REFLEXIONS
SUR
LA QUALITE
DE L'URBANISME
ANTOINE GIVAUDAN
( JUILLET 1985 )
REFLEXIONS SUR LA QUALITE DE L'URBANISME
ANTOINE GIVAUDAN
( JUILLET 1985 )
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ORIGINE ET DESTINATION
La qualité de
l’aménagement, de l’urbanisme et de l’architecture, contrairement à ce que
l’opinion courante en pense certainement, a beaucoup hanté l’esprit des agents
de l’équipement et cette hantise n’a pas complètement disparu avec la
décentralisation semble-t-il. Les résultats que chacun peut observer ne sont
pas à la hauteur des soucis et des espérances, un temps tout au moins, qu’elle
a pu susciter chez un grand nombre d’entre eux. Le Thème 14 ( Cf. #1400# ) lui est
entièrement consacré. Je n’ai pas échappé à cette idée, un peu fixe à certains
égards. Parmi les « écritures » anciennes l’une d’elles, de 1974, se présente comme une
tentative de décrire comment je perçois le « Bien ». ( Cf.#1974-01-00---H#).
Quelques années
plus tard, lors de mon initiative avortée en faveur de la qualité de
l’urbanisme ordinaire ( Q.U.O ), j’ai écrit cette longue
méditation que j’aurais voulu discuter, enrichir et publier, pour en faire une sorte
d’une sorte « d’encyclique », comme ce fut le cas pour la sauvegarde
des espaces naturels ( Cf.[1980-06-00---H-UT-PERMANEAT-NATURA]). Le sort n’y fut pas propice. Néanmoins
l’idée ne m’avait pas quitté. J’ai donc fait dactylographier le texte, en le
retouchant à peine, en 1985, avec l’intention d’en faire peut-être quelque
chose mais je n’en fis rien sauf de le diffuser assez largement photocopié. Les
exigences qu’il exprime restent actuelles et sa conclusion, certes prudente,
qui date de 15 ans n’a pas été démentie par les faits.
J’ai relu ce texte en août 2002 avec l’idée de comparer mon
point de vue de l’époque avec toutes les sottises qui ont été débitées entre
1998 et 2001, à l’occasion de la loi 2000-1208. ( et j’en ai profité pour y
ajouter quelques liens). Je ne pense pas avoir pensé de travers mais ma
stratégie faite d’efforts individuels et collectifs, d’apprentissage patient,
d’accumulation d’expériences et de savoir est une « utopie » dans une
société contaminée par les faux semblants et la facilité intellectuelle.
Sur un plan plus trivial, que de fautes d’orthographe et de
frappe m’avaient échappé malgré deux lectures soigneuses après la numérisation.
Août 2002. A.G.
L’AUTEUR
Antoine GIVAUDAN est actuellement Directeur Départemental du Yvelines
après avoir été en fonction au Ministère de l'urbanisme, du Logement et des
Transports et à la préfecture de la Région Ile de France ( 1969 ‑ 1972).
Il a eu l’occasion, au cours de sa carrière, qui a commencé en 1965, voici
vingt ans, d'observer la manière de concevoir et de réaliser l'aménagement des
villes; il a eu également l’occasion d'y réfléchir et d'y être mêlé, avec les
communes les aménageurs, les constructeurs... Il livre, dans cet ouvrage, un
point de vue sincère personnel et à certains égards, singulier sur ce qui s’est
fait et les moyens qui ont permis de le faire.
REFLEXIONS
SUR
LA QUALITE DE L'URBANISME
TABLE DES MATIERES
AVANT-PROPOS
LES DEUX IDEES MAITRESSES DE LA QUALITE
PREMIERE PARTIE. LA QUALITE ET SES
CONDITIONS
CHAPITRE 1. L'OCTAEDRE DE LA QUALITE
11 LES HUIT QUALITES
A. Les qualités subjectives
1. La qualité dans la localisation du milieu
urbain ( N°1)
2. La qualité des équipements du milieu urbain ( N°2)
3. La qualité dans la livraison du milieu urbain
nouveau aux habitants ( N°3)
4. La qualité financière ( N°4)
B. Les qualités subjectives
5. La qualité morphologique du milieu urbain ( N°5)
6. La qualité architecturale externe des
constructions ( N°6)
7. La qualité architecturale interne des bâtiments
( N°7)
8. La qualité sociologique du milieu humain ( N°8)
12. LE LIEN ENTRE LES DIFFERENTES
QUALITES ET L'URBANISME
TABLEAU N°1. RELATIONS ENTRE LES DEUX IDEES
MAITRESSES ET LES HUIT QUALITES
CHAPITRE 2. QUALITE ET DECISION
21 CLASSIFICATION DES DECISIONS
211. Les décisions abstraites
A. Les décisions
institutionnelles
B. Les décisions doctrinales
C. Considérations communes aux décisions
abstraites
212. Les décisions concrètes
A. Les décisions concrètes
globales
B. Les décisions sectorielles
22. LES AUTORITES ET LES AGENTS
221. Les autorités
222. Les agents
223. La double appartenance
224. Autorités, agents et qualité de l'urbanisme
23. DECISIONS, AUTORITES, CONJONCTURE
231. Les troubles de la décision
A. L'absence de synchronisation
B. La déconnexion
232. La mobilité des autorités et des agents
233 La conjoncture
24. RELATIONS ENTRE IDEES MAITRESSES,
NATURE DES DECISIONS ET HUIT QUALITES
TABLEAU N°2. RELATIONS
EVENTUELLES ENTRE LES DEUX IDEES MAITRESSES LA NATURE DES DECISIONS ET LES HUIT
QUALITES
TABLEAU N°2 BIS. RELATIONS
EVENTUELLES ENTRE NATURE DES DECISIONS ET HUIT QUALITES
CHAPITRE 3. CONTENANT ET CONTENU
31. L'URBANISME, PRATIQUE DU CONTENANT
32. L'ARCHITECTURE, PROPOSITION D'UN
CONTENU
33. L'EXISTENTIALISME URBANISTIQUE
34. CONTENU, CONTENANT ET SOCIETE
URBAINE
35. LES RELATIONS EVENTUELLES ENTRE LES
DEUX IDEES MAITRESSES, LE CONTENU, LE CONTENANT ET LES HUIT QUALITES.
TABLEAU
N°3. LES DEUX IDEES MAITRESSES,
CONTENANT ETCONTENU
CHAPITRE 4. LE TROIS VERITES
41. L'ATTITUDE REPRODUCTIVISTE
42. L'ATTITUDE CONFORMISTE
43. L'ATTITUDE INNOVATRICE
44. LE CHOIX
45. LES OBSTACLES AU CHOIX
46. CONCLUSION
CHAPITRE 5. LES DEUX METHODES
51. LES DEUX METHODES
511.
Le dictat
512.
La concertation
513.
La providence
514.
Et par le passé ?
515.
La perplexité
52. LA CONCERTATION ET LES MODALITES
521.
Le pourquoi
522. Le comment
A. Les formes spontanées
B. L'enquête publique
C. La consultation des
commissions
CHAPITRE 6. FAUX PROBLEMES ET VRAIS PROBLEMES DE LA
QUALITE
61. LES OBSTACLES LIES AUX CONTRAINTES
ET AUX REGLEMENTATIONS
62. LES OBSTACLES ECONOMIQUES
A. Les financements fonciers
B. Les financements de la
construction
C. la recherche de la
rentabilité
63. LES OBSTACLES LIES A LA PATHOLOGIE
DES AGENTS ET DES AUTORITES
A. les agents
B. Les autorités
64. CONCLUSION. LA QUADRATURE DU CERCLE
DEUXIEME PARTIE. LA QUALITE EN ACTION
CHAPITRE 7. LA QUALITE DANS L’URBANISME
ORDINAIRE
71. ESSAI DE DEFINITION
72. LES AUTORITES DE L'URBANISME
ORDINAIRE
73. LES OCCASIONS ET LES MOYENS
731. Les réalisations directes
732.
Les réalisations contrôlées
733.
Le plan d'occupation des sols
A. Le POS et les huit qualités
B. Le POS, expression d'une
volonté collective
C. Les POS sont à améliorer
avec discernement
74. UN ETAT D'ESPRIT
75. CONCLUSION
CHAPITRE 8. LA QUALITE DANS L’URBANISME
DES OPERATIONS
81. QU'EST-CE QU'UNE OPERATION D'AMENAGEMENT
URBAIN ?
A. La maîtrise foncière et
immobilière
B. Un ensemble d'actions
conjuguées
C. Une capacité financière
volontairement affectée
D. Une réalisation dans un
temps limité.
82. LES ACTEURS DE L'OPERATION
821. Opération publique, opération privée ?
822. Etat et collectivité locale
823. Quartiers nouveaux, quartiers existants.
83. OU SE LOGE LA QUALITE DANS UNE
OPERATION ?
A. L'examen de conscience
B. La qualité morphologique
C. La qualité de l'architecture
externe
D. Le contenu sociologique du
milieu urbain
CHAPITRE 9. OPTIMISME OU PESSIMISME. DECENTRALISATION.
AVANT PROPOS
Je ne sais pas à qui
cette longue ‑ un peu trop longue, peut-être ‑ méditation
sur la qualité de l’urbanisme peut être utile. On a tellement écrit à son sujet
qu'il est présomptueux de croire avoir quelques idées nouvelles. Alors pourquoi
ne pas se taire dans ces conditions ?
Je ne me suis laissé
aller à cette réflexion que pour mettre en ordre des idées. Si le contenu n’est
guère original, sa classification, en revanche a quelque chance de se démarquer
des propos habituels qui confondent ‑ à mon sentiment tout au moins ‑
toutes sortes d’idées.
Mais toute
classification est réductrice; elle emprisonne la pensée dans ses catégories.
Elle comporte des dangers. Réaction contre la confusion, à son tour elle doit
être contestée, même si ‑ ou d'autant que ‑ elle emporte la
conviction.
Cet exercice de
contestation doit être l'antidote à l'exercice didactique, méthodique, et
rationnel.
Loin de fournir la clef
de la question “
COMMENT OBTENIR UN URBANISME DE QUALITE ? ” je demande au lecteur patient
de s’interroger. Qu'il soit habitant, technicien ou autorité responsable d'une décision,
il lui appartient, s'il s'intéresse aux choses de la ville, de se demander “ QU'EST-CE
QUE LA QUALITE ? ”.
Je lui apporte, sans
modestie, quelques vraies questions à poser. A lui d'en compléter la liste et
de former sa religion.
Il y a, dans l'être
humain ‑ dans un grand nombre tout au moins ‑ une pulsion profonde
à mieux faire et une grande satisfaction à avoir bien fait. C'est à ces forces
mystérieuses que je fais appel. Croire qu'elles existent, c’est un peu les
faire exister.
Il faut beaucoup d'amour
de l'homme et de l'espace dans lequel il nidifie, beaucoup de détermination, de
volonté, d'imagination à la tâche, également du savoir et de la compétence,
pour mener à leur terme les quelques idées qui font la qualité des milieux
urbains.
Tel est l'objet de cette
réflexion.
LES DEUX IDEES MAITRESSES DE LA QUALITE
Pour que la ville soit aimable et aimée de ses habitants, il faut que
ceux qui la conçoivent, la fabriquent, l'entretiennent, la modernisent, la
rénovent, n'oublient jamais qu'ils oeuvrent sur un objet vivant qui leur a été
légué et qui leur survivra longtemps.
Tout acte d'intervention sur la ville doit être pris avec une arrière
pensée de postérité.
La chose immobilière dure. La demeure est plus qu'un objet. C'est la première
idée maîtresse. Les villes (ou les villages) sont de grandes demeures dans
lesquelles doivent à la fois se reconnaître les individus et la société.
Mais on ne se reconnaît vraiment en elles que si elles possèdent une
certaine identité.
C'est la seconde idée maîtresse. L'identité se perd chaque fois que la fabrication
de la ville est assimilée à celle d'un objet de consommation. Elle se perd de
même dans la performance, inutile ou insolite. Elle se perd bien sûr dans la
standardisation. Elle se perd quand les "auteurs" de la ville ont
perdu ce sixième sens de la postérité ou se détournent de leur devoir,
immense et humble, de retrouver les sources même du bien commun
La postérité ce n'est ni la
célébrité, ni la solidité. C'est un dépassement de soi.
L'identité ce n'est pas
l'originalité, la singularité, c'est une façon d'exister.
Ces deux idées maîtresses doivent être là chaque fois que les
tentations de rechercher la qualité nous entraînent vers de trop savantes
spéculations.
PREMIERE PARTIE
LA QUALITE ET SES CONDITIONS
CHAPITRE 1.
L'OCTAEDRE DE LA QUALITE
La discussion sur la qualité, dans les domaines de 1'urbanisme, de
l'habitat, du cadre de vie, de l'environnement etc... est toujours décevante et
difficile.
Les sondages le montrent, L'habitant moyen a une représentation de la
qualité au travers des insatisfactions qu'il ressent mais il est à peu près
inapte à exprimer positivement la qualité, c'est-à-dire à fournir aux autorités
et aux agents, des indications sérieuses sur le contenu des
décisions qui seront à prendre.
Les discussions entre "urbanistes" ( nous entendons
par là des agents et des autorités responsables des décisions ) ne donnent pas
de meilleurs résultats tant il leur est difficile de s'entendre sur la
signification de la notion de qualité. Un débat libre à ce sujet tourne
toujours à la confusion, car aucun ne parle vraiment de la même chose, en même
temps.
Une analyse, toute fruste, partielle et réductrice qu'elle soit,
permettra peut être d'y voir plus clair et d'éviter les malentendus les plus
courants
11. LES HUIT QUALITES
Il n'y a donc pas une qualité mais plusieurs, qui s'apprécient au
regard de soucis spécifiques. On trouve alors huit qualités.
1. LA QUALITE DANS
LA LOCALISATION DE L'OPERATION ou du milieu urbain dont on
parle. (Qualité de localisation)
2. LA QUALITE DES
EQUIPEMENTS qu'il convient. (Nombre,
diversité... ) (qualité d'équipement)
3. LA QUALITE DANS
LA LIVRAISON de l'opération aux habitants (réduction de la période
pénible des chantiers, achèvement aux dates prévues, coordination convenable
dans la réalisation des services nécessaires aux habitants, absence de
contentieux..,) (qualité d'exécution )
4. LA QUALITE
FINANCIERE. (Niveau des prix, respect des prévisions du coût,
avec les séquelles que l'irrespect de ces prévisions peut avoir sur la qualité
des finitions... ) (qualité financière)
5. LA QUALITE
MORPHOLOGIQUE OU PHYSIQUE de l'opération ou du milieu urbain. (Qualité
morphologique)
6. LA QUALITE
ARCHITECTURALE EXTERNE des bâtiments
7. LA QUALITE
ARCHITECTURALE INTERNE des bâtiments (conforts divers, dimension) (qualité de la construction)
8. LA QUALITE
SOCIOLOGIQUE du milieu humain.
Ces huit facettes de la qualité sont indiscutables. Il en est peut
être d’autres mais on peut en rester là dans un premier temps.
Qui critique la
qualité évoque généralement l'un de ces aspects ou plusieurs.
Leur ordre de classement n’est pas fondé sur une hiérarchie rigoureuse,
et que nul n'y voit un agencement nécessaire, dans l'espace ou le temps,
Nous dirons cependant que la qualité de la localisation doit toujours
commander, faute de quoi il n'y a plus d'aménagement de l’espace du tout.
A. LES QUALITES OBJECTIVES
Les quatre premières qualités ont un caractère objectif prédominant.
Elles peuvent se constater et faire à peu près l'unanimité, même si elles ne
s'apprécient pas toutes au même moment et de la même façon.
1. LA QUALITE DANS LA LOCALISATION DU
MILIEU URBAIN. ( QUALITE N° 1)
Qu'il existe ou qu'il soit à créer, le milieu urbain a une localisation qui présente toujours des avantages et des inconvénients. L’intérêt physique du site ( tranquillité, agrément, ensoleillement, relief, absence de nuisance), son accessibilité ( par la route ou les transports collectifs, et les temps du trajet qui en résultent ( ou résulteront pour les habitants ), la facilité ou non de le raccorder aux grands équipements d'infrastructure nécessaires ( qui engendre des économies et évite des inconvénients ) sont autant de facteurs qui contribuent au jugement sur la qualité. Ce sont des facteurs relativement objectifs en ce qu'ils sont assez faciles à décrire ou à mesurer, avec leurs conséquences sur la qualité.
Cette première qualité dépend directement de la puissance publique
qui dispose de tous les pouvoirs pour imposer la localisation des urbanisations
nouvelles, Les erreurs qui sont irréversibles, sont imputables à sa faiblesse
ou à son incapacité. A sa faiblesse, quand elle choisit la facilité en laissant
faire n'importe où une opération privée ou en saisissant, pour son compte,
l’occasion foncière ( le grand terrain qui se vend ) quelle que soit sa
localisation. A son incapacité quand elle choisit de travers, faute d'études
dignes de ce nom.
Cette qualité trouve une réponse aujourd9hui dans l’établissement des
schémas directeurs d'aménagement et d’urbanisme et les plans d'occupation des
sols. Une erreur à ce stade compromet l’avenir durablement à moins de remettre
en cause les documents ce qui n'est jamais agréable pour personne.
2. LA QUALITE DES EQUIPEMENTS DU MILIEU
URBAIN. (QUALITE N° 2)
Un milieu urbain est une agglomération de bâtiments habités,
vascularisés par un réseau plus ou moins serré, d'équipements collectif publics
ou privés, d'infrastructures ou de superstructures qui apportent aux habitants
( qui résident, qui travaillent, ou qui ne font rien ) les commodités et les
aménités nécessaires à leur vie quotidienne.
La qualité du milieu urbain dépend donc de l'existence de ces
équipements, variables en nature et en importance, Leur carence est toujours
ressentie comme un défaut de qualité, parce qu'ils privent les habitants de
services qu'ils estiment indispensables.
Il s'agit d'éléments objectifs à peu près indiscutables dans un
milieu concret donné, même s'il n'est pas vraiment possible de déterminer un
optimum en soi, ce qui a été souvent recherché.
Cette qualité ne peut être satisfaite que par un souci de la
puissance publique de prévoir puis de réaliser ou de ménager la possibilité de
réalisation de ces équipements, Il lui appartient ensuite d’en assurer le
fonctionnement ce qui ne va pas nécessairement de soi, Si certains d'entre eux
sont privés ( les commerces par exemple) leur intégration dans le milieu urbain
n'échappe cependant pas totalement à la puissance publique, La responsabilité
de la carence lui incombe donc encore entièrement.
Il est de mode aujourd’hui de remettre en question la notion
d'équipement. Nous n’entrerons pas dans les distinctions fines, justement parce
qu'il apparaît bien que l'équipement n'est que l'une des huit qualités.
3. LA QUALITE DANS LA LIVRAISON DU
MILIEU URBAIN NOUVEAU AUX HABITANTS. ( QUALITE N°3)
Un milieu urbain ne se crée pas en un instant. Il exige étude, phase
administrative d'instruction et de décision, acquisitions foncières, travaux
d'infrastructure, construction, etc... L'ensemble de ces opérations prend du
temps, se prête à des péripéties, juridiques ( contestation, procès ),
financières ( obtention des crédits ), techniques ( découverte de difficultés
en cours de route... ) administratives (coordination de multiples
intervenants...).
Les risques sont alors très grands de livrer aux habitants un milieu
urbain inachevé, qui reste inachevé pendant longtemps, ‑ c'est l'état de
chantier permanent ‑ avec les inconvénients qui en découlent
nécessairement pour eux. La qualité du milieu en pâtit. Malgré le caractère
temporaire des ennuis, l'impression demeure qu'on est incapable de fournir, en
temps utile, un milieu satisfaisant.
La responsabilité de ces ennuis incombe tout autant à la puissance
publique qu'aux réalisateurs (publics ou privés), et la solution dépend d'une
rigueur et d'une attention plus grande dans la façon de faire afin que les
habitants ne subissent point les conséquences des maladresses ou de
l'insouciance des réalisateurs.
Il s'agit là d'une qualité dont les conséquences sur la conception
même de l'aménagement sont considérables. Y penser, c'est concevoir les
opérations, en tranches successives susceptibles de constituer un tout, à peu
près capable de se suffire à lui-même si l'opération ne s'achève pas; c'est
imaginer des utilisations vivantes des espaces temporairement vacants. C'est
introduire aussi une certaine réversibilité dans la réalisation. Il va de soi
que cette qualité est essentielle dans l'urbanisme des opérations.
4. LA QUALITE FINANCIERE. ( QUALITE N°
4)
Elle est dans le respect des prévisions de prix comme dans la
capacité de fournir la meilleure prestation au prix moindre. En effet toute
opération coûte cher et le risque est aussi grand que les aléas liés à une
mauvaise mise en oeuvre, se fasse au détriment de la qualité, ou au prix d'un
accroissement sensible des coûts, qui conduit à l'idée répandue que la qualité
coûte plus cher.
Sans doute est-il exact qu’une opération de qualité ne peut-être
obtenue sans certaines dépenses qui peuvent apparaître superflues; néanmoins,
il faut écarter l'idée d'un “ surcoût ” ‑ lié à la qualité afin
d'éviter que l'urbanisation et la construction trouvent un alibi tout prêt au
travail bâclé.
La qualité financière consiste donc à ne pas produire à un prix plus
élevé que le prix prévu au départ.
Elle incombe également aux réalisateurs. Elle se constate assez
facilement.
B. LES QUALITES SUBJECTIVES
Ces qualités sont subjectives en ce qu'elles dépendent d'exigences,
plus difficiles à constater et à mesurer et variables selon les lieux et le
moment.
5. LA QUALITE MORPHOLOGIQUE DU MILIEU
URBAIN. ( QUALITE N°5 )
La condamnation du gigantisme des tours et des barres a mis l'accent
sur les inconvénients de certaines formes d'urbanisation, sans pour autant
fournir une solution positive, indiquant ce qu'il fallait flaire. Le risque est
alors d'admettre que le milieu urbain de qualité ne peut être que celui qui se
trouve à l'extrémité contraire, à savoir l'habitat individuel, sous sa forme la
plus exacerbée.
La morphologie des milieux urbains, à savoir l'agencement des pleins
( milieux bâtis ) et des vides ( espaces libres publics et privés)
l'implantation des bâtiments et leur hauteur, leur densité, peut prendre des
formes très diverses dépendant de multiples facteurs, parmi lesquels, le
facteur commercial, ( la demande ), pour important qu'il soit n’est pas le
seul,
La qualité du milieu, du point de vue des formes qu'il présente est
une question complexe, et par excellence une question d'urbanisme, qu'il
appartient à la puissance publique de traiter avec discernement en résistant
aux deux engouements inverses, le premier de satisfaire à des phantasmes, à
l'inspiration d'un homme de l'art, le second de tout sacrifier au marché, Le
site, la tradition locale, le climat, les moyens financiers la situation
foncière, sont autant d'éléments à prendre en considération.
La qualité du milieu urbain qui résulte de la synthèse de tous ces
éléments n'est jamais garantie. Du moins l'est-elle plus que si sa conception
est livrée, pieds et poings liés, aux engouements passagers.
6. LA QUALITE ARCHITECTURALE EXTERNE
DES CONSTRUCTIONS. ( QUALITE N°6 )
La forme urbaine n'est qu'un contenant que viennent occuper les
constructions. Il dépend d'un effort de conception des constructeurs que ces
constructions aient une apparence extérieure plus ou moins satisfaisante, en
fonction des matériaux, des couleurs, de l'agencement des façades, etc,,,,, qui
donnent à la construction son visage une fois son implantation, ses dimensions,
sa densité, conditionnées par les dispositions relatives à la morphologie
urbaine.
Ainsi à morphologie constante, deux milieux urbains peuvent être de
qualité fort différente, en raison de la qualité architecturale externe des
constructions. L’un peut être triste, l'autre peut être guilleret etc...
Cette qualité se distingue donc de la précédente et dépend
essentiellement du maître d'ouvrage des constructions et beaucoup moins de la
puissance publique, qui peut cependant conseiller, s'opposer ou imposer des
prescriptions. Son attitude à ce sujet est un perpétuel débat. La qualité
architecturale externe des bâtiments et des vides qui l'entourent devrait être
celle qui pose le moins de problème, quand la conception des bâtiments est le
fait d'un homme de l'art qualifié. Elle est néanmoins fortement subjective et
c'est sur elle que tendent à converger toutes les attentions et discussions.
C'est là que le bât blesse, C'est inévitable parce que le projet de bâtiments
est la première manifestation ( et la plus concrète) de ce que sera
l’opération. Sans doute faudrait-il ‑ encore n'est-ce qu'un point de vue ‑
laisser le maximum de liberté, à l'homme de l'art pour concevoir son projet à
la seule condition qu'il respecte la conception urbanistique prédéterminée ‑
les contraintes d'urbanisme.
Cette qualité, quand elle existe, implique pour durer dans le temps.[ Phrase incomplète dans l’original. AG °]
7. LA QUALITE ARCHITECTURALE INTERNE
DES BATIMENTS. (QUALITE N°7)
Elle dépend en totalité du maître d'ouvrage et des hommes de l'art
qui conçoivent les bâtiments, La dimension des logements, des espaces communs,
les conforts divers, ( thermiques, acoustiques ) l'agencement intelligent et
commode des locaux, la qualité des matériaux employés, sont des éléments
essentiels de cette qualité, quasi indépendant ‑ sur le plan technique
tout au moins ‑ des deux précédentes mais avec lesquelles on la confond
souvent.
Cette qualité est sans doute la moins subjective des quatre et dépend
essentiellement de moyens de financement. Les règlements qui imposent des
exigences minimales ne constituent pas vraiment une contrainte sauf quand il
s'agit de rendre les bâtiments anciens conformes à ces exigences, quand ils ne
le sont pas.
On aurait pu la classer dans les qualités objectives si ce n'est
qu'elle est évolutive dans le temps et variable dans l'espace selon les
exigences des habitants. Le plaisir, disons-le, d'avoir quatre qualité
subjectives et quatre objectives, au nom de l'équilibre de la classification,
n'est peut être pas non plus étranger à la présentation.
Comme la précédente, cette qualité exige également un effort continu d'entretien.
8.
LA QUALITE SOCIOLOGIQUE DU MILIEU HUMAIN. ( QUALITE N° 8)
Tout milieu urbain est occupé par des habitants. Sont-ils homogènes
ou diversifiés ? Sont-ils riches ou pauvres ? Sont-ils des actifs au des
résidents ? Le milieu urbain peut être vivant au mort, attractif ou répulsif,
sympathique ou repoussant. La vie urbaine d'un quartier est une propriété
difficile à caractériser simplement mais elle fait partie de la qualité et
cette qualité ne découle pas nécessairement des sept premières qualités. Tel
milieu réputé pour la qualité de son architecture ou de ses équipements est
moins satisfaisant qu'un autre où ces deux éléments font, à l'évidence, défaut.
