou publique de l'habitat ou du milieu bâti existant en moins bon état. Le processus a commencé en maints endroits.
Les
prix fonciers ou immobiliers, donc celui des loyers, à Paris, ont depuis
longtemps échappé aux réglementations urbanistiques et, s'ils n'échappent pas à
toutes les réglementations ‑ loi de 1948, logements sociaux, de fonctions
‑ ce n'est qu'au prix de certains artifices budgétaires ou économiques.
Cette situation se retrouve ailleurs. au coeur des villes surtout. dans les milieux urbains les plus convoités; elle échappe à toute volonté humaine. Seule une décadence radicale de la vie urbaine, en ces endroits privilégiés, pourrait y mettre fin. Elle n'est pas en vue et nul n'oserait la souhaiter.
Il faut donc vivre
avec cette idée que ni la réglementation, ni la déréglementation ne peuvent
apporter de changements sensibles à la réalité. Ce
fatalisme ne doit pas inquiéter outre mesure les Parisiens chanceux. Il
signifie, en revanche, qu'il sera de plus en plus difficile de faire partie de
cette communauté bienheureuse.
Il n'est pas impossible que cette évolution gagne des banlieues où nul ne l'aurait imaginée voici sept ou huit ans.
Quand le paradoxe foncier
s'étend, c'est également le signe que le milieu urbain gagne en qualité. Il ne
faut donc pas déplorer ce phénomène curieux qui nous laisse impuissants.
ANTOINE GIVAUDAN