DES DOCUMENTS D'URBANISME
ANTOINE GIVAUDAN**
( 15 AVRIL
1985 )
Antoine GIVAUDAN, ancien élève de l'Ecole nationale d'administration, ancien chef du Service de l'urbanisme à la Direction de l'aménagement foncier et de l’urbanisme au ministère de l'Equipement, directeur départemental de l'Equipement des Yvelines, 35 rue de Noailles, 78000 Versailles.
Présentation neutre et
bienveillante à usage d’auditeurs étrangers. C’est ainsi, sans en même avoir le
dessein, que les systèmes étrangers paraissent meilleurs qu’ils ne sont. Il
faut être rapide et clair. On n’écrit que l’essentiel. Verbalement j’ai certainement
glissé quelques éléments de lucidité !
C’est ce qui me fit
dire souvent dire, devant l’admiration naïve vis à vis de systèmes
étrangers :
« Frères qui
trouvez beau tout ce qui vient de loin ! »
( Cf.[1983-10-00---H-LE-PETIT-MANUEL-DU-BUREAUCRATE-AMENAGEUR]. Précepte N° 2 )
Le document d'urbanisme est une décision de l'autorité
administrative qui attribue à l'espace des affectations différenciées qui
devront être respectées par les nombreux détenteurs et utilisateurs.
La première loi, qui a défini un document d'urbanisme et en
a prescrit l'établissement par les communes, date de 1919. En 1943,
l'établissement des documents d'urbanisme fut confié à l'Etat. La nature des
documents à établir fut redéfinie en 1958, puis parla loi du 30.12.1967, dite
loi d'orientation foncière. Depuis la loi de décentralisation du 7.01.1983, la
responsabilité de l'établissement des documents est conférée aux communes et à
leurs groupements.
Les documents d'urbanisme édictent des contraintes
opposables à tous les détenteurs et utilisateurs publics ou privés.
La législation française a adopté une solution de
principe qui consiste à ne prévoir que deux types de documents
• Les premiers sont constitués par les schémas
directeurs. Leur contenu est relativement sommaire.
• Les seconds sont les plans d'occupation des sols.
Ils s'imposent à tous, dans tous les actes touchant à l'occupation et
l'utilisation du sol. Ces documents sont établis avec l'espoir d'atteindre
quatre objectifs:
* sauvegarder les espaces naturels,
* organiser les milieux urbains et localiser les espaces
à urbaniser,
* localiser les équipements publics nécessaires
immédiatement ou à long terme,
* définir quelques priorités dans les actions à engager.
Leur établissement est fondé sur les trois idées
essentielles l'espace est un tout, en période de croissance, les milieux
urbains prolifèrent, même en l'absence de croissance, il existe une extension
isotrope de l'urbanisation.
LES SCHEMAS DIRECTEURS fixent les orientations fondamentales de l'aménagement
des territoires intéressés. Ils prennent en compte les programmes de l'Etat
ainsi que ceux des collectivités locales et des établissements et services
publics. Ils déterminent la destination générale des sols. Pour leur exécution,
ils peuvent être complétés par des schémas de secteur. Les programmes et les
décisions administratives qui les concernent, doivent être compatibles avec
leurs dispositions.
LES PLANS D'OCCUPATION DES
SOLS fixent les règles générales et les servitudes
d'utilisation des sols. Ils délimitent les zones urbaines et définissent les
règles concernant le droit d'implanter les constructions, leur destination et
leur nature. Ils peuvent, en outre déterminer des règles concernant l'aspect
extérieur des constructions, fixer un ou des coefficients d'occupation des
sols, délimiter les zones dans lesquelles la reconstruction sur place ou
l'aménagement de bâtiments existants, pourront être imposés ou autorisés, .
préciser le tracé et les caractéristiques des voies de circulation à conserver,
à modifier ou à créer, délimiter les quartiers, rues, monuments, sites et
secteurs à protéger ou à mettre en valeur, fixer les emplacements réservés aux
voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux
espaces verts, localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés à
protéger et inconstructibles.
Les règles et servitudes définies par un plan
d'occupation des sols ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation.
Les schémas directeurs prescrits concernent 24 % du territoire
et 73 % de la population. Leur intérêt, généralement intercommunal, rend leur
élaboration difficile et lourde.
Les POS prescrits concernent 45 % du territoire et 86 %
de la population. Leur caractère. généralement communal, explique l'intérêt des
communes pour ce document.
PORTEE DES DOCUMENTS
D'URBANISME
Les plans d'occupation des sols, la localisation, le
programme et le plan d'aménagement des zones d'aménagement concerté, les
projets d'acquisitions foncières des collectivités publiques, des établissements
publics ou de leurs concessionnaires, les grands travaux d'équipement doivent
être compatibles avec les dispositions du schéma directeur (Code de
l'urbanisme, art L. 122‑1, alinéa 5).
Le POS, rendu public, est opposable à toute personne
publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions,
plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de
lotissements et l'ouverture des établissements classés.
L'EVOLUTION DES DOCUMENTS
D'URBANISME
L'évolution des documents d'urbanisme est inévitable.
La procédure qui permet de modifier un schéma est la même
que celle qui régit son établissement.
Le POS peut évoluer selon trois
procédures ** distinctes la
modification qui est réservée aux changements peu importants, la révision qui
permet de toucher à n'importe quelle disposition du plan, ‑ la
déclaration d'utilité publique d'une opération incompatible avec le POS, qui
modifie le plan si certaines formalités sont respectées.
L'évolution des documents d'urbanisme ‑ soulève des
problèmes de trois ordres juridiques, politiques et techniques.
• Les problèmes juridiques naissent de la lenteur et de
la lourdeur des procédures. On est parfois obligé de poursuivre l'exécution
d'un document dont on souhaite la modification. Ils tiennent également au fait
que le droit, une fois qu'il est connu et pratiqué, résiste aux changements.
• Les problèmes politiques tiennent au fait que les élus
locaux ou les administrations peuvent craindre de perdre le contrôle des événements
s'ils acceptent d'entrer dans un processus de révision.
• Les problèmes techniques sont spécifiques à chaque
territoire.
** [ De fait il y en a plus que trois. Mais pourquoi brouiller les
esprits ? ]
Ces difficultés conduisent à conclure que
l'établissement du document initial doit être solide sur les trois points
suivants
• Les espaces naturels à protéger, car l'idée d'espaces protégés est lente à entrer dans
les moeurs et la protection n'est efficace que si elle est durablement appliquée.
• Les grandes infrastructures, car il est
impossible après quelques années de trouver d'autres localisations pour des
motifs tant techniques, il n'y a plus de place, que psychologiques, nul ne
veut les recevoir près de chez lui.
• Les espaces à urbaniser, qu'il est dangereux d'étendre sans discernement (car ce
serait mordre sur les protections ou susciter des oppositions), et difficile de
restreindre (intérêts fonciers), quand on les a trop largement délimités.
Les dispositions des documents relatives à la protection
des espaces naturels et des grandes infrastructures, doivent être les plus
intangibles possible.
En revanche, une latitude plus grande est légitime en ce qui concerne la conception des actions sur les milieux urbanisés et sur les milieux à urbaniser; à condition, dans ce dernier cas, que leur localisation et leur étendue ne varient que peu.