Le fait se vérifie dans les quartiers modernes comme dans les quartiers
anciens. Il est des quartiers, presque insalubres, pleins de vie; il en est des
neufs bien mornes malgré ce qu'ils ont pu coûter,
Cette qualité qui touche à la composition sociale du quartier est
sans conteste moins malléable encore que les précédentes, puisqu'elle exprime
en fait, l'arbitrage politique et économique volontaire ou involontaire, dont
les décisions successives qui jalonnent l’urbanisation ont fait, implicitement
ou non, l'objet. A-t-on voulu des logements sociaux, ou le contraire ?
Exclusivement pour des raisons électorales ? A-t-on été complètement
conditionné par la demande solvable prévisible à court terme ... et suivant la
réponse, voici, par exemple, les sept premières qualités remises en question.
12. Le lien
entre les différentes qualités et l'urbanisme
Ces différentes qualités ne sont pas totalement indépendantes les
unes des autres mais il ne faut pas en exagérer, ni en systématiser les liens.
Il reste vrai qu'une opération, une construction, entièrement
satisfaisante au regard de plusieurs critères peut être critiquée parce qu’elle
transgresse délibérément l’un d'eux,
Ainsi peut-elle être remarquablement située, conçue à la perfection
du point de vue morphologique et architectural, mais manquer des plus
élémentaires équipements.
Ainsi peut-elle être non moins remarquable dans sa conception et son
exécution et être située on ne peut plus mal, loin, sans connexion avec le
milieu urbain physique ( mitage) ou humain, en pleine exposition au bruit,
etc...
On ne peut donc que
souligner deux singularités.
La qualité de
l'urbanisme est essentiellement dans la conjonction des qualités N° 1, 2 et 5.
( Localisation, équipement, morphologie)
La qualité de
l'architecture est dans la conjonction des qualités N° 6 et 7. (Architecture
externe et interne des bâtiments). A la limite, l'urbaniste peut les négliger
temporairement.
Les insuffisances dans la troisième qualité ( livraison de
l’opération), atteignent beaucoup plus la qualité de l'urbanisme que celle de
l'architecture car la réalisation d'une opération d'urbanisme se coordonne plus
difficilement dans le temps que celle d'une construction On occupe généralement
une construction achevée mais celle-ci peut être dans un quartier qui ne l'est
pas.
La déficience de la qualité N° 4 (qualité financière) peut atteindre
urbanisme et architecture également; elle atteint plus facilement le premier, à
cause de plus nombreux aléas, ( on programme financièrement moins bien les
opérations d'urbanisme que la construction).
La qualité N°8 ( Composition sociologique du milieu urbain) échappe facilement à 1'urbanisme ordinaire ou courant, elle est à peu près complètement indépendante de l'architecture, en revanche l'une et l'autre peuvent, involontairement ou non, en accuser les déficiences ( Logements sociaux sur les terrains les plus mal situés ou au contraire opérations coûteuses de prestige réservées aux privilégiés... ).
La qualité de l'urbanisme achevé, dépend en définitive des facteurs
1, 2, 4, 5 et 8.
La qualité de l'urbanisme en cours de réalisation souffre des
déficiences du facteur 3.
La qualité de l’urbanisme implique donc une forte part de conception
et d'interventions publiques. L'urbanisation à l'emporte-pièce qui en comporte
peu ‑ ou pas du tout --, est handicapée à cet égard. On le connaît dans
les zones d'extension. Cet handicap n'est pas lié au seul fait que l'agent
économique ‑ généralement privé ‑ qui en est le moteur soit inapte
à rechercher cette qualité; il tient à ce qu'il peut s'en dispenser sans nuire
à la commercialisation et qu'il n'aurait pas vraiment les moyens de l'atteindre
s'il le voulait vraiment, faute de prérogatives de puissance publique.
L'impression finale serait que la recherche de la qualité de
l'urbanisme, ainsi soumise à tant de facteurs aléatoires ou contradictoires est
une utopie si l'impression que laisse, à celui qui l'observe, l’urbanisme à
l’emporte-pièce, n'appelait aucune réaction de sa part.
Toute politique d'urbanisme est donc à contre-courant.
ELLE CONSISTE A PENSER A PLUSIEURS CHOSES A LA FOIS, ET
AU MOINS A SIX DES HUIT FACES DE LA QUALITE.
LE TABLEAU N° 1 présente les relations
éventuelles entre les huit qualités et les deux idées maîtresses.
Tableau N° 1. Relations entre les deux idées
maîtresses et les huit qualités
il faut refaire le même exercice en remplaçant “ doit-elle
avoir ” par “ a-t-elle actuellement ”, pour apprécier sa propre manière
d’apprécier la qualité de l’aménagement urbain .
LE TABLEAU PEUT SE REMPLIR DE QUATRE MANIERES.
La première
consiste à cocher les cases qu'on estime justes en faisant abstraction des deux idées
maîtresses. Dans ce cas la phrase “ Quand on réfléchit à ... ” ne sert
à rien.
La seconde
consiste à cocher les cases qu'on estime justes, en prenant en
considération les deux idées maîtresses.
Les deux autres
manières consistent à remplir ce tableau, en remplaçant le
souhait ou la question "doit-elle avoir ?" par le jugement
qu'on porte sur les faits. Les deux idées maîtresses ( Postérité et Identité )
étant prises ou non en considération.
A chacun de le remplir à sa façon. Son remplissage fournit la
représentation personnelle qu'on a des causes de la qualité du cadre de vie,
entendu globalement.
Elle doit être fort variable d'une personne à l'autre suivant qu'il
est urbaniste, constructeur, habitant etc...
La même personne peut même le remplir de deux manières différentes,
en toute bonne foi, selon qu'elle se borne à répondre horizontalement aux
questions ( en faisant abstraction des deux idées maîtresses ) ou selon qu'elle
fait intervenir dans sa réponse l’idée maîtresse, qui interfère verticalement
Elle peut également le remplir en remplaçant son souhait par ce qu'elle
constate dans les faits, c'est-à-dire en substituant à "doit-elle avoir" les termes "a-t-elle actuellement ", en
pensant à sa propre ville, à son quartier, à ce qu'il contribue à réaliser.
Ce peut être une vérification amusante de ses propres convictions sur
la qualité.
A cela il convient d'ajouter que les réponses ne peuvent pas être les
mêmes suivant qu'on se place dans un système d'urbanisme ordinaire ( CHAPITRE 7 ) ou dans un système à base d’opérations ( CHAPITRE 8 )
Enfin, l'exercice peut être utilement appliqué à une opération
concrète donnée, ou à un milieu urbain (existant ou à créer). On ajoute alors
les mots "de l'opération considérée",
à la phrase "quand on réfléchit à
Si l'opération ou le milieu urbain existe, le tableau sert à le juger. S’il (ou elle) n'existe pas encore, le tableau sert à fixer les impératifs qu'il faudra, plus ou moins, prendre en considération.
LA ROSACE DE LA QUALITE
DESSIN CONTEMPORAIN
05-12-1999
LA QUALITE Q, on le voit mieux encore sur un dessin, dépend des huit
facteurs entrelacés. En conséquence, elle dépend d'une pluralité de décideurs,
conscients peut-être de cette pluralité mais rarement en mesure, à grande échelle et
dans la durée, d'en garantir une accumulation
telle que le milieu urbain finisse par acquérir un notoriété de qualité qui,
pourtant se mesurera au niveau atteint par les prix immobiliers dont le
couronnenment parfait se présentera avec ce que les "ignorantins"
appellent la "spéculation immobilière"
CHAPITRE 2.
QUALITE ET DECISION
"La qualité est le produit de décisions".
Toute décision est prise avec le souci de la qualité .
Nul ne prétend jamais le contraire quand on lui pose la question même
s'il ne se soucie pas beaucoup de cet aspect de la réalité. L'aveu cynique du
contraire est peu fréquent .
Y voir plus clair dans l’écheveau des décisions, qui ne sont jamais neutres, inconsciemment ou non, vis-à-vis de la qualité, dans le domaine de l'urbanisme ou de l'architecture, est donc une nécessité afin de ne pas se méprendre sur leur portée réelle, ni se tromper dans l’attention qu'il convient d’apporter à leur conception et à leur mise en œuvre .
Qu'il nous soit pardonné cette incursion didactique dans les
processus d'administration.
21.
Classification des décisions
Les décisions peuvent être abstraites ou concrètes et chacune d'elles se subdivise à son tour .
211. LES DECISIONS ABSTRAITES
Ce sont celles qui ne portent pas sur un objet géographiquement localisé
et individualisé. Elles statuent sur des catégories, des procédures. Elles sont
de deux types, les décisions institutionnelles et les décisions doctrinales.
A. Les décisions institutionnelles
Ce sont généralement les lois avec leurs textes d'application, qui
instituent un nouvel état de droit, dont on attend un effet favorable à la
qualité .
Elles changent généralement le contexte obligatoire ou possible des
décisions concrètes, les modalités de leur procédure, les relations entre les
autorités concernées .
Quelques exemples les illustreront.
En instituant les secteurs sauvegardés la loi du 4 Août 1962,
codifiée sous les articles L.313.1 et suivants du Code de l'Urbanisme,
s'attache à définir un objectif de conservation des milieux urbains anciens de
valeur historique. Cette loi a défini un contenu possible à des décisions
nouvelles favorable à une certaine qualité. Il n'existe aucune sanction si on
ne l'applique pas .
En rendant le recours obligatoire à un architecte pour
l’établissement des projets de permis de construire, la loi du 3 Janvier 1977,
a modifié la procédure du permis de construire - décision concrète - et ajouté
une condition pour que les projets établis soient de qualité. La loi a imposé
une obligation nouvelle sanctionnée par l'irrecevabilité de la demande de
permis de construire .
En envisageant la décentralisation du permis de construire sur les
communes, la loi modifie les relations actuelles entre autorités concernées.
Elle devrait être favorable à la qualité, par définition, sinon pourquoi
l'aurait-on envisagée et votée ? Le transfert de pouvoir peut être
obligatoire ou facultatif, assorti ou non de sanction. Le législateur s'est
clairement prononcé en faveur du transfert obligatoire .
Les décisions
institutionnelles n'ont aucun contenu concret et immédiat. Elles sont seulement
porteuses d'une évolution qu'on présume favorable à la qualité.
B. Les décisions
doctrinales
Elles définissent une manière d'user d'un pouvoir conféré par un
texte, mettent en évidence une préoccupation, sans avoir recours à une norme
juridique nouvelle, sans assortir son respect de sanction autre que
psychologique ou morale .
On peut citer les directives relatives à la hauteur et la longueur
des bâtiments de 1971 et 1977 ( tours et barres ) prises pour combattre
des formes urbaines jugées de mauvaise qualité. Bien d'autres exemples peuvent
être données .
Ces décisions fixent abstraitement un objectif concret. "Construire moins haut" dans
l'exemple cité. Elles s'expriment généralement par un interdit plus
psychologique et moral que juridique. Elles créent un courant ou amplifient un
courant existant.
Dans le régime juridique antérieur à la décentralisation, l'Etat
central ( le Ministre mais souvent le Président de la République) pouvait
s'exprimer sur la qualité en parlant...
Avec la décentralisation il ne peut plus parler qu'en
légiférant ! Comment parlait-il ? Par les directives ( auxquelles
malheureusement beaucoup tenaient à ce qu'elles aient une force juridique ...
cas exemplaire du faux problème juridique français ... ) dont le contenu
discursif permet d'exprimer, avec les nuances nécessaires, des objectifs, une
manière d'utiliser des moyens, un appel aux autorités responsables de la
décision à être vigilantes etc... Cette façon de faire serait aujourd'hui
attentatoire à l'autonomie communale. Seul le législateur peut discourir sur un
sujet qui impose des contraintes aux collectivités locales. Hélas, le
législateur s'exprime par la loi, texte normatif; s'il nuance trop sa pensée,
il produit de l'inutile et dangereuse complexité sinon du galimatias sans
portée ( cf. article 1 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la
protection de la montagne ) .
C. Considérations
communes aux décisions abstraites
Les
décisions abstraites sont souvent longuement mûries, ce qui n'exclut pas des
improvisations. Elles ne sont pas toujours débattues publiquement avant d'être
prises. Aucune d'elles n'a d'effets concrets immédiats sur la qualité
lorsqu'elles ordonnent ou ouvrent une possibilité de faire. Elles ont une
influence plus rapide lorsqu'elles interdisent ou édictent une condition
assortie de sanctions, mais cette influence n'agit pas nécessairement sur la
qualité .
Il en
résulte qu'il faut les apprécier au regard d'une notion particulière : “LA DURÉE D'APPLICATION CRITIQUE”.
C'est la durée nécessaire
pour qu'une décision, de quelque nature que ce soit, soit effectivement
appliquée et ne puisse plus donner lieu à des remises en question, soit parce qu'elle
est appropriée, ou intériorisée par le corps social, soit parce qu'elle produit
des effets juridiques définitifs qui ne peuvent être changée sans entraîner un
contentieux éventuellement indemnitaire, soit parce qu'elles ont produit un
objet concret qu'il est difficile de supprimer (un bâtiment par exemple ).
Cette durée conditionne leur réversibilité .
Les
décisions en matière d'urbanisme ont des durées d'application critique très
variées .
Les
décisions doctrinales et les décisions intitutionnelles non assorties de
sanctions ‑ celles qui n'ouvrent qu'une faculté d'imposer ou d'interdire ‑
sont relativement réversibles. Elles
peuvent être modifiées facilement; on peut cesser de les appliquer, les laisser
tomber en désuétude. Ces revirements créent cependant quelques complications ou
incompréhensions sauf si la décision abstraite n'a fait l'objet d'aucune
application, ce qui arrive. Elle meurt alors en silence .
Pour
ces raisons, on hésite assez peu à prendre des décisions abstraites dépourvues
de sanctions. On peut négliger de se soucier des précédentes, on peut les
infirmer et les contredire sans les mentionner etc.... Ceux qui les connaissent
se plaignent de ces changements. L'abondance finit par lasser et nul ne croit
plus vraiment à leur effet sur la qualité. Leur abus est donc dangereux,
vis-à-vis de la crédibilité. Les bonnes décisions pâtiront du discrédit
général. Une fois intériorisées, elles agissent sur le milieu urbain et
marquent donc sa postérité. En revanche elles sont inopérantes vis-à-vis de son
"identité" qui ne peut résulter que d'une décision concrète .
Les décisions abstraites assorties de sanctions sont
bien moins réversibles, agissent immédiatement après leur entrée en vigueur
mais sont insuffisantes pour produire la qualité. Tout au plus lèvent-elles un
obstacle à son obtention ou imposent-elles un minimum indispensable qui
supprime un inconvénient reconnu. Elles ont toujours de nombreux effets
secondaires qu'on dit quelquefois pervers .
212. LES DÉCISIONS CONCRÈTES
Elles portent
toutes sur un objet géographiquement localisé. On trouve ainsi deux sortes de
décisions : les globales et les sectorielles.
A. Les décisions concrètes globales
Ce sont
toutes celles qui contiennent une pluralité considérable d'objectifs. L'objet
et le but de la décision sont alors d'obtenir une compatibilité maximale entre
des objectifs souvent contradictoires. Le schéma directeur et le plan
d'occupation des sols illustrent parfaitement ce type de décision. Arbitrer
entre le rural et l'urbain, entre les diverses activités, entre différentes
densités, entre équipements et activités, rurales ou urbaines, entre long terme
et court terme etc .
Elles
sont longues à élaborer, à cause de leur contenu conflictuel inévitable. Elles
ont des effets directs ou indirects sur la qualité par ce qu'elles permettent
ou empêchent. La difficulté est d'obtenir que ces effets soient positifs
pour la qualité. Il faut ensuite les appliquer. Elles imposent des rigidités;
elles suscitent des résistances qui suscitent à leur tour le besoin de les
modifier .
Le
contenu est essentiellement un contenant et dans certaine domaine un contenu
potentiel (densité par exemple) .
Elles n'ont d'effets
bénéfiques ‑ si leur contenu est convenable ‑ que si elles sont
durablement appliquées. Si leur contenu est mauvais, leurs effets sont pires
que si elles n'avaient pas été prises. Hélas les choses ne sont jamais aussi
nettes. Naturellement, les demandes de modification sont souvent motivées par
l'idée que leur application provoque des dégâts. Légitime prétexte.
On
retrouve encore la notion de " DURÉE D'APPLICATION CRITIQUE " de ces décisions, qui conditionne leur
réversibilité. Elles sont d'autant plus irréversibles qu'elles accordent des avantages aux propriétés mais il n'en
résulte pas pour autant de la qualité .
Ces
décisions, il faut en être conscient, doivent être lourdement chargées de
postérité et à un degré moindre d'identité, (car l'identité dépend beaucoup
plus de la réalisation ) .
Elles
concernent directement les qualités
N° 1 ‑ Qualité de
localisation ( Localisation du contenant)
N° 2 ‑ Qualité des
équipements ( précision)
N° 5 ‑ Qualité
morphologique ( définition du contenant).
Elles
permettent d'agir à un degré moindre sur les qualités
N° 4 ‑ Qualité financière
(effet sur le foncier essentiellement )
N° 6 ‑
Qualité architecturale (selon leur contenu)
N° 8 ‑ Qualité
sociologique.
Elles
sont inopérantes sur les qualités N° 3 (qualité d'exécution) et N° 7
(qualité de la construction). Toutefois, une conception cohérente permet
d'éviter les erreurs énormes entre décisions d'urbaniser et décision de
réaliser les équipements nécessaires et donc de contribuer à la qualité N°3 en
rendant son obtention plus facile .
B. les décisions sectorielles
Ce sont
celles qui ne contiennent qu'un nombre réduit d'objectifs, ces objectifs étant
souvent homogènes. L'exemple type est le permis de construire ou le lotissement
ou une déclaration d'utilité publique. Le contenu de la décision ‑ le
projet ‑ a une forte cohérence interne et assez peu d'éléments
contradictoires. La compatibilité concerne le projet vis-à-vis de son voisinage
ou environnement .
Elles
peuvent avoir une grande qualité intrinsèque et être incompatibles avec cet
environnement ou le troubler .
L'encadrement
du document d'urbanisme réduit cette incompatibilité sans pour autant la
résorber complètement .
Pour
ces raisons la décision sectorielle peut avoir deux natures
-
la décision de faire,
-
la décision d'autorisation .
Quand
on exclut la décision de refus qui laisse l'état actuel inchangé. Mais refuser
ce peut être également une voie de la qualité.
Dans
une " décision
de faire ", la puissance publique investit directement;
elle-même, en conception et en financement. La réalisation d'un équipement
public ‑ une voie par exemple ‑ entre dans ce type de décision. La
qualité dépend de la capacité des autorités à concevoir convenablement le
projet et son insertion dans le voisinage. Elles y réussiront d'autant mieux
qu'elles sauront être moins enfermées dans le déterminisme étroit propre à
l'équipement ou au bâtiment concerné .
Dans
une décision d'autorisation la puissance publique limite son intervention à
laisser faire (avec ou sans prescription) ou à refuser .
Les
décisions sectorielles qui sont très nombreuses sont plus ou moins longues à
élaborer et à prendre. On leur reproche aussi bien leur lenteur ( décision
d'autorisation ) que leur précipitation ( décision de faire ) mais le problème
est toujours mal posé. Elles ont en effet un caractère irréversible très marqué ( Leur durée d'application critique est
brève). Elles constituent autant de précédents qui vont marquer physiquement
l'espace, confirmer ou infirmer les décisions globales ou les décisions
abstraites. Elles méritent donc un examen sérieux .
Elles doivent
être lourdement chargées de postérité et d'identité, car elles le sont malgré
elles, puisqu'elles donnent lieu à des réalisations. A défaut elles suscitent
des réactions de rejet ou de fuite .
Chacune
d'elles est porteuse de qualité ou non directement visible dans le paysage,
encore que cette perception puisse évoluer dans le temps. On cite toujours
l'exemple de la Tour Eiffel.
Elles concernent directement
les huit qualités .
Elles devraient
être conditionnées par les décisions concrètes globales pour les qualités N° 1 (localisation)
et 5
(morphologie), mais ne le sont pas toujours .
Suivant leur nature et leur
importance, elles ont un effet direct sur toutes les autres qualités. C'est la
raison pour laquelle on tend très naturellement à réduire la discussion sur la
qualité à leur stade et à négliger le stade intermédiaire des décisions
concrètes globales ( quant à leur rôle sur la qualité de l'urbanisme ) où
l'urbanisme, pourtant, se conçoit .
Sauf
s'il s'agit de décision de refus qui peuvent rapidement se prendre ou se
rapporter, sous la pression des intéressés. Hélas.
22. Les
autorités et agents
Toute
décision est préparée par des agents et prise par une autorité ( ou plusieurs )
.
Cette
distinction, qu'on voudra bien accepter, permet de mieux comprendre les
processus qui aboutissent à la production d'un milieu urbain et les difficultés
qu'ils comportent.
221. LES AUTORITÉS
Une
autorité est une personne publique investie d'un pouvoir de décision ou d'un
pouvoir déterminant sur la nature de la décision .
Ce
pouvoir peut consister à édicter ou commander, à savoir exprimer un contenant,
qui peut s'accompagner de directives sur le contenu .
Ce
pouvoir peut consister à refuser, admettre sous certaines conditions ou
admettre sans condition un projet établi par un agent .
Ce
pouvoir peut ne consister qu'à exprimer une opposition à telle ou telle
proposition .
Dans
l'état actuel du droit et des institutions, les autorités ne sont pas très nombreuses
.
·
On trouve le
maire, ses adjoints, le conseil municipal ,
·
le Directeur Départemental de l'Equipement et ses
collaborateurs ,
·
l'architecte des Bâtiments de France ou le chef du
Service départemental de l'architecture,
·
le préfet,
·
le ministre de l'Environnement et du Cadre de Vie .( oo )
Chacune
de ses autorités dispose de tout ou partie des pouvoirs ci-dessus énumérés.
Avec la décentralisation, les pouvoirs du maire et du consei1 municipal
deviennent quasi souverains, sans réserve d'exception, sur le fond et du
contrôle de la 1égalité .
Les
faits sont connus et il n'y a pas lieu de rappeler comment s'articule
l'exercice du pouvoir entre ces différentes autorités. Le rappel ne s'impose
que pour éviter toute confusion avec les agents.
Il
reste cependant à indiquer, qu'en matière de qualité de l'urbanisme ( contenant
) ou d'architecure ( contenu ) les autorités tirent leur légitimité des
pouvoirs que la loi ou les suffrages leur confèrent pour atteindre les
finalités sociales. Elles ne sont pas dispensées du respect de la légalité mais
il est normal qu'elles disposent de marges d'appréciation larges pour la
définition des finalités qui conditionneront leur choix.
( oo ). Cette dénomination
vient de ce que le texte fut écrit avant 1981 repris en 1984 et revu
légèrement. ( Cf.[1977-05-13---H-UA-QUO-SEN])
222. LES AGENTS.
Les agents
sont des personnes responsables des propositions d'urbanisme ou d'architecture
présentées, ou soumises aux autorités.
On peut
en citer quelques uns :
* l'urbaniste,
qui propose des contenants ( le plan d'occupation des sols ) .
* l'architecte,
qui propose des contenus (le projet architectural) ,
Les organisme, publics ou
privés, auxquels est confié l'aménagement d'une zone, ou qui se proposent
d'utiliser un terrain en établissant le projet d'une opération .Les commissions
dont la consultation produit un avis qui est une proposition,
* les
associations saisies ou qui se saisissent d'une affaire et présentent
d'elles-mêmes des propositions .
En
matière d'urbanisme, l'agent n'intervient pas souvent de sa propre initiative;
il intervient généralement lorsqu'une autorité lui en a confié la mission. Il
peut intervenir aussi bien au cours de l'établissement ( conception ) du
projet, qu'après pour le contester .
En
matière d'architecture, il en va un peu différemment; l'intervention de l'agent
peut être indépendante de toute autorité. Il en est ainsi de tout projet de
construction privée, mais on peut aussi considérer qu'il en va de même pour les
constructions publiques. Le maître d'ouvrage peut être une autorité mais sa
qualité de maître d'ouvrage est alors distincte de sa qualité d'autorité. C'est
particulièrement vrai pour les constructions de l'Etat .
L'agent tire sa légitimité de sa compétence. Il
est choisi ou a le droit d'intervenir pour faire des propositions parce qu'il
est présumé qualifié du point de vue technique pour le faire. Si cette
compétence doit être considérée comme un facteur nécessaire de la qualité, elle
n'est pas un facteur suffisant, car l'agent n'est pas responsable ou
dépositaire des finalités.
223. LA DOUBLE APPARTENANCE
Une
autorité peut être en même temps un agent .
C'est
souvent le cas en matière d'urbanisme où les propositions émanent de la D.D.E.
(ou des services municipaux) qui est à la fois autorité, de par les pouvoirs qui
sont les siens, et agents, de par les compétences techniques qu'elle est
présumée posséder.
C'est
aussi le cas, avec les concessionnaires d'opérations qui sont des agents
auxquels sont confiées certaines prérogatives de puissance publique .
Le
développement de la concertation conduit à admettre un nombre accru d'agents
avant la décision de l'autorité.
224. AUTORITÉS, AGENTS ET QUALITÉ DE L'URBANISME
L'intérêt de ces distinctions apparaît pour départager la
responsabilité de la qualité, entre autorités et agents.
La démission ou la carence des autorités n'entraîne pas
nécessairement la mauvaise qualité de l'urbanisme si les agents sont
suffisamment compétents. Elle prive cependant les agents d'un élément
fondamental qui est l'objectif à atteindre. Il faut alors que les agents
définissent eux-mêmes les finalités de leur action et ce faisant dépassent
quelque peu leur mission. La carence des autorités est naturellement propice à
ces usurpations.
La déficience des agents, en revanche, risque de condamner tout
effort des autorités, en faveur de la qualité. En effet les agents sont les
médiateurs de la qualité et s'ils ne remplissent pas leur fonction de
proposition, les autorités ne peuvent qu'exceptionnellement s'y substituer. Le
bon pilote ne va pas bien loin sans un bon mécanicien.
Pour ces deux raisons on doit tenir les agents pour responsables par
commission, de la mauvaise qualité de l'urbanisme alors qu'on doit plutôt tenir
les autorités pour responsables par omission (ou abstention). Il leur revient
en effet de faire appel à des agents qualifiés et de les payer.
Il ne saurait y avoir en effet de conflits entre autorités et agents.
Les premières ont le pouvoir de trancher mais les agents disposent, à défaut de
pouvoir de droit, de pouvoir de fait, si bien que les conflits sont dans la
nature des choses et n'ont rien de choquant; ils sont au contraire un signe de
santé des autorités.
La conclusion à en tirer émerge lentement. Les autorités ne peuvent
pas être absolument incompétentes, du point de vue technique : elles doivent
être suffisamment compétentes pour s'assurer que les agents ‑
involontairement ou non ‑ ne trahissent pas leur pensée quand elles en
ont une.
Malgré quelque schématisation, on conçoit alors que la qualité est
une responsabilité commune des autorités et des agents, dans une proportion et
selon des relations qui ne paraissent pas pouvoir être définies. Ce n'est pas
l'une des moindres difficultés à surmonter pour l'obtenir.
En matière d'architecture il existe toujours un maître d'ouvrage intermédiaire
entre l’agent ( l’architecte ) et l'autorité ( celui qui signe le permis de
construire ).
En matière d’urbanisme, il n’en existe point. La difficulté est donc
plus grande encore puisque personne n'a la maternité du projet ‑ c'est à
dire du plan ‑ même si l’Etat et maintenant, avec la décentralisation, la
commune qui l'approuve en a la paternité.
23. Décisions,
autorités, conjoncture
On ne peut achever ce chapitre sans aborder même superficiellement
les déficiences des processus de décision qui tiennent notamment à certains
troubles spécifiques, à la mobilité des personnes et à la conjoncture,
évolutive, par définition.
231. LES TROUBLES DE LA DECISION
Toutes les décisions, quelle que soit leur nature, concourent à
modeler le milieu urbain, sa création ou son évolution. Toutes ces décisions
pullulent et leur pullulement rend difficile l’imputation de la qualité à l'un
d'elles. Il faut se méfier de qui prétend que la qualité peut résulter d’un
seul facteur. Il ment ou il n'a rien compris.
Toutes ensembles cependant, comment ne peuvent-elles pas produire de
la qualité, puisqu'elles sont toujours prises à ce titre ?
Plusieurs raisons expliquent les résultats insuffisants.
On peut d'abord citer les décisions erronées et nous y reviendrons.
Il faut, indépendamment de cet aspect essentiel, mentionner deux
troubles très profonds et fréquents, « l’asynchronie » et la déconnexion.
A. L'absence de
synchronisation
Si la chaîne de montage d’une automobile était synchronisée comme les
décisions qui se prennent en matière d’urbanisme, on obtiendrait au bout de la
chaîne, un tas de pièces détachées.
L’absence de synchronisation est une maladie générale, dont milieu
urbain porte d'irréversibles stigmates, abstraction faite des coûts exorbitants
supplémentaires qu’elle entraîne et qui se paient au détriment de la qualité.
Cette maladie a son origine dans les innombrables autorités et agents
qui interviennent dans la décision et dans la précipitation qu'on exige dans
chaque cas particulier.
"Le temps c'est de l’argent". Il faut se dépêcher,
accélérer les procédures, anticiper; en vérité il s'agit souvent d’économie de
bout de chandelles qui finissent par coûter très cher, à la qualité notamment.
Le respect, même approximatif, d'un calendrier, est exceptionnel.
Le travail bâclé, au détriment, dans les cas extrêmes de la sécurité
juridique, conduit en cas de contentieux, à tout recommencer.
La gestation de l’urbanisation est une suite d’accidents heureux.
On ne dira jamais assez de mal des financements croisés, des systèmes
qui subordonnent le financement de quelque chose à plusieurs autorités. Ils
rendent quasi impossible une synchronisation à peu près convenable des
réalisations.**
** [ Liée à l’asynchronie, on signalera un
phénomène ordinaire qui a pris une ampleur démesurée avec la complication des
procédures et la prolifération des recours. Il est inévitable en cours de
réalisation d’un projet qu’on ait une bonne idée nouvelle ou qu’on s’aperçoive
qu’on a commis une erreur. Le bon sens consiste à corriger le tir sans que ce
soit une faute de la part de l’autorité de le décider. Le risque est maintenant
si grand qu’il est préférable de persister dans l’erreur que de changer quoi
que ce soit à ce qui a été approuvé. 20/08/02. AG ]
B. La Déconnexion
Les décisions abstraites qui se prêtent très bien aux discours
rassurants n'ont pas beaucoup de lien avec les décisions concrètes fondées sur
l'efficacité et le pragmatisme, mais elles leur servent de couverture.
“ Désormais on fera ceci, on fera comme cela... ”
entend-on dire pendant qu’on continue localement à faire comme avant, comme si
de rien n'était.**
L'état perpétuellement évolutif des références ‑ juridiques,
doctrinales, etc.. - qui tient plus du souci de donner
l’impression qu'on va faire que de faire réellement, alors que rien,
dans la réalité, n’a vraiment changé, nuit à la mise en œuvre d'une politique
de la qualité qui ne peut-être que patiente, continue, opiniâtre.
** [ La loi 200-1208 avec ses schémas de
cohérence impossibles à élaborer et ses plans locaux d’urbanisme qui
ressemblent comme des frères jumeaux aux POS, si ce n’est les risques
contentieux accrus qu’ils présentent au bénéfice de l’insécurité, en est la
dernière et sans doute la plus funeste illustration. Jamais texte fut autant
déconnecté de la réalité ! 20/08/02.AG ]
232. LA MOBILITE DES AUTORITES ET DES AGENTS
Il y a la mobilité ministérielle, qui tend à engendrer des décisions
abstraites nouvelles.
Il y a la mobilité bureaucratique, qui tend à engendrer de nouvelles habitudes, dans les décisions concrètes essentiellement.
Il y a la mobilité politique locale, qui tend à remettre en question
les décisions globales antérieurement arrêtées, sur lesquelles des élections se
sont passées.
Ces trois phénomènes contribuent aussi à détraquer la synchronisation
des décisions.
Cette mobilité est redoutable pour la qualité, quand la qualité est
atteinte, à cause des remises en question involontaires qu'elle peut entraîner,
sans compter les remises en question volontaires destinées à laisser penser que
l'autorité nouvelle va se démarquer du passé et faire autrement.
Cette mobilité est bénéfique quand les résultats atteints sont
mauvais et appellent des changements profonds.
Une trop grande permanence est nuisible aussi et il faut ébranler
l'immobilité quand elle impose ses méfaits, mais
les changements sont généralement sans lien avec ces méfaits.
Il en résulte que les structures sont habitées à la fois par des personnes qui changent trop souvent et d'autres qui ne changent pas assez, que les décisions qui les nomment ( élections ou nomination ) sont prises abstraction faite, de l'entreprise à conduire ou à achever. Les erreurs ne font pas souvent partir ceux qui se trompent, persévèrent dans leurs erreurs, qu'ils soient élus ou nommés. L'autorité ou l'agent indispensable à la gestion d'une affaire peut brutalement disparaître, malgré la nécessité qu'il demeure.
On ne voit pas beaucoup de remède, hélas, à ces maux, mais qu'au
moins les personnes demeurent assez longtemps pour aller jusqu'au bout de ce
qu’elles ont commencé au cours de leurs deux premières années d'exercice,
qu’elles changent aussi après une dizaine d'années… On est assez loin des mots
d'ordre simplistes qui voient le salut dans la mobilité des agents, dans la
rupture, etc, etc..
En ce qui concerne les opérations, il conviendrait qu'elles soient
bouclées dans la durée d'un mandat.
233. LA CONJONCTURE
La conjoncture est la réalité, faite d’économie, de mode, d'opinion,
d'exigences objectives ou subjectives nouvelles qui appellent autant de
réponses adaptées.
L'adaptation de la réponse à la conjoncture et à la réalité produit
de la décision abstraite ou concrète nouvelle et contribue à compliquer encore
plus la situation, d'autant que la réalité a sa propre inertie.
Les bonnes habitudes se conservent moins que les mauvaises; elles
s'apprennent aussi plus lentement, et sous la croûte mouvante des idées et des
mots, les mêmes décisions se prennent, imperturbablement quelquefois; d'autres
façons de décider peuvent aussi apparaître et qui ne changent rien aux
résultats. Des changements profonds résultent de facteurs très peu apparents,
sinon involontaires.
Il faut détecter ces causes et en être conscient.
La qualité exige un travail d'arboriculteur; les arbres plantés
aujourd'hui produiront à plein dans dix ans. Il faut du temps et savoir
attendre la montée en rentabilité et en attendant tenir bon.
ô, irréalisme !
CONCLUSION
Les conditions
semblent par conséquent remplies pour qu’un maximum d'obstacles s'accumulent
entre la décision et la qualité.
L'anecdotique et le passager ne se distinguent pas de l'essentiel.
Qui croire ? Qui écouter ? A qui s'en remettre ? A quoi se
référer ?
C'est dans un tel contexte qu'il faut replacer l'expression d'une
doctrine de la qualité de l'urbanisme et il n'est guère rassurant.
Aucune œuvre d'aménagement n'a pratiquement le temps de mûrir
normalement tant la cadence d'émission des idées, des mesures, des initiatives,
est rapide ; tant les réalités décrochent du discours qui les a annoncées
car la parturition de l'aménagement n'intéresse personne. Elle est labeur
obscur continuellement perturbé par des événements.
On ne connaît pas les voies de la continuité évolutive. La
rupture et le contraste sont pratiquement recherchée en eux-mêmes. La précipitation
remplace la maturation. Ah! de combien de temps auront manqué tant de
projets de longue haleine et cependant combien de temps aura été perdu en même
temps !
S’il ne faut peut-être pas
attacher à ces jeux de l'esprit plus de portée qu’ils ne peuvent en avoir; ils
ont cependant le mérite de mettre en évidence la nécessité des nuances dans les
raisonnements globaux qu'on a facilement tendance à tenir sur le sujet.
24. RELATIONS ENTRE IDEES MAITRESSES, NATURE DES DECISIONS ET LES HUIT QUALITES
Il peut
être également amusant de vérifier le lien entre ces trois sortes de notion; ce
lien variera également suivant la personne interrogée.
Le TABLEAU N° 2
le permet et il peut être rempli de quatre façons.
Les deux
premières consistent à apprécier la place qu'occupent ou doivent occuper les
deux idées maîtresses à l'occasion des quatre types de décision.
Quand
vous répondez en mettant les mots "occupent
actuellement" vous donnez votre jugement sur l'action des autorités et
des agents.
Quand
vous répondez en mettant les mots "doivent
occuper" vous exprimez votre propre opinion.
.Vous
obtiendrez ainsi deux séries de réponses. La totalisation des cases cochées
correspondant aux jugements que vous avez portés dans chaque cas, permet de
mesurer l'écart entre la réalité telle qu'elle vous apparaît et le désir que
vous exprimez.
Ensuite,
si vous êtes une autorité ou un agent, il vous reste à tirer les conséquences
en ce qui concerne votre propre façon d'agir, sauf si vous n'êtes pas gêné de
faire le contraire de ce que vous pensez.
Les
deux façons suivantes consistent à faire abstraction des deux idées maîtresses
et à se demander l'influence sur les huit qualités que doivent avoir ou qu'ont
actuellement les quatre types de décision ( TABLEAU N° 2 bis ).
TABLEAU N°2 BIS. RELATIONS
EVENTUELLES ENTRE NATURE DES DECISIONS ET HUIT QUALITES. 1978-1985-1999
( 1 )
Refaire l’exercice avec « doivent avoir » et comparer
[ L’adjectif « important » a remplacé l’adjectif
« forte » utilisé
précédemment car je ne l’aime pas à cause de l’abus qu’en font la plupart de ce
qui parlent avec compoction un langage à la mode bourré de clichés. ( C’est la
manie du signal “fort”! ). AG.09-09-99 ]
CHAPITRE 3.
CONTENANT ET CONTENU
Certains concepts sont tellement courants et évidents qu'on ne
s’attache plus à les définir; on les mêle facilement sans trop s'apercevoir que
leur mélange trouble la pensée et la façon de les mettre en action. Le contenu
et le contenant, dans le domaine dont nous parlons, illustrent très
certainement cette confusion.
Au risque de
simplifier sensiblement les choses nous dirons :
‑ que le
contenant est le domaine de l’urbanisme,
‑ que le
contenu est celui de l'architecture.
La réflexion, l'étude, la proposition d'urbanisme aboutit
généralement à une décision, quand on la prend, qui fixe le contenant, écrit ou
graphique, souhaité et qui s'impose par la suite, longtemps aux auteurs des
projets.
La réflexion, l'étude, la proposition d'architecture porte sur un contenu,
(un programme concret) qui s'exprime en langage essentiellement graphique et
que consacre juridiquement une décision publique d'autorisation, quand il est
compatible avec le contenant.
L'ambiguïté est grande et les termes employés ne contribuent guère à
la réduire, comme nous le verrons. Rares semblent être ceux qui ne font pas la
confusion.
31. L’URBANISME, PRATIQUE DU CONTENANT
En approuvant un schéma directeur d'aménagement et d’urbanisme
qui localise les espaces où devra s'implanter l'urbanisation, si le besoin se
manifeste, l’autorité administrative fixe un contenant. Le P.O.S., avec
le zonage, poursuit le même objectif en confirmant ou précisant, s'il y en a
un, le schéma.
Ce contenant doit satisfaire à la lère qualité : la bonne
localisation des sites urbanisables et un dimensionnement adéquat.
Le schéma peut aller
un peu plus loin et indiquer le plafond de population que le site en question
ne devrait pas excéder. Il aborde le contenu, en termes hypothétiques
cependant, puisqu'il ne garantit jamais qu'une telle population viendra. En
plafonnant ainsi le contenu, il reste bien dans le domaine du contenant.
Avec le P.O.S., le contenant se précise.
La capacité totale d’accueil d'un espace urbanisable est mesurable
avec le C.O.S. qui s'y applique. C'est un contenant théorique, une autre forme
de plafonnement, à cause des déchets de terrain (petite terrains inutilisables,
terrains constructibles partiellement utilisés etc..).
Avec les règles d’implantation des constructions ( par rapport aux
voies et aux limites de propriété ), avec la règle de hauteur maximum, le
P.O.S. fixe une enveloppe à trois dimensions ‑ le plan d'aménagement de
zone aussi, celui du secteur sauvegardé également ‑ il conditionne la
morphologie en édictant des limites à ne pas franchir; on est en pleine qualité
N°5.
Avec l'emplacement réservé aux voies nouvelles, aux espaces libres et
verts, avec les espaces boisés classés, l'urbaniste prédétermine des vides
potentiels qui font aussi le paysage urbain. Avec la même technique, il réserve
la place aux équipements. Il contribue à l'obtention de la qualité N°2.
En revanche les moyens de l'urbanisme ont plus de mal pour intervenir
sur la qualité N°8
(qualité sociologique) mais ils permettent cependant d'infléchir l’évolution
des fonctions urbaines et, si volonté et moyens existent, la composition
sociologique du milieu.
C'est la tâche de l'urbaniste que de veiller à ce que ce contenant
réponde à deux conditions :
‑ Qu'il soit fidèle aux objectifs décidés.
‑ Qu'il ait une certaine qualité intrinsèque, compte tenu des
réalités objectives ou subjectives qui l'ont fait choisir au lieu d'être arrêté
aléatoirement, sans souci du paysage et du milieu environnants.
Le “ contenu ”
de ce contenant n’est donc pas négligeable même s'il n'est pas facile à
percevoir, quand on n'a pas recours aux techniques de visualisation ou à la
simulation des projets de règlement.
Mais ce “ contenu ” peut directement apparaître
quand la règle juridique écrite est remplacée par de la règle dessinée, ( le
plan de masse du P.O.S.) qui ouvre plus de liberté à l'urbaniste et du même
coup en laisse un peu moins à l'architecte qui viendra concevoir le bâtiment
dans l'enveloppe dessinée par le plan de masse.
La qualité de l'urbanisme dépendra par conséquent d'une habile
utilisation des possibilités d'expression que donne la loi pour déterminer les
limites extrêmes que la construction future doit respecter.
Du même coup, se trouve
posée la question du traitement des espaces vides, que la règle juridique
impose, de leurs effets sur les paysages urbains qui comptent autant que les
espaces susceptibles d'être remplis.
Il ne s'agit là que d'exemples qui montrent bien que l'urbanisme
embrasse le contenant, agit non immédiatement, sauf sur les valeurs foncières
par la fixation des densités.
Le contenant est concerné par les qualités N° 1, 2, 5 et 8, et un
degré moindre N°4.
32. L’ARCHITECTURE, PROPOSITION D'UN
CONTENU
Le projet architectural doit respecter les règles d'urbanisme, sans
doute, mais ce respect, qui n'est pas seulement un hommage à la légalité, n’a
d'autres objectifs que d'éviter que la construction envisagée, ignore par trop
le voisinage dans lequel elle vient se placer. La règle d'urbanisme est le
médiateur qui relie le terrain ‑ et le contenant qui lui est spécifique
-- à l'espace environnant.
Dans les limites de ce contenant, de multiples projets architecturaux
sont généralement concevables dès que le terrain est grand. La règle
d'urbanisme n'enferme vraiment le projet dans une solution unique ‑ comme
on le verra plus loin ‑ que lorsque L’ATTITUDE “ REPRODUCTIVISTE ”
( voir
prochain chapitre ) a été adoptée par ceux qui ont établi le
règlement .
La règle d'aspect extérieur,
est pour cette raison d'un maniement délicat car le pouvoir qu'elle octroie de
fixer la nature des matériaux, leur couleur, la forme des toitures etc..
prédétermine très directement le contenu, c’est-à-dire le bâtiment .
Et en poussant à l'extrême, quand la règle d'urbanisme va plus loin
encore et fixe non seulement des limites mais encore des minima à respecter, la
liberté de concevoir la forme du bâtiment est quasiment supprimée. Il en va
rarement ainsi. C'est pourquoi la qualité de l'architecture est largement
dissociable de la qualité morphologique du milieu urbain, de très beaux
bâtiments en eux-mêmes très bien conçus intérieurement peuvent avoir des effets
négatifs sur l'ambiance urbaine, et inversement une médiocre architecture peut
être perçue avec satisfaction. Les milieux urbains anciens en témoignent
souvent.
Le contenant se perçoit plus difficilement car il échappe à l'analyse
objective, il est global, diffus, abstrait, hypothétique dans ses effets, alors
que le contenu se voit directement.
Le contenant a une dimension économique et sociologique potentielle
alors que le contenu – l’objet à construire – s’impose par son esthétique
externe et la qualité de son organisation interne, son coût connu, son utilité.
L’ambiguïté dans le langage se remarque dans le fait que
le même terme “ plan de
masse ” sert à la fois à déterminer le contenant, dans le domaine de
l'urbanisme, et le contenu, dans celui de l’architecture et c'est dommage car
les deux plans en question n'ont pas la même signification.
L'opposition contenant / contenu, n’a pas seulement une vertu
didactique. Sa signification profonde est pratique. Elle répond à une réalité. Jusqu’où
faut-il aller dans le souci d'obtenir un milieu urbain répondant à une
morphologie déterminée, au stade où se conçoit l'urbanisme, c'est-à-dire le
plan d'une zone à laquelle viendra s'appliquer un règlement ?
Comment faut-il exprimer le souci conscient d'obtenir une telle
morphologie ?
Sans réponses précises et circonstanciées à ces deux questions,
posées au bon moment, on ajoute un aléa de plus sur le, chemin de la qualité.
Mais supprimer cet aléa ne la garantit pas pour autant .
Quoiqu'il en soit des moyens d'agir, ceux qui sont le plus
directement agissants, en politique urbaine, se caractérisent nettement par le
fait qu'ils concernent plus le contenant que le contenu du milieu urbain.
Ceux qui permettent d’agir sur le contenu, relèvent beaucoup plus de
la conception de l'architecture.
33. L’EXISTENTIALISME URBANISTIQUE. (
Cf.[1983-10-00---H-LE-PETIT-MANUEL-DU-BUREAUCRATE-AMENAGEUR])
C'est un syndrome
intéressant.
Dans l'urbanisme classique, le contenant, la règle morphologique
précède l'établissement du projet. La volonté d'organiser de telle ou telle
façon un espace à urbaniser préexiste à la réalisation de l'opération. La règle
d'urbanisme fixe un contenant et le projet vient le remplir, l'occuper, en le
respectant selon le principe de compatibilité ‑ qui n'est point celui de
conformité. La préexistence d'un contenant garantit un minimum de cohérence et
d'unité urbanistique, sans porter atteinte à la diversité de l'architecture,
sous réserve que ne soit point appliquée, à cet endroit, la doctrine
reproductiviste ( Cf. Chapitre 4
). « L'essence précède l'existence. »
L'existentialisme urbanistique procède inversement.
On attend de connaître le contenu précis pour édicter le contenant L’autorité
publique, responsable de la cité, abandonne son pouvoir de vouloir une
organisation urbaine à l'agent qui conçoit l'opération, voire le bâtiment. Elle
attend tout de lui en ce qui concerne la qualité N°5 faute d'être en état d'exprimer
un vouloir à ce sujet. La règle entérinera le projet. L’EXISTENCE PRECEDE L'ESSENCE.
Ce syndrome est intéressant de plusieurs points de vue.
Il témoigne de :
‑ la confusion entre la qualité N°5 ( morphologie urbaine ) et N°6 (
architecture externe du bâtiment ) ;
‑ l'aliénation, quelquefois inconsciente, des autorités aux
agents économiques qui ont toujours de bons prétextes de ne pas se plier à une
volonté publique prédéterminée, au nom du marché, du client, de la mode etc.. ;
‑ la crise de conviction des autorités qui, faute de références
culturelles s’en remettent à la providence ‑ au génie, au
concours ‑ pour atteindre la qualité.
L'existentialisme
urbanistique est un syndrome d'abandon ou de renoncement .
Il consacre le mépris de l'usager, du citoyen auquel on présente des
projets d'urbanisme qui ne représentent rien. C'est la forme actuelle, moderne
et habillée de prétextes divers, du dictat ( Voir Chapitre 5 ) .
S'il n'est pas nécessairement porteur de médiocrité, il lui ouvre les
portes, puisqu'il favorise la facilité, en admettant par principe que le projet
particulier prévaudra sur une volonté générale d'ordonnancement .
Pratiqué avec une ampleur insoupçonnée dans toutes les grandes
opérations publiques d'aménagement ( Z.A.C.), pour des raisons très concrètes,
il est certainement à l'origine de la médiocrité qui les a frappées, comme une
fatalité, dans les années 60, qu'on impute après coup à la réglementation ou au
financement alors qu'ils y sont pour peu .
L'existentialisme urbanistique a ses partisans avec de bons
arguments.
Il dispense de réfléchir à la conception d'ensemble; économie de
temps et d'argent .
Il exempte de rigidité juridique et laisse la liberté de changer
d'idée, à tout moment .
Il vide les consultations publiques de toute portée puisque toute
discussion concrète sur le sujet porte sur un projet de plan, qui est quasiment
vide, ou qui ne contient que ce qui a été décidé ou réalisé.
En le pratiquant l'autorité recourt à la discussion clandestine avec
l'agent économique au lieu de débattre publiquement de l'opération.
Il s’agit donc d’une pratique dangereuse, justifiée en certaines
circonstances exceptionnelles, redoutable quand elle est aussi largement
employée, car elle permet d'exclure la vraie réflexion sur la qualité.
34. CONTENU, CONTENANT ET SOCIETE
URBAINE
L'opposition simpliste entre contenu et contenant est une réalité,
bien concrète mais partielle et il ne faudrait pas qu'elle emprisonne l'esprit
de l'urbaniste ‑ qu'il soit une autorité ou un agent ‑ obligé de
saisir la réalité complète.
Agir sur un quartier existant, en voie de pourrissement sociologique,
c'est une tâche d'urbaniste aussi, or, contenu et contenant, dans ce cas, sont
deux concepts inopérants; une équipe motivée de vrais travailleurs sociaux peut
être préférable à des interventions sur le milieu physique.
Aussi faut-il penser que tout ce qui ressortit de la 8ème
qualité ( contenu sociologique du milieu ) ne procède pas aussi directement ‑
et quelque fois pas du tout ‑ de l'utilisation des moyens habituels
d'action ( ceux du code de l'urbanisme ou de l'expropriation ) .
C'est un fait qu'il convient de ne pas oublier .
La société urbaine est complexe.
La puissance publique ne détient pas toutes ses clefs.
L'erreur est de penser que parce qu'on fait agir les moyens existants
sur le contenu physique d'un milieu urbain, on résout du même coup certains de
ses problèmes sociologiques. On peut, en agissant, tout aussi bien les
aggraver.
La connaissance, l’analyse sociologique du milieu humain conditionnent
en définitive les actions à envisager sur le contenu et le contenant. Les
décisions prises sur le contenu et le contenant sont sans effet vis à vis d'une
part de la réalité totale .
Loin de s'en plaindre, il faut s'en réjouir. C'est encore l'indice
qu'une liberté demeure, avec ses avantages et ses inconvénients, malgré les
pouvoirs des autorités.
Et cette liberté doit être préservée .
Pour ces raisons, un principe devrait guider les autorités dans la
détermination du contenu et du contenant physiques du milieu urbain, celui
d'éviter que leur décision réduise à néant cette liberté.
Leurs pouvoirs sont limités sur les quartiers existants; ils sont
bien plus considérables sur les quartiers neufs; qu'elles en usent avec
prudence et elles auront contribué à leur réalité .
35. Les relations
éventuelles entre les deux idées maîtresses, le contenu
Le contenant et les huit
qualités.
C'est la poursuite des jeux de l’esprit suggérés aux chapitres
précédents .
On y répondra, si l'on veut, de quatre manières puisque les jeux sont
les mêmes, en faisant abstraction ou non des deux idées maîtresses. Seul le TABLEAU N°3,
articulant idées maîtresses, contenu et contenant
est donné. Le tableau qui intègre les huit qualités ne l'est pas. A chacun de
le fabriquer.
TABLEAUN°3. LES DEUX IDEES MAITRESSES, CONTENANT ETCONTENU
CHAPITRE 4.
LES TROIS VERITES
En fonction de quelles certitudes, de quelles finalités, de quelle conception
du milieu urbain idéal doivent se concevoir puis se prendre les décisions
d'urbanisme, qui portent, comme on l'a démontré essentiellement sur les qualités N° 1, 2
et 5, et plus difficilement 8?
En fonction de quelle vérité ?
Il s’agit là d'une question fondamentale à laquelle on donne
habituellement une réponse indécise et prudente qui ne contribue guère à la
clarté.
Une réponse claire peut être cependant apportée qui aura l'avantage
au moins d'obliger à choisi .
Quiconque, en effet, détient une parcelle de pouvoir, d'influence,
dans un quelconque processus de décision concrète, ‑ celle qui conduit à
produire du milieu urbain, à infléchir sa nature ou sa forme, ou à intervenir
sur un milieu existant ‑ est immanquablement amené à choisir entre trois
attitudes possibles .
‑ Reproduire
fidèlement le passé.
‑ Se
conformer à l'environnement.
‑ Innover ou
rechercher le contraste.
Nous appellerons la première, « L’ATTITUDE REPRODUCTIVISTE », la
seconde « L’ATTITUDE
CONFORMISTE » et la troisième « L’ATTITUDE INNOVATRICE » sans attacher à ces termes un sens
péjoratif ou majoratif. Il faut les prend avec leur sens propre.
41. L'ATTITUDE « REPRODUCTIVISTE »
C’est techniquement, sans aucun doute, la plus facile puisqu'elle
consiste, au stade de la conception de l'urbanisme, à prévoir qu'on ne changera
rien, qu'on refera exactement comme par le passé.
On l'appelle aussi pastiche quand il s'applique à la morphologie et à
l'architecture. C’est un genre mal considéré mais on a vraisemblablement tort de
le juger ainsi. Certains agents ‑ tout en niant qu'ils préconisent le
pastiche ‑ y sont très attachés .
Le pastiche est une possibilité offerte :
‑ à celui qui conçoit un projet (contenu),
‑ à celui qui juge ce projet, notamment au cours de
l'instruction du permis de construire qui permet d'imposer des prescriptions
qui conduisent à imiter scrupuleusement ‑ ou servilement ‑ ce qui
existe ou qui a existé .
‑ à celui qui édicte des règles d’urbanisme ( contenant ) dont
le détail méticuleusement précis, peut permettre à l'avenir ( si les règles
sont respectées ) de reconstituer le passé. A ce stade, le contenant rejoint le
contenu puisque peu de liberté est alors laissée à l'auteur du projet .
Cette solution n'est facile qu'en apparence car elle se heurte deux
objections majeures .
La première tient à ce que le projet, ainsi déterminé, peut-être plus
coûteux à réaliser car notre économie et notre savoir faire ne le permettent
plus. Les matériaux n'existent plus; les procédés industriels ne sont pas
adaptés; les professionnels ont disparu....
La seconde est d'ordre psychologique. Le pastiche est un signe de
régression, une absence de recherche et d’imagination, une négation de son
temps et de la modernité...
Querelle de tous les temps.
Faut-il comme écrivait André
CHENIER “ Sur des pensers nouveaux, faire des vers antiques ” et mettre tout le confort
intérieur, dans une demeure nouvelle qui reproduirait celle du passé ?
Mais l'attitude
reproductiviste peut également toucher le contenu socio-économique de la ville
et tendre à ce qu'il reste inchangé. De très claires raisons l'expliquent.
Elles sont plus le fait, dans ce cas des autorités que des agents.
42. L'ATTITUDE « CONFORMISTE »
C'est une autre attitude, moins outrée. Elle consiste à respecter le voisinage,
à se couler modestement en lui non pas en le reproduisant ou l'imitant dans le
détail mais en évitant volontairement le contraste. C’est l'urbanisation
“ caméléon ” qui empêche, à première vue, de distinguer le nouveau de
ce qui existe.
Cette attitude soulève des objections identiques. Il y a l'incapacité
technique de refaire à peu près pareil, parce qu'on ne sait plus, parce qu'on
ne peut pas pour des raisons économiques Un étage de plus rapport de l'argent;
le béton brut est meilleur marché ...
Elle blesse naturellement le goût des créateurs de laisser trace et
de se différencier. Elle se heurte à l'orgueil, beaucoup plus qu'au marché.
En effet, elle semble avoir l’appui de l'opinion qui est volontiers
conformiste sans pour autant accepter les exigences tatillonnes du “ reproductivisme ” .
Les deux premières attitudes sont souvent critiquées au motif qu'il
faut produire un urbanisme contemporain. La critique suppose une obligation
d'inventer. Celui qui se soustrairait à ce devoir commettrait une faute. Nous
discernons mal le fondement de cette obligation.
On comprend que l'innovation soit pour certaines branches économiques
une obligation de survie. Il n'en va pas de même pour le bâtiment .
L'obligation d'innover demeure certainement en ce qui concerne les
qualités N° 4
et 7. ( ii ). Elle
n'est en aucune manière inéluctable pour les qualités N° 5 et 6 ( morphologie du
milieu et architecture externe ) .
( ii ).
Qualité N°4: qualité financière.
Qualité N°7:
qualité architecturale interne ( confort …).
La critique du pastiche, sous sa forme extrême ( reproductivisme ) ou atténuée ( conformisme
) n'est qu'une expression particulière du totalitarisme intellectuel de ceux
qui se décernent un brevet d'innovateurs .
Mais cette critique présuppose en vérité une lacune dans l'analyse de
la réalité : elle oublie la durée, la postérité. Le pastiche commis aujourd'hui
ne doit pas être jugé dans l'instant présent, mais au regard de la postérité
inévitable de l'œuvre bâtie. Quinze ans, trente ans, cent ans plus tard, quand
les années ont écrasé les origines, la datation exacte du bâtiment, si elle
reste une intéressante question scientifique à laquelle la méthode du carbone
14 apporte une réponse convenable, perd de son intérêt pour le milieu urbain.
Il est homogène même s'il n'a pas été constitué au même moment .
43. L'ATTITUDE « INNOVATRICE »
C'est la troisième attitude et
elle est très répandue parmi les urbanistes ou les hommes de l'art. Ne sont-ils
pas formés pour innover comme tout technicien digne de ce nom ? L'innovation
est presque un mot d'ordre. Il n’est d'intéressant que ce qui mérite ce nom. On
a même créé voici un temps des modèles qui s'appelaient ainsi .
Innover serait donc un devoir. Ce serait également un droit, celui de
tout membre d'une société, qui se prétend moderne. Ce serait le droit
d'apporter par l’imagination, des valeurs nouvelles, des témoignages de son
temps .
Elle ne va pas sans difficultés, naturellement, malgré la quasi unanimité
des élites à son sujet. Difficultés techniques ( il y a souvent des plâtres à
essuyer pour les clients ) économiques ( nul ne sait combien coûtera le produit
et s'il plaira à d'autres qu'à son créateur ). Il n'est pas non plus aisé de
distinguer la véritable innovation de ce qui n'est qu'une façon de baptiser ce
qui se fait en plus mal que par le passé .
On confond volontiers le produit différent et le produit innovant.
L'innovation doit comporter une valeur ajoutée. C'est assez rarement le cas
malheureusement et on découvre avec consternation qu'elle se borne quelquefois,
malgré son nom, à imiter le passé. Ainsi lisait-on un jour dans le
“ Figaro ” que les villes nouvelles allaient innover en permettant
d’édifier des bâtiments dans lesquels il y aurait des logements sur les
commerces en rez-de-chaussée !
Le droit de faire
n'importe quoi ‑ pas n'importe où ‑ doit être cependant admis .
Il doit l'être même si ‑ ou parce que ‑ nous considérons
que l'innovation, en matière d'urbanisme, ne se commande pas. On innove
involontairement. Les vrais innovateurs ne savent pas qu'ils en sont et ceux
qui se déclarent tels ne le sont pas souvent.
44. LE CHOIX
Le
choix de l'une de ces attitudes, avant de décider, pose un problème singulier
et peut-être spécifique à la décision d'urbanisme. On le présente comme une alternative, comme s'il fallait à tout prix
prendre parti .
Toute
assemblée qui en discute se partage immanquablement en trois: les passéistes,
les prudents, et les intrépides .
Il
semble plutôt qu'il faille être les trois à la fois .
Car ces
trois attitudes sont également justifiées. Là est peut-être la nouveauté si
l'on en croît les discussions théologiques que déclenche toujours le sujet. En
effet, l'idée prévaut généralement que seule l'une d'elles est légitime, les
deux autres étant à écarter .
Ces trois attitudes sont bonnes et
doivent être admises simultanément, par l'agent ou l’autorité, qui a à
intervenir dans une commune donnée. Cela veut dire qu'ici, la meilleure façon
d'agir est
* d'être reproductiviste, de
reconstituer le passé,
* qu'un peu plus loin, le conformisme
doit prévaloir,
* qu'ailleurs, l'innovation doit
pouvoir se déployer.
Le
milieu urbain peut être différencié de cette façon, sans qu’aucun dogme, a
priori, mérite de s'imposer partout .
La
conservation absolue du passé a sa justification, le sacrifice du passé peut
avoir la sienne. Le conformisme est souvent le meilleur chemin de faire du neuf
sans choquer inutilement. L'innovation n'est pas un droit ni un exercice
obligatoire, mais elle doit pouvoir s'exprimer .
L'autorité
ou l'agent qui, à un titre quelconque, intervient dans le domaine de
l'urbanisme doit remiser ses préférences personnelles avant de réfléchir et se
soumettre, l’esprit libre, à la réalité sur laquelle on lui demande ou lui
permet de penser.
Il
semble qu'il y ait là une vérité essentielle : trois vérités opposées doivent
coexister dans la même personne. Combien d’erreurs ont résulté de sa
méconnaissance involontaire ! Elle a conduit à trop démolir plus qu'à trop reproduire
ou trop se conformer .
Nous
avons à dessein employé le terme d'urbanisation parce que nous sommes en
urbanisme et que l’urbanisme est, entre autre, la discipline qui conditionne la
production des sites urbains. La contrainte d'urbanisme s'impose à l'architecture,
en sorte que chacune des trois possibilités conduit au stade de la conception
du (ou des) bâtiment :
‑ soit à un projet de reconstitution,
‑ soit à un projet peu signifiant, conforme
au voisinage,
‑ soit à un projet exogène par rapport au milieu
environnant..
Le reproductivisme implique une réglementation
stricte, fine, détaillée. **
Le conformisme s’accommode de règles moins
poussées, essentiellement relatives à la morphologie .
L'innovation, n'implique pas nécessairement le vide juridique,
car elle trouve très bien sa place dans le respect des règles morphologiques,
elle peut cependant conduire à une réglementation quasiment vidée de tout
objectif morphologique. A l'extrême, elle impliquerait l'existentialisme
urbanistique, s'il servait au moins à cela ... Hélas.
** [ Il
est amusant et triste de voir comment des « ignorantins » prétendaient
avoir découvert le POS de qualité, (
Cf.#2000-11-30---E#) et à l’occasion, au delà d’un reproductivisme effréné, se
vautraient avec la bénédiction du ministre de l’environnement, dans un bain
d’excès de pouvoir. 20/08/02 AG ]
45. LES OBSTACLES AU CHOIX
La
classification produit un résultat élémentaire mais moins élémentaire est son
application à la réalité .
Plusieurs
attitudes sont à condamner .
La première,
on l'a dit, est de croire qu'il faut prendre un parti définitif en faveur de
l'une des trois attitudes et l'appliquer. Il faut au contraire être constamment
triple au fond de soi.
La seconde
est de croire que l’absence de contraintes ‑ de règles d'urbanisme en
l'occurrence ‑ ouvre les portes à l'innovation. Rien n'est plus faux. Les
exemples existent à profusion, de quartiers entiers conçus en l'absence quasi
totale de règles d’urbanisme et parfaitement conforme au moderne conformisme
ambiant**. La règle peut inversement imposer l'innovation.
** [
Allusion aux Z.U.P. AG ]
La troisième
est plus une constatation qu'une attitude délibérée. La conception de
l'urbanisme peut tout ignorer de ces trois possibilités et n'être que le
sous-produit d'une activité machinale :
‑ réglementaire, s'il s'agit d’édicter des
règles,
‑ technologique, s’il s'agit de produire,
‑ conceptuelle, s'il s'agit de concevoir un
projet qui veut se faire remarquer,
‑ commerciale, s'il s'agit de vendre;
etc.. .
Dans
ces hypothèses, le site est en quelque sorte oublié.
La
règle, le projet sont devenus des objets en soi, délocalisés. L'obligation
“ d'identité ” est
oubliée.
Cette
troisième maladie concerne aussi bien l'urbaniste ‑ c'est le cas quand il
utilise des règlements - types ‑ que l'architecte quand il ne met, même
pas les pieds sur le terrain, que l'entreprise qui impose ses procédés et son
matériel, que les commerçants qui ne reconnaissent de légitimité qu'au marché
...
Chacun
commet donc des pêchés ... Chacun a ses propres drogues.
Mais
comment choisir ?
46. CONCLUSION
Il est à remarquer que chacune de ces trois attitudes peuvent
également prétendre satisfaire aux deux idées maîtresses de postérité et
d'identité. De même, elles peuvent également prétendre répondre aux huit
qualités. Toutefois, le débat ne porte vraiment que sur la qualité N°4, la
qualité financière. Qu'est ce qui coûte le plus cher, réhabiliter ou faire du
neuf, avec démolition en milieu bâti, ou sans démolition en milieu vierge ?
Sans doute le débat sur l'aspect financier englobe-t-il implicitement
les autres qualités, mais il aboutirait certainement à d'autres réponses s'il
était engagé autrement.
CHAPITRE 5.
LES DEUX METHODES
Si trois vérités coexistent et sont offertes à ceux qui
doivent décider sur le sort d'un milieu urbain ‑ existant ou à créer ‑
sur lequel ils ont à intervenir, il reste à savoir selon quelle méthode arrêter
le choix en faveur de l'une d'elles quand il convient de traiter un espace
urbain donné, existant ou futur.
Sans doute, les éléments de fait ( les contraintes objectives de
toute sorte ) auront-elles leur part dans cette détermination mais le processus
selon lequel il convient de se prononcer est à définir .
L'expérience montre qu'il n'y en a que trois et deux seulement qui
soient dignes de mériter ce nom.
51. LES DEUX METHODES
La première est le diktat.
La seconde est la concertation.
La troisième est la providence. C'est
certainement la plus pratiquée.
511. LE DIKTAT
Il est le fait de celui, qui en un lieu donné, indépendamment de ses
fonctions, de ses attributions ou de ses responsabilités, dispose du pouvoir
d'influencer ou d'imposer. Nous arrogeons ce droit au maire ‑ ou à l'élu
responsable ‑ du moins ne pouvons-nous pas le lui dénier. Ce droit
appartient néanmoins à d’autres qui ne sont pas nécessairement élus. C’est le
cas de l'architecte des bâtiments de France ou de celui du secteur sauvegardé,
qui dispose, dans certains territoires, du fait même de la loi ou des textes,
de pouvoirs spécifiques, qui peuvent aller jusqu'au diktat; c’est encore le cas
de la société d'aménagement qui vient avec ses produits tout préparés et ses
financements assurés, et dans ce cas le dictat, même bien empaqueté d'avantages,
n'est pas aussi légitime. Il trouve son apogée dans « l'existentialisme urbanistique » :
diktat habillé de nécessité et souveraine forme de mépris des citoyens.
512. LA CONCERTATION
C'est la seconde façon qui présuppose
que nul ne détient de vérité, soit que nul ne s'en sente détenteur, soit qu’il
est en l'occurrence décidé qu'il n'appartient à quiconque de la détenir. La
concertation conduit alors à ce que le choix à arrêter émerge progressivement
du débat, des propositions contestées, modifiées, reprises etc.. Cette
concertation peut être ouverte ou fermée. Elle peut être ouverte sur la
population. Elle peut-être limitée au cénacle restreint des autorités
habituellement impliquées ( conseil municipal, fonctionnaires, bureaux
d'études, hommes de l'art, commissions... ) .
Elle est possible si les autorités locales responsables acceptent,
dans un premier temps, de ne pas avoir d'idées arrêtées et dans un second,
l'accouchement progressif d'un projet dont elles n’ont pas l'entière paternité
Comme elle est devenue la
règle souhaitée, il conviendra d'en approfondir plus longuement les modalités.
513. LA PROVIDENCE
C'est la méthode du laisser faire ou du laisser aller; c’est la
délégation du pouvoir urbain aux initiatives individuelles. C'est en quelque
sorte la méthode texane. On n'attend du pouvoir qu'il satisfasse
seulement à quelques exigences collectives qui s'incarnent dans les équipements
importants.
La France la pratique parfaitement en l'enrobant de voiles bureaucratiques
ou démocratiques. Certains départements en porteront, encore très longtemps,
les stigmates.
Ce n'est point se défier de la liberté que de douter d'une providence
qui se substituerait à un dessein conscient et ordonnateur. C'est douter de
l’idée que l'entassement et la distribution aléatoire des bâtiments dans
l'espace puissent un jour produire autre chose qu’un chaos difficile à gérer .
Notre pays en refuse l'idée ‑ sinon pourquoi sa législation
serait elle aussi diversifiée et développée ‑ mais en souhaite bien
souvent l'application au nom du pragmatisme, de la souplesse, de l’arrangement,
de la négociation, de la réélection, de la paresse ou de l'absence de
conviction.
514. ET PAR LE PASSE ?
Par le passé, la production de milieu urbain a bien vécu sous le
régime du dictat .
C'était quelquefois le diktat du prince, éclairé par quelques agents
du génie. Cette façon de faire n'a concerné qu'un nombre limité de villes, et
au sein de la ville, qu'un espace réduit.
C'était aussi le diktat d'une technologie rudimentaire, qui
impliquait de la part du bâtisseur, réflexion, amour du métier, imagination,
pour sortir du chemin de la reproduction traditionnelle, pour dépasser les
contraintes imposées par la pesanteur et la solidité des matériaux.
La technologie d’aujourd’hui, en libérant les facultés de faire,
libère également de cette réflexion, de cet amour et de cette imagination qui
devient alors souci de se singulariser.
Et plus la technologie libère, plus on invente de moyens pour qu’elle
reste dans le droit chemin. Il n'y avait pas de limitation de vitesse au temps
de la diligence. Il n'y avait pas de législation sur la tenue des fichiers, au
temps des fichiers à main. En art urbain, il en va de même. La réglementation
n’est vraiment apparue qu'au moment où les systèmes naturels d’aménagement de
la ville ont fait faillite devant les emballements de l’évolution et la
puissance des techniques de génie civil et de construction .
Le juridique écrit et édicté volontairement s’est alors substitué à
la norme implicite spontanément respectée, qui faisait partie d'une tradition
elle-même fondée sur la nécessité.
N'attribuons par conséquent pas au passé une liberté de création
qu'il n'avait pas et s'il a créé, ce n'est qu'au prix d’un dépassement de
contraintes, rudes et objectives.
Attribuons plutôt notre insatisfaction présente à notre incapacité de
dominer les moyens fabuleux que nous offre la technologie.
515. LA PERPLEXITE
Puisqu'il existe deux méthodes au moins pour choisir comment faire
pour savoir s'il faut reproduire, se conformer ou s'aventurer dans
l'innovation, il importe de se prononcer sur celle qui est la meilleure ou
donne les meilleurs résultats.
Il n'existe malheureusement aucun critère déterminant en faveur de
l'une ou de l’autre.
La concertation est plus conforme aux exigences de notre société que
le dictat de celui qui sait pour les autres. Elle semble préférable dans la
majorité des cas pour une raison qu’il faut indiquer. La vérité intermédiaire (
se conformer ) est celle qui réunit le maximum de suffrages; la concertation y
conduit naturellement en permettant à l'opinion de s'exprimer et de se
reconnaître un peu mieux dans ce qui se fait .
Le dictat convient mieux aux vérités extrêmes ( reproduction ou innovation
) qui impliquent une unité de vue plus totale dans la conception et la mise en
œuvre .
Mais il faut se garder d'être trop absolu. Les contre exemples
abondent dans tous les cas.
Aussi, la seule obligation qui s'impose vraiment aux autorités responsables
des décisions concrètes, est celle de poser les bonnes questions sur les choix
à faire et les méthodes de choisir, de pratiquer le doute systématique au
départ, vis-à-vis de toute solution évidente.
La suite n'est plus alors que contingences et détermination.
Il faut cependant revenir sur la concertation et ses modalités afin
que lorsque ce terme sera employé, dans la deuxième partie, il n'y ait point de
flou sur sa signification .
52. LA CONCERTATION ET SES MODALITES
521. LE POURQUOI
Au risque d'être long, il faut bien s’entendre.
La concertation exige beaucoup d'autorité, de conviction, de volonté,
pour n'être pas une manière apparemment démocratique de noyer le poisson.
Elle est pour le pouvoir une épreuve contre nature. Le pouvoir aime
le secret, la distance, le silence. La concertation est information,
rapprochement, discussion .
S’il l’accepte, c’est souvent par nécessité, parce qu'il ne peut pas
vraiment faire autrement .
Cela dit, les hommes ne sont pas tous de la même veine et par conviction
certains préfèrent s’expliquer,
entendre et écouter que de s'enfermer dans la méditation solitaire.
Si nous prenons partie pour la concertation, c'est donc pour ces deux
raisons complémentaires, en affirmant qu'il faut
tôt au tard, décider donc déplaire à certains.
Aussi concevons-nous la concertation moins comme une façon de faire
patiemment émerger la solution moyenne, qui fasse le moins possible de
mécontents, que comme un vaste système de récupération des idées. Pour le
pouvoir, la concertation est une façon d'alimenter son imagination.
Il est vain, de fait, d'en attendre beaucoup quand il convient
d'appliquer un dogme ou quand il s'agit d'interdire toute construction quelque
part; la concertation ne sert plus ici qu'à lubrifier les rouages.
Toute autre est la situation en milieu urbain ou mille façons de
faire sont concevables. Autant, dans une pareille hypothèse, en discuter.
522. LE COMMENT ?
La concertation peut prendre d'innombrables formes, une seule est strictement réglementaire, c’est l'enquête publique et son organisation en dessèche quelque peu l'étoffe.
A. Les formes
spontanées
Elles se réduisent toutes à discuter avec ceux qui le veulent bien
ainsi qu’ avec ceux qui ne le demandent pas alors qu'ils sont intéressés, avec
ceux qui ne demandent que cela aussi.
Elle doit être sincère.
Pour qu’il en soit ainsi, il faut être prêt à perdre du temps,
parcourir ensemble toutes les phases d'un processus, de la conception à la mis
en œuvre.
C'est un rituel épuisant qui impose aux autorités une capacité, plus
grande qu'on ne l'imagine, de décider, puisqu’il faudra qu'elles se
déterminent, en se justifiant, les dessous des dossiers étant par définition
révélés.
C’est un rituel décevant, dans la mesure où il n'est pas possible de
satisfaire toutes les suggestions, où les abandons en cours de route sont
nombreux, où la critique négative tend à prévaloir bien souvent sur la
recommandation argumentée.
C’est un rituel passionnant; c'est la démocratie ouverte sur le cadre
de vie quotidien.
La liberté de se concerter est par ailleurs limitée dans certain cas,
afin de prémunir les autorités contre les groupes de pression. L'élaboration
des P.O.S. en témoigne. Mais rien n'empêche d'entendre, d'écouter, d'expliquer.
L'interdiction ne concerne que la présence continue des groupes en question, à
l'intérieur de l'organe officiel de concertation.
Cette concertation est enfin laissée, en urbanisme, à l'initiative de
la collectivité. L'administration doit aider, elle ne peut pas l’imposer.
Elle n'est point formellement réglementée et c'est bien.
Vouloir la réglementer ce serait l'enfermer dans la complication et
la recherche impossible de la représentativité **.
** [ Et c’est bien ce
qui est survenu. ( Cf. [1992-12-12---H-LA-CONCERTATION-DE-LA-NECESSITE-A-L-ENTROPIE]et #1997-07-29---C# ). AG ]
La contrepartie est naturellement qu'elle n'est pas toujours employée
alors qu'elle s'imposerait et qu'elle l'est quelquefois quand elle est inutile,
faute de gens motivés ou d'objet important.
Une loi nouvelle ‑ en cours de discussion la rend obligatoire,
avant toute révision ou modification de P.O.S., toute création de zone
d'aménagement concerté, toute question d'aménagement, selon les modalités
déterminée par le conseil municipal.
Nous nous permettons d'exprimer les plus
extrêmes réserves sur ces dispositions naïvement généreuses. ( Cf.[1986-03-00---H-PROLIFERATION-DES-ENQUETES-ET-REGRESSION-DE-L-ETAT-DE-DROIT]). Elles
vont compliquer et rendre plus lentes et aléatoires ces procédures qui
n'avaient point besoin de ce supplément d'inconnu pour avoir des ratées. Elles
vont décevoir les maniaques de la concertation **car il serait étonnant
que les élus locaux qui le souhaitent, trouvent dans cette obligation, des
méthodes nouvelles géniales de se concerter avec leurs habitants et que les
élus locaux qui ne la souhaitent pas ne trouvent pas le moyen de l'éluder par
une pirouette.
**[ Et c’est bien ce
qui est survenu. ]
Ah de combien
d'enfers, les bonnes intentions ne sont-elles pavées !
B. L'enquête
publique
L'enquête publique est une modalité précise et normalisée, de
concertation. Il faut en dire quelques mots quoique le sujet soit usé et malgré
le mal qu’on en dit souvent. Elle est en effet le centre d'un malentendu
profond.
L'enquête publique porte sur un projet, arrêté dans son opportunité
et ses modalités. Il en a été ainsi de tout temps.
Dans son opportunité, c'est plus que certain et bien que, s'il
suscite des oppositions véhémentes, il soit possible de le retirer, d'en
présenter un second différent du premier, ou d'y renoncer, le projet est bien
là, que l'autorité est déterminée à réaliser. Si ce n'était pas le cas, elle ne
l'aurait pas préparé. L'enquête publique, contrairement à la concertation
spontanée n'est pas adaptée à une discussion sur l'opportunité, ce que les
usagers concernés, ne comprennent généralement pas.
Le fait que le projet est également arrêté aggrave le malentendu. Il
ne peut pas cependant en aller autrement. Il faut un projet convenablement
établi, faute de quoi la consultation est truquée; l'observation n'a plus de
prise, quand on ne voit que de vagues informations. L'esquisse échappe à
l’observation. Le fait d'y joindre dans certains cas, une étude d'impact,
oblige même à le préciser dans ses incidences les moins visibles sur
l'environnement.
A quoi sert donc l'enquête ?
Elle permet de recueillir des observations sur un projet concret et
localisé afin que l'autorité responsable puisse :
‑ éviter des erreurs involontaires ou réparer des omissions,
‑ tenir compte d'intérêts particuliers qu'elle a pu
méconnaître,
‑ recueillir des suggestions.
Avec l'enquête elle s'informe autant qu’elle informe.
La difficulté est dans l'exploitation des suggestions.
Il est en effet normal et relativement facile de redresser une
erreur, de satisfaire un intérêt particulier, de réparer une omission, au prix
d'une petite modification du projet. Derrière ces changements, il y a des
raisons objectives et bien identifiables.
En revanche, il y en a moins derrière les suggestions. L'usager qui a
une idée, gratuite en ce qu'elle n'est pas motivée par un intérêt particulier,
ni par la révélation d'une erreur ou d'une omission, porte en quelque sorte
atteinte à “ l'honneur ” des auteurs du projet. Il en usurpe le rôle.
Il met en évidence une idée que les auteurs n'ont pas eue. Il déclenche
normalement de l'hostilité. Une autre mentalité se fait jour quand la
suggestion déclenche un réflexe de récupération qui déçoit alors l’usager à qui
on rend très rarement l'hommage qu'il mérite pour son idée, sauf si un intérêt
politique rend cet hommage intéressant. On la lui attribue alors, même s'il ne
l’a pas trouvée.
La concertation spontanée se prête bien mieux à la récupération des idées
que l’enquête publique; les auteurs du projet peuvent évoluer en même temps que
l'évolution de la pensée collective. Ils peuvent plus facilement renvoyer
l'ascenseur et ne devraient jamais oublier de le faire.
Mais la concertation la plus sérieuse n'empêchera jamais que le
projet dérange des habitants qui apprendront son existence avec l'enquête
publique, voire au moment de son exécution.
Il faut bien vivre avec ces imperfections. Le perfectionnement du
droit n'arrange guère la façon concrète de procéder.
On a parlé d'audition publique, issue d'une pratique anglo-saxonne.
Pourquoi pas ? Elle consisterait alors à dire dans le droit français, que toute
autorité qui envisage de réaliser une opération, doit soumettre son opportunité
au débat public le plus large.
Cette pratique est concevable sur les projets auxquels l'autorité ne
tient pas absolument et suffisamment simple dans leur contenu et leur finalité,
pour qu'on puisse en tirer un “ oui ” ou un “ non ” et des suggestions
positives, encore qu'on sache très bien que les sentiments hostiles s'expriment
plus facilement que les sentiments favorables, et que les consultations de ce
type sont généralement favorables aux projets conformistes.
Il est d’autre part difficile de sélectionner les projets suivant
qu’ils doivent être ou non soumis à une audition publique. On ne peut pas
cependant les soumettre tous, en particulier les documents qui édictent des
protections sur les espaces naturels n’y survivraient pas,, tant la conjonction
d'intérêt est forte en comparaison de la pression exercée par les milieux
protecteurs.
En milieu urbain toutefois, une concertation bien menée permet
d'éviter que l’urbanisme soit trop secret et décidé
selon le dictat. Et rien n’empêche par ailleurs que les opérations
envisagées fassent l’objet de consultation, de contacts, de concertation avant
l'enquête publique elle-même.
C. La consultation
des commissions
On a beaucoup écrit sur le sujet. On ne l'aborde que parce qu'il fait
partie du rituel des procédures. Son utilité est généralement modeste d'autant
que la routine et les conditions de travail en réduisent beaucoup la portée.
Cette consultation peut
avoir cependant deux fonctions.
La première est d'être un système d'alerte de nature à provoquer un
réexamen dans la mesure où les commissions ont conservé leur faculté
d’étonnement et font part, avec sincérité, de leur point de vue.
La seconde est de décerner un brevet d’innocuité moyenne. La
consultation des commissions favorise les choix conformistes, c’est-à-dire les
voies intermédiaires d'aménagement qui dérangent le moins. Selon la composition
des organes, la consultation peut appuyer des choix reproductivistes. Elle semble
contre-indiquée quand il s'agit de promouvoir l'innovation.
CHAPITRE 6.
FAUX ET VRAIS PROBLEMES DE LA QUALITE
Aux termes de cette
présentation, il devient plus facile et certainement opportun de reprendre ce
qui, dans les propos courants, est présenté comme un obstacle à la qualité et,
a contrario, une condition de son existence.
L'ensemble de ces
obstacles, vrais ou faux, à la qualité se répartit en 3 groupes distincts :
‑ le premier groupe, est celui des contraintes liées
aux réglementations,
‑ le second est celui des contraintes liées à
l'économie,
‑ le troisième concerne les autorités et les agents.
61.
LES OBSTACLES LIES AUX CONTRAINTES ET AUX REGLEMENTATIONS.
Les contraintes et les réglementations sont le principal bouc
émissaire. Elles empêcheraient la création.
S'il est vrai que le droit a un fâcheux penchant à la prolixité, que
la légalité impose quelquefois des contraintes étranges, que la stratification
des législations est difficile à éviter, qu'une utilisation maladroite du droit
est de nature à causer des contraintes inexplicables ou des aberrations, qu'on
ne pratique pas assez la simulation préalable des effets des législations et
réglementations sur le terrain, que les normes locales ‑ car il n'est à
peu près point, en urbanisme, de normes techniques nationales ( dd ) -- ne sont pas toujours
adaptées, il faut cependant affirmer que l'obstacle juridique n'est quasiment
jamais un obstacle réel.
( dd ). Sauf depuis les lois de décentralisation qui, en interdisant le
dialogue entre les communes et l’Etat sur l’opportunité,, conduisent à formuler dans les lois, avec les effets normatifs et
rigoureux du droit, ce qui pouvait être exprimé en langage vernaculaire
administratif.
En revanche, ses exigences peuvent contrarier un bon projet et
imposer un projet différent de celui qui a été imaginé en méconnaissance de ces
exigences.
Le projet différent peut être également très bon. Le jugement négatif
qu'on porte sur le droit provient plus des contrariétés qu'il suscite dans l'esprit
des gens que des effets proprement dits sur les projets. Et les projets
médiocres ou mauvais ont généralement des causes étrangères au juridique.
En outre le droit, par inadvertance aberrant, ‑ ce qui arrive
malheureusement ‑ peut être changé et l'aberration ne résiste pas
longtemps à l'expérience. La difficulté tient beaucoup à ce qu'on n'en tire pas
souvent les leçons et qu'on le change à tort et à travers, en confondant
commodité et mollesse.
Comment se fait-il, dans ces conditions, que l'opinion impute
volontiers, et si souvent, au droit, la médiocrité.
Y réfléchir est déjà une façon de .surmonter un premier faux
problème.
La réponse parait assez simple à donner. Le droit est le seul élément
concret et objectif sur lequel le pouvoir, quel qu'il soit, peut agir, soit en
le changeant, soit en le supprimant, soit en y rajoutant. Et quand l'opinion
exige des mesures en faveur de la qualité, le pouvoir recherche quasi
mécaniquement les mesures de droit répondant, peu ou prou, aux exigences
exprimées; il peut aussi proposer des mesures financières. Elles sont
nécessaires souvent pour améliorer la 7ième qualité
( qualité interne des constructions ). L'isolement acoustique, par
exemple, implique un coût de construction plus élevé. Elles le sont moins pour les
qualités qui influencent l'urbanisme proprement dit et nous y reviendrons.
La première maladie
nationale, cependant est d’attendre le salut de la Loi ‑
décision abstraite et institutionnelle par excellence ‑ qui produit
rarement un effet immédiat et dont les effets à terme ne sont guère plus
garantis.
L'autre maladie est
locale; elle consiste à se plaindre, à brocarder la
réglementation, à en appeler aux sommets, à la remettre en question, au lieu
d'y apporter sagement, studieusement les corrections indispensables.
La réglementation locale, ‑ décision concrète globale ‑
évolue de prototypes en prototypes, de copies de prototypes en copie de
prototypes, au lieu d'évoluer en tenant compte des effets observés. C'est le
changement dans la régression et la complexité, pour répondre aux problèmes
urgents, qui est le risque à éviter.
Le manque de culture,
la précipitation, le refus de comprendre les causes, l'attaque directe des
effets, l'absence d'accumulation [ du savoir], empêchent un enrichissement et une épuration des
réglementations.
Les maîtres d'oeuvre ont une part considérable de responsabilité,
dans cette situation, car leur critique reste globale et subjective au lieu de
se manifester par des propositions. Elle vise la Réglementation, avec un R,
abstraitement quand elle ne mélange pas allègrement celle de l'urbanisme, de la
construction, de la sécurité des marchés, le droit privé, etc.
La contrainte absurde et inutile, dans de pareilles conditions, ne
disparaît point. Il s'en ajoute plus qu'on n'en
supprime. L'imagination juridique est illimitée. Elle peut
être quelque peu neutralisée en imposant un formalisme strict à l'écriture, et
un rituel pesant aux révisions, afin que les autorités et les agents tournent
plusieurs fois leur langue avant de parler, c'est-à-dire avant de produire ou
de changer la réglementation qu'ils ont le devoir d'édicter. Edicter de la
règle juridique est un fait important. Il faut faire attention et on fait plus
attention quand on ne peut pas trop changer facilement le droit, ni trop
facilement s'en émanciper.
Il s'agit d'un paradoxe fondamental. La liberté de réglementer doit
être réglementée.
L'aspiration à la “ souplesse ”, dans les règlements,
contrairement à ce qu'on entend souvent dire, favorise la rigidité. Elle permet
la surproduction juridique puisqu'on pourra toujours se dispenser de respecter
le règlement gênant mais le règlement, même souple, vous rattrape au tournant.
Il ne faut point sacraliser le droit, et les décisions globales
concrètes ( les P.O.S. en particulier ) sont à améliorer, à purifier, afin que
leur contenu réponde à des objectifs conscients et ne véhicule pas des éléments
involontaires absurdes, par machinalité.
Enfin, conclurons-nous, fût-ce en nous répétant, les plus grands
témoignages du passé récent, en matière de médiocrité urbanistique se sont
édifiés en l'absence de toute contrainte juridique ‑ ce fut le cas des
Z.U.P.‑ aussi ne faut-il pas exagérer les effets négatifs de la règle de
droit, comme cause profonde de l'absence de qualité. ( Cf.#1973-12-31-1-C#)
62. LES OBSTACLES ECONOMIQUES.
C'est le second alibi universel.
L'insuffisance de moyens financiers est couramment mise en avant pour
justifier la médiocrité de l'urbanisme récent. Cette insuffisance concerne à la
fois les financements fonciers et le financement de la construction. On
l'impute également à la recherche de la rentabilité.
Il faut, au risque d'être quelque peu caricatural, réduire à leur
exacte proportion ces obstacles commodes à invoquer.
A. Les financements
fonciers.
Trois constatations permettent de déconnecter les qualités de
l'urbanisme de l'insuffisance de financement.
La première est que ces financements depuis quinze ans, et peut être
plus ‑ sous leurs diverses formes - n'ont
jamais fait défaut. On a même eu du mal à les consommer complètement
chaque année. ( Cf.[1980-09-02---H-LA-POLITIQUE-FONCIERE-URBAINE-EN-FRANCE]) Il
faut seulement tempérer cette affirmation d'abondance par le fait que les
financements n'ont pas été demandés par les 4 ou 5 000 communes qui
auraient dû y faire appel. La politique foncière ‑ hélas ‑: n'est restée le fait, pendant longtemps,
que d'une minorité active et consciente de collectivités locales. Il a bien
fallu douze ans pour qu'elle devienne une pratique fréquente. Et ce n'est pas
l'absence de financement qui est à l'origine de cette indifférence, c'est
vraisemblablement l'intérêt politique réduit à court terme de toute politique
foncière qui l'explique le mieux, alors qu'elle n'est pas exempte
d'inconvénients. La preuve en est que depuis que l'Etat s'est désengagé de
l'urbanisme avec la décentralisation ‑ les politiques foncières
d'ensemble sont tombées en quenouilles, il n'en reste à peu près que les
acquisitions d'opportunité permises par les droits de préemption.
La seconde constatation est que les communes actives
sur le plan foncier, n'ont pas nécessairement produit un urbanisme de qualité.
Tout au plus ont-elles très certainement gagné sur les qualités N° 2 (
équipements), N°
3 ( livraison de l'opération ) et N° 4 ( qualité financière ) encore
qu'il y ait quelques contre exemples célèbres et ruineux. Les autres qualités
sont quasi indépendantes de la politique foncière. N'attendons pas d'elle ( Cf. #1250# ) ce
qu'elle ne peut donner, malgré les nuances qu'il faudrait apporter suivant que
cette politique s'applique à des quartiers existants ou anciens, ou à la
construction de quartiers neufs.
Une politique foncière bien menée permet d'amplifier tout aussi bien
les défauts que les qualités. Ainsi l'occasion qui se présente d'acquérir un
grand terrain, à un prix bon marché, peut-elle susciter une opération fort mal
localisée. Les cas ne manquent pas. La qualité N° 1 est alors
sacrifiée. De même, par facilité, peut-on réaliser une opération,
bien située entièrement réservée aux logements sociaux et le milieu urbain
ainsi créé souffrira longtemps de son excès d'homogénéité sociologique, etc.,
etc ... Les prix fonciers ne sont pas à l'origine de tous les maux et cela nous
amène à la troisième constatation.
On constate généralement que dans les endroits ou les quartiers où
les prix fonciers sont les plus élevés, les qualités de l'urbanisme et de
l'architecture sont généralement mieux représentés. Alors
? Nous ne conclurons pas en affirmant qu'il faut faire monter les
prix fonciers pour obtenir un milieu urbain satisfaisant. Nous savons ce que
sous-entend cette troisième constatation. Quand un constructeur paie un terrain
très cher, il lui faudra pour vendre, produire une construction de meilleure
qualité apparente ou réelle, et si le terrain est cher, c'est qu'il comporte
déjà des avantages “ innés ”, du point de vue de sa situation
notamment. Il pourra donc supporter des bâtiments de qualité. Toutefois la
troisième constatation illustre bien que l'obstacle économique foncier n'est
pas un véritable obstacle à la qualité, si l'on admet que l'urbanisme c'est
aussi créer un milieu urbain à partir de rien.
B. Les financements
de la construction.
Ils ont évidemment un effet direct sur la septième qualité ( qualité
architecturale interne ) mais quand on parle de qualité de l'urbanisme, on ne
pense pas d'abord à cette qualité. On pense plutôt aux qualités N° 5 (
morphologie du milieu ) et 6 ( qualité architecturale externe ).
Et de ce point de vue il
faut se persuader que la qualité ne coûte pas plus cher, qu'elle est peut être
quelquefois meilleur marché.
A prix égal, normalisé - prix plafond respecté - on trouve
d'innombrables opérations médiocres pour quelques opérations honnêtement
satisfaisantes. Alors ? Dans le second
cas il y a eu simplement effort d'études et de réflexions pour produire autre
chose que de la machinalité.
Le logement social qu'on réalise actuellement illustre à merveille
notre propos - son architecture externe ( qualité N° 6 ) est d'une qualité bien
supérieure à ce qui se faisait naguère mais il est bien possible que la qualité N° 7 (
qualité de la construction ) ait régressé, si on s'en tient à la superficie des
logements.
C. La recherche de
la rentabilité.
La critique de la recherche de la rentabilité ‑ ou du profit ‑
comme cause de la médiocrité est plus délicate. La rentabilité est sans doute à
son origine, dans bien des cas, mais selon des processus différents de ceux
qu'on entend si souvent invoquer.
Les lois classiques de l'économie commandent que tout producteur a
intérêt à fournir un bien de qualité, pour en tirer le meilleur prix, conserver
sa réputation et étendre son champ d'activité.
Ces lois ne jouent plus lorsque le consommateur -- captif à cause de
la pénurie et de contraintes qui l'empêchent de déplacer son lieu
d'installation -- est obligé de prendre ce qui lui est offert. Dans une
pareille situation, le producteur n'a plus beaucoup à investir sur la qualité
du bien pour le vendre ou pour le louer. La rentabilité maximum est vite
atteinte avec un minimum d'effort. Il suffit ensuite de renverser le
raisonnement pour retrouver bonne conscience “ Puisque je vends (ou loue) c’est que je
produis convenablement ”.
Et si ce que je produis est
convenable pourquoi produire quelque chose de différent. La recherche de la
rentabilité, qui n'est point en elle-même un péché, au lieu de stimuler la
qualité, sclérose le système de conception et de production dans la médiocrité,
jusqu'au jour où le consommateur moins captif retrouve quelques pouvoirs
d'arbitrage - en fuyant son milieu urbain - et déclenche d'autres phénomènes
dont il est tout autant captif, la plupart du temps. Il vote avec ses pieds.
Chacun peut illustrer ces mouvements pendulaires qui ont marqué et marquent encore l'urbanisation.
Mais c’est à tort qu'on les impute à la recherche de la
rentabilité. Des organismes constructeurs qui n'ont point cette
finalité y succombent tout autant que des organismes privés qui doivent l'avoir
par définition. Alors ? C'est qu'il y a
un mal sans doute plus profond, qui est la. perte, au sein de notre Société, de
l'idée d'identité et de postérité ( illustrée à l'extrême, voici quelque dix
ans par ces affirmations selon lesquelles le logement allait devenir, comme
l'automobile un bien qu'on allait acheter puis jeter, qu'il devait être fait
pour durer 15 ans et être remplacé ) qui est aussi la perte d'un savoir faire
consciencieux, du métier, la dissociation de l'individu et du milieu.
Alors, la recherche de la rentabilité n’est plus une cause, mais un
effet, amplificateur certes de médiocrité, et il faut le regarder différemment.
L’explication simpliste qu'elle donne de la médiocrité ferme toute voie au
progrès de la qualité. Elle subordonne ce progrès
à un changement de société, autant dire à la plus aléatoire des décisions
abstraites institutionnelles !!
63. LES OBSTACLES LIES A LA PATHOLOGIE DES AGENTS ET DES AUTORITE
Nous entrons dans les vrais problèmes et c'est parce que les causes
de médiocrité sont au sein même de ceux qui proposent ou décident que le mal
est si difficile à soigner. Quand on en est bien persuadé, la moitié du chemin
à accomplir est peut être franchie. Le mal n’épargne personne, doit-on se dire.
Même si nul n'en meurt ou n'en est mort, chacun est concerné.
Nous livrerons en vrac 1'l'étiologiell comme dirait le médecin, sans
prétendre établir hiérarchie ou corrélation. Toutes les causes sévissent, à un
moment ou à un autre à un endroit ou à un autre.
A. Les agents.
En voici quelques unes qui touchent plus particulièrement les agents.
L'analphabétisme
juridique, qui fait qu’on se sert du droit à tort ou à travers,
qu'on l'ignore quelquefois complètement (avec mépris naturellement), mal
fréquent chez les maîtres d'oeuvre.
L'analphabétisme
financier, qui permet peut être des audaces mais conduit à des
aventures dont il faut sortir en sacrifiant la qualité. Mal fréquent chez les
maîtres d'ouvrage.
L'absence
d'accumulation du savoir, qui permet la reproduction des erreurs, empêche
le progrès progressif et mène aux remises au cause brutales quand la densité
d'absurdités devient insupportable.
La fascination de
l'innovation et la recherche de la singularité qui dévient l'énergie d'une
utilisation studieuse et font perdre du temps. Séquelle d'une société de
vedettariat où le bon ouvrier cède sa place au bateleur.
Les déterminismes
technologiques qui libèrent et emprisonnent à la fois. Ces
nouveaux procédés suscitent un tel vertige qu'ils deviennent une fin en soi au
lieu de rester un moyen. Ensuite on ne sait plus comment s'en débarrasser. Ils
finissent par commander la forme ou l'aspect du milieu urbain, qui
s'universalise et s'indifférencie.
Les plaisirs de
l'interrogation qui conduisent à débattre du sexe des anges et à
justifier n'importe quoi par n'importe quoi, sous le rassurant prétexte qu'on
est en train de chercher.
La complaisance
devant les autorités, pour plaire, obtenir l'affaire, qui conduit à
l'abdication de celui qui sait.
Le mercantilisme, qui
consiste à ventre n'importe quoi, quitte à disparaître rapidement.
L'existentialisme
urbanistique, déjà nommé, qui dispense de toute réflexion.
L’assujettissement à
la mode, au truc, qui conduit à la reproduction n'importe où de
ce qui a pu convenir ici et qui a été reconnu satisfaisant.
La fascination des types, symbole de tranquillité et de sécurité,
maladie endémique dont l'éradication sera très difficile.
L'insensibilité au marché.
Les autorités ne savent pas bien calculer. L'idée est
généralement admise que quelqu'un paiera. L'optimisme est de mise quand on est
décidé. Les lendemains amers se soldent au détriment de la qualité.
L’hypersensibilité au marché.
Elle apparaît à ce moment là; où il faut à tout prix
remplir, équilibrer, avec n'importe quoi. Les autorités semblent passer leur
temps à passer d'un extrême à l'autre.
La force des tabous.
Deux tabous, à peu près constants, viennent bousculer,
sans égard, tout agencement. Le social et l’emploi. Aucun principe de qualité
ne semble résister à ces nécessités, si bien qu'on alimente la médiocrité avec
de bonnes intentions.
L'ignorance des rythmes politiques.
La vie politique a ses rythmes propres, annuels ou
pluriannuels (vote des budgets, élections .... ) qui introduisent autant de
rigidités ou d'à coups ( de frein ou d'accélération ). Les décisions
d'urbanisme ne sont pas assez connectées, intégrés dans ces rythmes et la
qualité en fait les frais.
La complaisance.
Elle est humaine. Elle consiste à ne point faire de peine
ou à faire plaisir. La qualité passe alors au second plan dans la décision.
La tyrannie.
Elle est humaine aussi. Elle consiste à s'en prendre à
quelqu'un, pour des raisons qui n'ont pas de rapport avec ce qu'il veut faire,
mais à cause de ce qu'il est, de ce qu'il pense, de l'endroit d'où il vient, de
ce qu'il représente. Mal plein d'avenir.
L'avidité.
Elle consiste à profiter de tout ce qui se présente pour
faire de l'argent, à “ taxer ” le nouvel arrivant, au nom de la
qualité s'il le faut, ce qui permet d'oublier bien vite la qualité.
LA PAUVRETE DES CONCEPTS URBANISTIQUES.
Nous nous étendrons plus longuement sur cette maladie.
L'urbanisme, si riche en concepts juridiques et en procédures, n'a donné
lieu à aucune classification pratique des milieux urbains, susceptible d’être
utilisée par les autorités et les agents.
il en résulte que les concepts utilisés pour exprimer la forme
urbaine ( 5 et 6èmes qualités ) sont autant d’emprunts
inadaptés au langage commercial, statistique ou procédural.
On trouve ainsi :
¨ l’opposition classique habitat individuel/habitat collectif, le bâtiment comportant deux logements étant un collectif ;
¨ construction isolée ‑ construction groupée, mais la construction groupée peut être un ensemble de maisons ou
de bâtiments isolés réalisés d'un seul coup ;
¨ construction en opération, construction en diffus, mais le diffus concerne aussi bien ce qui se fait au centre d'une
ville, que la maison dans la campagne. Gênés par ces schématismes, nous avons
récemment inventé la notion d'habitat intermédiaire !
La notion de densité est
aussi employée avec approximation.
La notion de continuité, plus proche de l'urbanisme, n'est utilisée que partiellement et improprement.
On voit combien le commercial, le statistique, le
procédural, à cause de son usage courant imprègnent le concept même de
“ Type
de formes urbaines ” et le condamnent à la pauvreté, sinon au
misérabilisme, ce qui ne manque pas de conforter certaines pratiques.
La tour, la barre sont d'autres appellations répondant à
une perception de la réa1ité.
Le lotissement a eu une très longue période de vie. Ses
aspects négatifs ont fait qu'on l'appelle volontiers aujourd'hui “ hameau ”, “ village ”.
L’analyse du vocabulaire utilisé - ou le terme de zone
apparaît souvent, en suscitant des critiques fréquentes et justifiées, malgré
la difficulté de lui trouver un substitut satisfaisant ‑ montre que
l'urbanisme est terminologiquement infirme et ne sait point exprimer la
diversité morphologique ( la 6ème
qualité ). Il l'est tout autant pour exprimer la. diversité
socio-économique ou géographique : centre - banlieue, périphérie,
quartiers résidentiels, centre commercial, centre d'affaires, zone industrielle
...
Avec les P.O.S., on a choisi une expression abstraite
-- UA., UB ...‑ qui a l'avantage de ne pas enfermer le milieu urbain dans
une catégorie réductrice puisque le terme, en soi, ne veut plus rien dire et
n'est plus qu'une référence à un ensemble d'objectifs codés en termes
réglementaires. Mais, pour ces raisons mêmes, c’est également un inconvénient.
Insoluble problème, sans doute, puisqu'il n'a pas reçu de
solution.
Il faut plutôt accepter le fait que, dans sa diversité,
le milieu urbain échappe à des classifications simples et vulgarisables.
Mais l'accepter, c'est aussi refuser le recours aux
appellations courantes qui l'appauvrissent encore plus. C'est rechercher la
réalité au lieu du terme bref qui pourrait, avec justesse, en exprimer tous les
différents éléments.
C'est à ce prix qu'on dépassera les oppositions
simplistes.**
** [ Ces propos ont été écrits en 1978, à une époque où je
considérais que la phase
d’alphabétisation élémentaire devait être dépassée. Ils indiquent implicitement
que la solution n’était pas dans une révision des textes. Ils appellent à une
entreprise de culturation des « agents »pour qu’ils n’en restent pas
à de machinaux réflexes conditionnés. Ils sont à rapprocher de l’interprétation
tendancieuse et fausse, mais que je crois sans intention malveillante, qui
figurent dans les conférences de M. DEVILLIERS qui dit à peu près la même chose ( Cf.#1994-00-00-0-C#) mais impute le mal à la loi d’orientation foncière et à ses
propagateurs actifs dont je fais partie. AG ]
Aussi plutôt qu'aux termes signifiant quelque chose pour désigner un espace urbain, est-il meilleur de recourir aux noms propres, qui ne veulent rien dire tout en disant quelque chose qui se retient. Le nom propre gratifiant permet cependant aussi d’emballer la plus médiocre marchandise. Quelques abominables Z.U.P. avaient des noms charmants !
Cette liste n'est point complète et chacun y ajoutera.
Elle permet néanmoins de cerner le problème, du point de
vue technique. Le savoir faire s'est évaporé, au bénéfice de techniques
autonomes et de manies. Parallèlement l'enflure des mots a compensé la
déliquescence des projets. Or la qualité de l'urbanisme d'un projet se juge
moins au discours dont il est l'objet; qu'au dessin qui le représente.
64. CONCLUSION. LA QUADRATURE DU CERCLE.
Toutes ces maladies sont curables mais il n'existe ni
établissement de soin, ni docteur, ni service de prévention. Aucune n'est fatale en elle-même mais leur conjugaison
frappe d'infirmité.
Si bien
que la qualité de l'urbanisme implique beaucoup moins de génie qu'une bonne
santé, c'est a dire une aptitude innée -- ou acquise -- à minimaliser ces
faiblesses congénitales que nous avons tous, agents ou autorités.
Les chemins de la qualité passent par un autocontrôle strict de son tempérament, qui porte naturellement à des excès. Qu'on les subisse, soit, mais qu'on s'interdise de les justifier, de faire de nécessité vertu, et les progrès seront vite apparents.
.Que chacun, par conséquent regarde au fond de lui-même.
Ceux qui croient, par fonction ou par affinité, à la
nécessité de faire mieux sont également exposés au haut mal de la “ désespérance ”.
A mesurer ce qu'il faut remuer pour faire un peu mieux, on les comprend. Il ne
faut être point optimiste, mais n'être point pessimiste également, ni blasé ... sinon
l’“ A QUOI BON ? !” nous guette.
La réalité est la réalité. Diverse. Elle ouvre plus
d'occasions qu'on ne le croit de faire mieux. Elle en gâchera toujours de très
belles. Les hommes - agents ou autorités - sont comme ils sont. Ils changent
lentement. Ils ne changent pas au commandement. Il faut donc travailler plus
avec ceux qui manifestent un souci de mieux faire, les aider, les soutenir, en
espérant que les résultats, acquis ici, feront école à côté. La qualité ne s'impose pas; elle doit s'imposer d'elle-même.
DEUXIEME PARTIE.
LA QUALITE EN ACTION
CHAPITRE 7
LA QUALITE DANS L'URBANISME ORDINAIRE
71. ESSAI DE DEFINITION
L'expression « d'urbanisme
ordinaire » n'est pas nouvelle; il est heureux qu'elle n'ait pas
été très utilisée **. Au moins n’est-elle
pas galvaudée. Elle répond à une réalité vivante. C'est l'urbanisme qui résulte
de tous les “ petits riens ” plus ou moins importants, qui se font
chaque année et qui, additionnés, modèlent les milieux urbains, en mieux ou en
moins bien.
** [ Cette remarque
vient de ce le texte date de 1978 et que je comptais répandre la notion. ( Cf. #1977-04-00---H## ). AG ]
Mieux ou moins bien qu'est-ce que c'est ?
C'est un peu le produit de 5 ou 6 qualités ‑
inoculées à faible dose généralement ‑ ici ou là, qui fait que les
habitants se sentent mieux, souhaitent demeurer où ils sont, sont peu à peu
affectivement attachés au milieu dans lequel ils vivent, et même, fiers de lui
appartenir.
Certains milieux urbains ont une telle qualité qu'ils
n'ont besoin que d'entretien. D'autres en manquent tellement qu'il faut un
traitement spécial pour la réintroduire, sans que le succès ne soit bien
assuré. Le traitement est une opération. Entre les deux, s'ouvre le champ immense de l'urbanisme ordinaire, au
moins 80 % de l'activité des collectivité et des administrations locales.
Il serait très intéressant de quantifier ce qui se fait
en urbanisme, hors des opérations proprement dites. On y trouverait la majorité
des constructions et la majorité des investissements publics. Les opérations ne
concernent que des territoires minuscules en proportion.
Cet urbanisme, ceux qui le font ne sont pas
nécessairement conscients de le faire. C'est cette conscience qu'il convient de
développer afin que chaque acte commandé généralement par une finalité
spécifique, contribue à la qualité du milieu urbain.
Mais quelles qualités l'urbanisme
ordinaire embrasse-t-il ?
Il embrasse la première, la seconde, la cinquième, la sixième
et, à un degré moindre, la huitième. En termes plus clairs, il concerne
‑ la localisation ( N° 1 )
‑
les équipements ( N° 2 )
‑ la morphologie urbaine ( N° 5 )
‑ l'architecture ( N° 6 )
‑ le contenu sociologique du milieu ( N° 8 )
Lui
échappent en grande partie, la fiabilité de la livraison, la qualité
financière, la qualité interne des constructions et nous verrons pourquoi.
72. LES AUTORITES DE L'URBANISME
ORDINAIRE
L'urbanisme ordinaire est essentiellement communal même
si la commune n'est pas la seule à être concernée.
Les autorités sont les autorités habituelles,
·Maire,
Direction de l'Equipement et autres Administrations sous l'autorité du
Préfet ;
·Conseil
Général, dans la mesure ou le département est maître d'ouvrage d'équipements
publics et se plaît souvent, avec bonheur, à aider les communes, dans divers
domaines ;
·Etablissement
Public Régional dans certaines régions, qui subventionne des actions ;
·l’Etat
central, plus lointain, peut aussi exprimer sa sollicitude de diverses façons,
par des incitations ou des conseils en général, pour susciter des initiatives
qui feront école.
Le tout
converge sur la commune, la question est bien là. Va-t-on
juxtaposer ou agencer ?
Quant aux agents, ce sont aussi les mêmes, qui conçoivent ou proposent ( organismes d'études publics ou privés ) qui surveillent ou contrôlent ( administration et collectivités ) qui investissent ( agents économiques privés et collectivités publiques ).
La Direction Départementale de l'Equipement est à la fois
autorité et agent à divers titres et il conviendra de s'appesantir sur ses
rôles.
L'urbanisme ordinaire ‑
comme toute action humaine engageant de multiples acteurs ‑ peut être un
enjeu de pouvoir, l'objet de luttes intestines sournoises, au sein de la
collectivité, au sein d'une même administration, entre administrations, etc ...
aussi, ne faut-il pas mésestimer les difficultés d'obtenir la convergence vers
la qualité, derrière la simplicité évidente de l'objectif.
73. LES OCCASIONS ET LES MOYENS
Les occasions ne manquent pas et les moyens non plus. Les
deux se mêlent intimement puisque les occasions sont autant de moments où il
faut se servir de moyens et l'utilisation spécifique de certains moyens offre
des occasions.
Ainsi, trois types d'occasions se présentent
souvent :
‑ les réalisations directes des collectivités
publiques
‑ l'exercice de pouvoirs de contrôle
‑ l'établissement du P.O.S.
731. LES REALISATIONS DIRECTES
L'Etat, le Département, les Communes sont maîtres
d'ouvrage de multiples travaux.
Du côté de l'Etat ( ou de grands services publics
autonomes ).
On peut exclure les grandes opérations d'équipement de
cette réflexion parce qu'elles mettent en branle des forces, des techniques,
des moyens qui dépassent généralement les autorités locales. L'étude et la
décision sont généralement ailleurs. Les autorités locales ( élus ou
administrations ) ont à exprimer leur point de vue, des exigences concrètes, à
obtenir que le projet s'incorpore le mieux ‑ ou le moins mal ‑ dans
leur environnement. Les grandes opérations d'équipement s'apparentent de ce
point de vue aux opérations d'urbanisme (
Voir chapitre 8 ). Elles réunissent toutes les conditions pour être
réussies, une fois la question de leur opportunité tranchée et l'arbitrage fait
sur les perturbations qu'elles provoquent ou provoqueront et sur les sacrifices
de certains intérêts qu'elles impliquent souvent. L'urbanisme ordinaire les
subit inévitablement et l'art, en ce domaine, consiste généralement soit à en
retirer le maximum d'effets bienfaisants, soit à en réduire ou à neutraliser au
mieux les incidences maléfiques.
Mais l'Etat investit aussi, à petites doses, sur sa
voirie, de moins en moins importante en milieu urbain ‑ et avec ses
constructions.
Le Département a une action comparable à celle de l'Etat.
C'est de loin la Commune qui fait de l'urbanisme,
quelquefois sans le savoir, par des interventions continues sur son domaine
public et par des constructions ou par l'aménagement d'espaces.
Les domaines investis par cet état d'esprit sont très
nombreux, citons en quelques uns :
‑ la rue,
‑ la place,
‑ les plantations publiques
‑ la voirie, l'actuelle, la nouvelle, les
trottoirs.
‑ Le mobilier urbain,
‑ l'éclairage public
‑ le stationnement et ses aires,
‑ la signalisation.
Sur le domaine communal, c'est ainsi la recherche de ce
qui apporte plaisir, commodité, satisfaction, il y a ce qu'on voit, il y a ce
qu'on vit
Que la ville soit grande ou soit toute petite, tout ce qui est à faire et de toute façon se fera,
peut être mieux fait, avec moins de routine et
plus d'attention.
L'équipement public est un terme quelque peu magique et dangereux. La tentation de réduire la qualité de l'urbanisme à la deuxième qualité ( présence des équipements ) est fréquente et on y succombe souvent. Elle sert d'alibi quelquefois et a également donné lieu à des excès. Il ne suffit pas de réaliser un équipement pour que le but soit atteint. La localisation aléatoire, l'architecture stéréotypée, la réalisation déconnectée de son milieu, empêchent souvent l'équipement de remplir plus que son rôle fonctionnel et qu'il est en mesure, bien souvent, de remplir.
Les occasions d'intervenir par réalisation directe ne
manquent donc pas, encore ne faut-il pas les manquer.
Ces réalisations méritent peut-être d'autant plus
d'attention et d'amour du travail bien fait qu'elles sont modestes. Dans ce
cas, le coût est assez faible et la technologie à peu près éprouvée. On sait
faire. La part d'étude et de pensée est de ce fait réduite. N'importe quel
ingénieur a la réponse prête et il est prêt à la réciter. L'écueil peut être
là. Appliquer la norme technique. Appliquer le procédé. Subordonner l'ouvrage
aux conditions habituelles ‑ solidité ‑ sécurité ‑ en
négligeant le fait que l'ouvrage s'inscrit toujours dans un voisinage
singulier.
La voirie et ses dépendances fournissent un échantillon
copieux de “ fautes ” à cet égard. Les bâtiments publics ne suscitent
pas souvent l'admiration. Les espaces publics sont souvent délaissés, faute
d'imagination.
Les chemins de la qualité, en ces domaines, passent par
un effort de remise en question; un regard moins braqué sur l'ouvrage, plus
ouvert et plus sensible à l'environnement, au sens topologique du terme, peut
suffire, sans augmentation de coût, à améliorer les résultats. Encore faut-il
que les techniciens qui étudient les projets se posent quelques questions de
plus et veuillent bien varier leur façon de faire. Beaucoup le font déjà.
Il s'agit donc moins d'apprendre à faire que
de faire autrement, d'agencer le neuf et l'existant, non
seulement pour que le tout fonctionne mais pour que le tout apporte un peu plus
d'agrément.
732. LES REALISATIONS CONTROLEES
Du côté des habitants, les occasions ne manquent pas non
plus, avec clôtures, extension, réfection, surélévation, affouillement,
plantations constructions nouvelles naturellement. Le souci de liberté, de
faire ce qu'on veut, n'exclut pas le désir de faire mieux, de rechercher
conseil. Les choses changent de cadence lorsque la préoccupation devient
commune et volontaire.
Or, ces opérations, généralement privées, sont quasiment
toutes soumises à autorisation.
Constructions, lotissements, terrains de camping, de
caravanes, installations diverses ... le tout additionné marque définitivement
le paysage urbain ou naturel.
L'autorisation remplit trois fonctions :
‑ asseoir l'opération sur des bases juridiques
indiscutables vis-à-vis des tiers notamment ( sécurité juridique ),
‑ prélever au passage des ressources pour la
collectivité. Cette pratique s'est beaucoup développée depuis quinze ans ;
‑ établir un lien entre l'initiative individuelle
et la volonté collective d'aménagement, en garantissant s'il y a lieu le
respect des interdictions.
C'est avec cette troisième
fonction de l'autorisation ‑ la plus difficile à remplir ‑
que la qualité se transmet ( ou ne se transmet pas ).
Mais qu'est-ce que la volonté collective ?
Comment s'exprime-t-elle ?
Faute de réponse sérieuse à ces deux questions,
l'autorisation ne remplit que ses deux premières fonctions ( juridique et
financière ) et les exigences de qualité qu'elle peut cependant exprimer, vont
apparaître arbitraires à l’usager. La réponse sera donnée au point 733 ( ci-dessous ) .
L'autorisation est un mal nécessaire. Quand elle existe, on la critique et quand il n'y en a
point, elle est généralement souhaitée.
Refusée, elle sanctionne l'illégalité de l'opération envisagée ou son inadéquation temporaire.
Accordée, mais assortie de prescriptions, elle est un
moyen pour l'autorité administrative d'imposer certaines exigences.
Tout l'art de l'autorisation consiste donc à
vérifier rapidement, sans prescrire, ni interdire, tout en obtenant un résultat
de qualité. Il est loin d'être atteint.
Il ne le serait que si les usagers ne demandaient pas à
faire des choses impossibles ( qui seront interdites ) ou jugées médiocres (
qui donneront lieu à prescriptions ).
On peut s'en approcher par le conseil, qui permet de
déconseiller l'impossible et de suggérer des améliorations. C'est un pis-aller,
l'idéal étant que chacun sache mieux spontanément faire mieux. Au plan
communal, un tel idéal dépend d'un très haut degré d'information et de
participation des habitants et d'une définition, très claire et très connue du
“ bien ”. Cette définition est à la portée d'une petite communauté
stable. Elle l'est moins dans les grandes agglomérations ou dans les milieux en
rapide évolution.
Aussi n'y a-t-il pas, de la part des autorités
administratives, d'attitude uniforme et stéréotypée. Ici les choses se font bien,
avec mesure, souci du beau commun; ailleurs c'est la désolation.
La dose de vérification, de prescription, d'interdiction,
ou si l'on préfère, la dose de liberté, dépend ainsi d'innombrables
considérations. Dans une Société soucieuse spontanément de l'espace et de sa
qualité, il n'y a presque plus besoin d'autorisation. Chacun connaît son devoir
de respecter le voisinage.
La police constate la méconnaissance des Lois.
L'autorisation permet d'en compenser l'ignorance.
La qualité de l'urbanisme ordinaire est atteinte quand
l'autorisation apprend, au-delà de la légalité, et sans tomber dans
l'inquisition, à chacun à mieux faire ce qu'il a le droit de faire de toute
façon.
Hélas, tout ce qui se dit sur les problèmes
d'autorisation ‑ de permis de construire notamment ‑ tourne autour
des délais, des simplifications, etc... au lieu d'aller au coeur du sujet, à
savoir d'apprendre à tous, administrations, collectivités, usagers, à se servir
de l'autorisation. On alimente aussi de vaines espérances sans améliorer la
qualité du service, ou les résultats **.
** [ Et quand la
médiocrité prospère, on légifère en créant le « permis paysagé » ( Cf.[1993-02-11---H-EN-TON-NOM-PAYSAGE-$ZRPDA-W0FC$-EN-TON-NOM-PAYSAGE]) et en réglementant par la loi la construction à l’entrée des
villes ( Cf.[1997-07-13---H-ENTREE-DES-VILLES-ON-S-EST-ENCORE-TIRE-UNE-BALLE-DANS-LE-PIED]). .AG ]
Un point commun aux réalisations directes et aux
réalisations contrôlées est la médiocrité des dossiers. Bien que les dossiers
des premières soient techniquement satisfaisants et rigoureux, ils ne sont pas
encore ce qu'ils devraient être pour qu'on puisse sérieusement en apprécier les
effets du point de vue de l'urbanisme. Les études d'impact pourraient permettre
de progresser si elles devenaient un peu plus qu'une pièce supplémentaire,
imposée par la Loi.
Quant aux réalisations contrôlées ‑ et plus
particulièrement les demandes de permis de construire ‑ elles donnent
lieu à des dossiers consternants. Le bâtiment est généralement en état de
lévitation sur la page blanche. Les limites de propriété sont rarement
visibles; ce qu'il y a autour du terrain ou sur lui, ne se voit jamais. Le
volume n'est pas représenté. La géométrie perspective est inconnue des
concepteurs puisque la réglementation ne l'impose pas; le bâtiment en projet
est un ensemble de projections. Bien malin celui qui pourrait en reconstituer
sa présence dans le voisinage. Les pièces du dossier sont là parce qu'on les a
demandées, à demi - bâclées, établies sans aucun amour du métier et sans souci
des alentours. Comment discerner la qualité derrière ces camouflages ou ces
simulacres ? que le permis soit accordé semble la seule préoccupation. On
marcherait sur les mains pour l'avoir, si la Loi l'imposait, mais de qualité
dans le dessin, point ou fort rarement. On a voulu, voici quinze ans,
simplifier la réglementation, on y est parvenu sans doute en oubliant que la
qualité en elle-même, d'une construction est rarement indépendante de ce qui
l'entoure. Enfin !
733. LE PLAN D’OCCUPATION DES SOLS
Le lien, entre opérations isolées, publiques ou privées, le rattachement de chacune d'elles au tout auquel elles
doivent s'agréger, la volonté collective à laquelle elles doivent
obéir, c'est le P.O.S. même s'il ne peut y suffire
seul, de même que le lien entre les objectifs des différentes
communes doit être le S.D.A.U. afin que l'unité de base soit replongée dans
l'ensemble qui l'entoure, dans l'influence qu'il exerce sur elle ou doit subir
de sa part et qui peut lui prendre comme lui apporter.
Ce lien a une nature complexe et rien ne permet
actuellement d'affirmer qu'il est satisfaisant à tous égards.
A. Le P.O.S. et les huit qualités
Au regard de la qualité de l'urbanisme ordinaire, le
P.O.S. permet d'agir de façon variable, sur plusieurs qualités.
L'effet du plan n'est absolument certain que sur la
première qualité. Le P.O.S. commande effectivement la localisation de
l'urbanisation, en admettant bien sûr, qu'il soit appliqué. Sur les autres
qualités, ses effets sont nécessairement partiels à des degrés divers.
Il permet de localiser les équipements publics, en tenant
compte du maximum d'impératifs. A lui de jouer. Il ne garantit rien mais
apporte sa pierre à la deuxième qualité.
Il permet, dans une certaine mesure, en différenciant
zone urbaine et zone d'urbanisation future de tenir compte des réalités (
équipements existants ou non ) et de priorité ( urbaniser progressivement )
mais il est atteint par le mal de la facilité en zone d'urbanisation future,
quand il prévoit de vastes zones de ce type ( dites NA ), non équipées et
susceptibles de s'urbaniser à l'emporte pièce. La qualité N° 3
ne dépend donc plus vraiment du P.O.S.
Il permet certaines économies aux collectivités
publiques, notamment dans les acquisitions foncières pour les équipements ou
l'urbanisation future et en évitant une urbanisation dans tous les sens. Cette
économie est difficile à percevoir et elle est obtenue au prix de contraintes
certaines qui exigent volonté. La qualité n° 4 est indirectement aidée.
Il permet, à condition qu'on sache s'en servir, et qu'on
le veuille bien, d'agir sur la morphologie urbaine, le contenant. Toutefois, il
n'édicte pas beaucoup d'obligations de faire. Ce qu'il prévoit, même s'il est
parfait, s'exprimera très lentement. Le P.O.S. conditionne cependant la qualité
N° 5.
Il permet, en matière d'architecture, selon le choix
qu'on fait, tout aussi bien le reproductivisme, le conformisme ou
l'innovation. Encore faut-il savoir choisir et dans une même commune, à des
endroits différents bien sûr, les trois attitudes peuvent être adoptées. Il
permet donc d'intervenir sur la sixième qualité.
Il est indifférent à l'architecture interne des
constructions ( qualité N° 7 ).
Il peut avoir quelques effets sur le contenu
socio-économique des opérations de construction, mais dans ce domaine il n'agit
que pour infléchir des pressions; il ne les supprime point, ne modifie pas ce
qui existe et reste inopérant en matière de
ségrégation sociologique**, sauf à interdire la construction.
** [ C’est pourquoi on rigole poliment quand des « ignorantins » attendent du
POS et maintenant du PLU, des effets
sur la « mixité sociale » !!!. Menteurs ou marchands d’illusions ! AG ]
Le P.O.S. est donc un instrument important, polyvalent mais incomplet en ce qu'il prépare plus le terrain et les conditions de l'action qu'il ne produit le mouvement. Le mouvement est du ressort des collectivités publiques et de l'initiative privée, qui envisagent de réaliser des équipements ou des constructions etc ...; il est encore plus dans les opérations qui, même si elles doivent respecter le P.O.S. ou entraîner sa modification ou son remplacement ( dans les zones d'aménagement concerté ) procèdent d'une volonté spécifique de remplir le milieu urbain ou d'en changer la substance ou la forme, avec les effets d'entraînement qu'elles devraient avoir sur leur voisinage.
B. Le P.O.S. expression d'une volonté collective.
Un plan bien étudié, bien ajusté, fondé sur des analyses
correctes et des objectifs affirmés, est cependant la meilleure méthode de
recoller des idées éparses d'aménagement, de les coordonner, de les
hiérarchiser, de mettre quelque liant entre des éléments isolés qui se
monteront et se poseront à l'avenir.
Le P.O.S., c'est ce liant, une volonté collective
d'organisation convenable de l'évolution du milieu urbain. Cette volonté doit
s'appliquer en n'omettant jamais les deux idées
maîtresses initiales d'identité et de postérité. Nous en sommes
certainement assez loin pour d'innombrables raisons mais ce n'est pas une
raison pour ne point dire ce qui doit être et peut être avec un petit effort
supplémentaire de réflexion.
Le P.O.S. est ce liant, car son établissement est
pratiquement l'unique occasion de mettre à plat les problèmes essentiels d'une
commune, de les raccorder à des exigences extérieures qui viendront aussi bien
la favoriser que la pénaliser. Dans ce dernier cas, autant que ce soit fait
ouvertement, après discussion et avec le minimum de dégât. L'établissement du P.O.S oblige à penser à plusieurs
choses à la fois.
Mais le P.O.S. est aussi un liant, parce qu'il édicte des
mesures juridiques publiques durables, opposables et qu'il constitue, de ce
fait, le moyen de transmettre un message dans l'avenir. C'est l'une des
fonctions du droit que de régir les situations futures. Le règlement du P.O.S.
régit l'occupation du sol et dans les zones urbaines, la morphologie, la
densité et à un degré moindre, le contenu proprement dit de l'urbanisation. Il
véhicule ainsi dans le temps la volonté collective qui a prévalu au moment de
son établissement. Il peut donc véhiculer la qualité.
Certains ‑ élus ou techniciens ‑ sont
hostiles au P.O.S. Quels que soient les motifs déclarés de cette hostilité, une
seule cause l'explique : la prétention de régenter soi-même,
souverainement, en se dispensant d'un examen plus complet des problèmes dans
une procédure concertée, en se fiant à sa seule inspiration.
L'élu hostile au P.O.S. pense essentiellement aux
contraintes qui l'obligeront à refuser une opération qu'il lui plairait
d'accorder ou à accorder une autorisation qu'il lui plairait de refuser.
Le technicien
hostile au P.O.S. pense essentiellement aux exigences morphologiques ou
topographiques ( localisation ) qui l’empêcheront concevoir selon sa libre inspiration.
Les deux attitudes procèdent du même souci de confisquer
le pouvoir d'aménager l'espace au bénéfice exclusif de celui qui exprime cette
hostilité et selon son bon plaisir.
Hélas, les “ anti-P.O.S. ” sont confortés dans
leur raisonnement par les aberrations nombreuses qui peuplent les P.O.S. et
leurs règlements, en sorte que, souvent, c'est avec raison qu'ils les
critiquent. ( Cf. [1980-06-18---E-PATHOLOGIE-DES-POS]qui résulte directement de ce mécontentement qui appelait une
intervention). On comprend très bien les élus qui ne peuvent
pas tout connaître et qui font confiance aux techniciens, fabriquant de P.O.S.
et qui en subissent ultérieurement le conséquences politiques, mais on comprend
moins bien les techniciens qui se plaignent des P.O.S. et se plaisent à en
dénigrer la nécessité. Il faut alors creuser avec eux les inconvénients
critiques, concrètement afin de constater si elles sont bien le fait du P.O.S.
et non celui de leur propre analphabétisme
juridique. ( Cf. #1995# ). Les exemples ne manquent pas.
Le P.O.S. n'est pas fait pour “ édicter que des garde-fou ”, comme on
l'entend dire parfois, même s'il en édicte en orientant la forme, les modalités,
la tenue de l'urbanisation. Le réduire à cette fonction frileuse serait nier le
devoir de penser la ville et son évolution,
ou méconnaître toutes les possibilités qu'il ouvre à l'imagination. L'ignorance
alimente toujours la prudence en s'abritant derrière un apparent bon sens.
On peut très bien se passer de P.O.S. quand un oligarque
puissant, incontestable, juste et compétent, veille sur la ville et en régente
le présent et le devenir, selon un goût indiscutable et pendant une longue
durée. Il en existe ici ou là, qui, sans atteindre cette perfection,
l'approche. Heureuses sont les villes qui en ont hérité mais qu'elles
n'oublient jamais d'envisager la succession.
C. Les P.O.S. sont à améliorer avec discernement
Les P.O.S., tels qu'ils sont faits, manquent un peu la
cible de la qualité de l'urbanisme. Reconnaissons-le avec lucidité, sans être
amers, critiques ou pessimistes. L'ampleur et les difficultés du chantier ne
permettent pas de traiter tous les problèmes avec l'attention nécessaire. Il faut
choisir. Il en résulte que les dispositions des P.O.S., applicables aux zones
urbaines, seront à reprendre à l'avenir, ‑ par voie de modification pour
être affinées, simplifiées, purifiées, mieux adaptées à des objectifs de
qualité qui seront à définir localement.
Evitons cette critique, ce simplisme, l'analphabétisme
juridique plaintif, le tout ou rien exultant.
Sur quels
points principaux portera l'examen ?
On peut en citer quelques uns, déterminants pour la
qualité du milieu urbain et du paysage urbain, pour sa morphologie. [ C’est pourquoi j’ai tenu à ce que l’utilisation des règles
d’urbanisme soient toutes commentées. Voir document cité ci-après. AG ]
‑ les emplacements réservés aux équipements ( Cf.[1981-04-01---H-AVANT-PROPOS-AUX-RECUEILS]
§. 21 )
Ils sont souvent négligés, à l'exception de la voirie.
Ils sont souvent déterminés, pour leur localisation, en
fonction des espaces libres plus qu'en fonction de leur bonne position dans le
voisinage.
Quant à la voirie, le risque est souvent qu'elle soit
surdimensionnée.
Les emplacements réservés ont un rôle déterminant lorsque
le P.O.S. est vraiment conçu comme un moyen de l'aménagement.
Pourquoi ?
Parce qu'ils annoncent une intervention publique. Mettons à par les
grands équipements d’infrastructures, lourds et perturbateurs pour le voisinage
et restons-en aux innombrables équipements publics accompagnant l'urbanisation
et nécessaires aux habitants. L'emplacement réservé est une promesse; il ménage
l'espace; il permet ainsi un traitement convenable de l'aménagement de cet
espace au moment de la réalisation, avec plus de liberté de conception.
Ecartons
l'objection : “ avec les P.O.S. on ne ferait plus de
cathédrale. ” Si on réserve un emplacement à cet équipement dont les
dimension seront inhabituelles, il suffit de préciser que certaines règles de
la zone ne s'appliqueront pas au terrain ( Hauteur : art. 10 par exemple ). Le
P.O.S. n'est pas fait pour empêcher ce qui est souhaitable.
Mais l'emplacement
réservé a les inconvénients de ses avantages : obligation éventuelle
d'acquérir; désir de la commune de faire l'équipement ailleurs pour mieux
répondre à certains besoins nouveaux, souci de ne pas se lier les mains, de ne
pas susciter des oppositions, etc ...
Le
droit de préemption ( de la zone d'intervention foncière ) permet d'improviser.
La stratégie appartient à la commune. Le terrain acquis, à cause de sa
dimension, de sa forme, des règles qui s'y appliquent, ne répondra pas
nécessairement à l'équipement souhaité ... C'est un problème inévitable. La
modification très limitée du P.O.S. peut le résoudre, au moins partiellement.
Enfin,
l'emplacement réservé peut être introduit par voie de modification et venir
enrichir un milieu urbain déficient en tel ou tel équipement.
L'essentiel est donc de ne pas être prisonnier de l'instrument,: de savoir s’en servir en
fonction des circonstances, non seulement pour ménager l'espace nécessaire, du
seul point de vue quantitatif, mais aussi pour obtenir un résultat meilleur (
que celui que produit la nécessité de réaliser tel ou tel équipement ) en
choisissant la meilleure localisation.
Ceux qui font les P.O.S. penseront : “ si vous
croyez que c'est si simple et qu'il est possible d'entrer dans ce
détail... ”. Partout, assurément non, mais quelquefois, sinon souvent, aux
bons endroits ... Il faut y penser.
‑ les règles d'implantation des bâtiments ( articles 6 et 7 )
Elles ont, avec la règle de hauteur, un rôle déterminant
sur la morphologie générale des milieux urbains. Elles sont difficiles à
utiliser, elles sont souvent trop complexes ou trop sommaires dans les P.O.S.
actuels. Le danger est qu'elles soient machinalement édictées, qu'on ne vérifie
pas l'influence qu'elles ont sur le paysage urbain.
Il faut au contraire s'en servir pour créer une ambiance
urbaine.
Cette ambiance urbaine peut être très variable d'une rue
à une autre, dans la même zone, comme d'une zone à une autre.
Ces règles permettent de créer des rues, des avenues,
d'obtenir un tissu urbain continu ou discontinu; d'avoir entre la voie et les
bâtiments, des espaces plantés.
Elles peuvent être nuancées suivant la largeur des voies,
leur fonction; elles peuvent s'ajuster à ce qui existe et le conforter de même
qu'elles peuvent, là où les terrains sont nus ou peu bâtis, conduire vers telle
ou telle forme de tissu urbain.
L'essentiel est alors de savoir quel est le résultat à
atteindre.
Disons un mot des plan d’alignements. S’ils existent
et sont satisfaisants, il faut les conserver, donc les mettre dans l’annexe
“ servitude ”; s’ils ne sont pas satisfaisants, s’ils sont dépassés,
il faut les oublier, en ne les rapportant pas dans l’annexe. Il faut donc les
connaître quand on établit le règlement.
‑ la règle de hauteur ( article 10 )
Si elle doit rester simple dans son expression juridique,
pour éviter des contradictions insolubles à l'application, elle peut s'exprime
de multiples façons adaptées aux objectifs, au relief, au site urbain...
Eviter le gigantisme est un objectif maintenant admis; il
n’exclut pas à tel endroit, dans tel secteur, des bâtiments élevés.
Il faut penser à articuler convenablement la hauteur et
les règles d'implantation, en tenant compte du parcellaire, des largeurs de
voie ...
‑ La règle de stationnement
Utile, évidente, elle doit être aussi nuancée :
tenir compte des voies piétonnières à créer, de l'ambiance urbaine à maintenir
ou à créer; les normes de stationnement n'existent pas dans l'absolu. Il n'y en
a jamais eu d'imposées et il n'y en aura jamais.
Dans les milieux très denses, la participation exigible
en contrepartie de la non réalisation de parc de stationnement donne de la
souplesse; il faut apprendre à en user aussi.
De même que la politique de circulation, la localisation
des parcs publics, leur réalisation, sont indissociables des règles que les
P.O.S. imposent en ce domaine très particulier.
‑ Les espaces boisés et les plantations
Les espaces boisés
existants, il faut penser à les conserver, qu'ils soient publics ou privés,
dans un jardin ou en alignement ... En milieu urbain, la végétation est
précieuse; elle pousse lentement et la conservation à permet d'éviter de
planter.
Le classement des espaces boisés urbains ne gêne pas les
propriétés déjà bâties. Il est rigoureux pour la seule propriété boisée non
bâtie puisqu'il interdit dans ce cas la construction, mais alors il permet
d'éviter la disparition d'un espace boisé, en attendant éventuellement
l'acquisition.
Il faut penser aussi à la sauvegarde de certains terrains urbains cultivés (
article L.123.1.9° ).
L'obligation
de planter ( article 13 ) : Bien édictée, bien appliqué elle
permet d'enrichir le milieu urbain en végétation. Il faut en user, sans oublier
de coordonner ses effets avec les autres règles. L'art urbain est un art de
savantes combinaisons juridiques dont les incohérences affaiblissent la règle
tout autant qu'elles empêchent de bons résultats.
Les espaces verts publics à créer s'obtiennent avec les
emplacements réservés; le P.O.S. rejoint l'opérationnel.
On peut ainsi, avec le P.O.S. et ses dispositions
multiples, décrire la trame verte de la zone urbaine qui existe, existera, et
au-delà des règles juridiques mettre en évidence, sur une carte à part, la
politique de conservation et de création ( publique ou privée ) d'espaces
plantés. Tout cela a été conseillé...
La règle de densité : le C.O.S.
Elle n'est pas non plus assez utilisée dans toutes ses
fonctions.
Elle
peut être adaptée à la diversité des densités actuelles ( article L.123.1.5° );
elle peut être adaptée à la diversité des parcellaires en admettant le
dépassement pour des raisons d'architecture ...
Elle peut être adaptée à la diversité des fonctions et à
leur évolution ...
Elle permet d'agir sur la vitesse d'évolution ...
C'est un levier de plus pour agir sur la qualité, à
condition de ne pas s'en servir trop à contretemps.
Inversement, il faut savoir se dispenser d'édicter,
refréner le réflexe de réglementation en matière de voirie, de caractéristiques
de terrains d'emprise au sol.
Sur tous ces points ‑ et sur bien d'autres
d'ailleurs ‑ les notes techniques du service central ( D.U.P. ‑ ex
D.A.F.U.) sans édicter de normes ont défini les bonnes conditions d'utilisation
des moyens ‑ des outils. Ces conditions sont complexes. Le travail est
celui d'un ajusteur et d'un monteur mécanicien, pour les aspects formels et
juridiques, et celui de l'urbaniste et de l'artiste pour le contenu, proprement
dit, de la règle concrète, quand il en est fixé. Purifier
les P.O.S., c'est donc simplifier
les P.O.S. sans amollir les règles nécessaires. C'est une opération juridique,
certes, qui renforcera la légitimité des plans, mais son fondement doit être
également la qualité de l'urbanisme.
74. UN ETAT D'ESPRIT.
L'état d'esprit qui
garantit la qualité ‑ et non point le génie dans l'urbanisme ordinaire est évident; BOILEAU l'a
défini avant nous. “ Vingt fois sur le métier, remettez votre ouvrage.
Polissez-le sans cesse et le repolissez. ” Perfectionnisme !
Diantre non.
Sérieux, compétence, capacité technique de penser à
plusieurs choses à la fois, de raisonner avec des aller ‑ retour, de
simuler les conséquences, de représenter convenablement les projets, voilà les
qualités nécessaires aux agents et aux autorités qui font, sans le savoir, de l'urbanisme ordinaire. On attendra également
ces qualités de ceux qui conçoivent les opérations et qui ne sont pas
meilleurs, avec moins d'excuse encore à la médiocrité.
Ces qualités doivent s'exercer dans les trois occasions ci-dessus.
Elles permettent d'éviter les écueils courants, dans la conception tant des projets que de la règle juridique :
‑ du systématisme : faire la même chose
partout par facilité alors que le milieu urbain est ou doit être différencié.
‑ de l'incohérence : règles qui se contredisent; projets qui ignorent
l'alentour ou le droit applicable au terrain.
‑ de la complexité : reproche fréquent qui peut être adressé au droit
Il n'y a point de recette de la qualité.
Mais la qualité n'est point le génie, répétons-le. Le
travail bien fait n'est pas nécessairement spectaculaire. Il l'est quelquefois
moins que le travail mal fait; il n'est pas tape-à-l'oeil. Il est dans une
infinité de petites exigences qu'on peut citer.
‑ être concret
L'abstraction permet d'éviter les choix. Elle cache la
réalité. En urbanisme, les choses qui se feront seront vues. Il faut donc qu'on
pense avant de les réaliser, à les représenter. Localement, moins de discours,
plus de dessins. Le concret oblige à choisir. Le concret est contraignant.
‑ l'avant, l'après
C'est la seule façon de mesurer la différence que de
représenter l'état initial, d'en conserver la représentation et de surimposer
le projet sur la réalité actuelle. Le gain et les inconvénients se voient et
tout le monde comprend. Il faut pratiquer l'illustration, la simulation.
On peut ainsi dresser des bilans, tirer des
enseignements, faire mieux la prochaine fois, imaginer ce que “ ça va
donner ”.
‑ conserver de bonnes archives
C'est la seule façon de ne pas dilapider des efforts;
d'être en état d'exploiter le passé, non point pour l'imiter, mais éviter ses
erreurs, alors qu'on les prenait pour des trouvailles; de reprendre des projets
ou des idées antérieures.
‑ faire le “ point zéro ”
Cette idée se rattache aux précédentes. Le point zéro,
c'est l'état initial. Il faut l'apprécier concrètement. Il est très différent
d'un endroit à l'autre et justifie des réponses variées et non le plaquage
systématique d'une procédure ou d'une technique éprouvée, à mettre en oeuvre, coûte
que coûte. Le point zéro est indispensable en matière de P.O.S. et de
réalisations directes.
‑ savoir dire non
Le non est pédagogique. Il fait éclater l'absurdité de la
règle, quand le refus ne s'impose que pour des raisons de droit alors que le
projet irrégulier serait bien Plus satisfaisant. Il fait éclater la médiocrité
du projet dans les autres cas. Le “ non ” implique des explications
de la part de celui qui le prononce; il relance la réflexion. Mais un non doit
être franc et ne pas devenir inquisition ou lâcheté.
‑ conserver quelque argent et un peu de temps pour corriger
Quelque
soit le soin apporté à la conception, il faut souvent pouvoir enjoliver au
dernier moment, quand les choses se font. Avoir le temps d'y réfléchir et les
moyens de rectifier, c'est souvent, à peu de frais, mettre la touche à la
qualité.
‑ ne pas craindre de vouloir des
choses toutes simples ou de redécouvrir des évidences
Une sorte d'autocensure empêche souvent de réaliser ou
d'envisager des opérations sans importance ‑ du point de vue budgétaire
ou administratif qui peuvent être déterminantes pour la qualité du milieu
urbain. On n'ose pas toujours faire de petits riens.
‑ Ne pas réduire les ambitions au budget
Il faut un temps pour toute chose et celui de la réflexion
ne doit pas être non plus censuré par le budget. Ce n'est qu'après que la
contrainte budgétaire doit intervenir pour exciter à son tour l'imagination.
D'ailleurs, la libre réflexion ne produit pas nécessairement des projets plus
chers.
‑ Laisser s'exprimer les énergies et les imaginations cachées
Beaucoup plus de gens qu'on ne le croit veulent agir ou
ont des idée. L'autorité de ceux qui sont censés détenir le savoir ou le
pouvoir les empêchent, involontairement de s'exprimer. Attention.
‑ Savoir prendre son temps
C'est aussi une bonne précaution. Le temps est très
souvent perdu à ne rien faire, à attendre. Autant utiliser les temps morts.
Mais une pareille utilisation exige une excellente organisation du travail et
c'est ce qu'on ne sait souvent pas faire.
Chacun pourrait citer d'autres préceptes. Ceux-là furent
exprimés, ( essentiellement par le Maire de
DINAN ( Cf.#1979-02-01---E#)
) avec d'autres, au cours d'une réunion consacrée au sujet de l'urbanisme
quotidien, ordinaire. Ils ne sont point originaux. Ils ont tous un point
commun : faire un petit effort de plus.
Ils supposent que soit vaincu l'obstacle de l'incrédulité
et du scepticisme : “ les élus s'en fichent ”, “ les
techniciens ne veulent pas changer leur façon de faire ”, “ on n'a
pas les moyens ”, “ on n'a pas le temps ”, “ c'est trop
mineur pour avoir un effet ”, etc ... etc..
Ils supposent qu'on ne persécute pas tous ceux qui
veulent faire quelque chose,, en leur imposant de refaire dix fois leur projet.
Il faut donc penser très tôt aux aspects qui commandent
la qualité, d'un projet de qui que ce soit. Avec un peu de compétence, les
choses vont alors d'elles-mêmes, naturellement.
75. CONCLUSION
La qualité dans l'urbanisme ordinaire est faite
d'attention, de soin d'amour du métier, de force de persuasion. Elle exige un
bon moral et une technique éprouvée.
Elle est hors de portée des agents sans le
soutien des autorités.
Elle est hors de portée des autorités sans le
soutien d'agents qualifiés. **
Il faut du temps pour qu'elle prenne corps dans une société.
** [ Nulle espérance venant de la loi, dans ces propos à l’inverse des ’idioties proférées par les « ignorantins ». ]
CHAPITRE 8
LA QUALITE DANS L'URBANISME DES
OPERATIONS
81. QU’EST CE QU'UNE OPERATION
D'AMENAGEMENT URBAIN ?
Les concepts se sont ces dernières années, quelque peu
dissous. L'opération d’urbanisme, naguère fortement caractérisée par une
procédure ‑ la plus célèbre est sans doute la zone à urbaniser par
priorité et la plus volontaire, la rénovation urbaine ‑ n'existe
pratiquement plus. Certes on crée encore des zones d'aménagement concerté,
souvent modestes en volume mais le coeur n’y est plus.
Comme il arrive souvent, et le désir et la nécessité se
conjuguent. Désir de promouvoir un milieu urbain différent des milieux créés ex
nihilo pendant vingt ans. Nécessité aussi, faute de besoins comparables à ceux
que nous avons connus. De là à faire de nécessité vertu et d'affirmer que
l'urbanisme à la française prend enfin son essor, le pas est naturellement vite
franchi.
Il est préférable de ne pas trop épiloguer sur cette
évolution et de se demander ce que peut être aujourd'hui une opération
d'urbanisme.
La doctrine est de ce point de vue plus nette que la
législation qui est en cours de révision dans certaine domaines, mais la
pratique n'émerge pas encore clairement.
Aussi ne faut-il pas trop se raccrocher aux procédures
mais à la substance même de l'opération que la procédure quelle qu'elle soit,
mais inévitable, doit véhiculer.
Une opération d'aménagement urbain est caractérisée par
quatre traits :
*
une maîtrise foncière et immobilière à peu près assurée.
*
un ensemble d'actions conjuguées sur un territoire.
*
Une capacité financière volontairement affectée.
*
une réalisation dans un temps limité.
L'opération s'oppose à
l’urbanisme ordinaire qui assemble, agence, des actions étrangères les unes aux
autres, sans maîtrise foncière et immobilière la plupart du temps, qui met en
oeuvre des capacités financières involontaires, qui en conséquence, échappe à
toute cadence dans la réalisation.
A. La maîtrise foncière et immobilière
Il est vain de prétendre engager une opération
d'aménagement urbain si la personne qui a cette prétention n'est propriétaire
de rien.
Certes l’opération peut consister d'abord à acquérir.
L'expérience a montré la lenteur des acquisitions, même quand il s'agit de
collectivités publiques qui peuvent recourir à l'expropriation.
La
dissociation de l’action foncière et de l’opération d’aménagement, qui est
consacrée dans le droit ( droit de préemption, réserves foncières ) et dans les
financement est une excellente chose.
Pour
prétendre agir l’opérateur - quel qu’il soit - doit tenir le terrain, à savoir
des terrains ou des immeubles, même s’il peut agir sans tout posséder.
B. Une réalisation dans un temps
limité
Ces
actions consistent :
·
à réaliser des équipements,
·
à démolir,
·
à nettoyer ( nous employons à dessein ce terme inusité
pour éviter les confusions avec des termes consacrant des procédures ).
·
A rajeunir ( terme inusité pour la même raison ),
·
à construire,
·
à planter, creuser, modeler le relief,
·
à interdire les initiatives spontanées qui pourraient
faire obstacle au plan.
Ces actions modifient donc volontairement la substance urbaine, dans
son apparence physique bien sûr avec ce qu’elles lui ajoutent, lui retranchent,
lui apportent comme transformations. En même temps elles la transforment aussi
dans son contenu social, économique et humain, ce qui est non moins important.
L’opération d’aménagement par ce dernier aspect, plonge au sein même de la
huitième qualité (‘ qualité sociologique du milieu urbain ).
C. Une capacité financière volontairement affectée
L’opération d’aménagement urbain ne se conçoit pas sans budget
pluriannuel, car il est impossible de la boucler en un an, quand on ajoute la
conception, la concertation, la mise en forme, la mise au point des projets
concrets, la passation des marchés, la réalisation des travaux, le contrôle de
leur exécution.
La bonne intégration de ces exigences diverses dans un compte à
rebours est la condition même du respect de la troisième qualité ( bonne
livraison ).
Aussi, est-il de la plus haute importance que la maîtrise foncière et
immobilière ait précédée, faute de quoi, plus aucune budgétisation n’est
possible, compte tenu des aléas qui marquent toute acquisition ( amiable ou
forcé ) un peu importante.
D. Une réalisation
dans un temps limité
C'est certainement un des traits les plus importants dont on n'a pas
explicité toutes les conséquences. Le risque n’est pas d'aller trop vite mais
de ne voir jamais la fin de l'opération.
Les conceptions changent, les prévisions du coût sont dépassées, les
échéances électorales arrivent, la population se lasse, le temps use et n’est
pas galant homme en cette matière.
Cette limite est objective mais ne peut pas être fixée; elle
conditionne cependant les ambitions; elle implique une stratégie en plusieurs
étapes, quand ces ambitions sont grandes, seule la première constituant
l’opération.
Cette limite est relative,
car toute opération a des incidences, provoque des réactions au-delà d'elle
même, dans l'espace et le temps, il faut non seulement les identifier mais
encore savoir les récupérer, pour que les actions engagées volontairement
suscitent, et mieux encore, entretiennent des actions spontanées.
L'opération d'aménagement urbain, rejoint alors l’urbanisme
ordinaire.
Aussi, toute limitée qu’elle doive être dans le temps, l'opération a
toujours des effets induits concomitants et ultérieurs ‑ Quels seront-ils
vis-à-vis de la qualité de l’urbanisme ? C'est une question à poser.
82. LES ACTEURS DE L’OPERATION
821. OPERATION PUBLIQUE, OPERATION PRIVEE ?
C'est à dessein qu'il ne fut point question précédemment,
d’initiative publique ou d’initiative privée. Dans les deux hypothèses, les
quatre caractères sont les mêmes.
Selon quels critères, sur quels fondements départager les deux
initiatives ? Il faut y réfléchir sans préjugé philosophique. Quelques
considérations permettront d'y voir clair et elles ne sont pas sans incidence
sur certaines des qualités.
Les deux initiatives ont des avantages et des inconvénients.
L'initiative
privée ne coûte rien ‑ directement tout au moins ‑ au contribuable.
Soumise à des exigences strictes de rentabilité, elle est probablement menée
avec plus de rigueur. Elle a une sensibilité au marché bien plus grande par
nécessité. Ces avantages sécrètent leurs propres inconvénients. On les devine
et ils sont souvent dénoncés. Du point de vue opérationnel, l’initiative privée
n'a pas, et c'est normal, de moyens de contrainte sur la propriété qui
n'appartient pas au maître d'ouvrage de l’opération.
L'initiative publique permet d’injecter une valeur ajoutée, non
rentable économiquement mais nécessaire à la substance urbaine. Le but de
l’opération peut être plus large, embrasser plus d'objets. Son échéancement
peut être moins soumis aux échéances. La qualité peut être moins sacrifiée. Ces
avantages ont leur contrepartie, qu’on connaît également.
Le lieu n'est donc pas de croire à la seule vertu de l'une et aux
seuls défauts de l'autre. Il faut que les avantages s'ajoutent et que les
inconvénients soient neutralisés; il en résulte qu'une opération d'aménagement
urbain a tout intérêt à être mixte ‑ ce qui implique nullement le recours
à une société d'économie de ce nom ‑ et qu’un partage du travail soit
réalisé.
Un pareil agencement est possible mais ne va pas toujours de soi
malheureusement.
Mais une raison spécifique impose une certaine dose de présence
publique dans tous les cas.
Cette raison est simplement que l'espace, tout privé qu’il soit, même
à 100 %, engage quand on l'aménage ‑ ou ne l'aménage pas ‑ la
collectivité publique qui gère la communauté. Elle ne peut pas n'être qu'un
observateur. Elle a un droit de regard sur le destin de l’espace dont elle a la
gestion politique.
Du moins en est-il ainsi dans notre pays et qu’importe s’il en va
autrement ailleurs.
Pour cette raison, et même s’il n'est pas de l’intérêt même de la
collectivité de détenir l’espace tout entier, il est impensable qu'elle soi
exclue des opérations d'aménagement urbain.
822. ETAT ET COLLECTIVITE LOCALE
La collectivité publique, qui est-ce ? Dans nos institutions ‑
et pour longtemps encore vraisemblablement ‑ la collectivité publique est
mixte. L'Etat est plus ou moins présent, il est encore présent auprès de la
collectivité locale même après la décentralisation. On peut le regretter ou
s'en réjouir. Point n'est l'objet de cette méditation que d'aborder ce point.
En revanche, il importe de constater et de dire le rôle qui incombe à chacun.
On peut constater d'abord ‑ qu’à quelques exceptions
importantes en elles‑mêmes mais limitées en nombre ( villes nouvelles,
opérations touristiques dans certaines régions ) et plus caractéristiques du
passé que de l'avenir ‑ que l'initiative des opérations d'aménagement
urbain était totalement décentralisée avant même la décentralisation. L'Etat
pouvait opposer son veto à une opération, il ne l'imposait pratiquement jamais;
il pouvait ‑ et peut être même ‑ amener à la susciter en assortissant
de crédit sa réalisation. L'initiative est du ressort de la collectivité locale
ou de son groupement ou encore de certains établissements publics, chambre de
commerce, ports autonomes, par exemple.
L'Etat était assez peu présent à des degrés divers dans la conception
de l'opération, même s'il finançait quelquefois, directement ou par subvention,
des études.
L'Etat était présent dans sa réalisation, avec la charge qui lui
revenait de conduire les procédures et de veiller au respect de la loi
également en finançant, sous diverses formes, une part de l'opération. La
décentralisation ne change à pas fondamentalement les rôles.
La collectivité locale ‑ et même si juridiquement, ce n'était pas avant la décentralisation, à la lettre, le cas ‑ est responsable, doit être responsable de l'opération. Cette responsabilité signifie qu'elle en assume la mise en route, la réalisation, pour une part variable, la surveillance dans tous les cas, la bonne fin pour ce qui est de son direct ressort. Et en toute hypothèse elle en assumera les incidences politiques. Ce fait ne lui donne pas tous les droits mais doit asseoir son pouvoir.
La qualité ‑ les qualités ‑ de l'opération va donc
relever, comme on l'a dit au chapitre second d'autorités et d'agents
appartenant à la collectivité et au secteur privé et de moins en moins à
l'Etat. Sauf circonstances exceptionnelles ‑ fort rares de notre temps ‑
la qualité n'est plus du ressort d'un être physique identifié, qu'on pourrait
après coup blâmer.
Il faut s'y résigner.
A l'époque des ZUP, il en
allait autrement. Il y avait un architecte en chef, qui concevait l'ensemble et
en suivait l'exécution; il y avait peu de discussions publiques sur le projet;
les financements étaient anonymes; le processus n'a pas, semble-t-il, le
produit la qualité. Il ne s'est point transformé pour cette raison, mais le
fait est qu'aujourd'hui la qualité ( ou les qualités ) est difficile à imputer
à quelqu'un.
823.QUARTIERS NOUVEAUX, QUARTIERS EXISTANTS
Dernière distinction
inévitable répondant au fait.
L'opération d'aménagement urbain peut donner lieu à un quartier neuf,
après démolition ou non de bâtiments anciens. Elle peut consister à intervenir
sur les milieux urbains existants, moins pour les remplacer, que métamorphoser
leur intérieur ou leur extérieur, les rajeunir ou leur rendre leur visage
passé, les assainir, en renouveler ou en diversifier la substance humaine, la
conserver envers et contre toute rentabilité etc ...
Faire un quartier neuf est techniquement plus aisé.
Agir sur un quartier existant est techniquement plus subtil, les
qualités en cause ne sont pas les mêmes et le degré de liberté, dans la
création, est différent.
Dans un quartier neuf, cette liberté est quasi-totale.
Pour un quartier existant, elle est quelque peu limitée.
Les trois vérités ne se dosent pas de la même façon dans les deux
cas.
Les deux méthodes ne peuvent pas non plus s'employer mêmement. Dans
un quartier neuf à créer, la population à consulter n'est que celle du
voisinage que dérangera plus ou moins le projet. Dans un quartier existant la
population est à la fois sujet et objet; la concertation s'impose alors que le
dictat peut encore jouer pour un quartier neuf.
Nous insistons un peu lourdement sur ces évidences car les propos que
nous lisons ou entendons sur les questions relatives à la qualité manquent
souvent de discernement faute d'une distinction suffisante des situations et
faut concepts à peu près claire. On entend dire alors n'importe quoi sur les
moyens utilisés ( ZAC et POS par exemple ) imputant au ciseau la maladresse du
sculpteur, imputant à l'un des sculpteurs désignée ‑ comme bouc
émissaire, alors devinez lequel ? ‑ la plupart des malheurs qui jalonnent
le chemin de la qualité.
Nous avons décrit les maux, qui frappaient les opérations, au chapitre
six; la suppression des maux ne donne pas le bonheur. La qualité doit être
maintenant abordé, dans ses différentes expressions.
83. OU SE LOGE LA QUALITE DANS UNE
OPERATION ?
Rappelons d'abord que contrairement à l'urbanisme ordinaire, qui ne permet de saisir que trois ou quatre qualités sur huit, l'opération d'aménagement urbain les embrasse toutes, même si c'est avec une emprise inégale.
A. L'examen de
conscience
La localisation de l'opération, qui doit se conformer aux
prescriptions des documents d'urbanisme, échappe à la personne qui en prend
l'initiative. Cette conformité garantit que la localisation est bonne ( si le
document d'urbanisme est digne de ce nom naturellement ). Mais les
localisations conformes sont multiples, les dimensions peuvent l’être
également, son raccordement au voisinage etc.... laisse de nombreuses questions
à poser sur le seul point de la localisation.
En matière d'équipement, l'opération peut apporter une qualité
exemplaire, puisqu'elle est l'occasion d'en créer, et d'adapter, de compléter,
ceux qui existent.
La qualité financière est par définition saisissable, puisque
l'opération a un budget.
La fiabilité dans son exécution est de l’ entier ressort de ceux qui
en ont pris l'initiative.
Si ces deux dernières qualités font défaut, c’est le sérieux qui a
manqué.
Nul n'ignore cela. Or, à ces seuls titres nombre d'opérations
manquent de qualité. Or, ce sont les qualités les plus accessibles car elles
sont objectives. Equipement 'satisfaisant, équilibre financier, respect des délais
se constatent sans peine.
On entend des murmures sur le caractère objectif de l’équipement
satisfaisant. Soit. Point n'est besoin de science poussée pour apprécier les
lacunes. Autre chose naturellement sont la conception et la localisation, le dimensionnement
des équipements, nous allons y venir.
On entend des murmures sur l'équilibre financier. C'est un faux
problème. En vingt ans on a réalisé des centaines d'opérations. La chronique
publique en connaît quelques dizaines qui ont bu le bouillon, mais la majorité
est arrivée à terme normalement.
Quant au respect des délais, à la fiabilité, à la coordination des
différentes actions qui laissent souvent à désirer, que faire ?
il ne faut pas chercher de prétexte.
Ces trois qualités s’obtiennent par la compétence et le sérieux. Un
point c’est tout. Il n’y a point d'excuse, même s'il peut arriver des accidents
malheureux.
Compétence et sérieux de la collectivité locale.
Compétence et sérieux des bureaucrates, juristes, techniciens ou
financiers.
Compétence et sérieux des maîtres d’oeuvre, des entreprises.
La compétence et le sérieux s'obtiennent par l'étude, le travail, la
conscience professionnelle, l'exigence intellectuelle.
L'élection n'y pourvoit pas providentiellement.
La nomination non plus, même s'il faudrait plus en attendre, par
définition.
Que chacun fasse donc son examen de conscience et se demande
-
comment on ‑ ou il ‑ a réfléchi aux
équipements,
-
comment on ‑ ou il ‑ a réfléchi à la
fiabilité,
-
comment on ‑ ou il ‑ a réfléchi aux
financements,
Combien de légèreté, de
contingence, d'insouciance, de complaisance, d'hésitations, de démagogie, de
hâte incongrue d'atermoiements, de machinalité, d'irresponsabilité ‑ un
autre paiera ‑ d'exagération, de profits excessifs, ou d'excessives
exigences... ont entouré l'opération, ont empli son berceau...?
Que de fiction dans les dossiers ! que d’impasse sur des points
essentiels !
Si l'industrie aéronautique concevait ses avions comme on étudie les
opérations d'urbanisme, il n’y aurait pas beaucoup d'avions dans le ciel malgré
le prix qu'on y aurait mis. L’analogie est mauvaise mais nul n'est vraiment
convaincu du caractère très sérieux d'une opération d'urbanisme. Quelque chose
de sérieux exige qu'on y accorde un temps
effectif important, de réflexion et d'étude.
Que chacun fasse donc le bilan du temps effectif de réflexion passé (
non en palabres ou en réunion ), à l'examen très sérieux des trois qualités
objectives d'une opération. Seule la qualité financière fait vraiment souci.
Pour les obtenir, il n'y a donc point de secret.
Elles sont à la portée des gens compétents et sérieux et hors
d’atteinte des amateurs.
Pour que la collectivité qui a l’initiative de l'opération en vienne
à exiger de la compétence et du sérieux, d'elle-même et des autres intervenants
qu’il faut qu'elle supporte, sans aucun secours extérieur, toutes les
conséquences de l'opération, quand les choses vont mal, et qu'elle puisse par
une sorte d'action oblique, se retourner contre ceux qui l'ont conseillée de
travers, alors qu'ils étaient réputés compétents et sérieux.
Sinon tout devient infiniment facile : “ ce n'est pas moi
c'est l'autre ”, ce n'est jamais personne. On en appelle à l'Etat quand il
n'y est pour rien. L'Etat se permet à son tour beaucoup trop, sans risque de
voir sa responsabilité engagée.
Il s'agit moins en cette matière d’une affaire de décentralisation au
sens institutionnel du terme, qu’une affaire de relations claires entre
plusieurs cocontractants.
Ainsi l'Etat, notaire des procédures ou garant de la régularité
juridique, doit supporter les conséquences intégrales des annulations qui ne
peuvent avoir d'autres origines que sa négligence ou sa complaisance. Avec la
décentralisation, il est bien sûr, moins impliqué et sa responsabilité peut
être écartée.
Ainsi l’Etat subventionneur ne doit-il pas promettre plus qu'il ne
peut, et doit‑il tenir ce qu’il a promis.
Ainsi la commune doit-elle être maîtresse du contenu de 1’opération,
en sachant qu'au-delà des concours extérieurs pris et définis, une fois pour toutes,
le reste est de son seul ressort, à ses seuls risques.
Ainsi les personnes privées, parties prenantes à l’opération,
doivent-elles savoir ce qui leur sera dû ou ce qu'elles devront payer, les
aléas au-delà qui sont de leur fait étant à leur charge exclusive, sans recours
à la générosité publique, et les aléas qu'elles auraient à subir du fait de la
collectivité publique étant indemnisées.
La flexibilité ‑ car toute opération en
comporte ‑ peut et doit être obtenue en interdisant le transfert sur l'autre
des fautes de l'un.
Le droit administratif est à cet égard imparfait.
Le droit financier publie l'est encore plus. On connaît les réactions en chaîne
qu'entraînent les décisions impromptues de la régulation ou des annulations
budgétaires ou les élections locales qui ont mal tourné pour les sortants.
La flexibilité s’obtient en étant inflexible sur
les responsabilités mutuelles quand s'engagent des opérations à plusieurs.
Parmi les quatre qualités suivantes, trois d’entre
elles sont fortement subjectives.
La quatrième, l'architecture interne des
constructions, l'est beaucoup moins; Un “ trois pièces ” de 50 m² est
moins bon qu’un “ trois pièces ” de 100 m²... Nous ne l'aborderons
pas car elle est moins du ressort de l’urbanisme et s'obtient très facilement
avec des crédits supérieurs. La réponse implique moins d’analyse même si le
sérieux s’impose d'autant plus qu'on a moins d'argent afin “ d’obtenir
plus avec moins ”, comme disait un ancien ministre.
La qualité morphologique de l'opération, la
qualité de l'architecture externe des bâtiments, le contenu sociologique du
milieu urbain concerné, soulèvent de redoutables questions.
Deux de ces qualités relèvent de l'une des trois
vérités.
La troisième pose un problème
électoralo-politique.
B. La qualité morphologique
Bâtiments hauts ou bas, lointains ou rapprochés,
aires ou pelouse, parallélépipèdes sans toit, petites maisons avec jardins,
ensoleillement, plantation, circulation, stationnement, cheminement piétonnier,
la coloration des équipements publics, espaces du même nom, espaces privés
communs, etc... etc....
Nul urbaniste sérieux et compétent n’ignore ces
aspects qui font qu’un milieu urbain est plus ou moins agréable à vivre. Alors
?
Alors on commence à savoir faire après avoir
beaucoup raté.
Disons cependant que la conception urbanistique
souffre d'une insuffisance chronique de représentation.
Ouvrez un dossier de Z.A.C. Recherchez le plan
d’aménagement de zone, qui, comme son nom l’indique, doit représenter la
morphologie de l’opération. Vous n’y trouverez presque rien, car on y met le
moins possible, l'existentialisme urbanistique ayant imposé son dictat.
L'opération d'aménagement urbain, pour les
quartiers nouveaux, est régie par la troisième méthode actuellement, celle de
la providence; du moins l’a-t-elle été jusqu’à ces dernières années. On a dit
pourquoi.
La concertation ‑ malgré le nom de la zone ‑
a porté essentiellement sur le partage du financement des équipements entre la
collectivité et l'aménageur, avec un souci majeur de la première d'en tirer un
profit financier.
La conception urbanistique est dans les discours.
On serait bien en peine de l'apprécier puisqu'on ne la dessine pas.
Il y a là un véritable problème philosophique.
On ne sait déjà pas très bien ce que peut être une
opération d'urbanisme de qualité ( du point de vue de la morphologie urbaine ),
compte tenu de la dose de subjectivisme que comporte toute appréciation.
Mais comment en débattre sérieusement quand on ne
représente même pas cette conception ? ( sauf en barbouillant un plan et en
recopiant un règlement mal assimilé ).
L'existentialisme urbanistique est une abdication,
l’aveu implicite que la collectivité publique renonce à définir sa conception
du quartier, ou la limite à un essentiel utilitaire : la voirie principale. Le reste
se fera à l'avenant ( et on ajoute, on ne saurait mieux dire, “ au cours
de la négociation ” : avec qui ? avec les constructeurs, qui connaissent,
eux, le marché, la collectivité se rattrapant en leur faisant payer un maximum
d'équipements ).
La conception de l'urbanisation est vendue, sinon
abandonnée au plu offrant. Plus il est prêt à payer plus il peut faire
n'importe quoi. Et si personne ne veut venir dans l'opération, c'est le même
raisonnement qui s 'applique en ne faisant pas payer autant. Dans les cas
extrêmes, faute de mieux, on y flanque du social.
Tant que la conception urbaine – quelle que soit
la vérité adoptée, reproductiviste, conformiste ou innovatrice ‑ ne sera pas
exprimée clairement, on ne discutera même pas de sa qualité sur pièce. On en
parlera en l'air. La rechercher c’est poursuivre le vent.
Il faut donc tout simplement que le contenant soit
connu et proprement représenté.
Les zones d’urbanisation future dans les POS (
zone NA ) n’en prennent pas le chemin, car l'existentialisme urbanistique y
règne en maître plus que jamais. Il ne faut pas se lier les mains; il faut
prévoir de satisfaire le constructeur, son marché potentiel … Soit.
Ayons alors la lucidité d'admettre qu’il n'y a
plus d'art urbain possible dans notre pays, avec une pareille mentalité qui
s'habille de pragmatisme, de réalisme, de souplesse, de négociation, pour
rassurer.
Il y aurait pourtant beaucoup encore à négocier,
même si le contenant était exclu des discussions de marchands de tapis.
C'est par le contenant que la collectivité
publique se prononce sur l'un des éléments du milieu urbain qui doit passer à
la postérité. Cet élément se médite et une fois arrêté, il ne doit plus
beaucoup bouger, d'autant qu'il laisse une grande diversité d'exécution des
bâtiments.
Naturellement quand on prétend fixer le contenant
d'une opération portant sur 1.000 hectares et réalisable en vingt ans, il faut
s'attendre à des évolutions cruelles. Il faut donc que l'opération puisse se
boucler en moins d'un mandat.
Ce n’est pas trop demander que d'avoir quelque
suite dans les idées pendant cinq ans. C'est un devoir. Il arrivera qu'on se
trompe du tout au tout, qu'il faudra réviser profondément la conception.
Nous prétendons cependant que la qualité
morphologique n'émergera pas ‑ sauf par hasard ‑ d'un existentialisme urbanistique généralisé. Le passé récent l'a montré.
Les
plans d'aménagement sont des torchons sales.
Ces propos vont à contre-courant de l'opinion communément
admise dans les milieux qui font de “ l'urbanisme opérationnel ”,
comme ils disent. En vérité ils font des opérations sans urbanisme du tout. Ils
font de l'urbanisation
Ces propos perdent, il faut le reconnaître, de
leur portée actuellement, car les opérations sont de plus en plus petites et
au-dessous d'une certaine dimension, contenant et contenu tendent à se
confondre; on retombe dans l’urbanisme ordinaire.
La déficience est alors reportée sur l'agencement
des petites opérations. On se contente de les juxtaposer comme on peut.
Encore si nous entendions dire que tout le monde
est content.
Les rapporte fourmillent de grands mots pour
expliquer tout cela, “ logiques
professionnelles ”, “ compréhension
globale ”, “ déstabiliser les
routines ”, “ dénormaliser ”....
Bof. Bien sûr....
Nous ne démordrons pas d'une idée.
“ Tant que la conception urbaine n’est pas dessinée, elle
n’existe pas. ”
Une fois qu’elle l'est, il est aisé de la coder
juridiquement et de la discuter pour de bon.
Les opérations d'aménagement urbain sautent à
pieds joints sur ces aspects, dans la plupart des cas. Les règlements sont
écrits par des analphabètes. L'aménageur regarde l'élaboration du dossier comme
une corvée. Il y inocule lui-même des éléments dont il ignore les effets et
qu'il s'empresse de violer ou d'ignorer. Alors même qu'il en est l'auteur.
C'est proprement consternant.
Dans les quartiers existants, il en va de même,
mais compte tenu de l'ampleur limitée des opérations actuelles et de la
pesanteur du milieu bâti qui est là et impose sa propre loi, la création
urbaine est beaucoup plus conditionnée même si la qualité morphologique n'est
ni étudiée, ni représentée.
Le risque est alors de sombrer dans le conformisme
inconscient, ou de loger de force le nécessaire, quel qu’en soit le prix à
payer par l’environnement.
C'est en définitive dans la morphologie urbaine
que doivent s’exprimer les deux idées maîtresses de postérité et d'identité. La
sensibilité ne consiste pas à penser esthétique mais vie urbaine, vécue par les
habitants qui doivent se reconnaître dans le milieu quand il sera créé, y
forger des usages de fréquentation, féconder des espaces peu à peu, s'y
retrouver, s'y attacher, en être fier. L'art urbain s'exprime indirectement sur
ces objets par les formes à deux ou trois dimensions qu'il édicte et que le
Plan d'Aménagement de Zone ( dans les Z.A.C. ) doit durablement consacrer pour
que l'exécution ne sombre ni dans l'à peu près ni dans l'improvisation.
L'architecture vient après et elle peut, si elle
est réussie, considérablement amplifier les effets de la conception urbaine.
C. La qualité de l'architecture externe
Il faut faire un acte de foi, à défaut de mieux,
et considérer qu’une fois le contenant fixé, la conception du bâtiment est le fait
de l'homme de l'art.
Si la collectivité publique a le droit d’édicter a
priori des exigences, ou d'imposer des prescriptions à ce sujet dans les permis
de construire qu'elle délivre, qu'elle n’en abuse pas trop.
Qu'elle choisisse clairement dans une opération
donnée l'une des « trois vérités » et qu'elle s'y tienne.
Dans les quartiers neufs à créer, l’attitude
“ innovatrice ” ( la liberté ) est peut-être la meilleure.
Dans les quartiers existants, l'attitude
conformiste limite les risques, mais il n'est pas interdit de risquer.
L'attitude reproductiviste doit être fondée sur de
solides justifications.
Dans les opérations, le recours au concours ne
doit pas être exclu. Encore faut-il ne pas en attendre la panacée. Au-delà de
quelques projets en présence, le jury est inopérant.
Et une fois encore, pour juger vraiment, il faut
une représentation soignée, sérieuse, fidèle de la réalité à venir. Bien des
progrès restent à faire, et que d'apparences trompeuses !
Aussi n'est-ce pas être inutilement tatillon que
d’exiger des dossiers de permis de construire bien faits, avec des plans de
masse et de façade dessinés avec amour et précision, de rejeter les documents
bâclés, fabriqués à la chaîne, illisibles, isolés du voisinage, en état de
lévitation.
Que la puissance publique, avons-nous dit,
prescrive peu, mais au moins qu’elle sache ce qu'elle autorise.
D. Le contenu sociologique du milieu urbain
S'il est une qualité que permet d’atteindre
l'opération, c’est bien celle-là, la huitième. La collectivité locale a l'occasion,
avec elle, de mettre son nez dans un domaine délicat.
Il est difficile de lui demander d’oublier qu'elle
est un être politique sensible à l'électorat.
La commune, avec l'opération, va accueillir ou
déplacer des habitants, qui votent ou voteront.
Elle habillera de généra1ités, de motifs légitimes
des intérêts électoraux précis dès que la population concernée par l’opération
représente un volume de voix qui influence des élections.
Bien des conseils municipaux en ont fait
l’expérience.
Les nouveaux habitants sont souvent plus exigeants
que les anciens.
Il y a de futurs élus locaux parmi eux. Elus, il
ne feront pas nécessairement mieux, mais en attendant ils font peur.
la tendance à faire en sorte que le contenu
sociologique de l'opération vienne conforter le pouvoir en place, est donc en
arrière plan, sauf peut-être dans les très grandes villes où les apports de
voix nouvelles sont beaucoup plus noyés dans le corps électoral, existant.
Que faire dans ces conditions ?
Qui peut faire ? C’est une autre question non
moins sérieuse. Les agents n'y peuvent pas grand chose. C'est une affaire qui
concerne les autorités. Lesquelles ? La collectivité ou l'Etat.
Nous ne hasarderons qu'une réponse prudente.
Il faut sans doute éviter les extrêmes, la
recherche du monolithisme sociologique de l’opération.
L’opération exclusivement sociale comme
l’opération exclusivement réservée à une clientèle de hauts revenus sont à
éviter, à combattre et le résultat à obtenir est autre chose qu'une part
d'alibi dans la répartition des logements.
Il n'est sans doute pas toujours possible d'éviter
le monolithisme, la ségrégation, encore faut-il ne pas l’admettre comme
principe de base, à l’origine des opérations.
Nous
serions enclins à comprendre sans l'admettre, ce monolithisme quand il est
fondé sur ces raisons politiques, même s'il faut le déplorer, fondé sur la
volonté d'une majorité politique locale. Mais ce n'est pas nécessairement le
cas. Le monolithisme peut être le produit des organes producteurs spécialisés
dans un “ créneau ” du marché. Ils ne savent faire rien d'autre et ne
veulent rien d'autre à côté de ce qu'ils font; comme pour survivre, il leur
faut produire, ils ont tendance à s'enfermer dans un monolithisme répétitif
nuisible. Les constructeurs de logements sociaux comprendront. Il faut donc
combattre par tous les moyens cette propension à la facilité des agents
économiques en brisant les grosses chaînes de fabrication, en hachant les
programmes, mais les financements de la construction qui ont tant favorisé par
le passé le monolithisme, sont loin, encore, de décourager la ségrégation.
A quelque chose malheur est bon, la conjoncture
économique, en réduisant d'office les opérations importantes, porte peut-être
un coup déterminant au mal si l'on réapprend, bien sûr, à mieux travailler. A
quand le bâtiment qui comportera plusieurs types de prix de logements,
plusieurs destinations ... Ce qu'on savait si bien faire par le passé et qui
devient presque une innovation.
CHAPITRE 9
OPTIMISME ET PESSIMISME. DECENTRALISATION.
L'observation sereine des réalités n'incline guère
à l'optimisme. Que de montagnes à soulever pour obtenir de petits riens ! Que
d'affirmations péremptoires qui ne correspondent à rien ! Que d'illusions
répandues par d'innombrables marchands !
Et, cependant, combien de petites étincelles, ici
ou là, de bonne volonté, d'efforts, de remises en question sincères. que de ferments à exploiter.
Il faut donc être pessimiste et dynamique et être
plus mu par l'énergie du désespoir que par l'idée que tout va mieux. Il faut
trouver la force dans la nécessité de faire mieux, admise comme un impératif
qui ne se discute pas, quoi qu'il se passe autour de soi, et puiser quelques
étincelles qui brilleront toujours ici ou là.
C'est la seule façon de ne pas trop rapidement
baisser les bras, et c'est sans doute préférable que de s'ennuyer. Sur le
chemin de la qualité les obstacles sont nombreux, l'échec est fréquent mais on
ne s'ennuie pas.
A défaut de moral, qu'on trouve donc quelque
secours dans le divertissement.
Ces réflexions finales ne peuvent pas laisser la
décentralisation de coté.
Quels effets pourra-t-elle avoir sur la (ou les)
qualité de l'urbanisme ?
La question n'appelle pas une réponse par oui ou
par non.
Les élus locaux préfèrent ‑ comme tout le
monde ‑ une urbanisation de qualité mais ne savent pas plus que quiconque
en quoi elle consiste, ni comment l'obtenir. Ils savent, mais pas toujours, et
sous des formes incertaines, ce que la population veut ou ne veut pas, car la
population réagit, plutôt par conservatisme, devant toute opération nouvelle,
en fonction du dérangement qu'elle imagine qu'il en résultera pour elle. Ce
n'est donc pas une condition suffisante de la qualité. Ils savent aussi ‑
avec plus ou moins d'approximation ‑ que toute opération d'urbanisme qui
importe de nouveaux habitants dans la commune peut modifier l'équilibre
électoral, les nouveaux arrivés étant souvent plus exigeants que les anciens et
comptant parmi eux d'éventuels candidats à la magistrature municipale. Ils
connaissent leur ville, en sont fiers ou le deviennent, se sentent tenus
souvent d'y réaliser quelque chose ( et surtout les équipements qui semblent
faire défaut ). Quoi qu'il en soit, ils sont conscients qu'on leur reprochera
autant, sinon plus quelquefois, d'avoir fait que de n'avoir rien fait. Les
ambitions urbanistiques dépendent, de ce fait, beaucoup des individus au
pouvoir et elles peuvent varier du tout au tout.
La décentralisation, en matière d'opérations d'urbanisme
organisées, ne devrait donc pas apporter de changement sensible d'autant que,
depuis plusieurs années, l’Etat et ses services avaient beaucoup plus pour
objectif de conseiller que d'imposer, exception faite de quelques sporadiques
vetos sur l'opportunité ou les modalités d'une opération plus particulièrement
dans les milieux urbains historiques, en montagne, ou sur le littoral.
Devant l'aménageur ou le promoteur important, la
réaction de l'élu local à la qualité urbanistique ( morphologie urbaine. qualité
N° 5)
et architecturale ( qualité N° 6 ) n'est pas
très naturellement directive mais il y a des exceptions. La localisation
commence à le préoccuper vraiment quand elle suscite des oppositions ou crée
des problèmes d'équipement difficiles.
L'élu
local est donc sensible, par prédilection, aux qualités
N° 2 ( équipements ) : quels
équipements apportera l'opération ?
N° 4 (
qualité financière ) : quels financements frais ou quelles ressources induites
apportera l'opération ? Quelle charge éventuelle à payer ?
et N° 8 ( qualité sociologique ) : quel genre d'habitants
nouveaux va-t-il arriver ?
La
décentralisation ne renversera pas cette échelle de valeur; elle pourrait même l'accuser
si les espoirs de subvention disparaissent au travers des dotations globales.
Beaucoup de communes ont repris goût à
l'embellissement des villes et de leur milieu ancien,
opérations faites de petites actions communicatives une fois le mouvement lancé,
et la décentralisation ne peut que favoriser cette tendance heureuse puisqu'on
saura, plus qu'avant, que l'initiative. ne doit venir que d'en bas.
Plus
problématiques, en revanche, semblent les effets de la décentralisation sur les
urbanisations périphériques spontanées, partiellement maîtrisables avec les
P.O.S. et avec les infrastructures publiques classiques ( voirie, eau,
assainissement ). Pour obtenir des résultats, il faut une volonté et une
autorité opiniâtres tant la propension des habitants et le morcellement foncier
tendent à imprimer un modèle d'urbanisation désordonnée, sous-équipée, livrée à
la providence des transactions immobilières et des divisions de propriété. Avec
l'Etat et ses services, les résultats n'ont pas été très bons; la doctrine de
l’Etat a été d'éviter l'étalement inutile et le mitage, contrariant ainsi
souvent les pulsions spontanées des gens et celles de nombreuses municipalités
qui les épousaient de bonne foi. Avec la décentralisation, ce frein
disparaîtra. En pays de grande propriété foncière ‑ et de fermage
prédominant ‑, les risques d'étalement de
l'urbanisation ont un frein objectif. En pays de propriété morcelée ‑
et de faire valoir direct dominant ‑, l'étalement et le mitage risquent de prospérer
encore plus qu'avant. L'idéal Français, en matière urbaine, n'a-t-il pas la zone NB
?
La loi nationale, avec sa foi un peu aveugle dans
les bienfaits qui doivent résulter d'un transfert des pouvoirs aux élus, ne
peut pas nuancer les choses; elle ouvre donc la porte à une évolution qui ne
devrait pas être très favorable à une organisation meilleure de l'urbanisation
périphérique spontanée. Les P.O.S. évolueront beaucoup selon les forces qui
réveillent les besoins des propriétaires fonciers et les élus auront du mal à
tenir chaque fois que le voisinage est indifférent. Si le voisinage ne veut
plus rien autour de lui, les P.O.S. évolueront moins vite, même si une
évolution est nécessaire. La démocratie appliquée à l'aménagement ne produit
pas nécessairement des effets heureux. Elle peut même en accuser le caractère
inévitablement aléatoire.
Seul un ralentissement
sensible du développement urbain peut éviter cette évolution qui risque
d'ouvrir aux constructions des espaces qui en semblaient préservés, au prix,
par le passé, de grands efforts et de persuasion.
Notre opinion sur les conséquences de la décentralisation est donc mesurée. Si les bons penchants locaux pourront toujours s'exprimer ‑ et même mieux qu'avant ‑, les mauvais le pourront de la même façon, sans contrepoids extérieur, désormais. Ce ne sont pas les pouvoirs résiduels que conserve l 'Etat qui en constitueront un, car la loi ne lui reconnaît un droit d'intervention que pour les enjeux importants. Contre les décisions discrètes, lourdes de changements potentiels considérables à l'avenir mais négligeables dans l'immédiat, la loi ne prévoit rien. Or, chacun sait comment s’enchaînent les événements et se rejoignent les milieux urbains. Pour tout organisme vivant, le péril est plus dans la bactérie invisible que dans la charge d’un rhinocéros grossier. Ne pas se prémunir contre l'un est bien pire que de négliger l'autre. Or, ce sont les petites choses, innocentes en elles-mêmes qui sont le plus difficiles à empêcher et leur somme, sauf exception, donne souvent n'importe quoi sur une grande échelle.
Nous entrons dans
une ère incertaine dont le bilan **, dans quelques années, devra être dressé. Mais faute de moyens, tant matériels que conceptuels,
il ne le sera sans doute jamais. Et comme rien n'est totalement noir ou
totalement blanc, chacun y verra la confirmation de ses espérances ou de ses
craintes.
ANTOINE GIVAUDAN
** [ Il ne l’a pas été. Et pour cause ! C’aurait été douter du
bilan affligeant de la décentralisation de l’urbanisme, moins cependant dans ce
domaine que dans d’autres et notamment la sauvegarde des espaces naturels ainsi
que l’étalement urbain livré aux pulsions communales et aux MMH. Le fait qu’on ait
autant légiféré en 15 ans est le plus sévère verdict inavoué sur les effets
négatifs de la décentralisation, qui ait pu être implicitement rendu par les
autorités nationales. AG. 15-04-2000 ]