LES
EMBARRAS DU RENVERSEMENT DES ROLES
DANS L'URBANISME DECENTRALISE
EXPOSE PRESENTE AU COLLOQUE
DU CENTRE D'ETUDES D'URBANISME DU
8 NOVEMBRE 1985
A AIX EN PROVENCE
ORIGINE
ET DESTINATION
C’est un exposé présenté dans un colloque organisé à la
faculté du droit d’Aix-en-Provence.
Ce fut, à mon souvenir, le seul exposé qui, sans
polémiques, soulevait quelques-uns des voiles pudiquement jetés sur la réalité
nouvelle.
Seul le titre est un peu impropre, car le pouvoir n’est
jamais embarrassé par un pouvoir accru. Le renversement des rôles a évidemment
gêné des élus désormais placés en première ligne. Nombreux sont ceux, même dans
une commune importante, ont laissé à la DDE la responsabilité de l’instruction
des autorisations, alors que rien ne le justifie. Ce conservatisme n’est plus,
à ce jour, un signe de confiance ou d’estime, mais un moyen de pouvoir reporter
la responsabilité de la décision qui déplaît sur la « créature administrative ». C’est un
vestiges d’embarras qui ne trompe que les imbéciles. ( Cf.#1700# ).
INTRODUCTION
Le panégyrique qui accompagne généralement tout
exposé publié sur la décentralisation est d'autant plus flatteur, en général, qu'il
est le fait de fonctionnaires. Lequel d'entre eux, en effet, n'éprouverait pas
un insoutenable sentiment de culpabilité s'il se permettait de douter des
effets bienheureux du régime décentralisé ; il craindrait de passer pour
quelqu'un qui doute de la démocratie; il redouterait qu'on le range dans le
clan des attardés, des jacobins, des "décentralisateurs
mais..."
Le
panégyrique est également le fait des élus qui peuvent difficilement, à moins
d'avouer un certain masochisme ou une certaine pleutrerie, refuser pouvoirs et
responsabilités accrus.
Jouant sur la honte des uns et l'amour-propre des autres, la volonté décentralisatrice tend à occulter tout regard objectif sur la réalité. Ce fut du moins le cas ces dernières années. Nous verrons aujourd'hui s'il en est ainsi. C'est dire toute la difficulté de mon sujet si je l'aborde avec le parti pris d'être objectif.
1. DECENTRALISATION ET AMENAGEMENT
La décentralisation de l'urbanisme a laissé intactes les prérogatives que la puissance publique tient du code de l'urbanisme pour organiser l'aménagement de l'espace.
Elle a
eu essentiellement pour objet et pour but de redistribuer différemment les
attributions des différentes collectivités publiques impliquées dans cet
aménagement.
A dire vrai, l'ordre juridique, tel qu'il existait
en 1981, avait presque atteint la perfection et si quelque chose devait être
encore fait, c'était essentiellement d'éliminer du code certaines impropriétés,
redondances, complications, résidus d'une évolution historique mouvementée et
de 35 années de législation, quelquefois hâtive.
Ces
défectuosités, la loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme ne les
avaient pas complètement éliminées et ses textes d'application avaient
également raté quelques occasions de mettre fin à d'autres, de caractère
réglementaire.
Il
restait également à remettre à l'endroit la fiscalité foncière des terrains
constructibles non bâtis, toujours aussi incohérente et nuisible à
l'aménagement.
La
décentralisation ne se plaçait pas dans une perspective d'amélioration des
moyens d'action existants mais dans celle d'une définition nouvelle des
autorités chargées de les utiliser et des conditions dans lesquelles elles
pourraient le faire.
Cette
démarche était parfaitement fondée.
Pour bien comprendre la portée de la décentralisation de l'urbanisme opérée par la loi du 7 janvier 1983, il faut, avant même d'entrer dans les mécanismes institutionnels et leur fonctionnement, faire un rappel rapide de l'histoire passée.
Ce
n'est que depuis 1943 que l'urbanisme est une compétence d'Etat.
Avant
la loi du 15 Juin 1943, sous le régime de lois datant de 1919, 1921 ou de
décrets lois de 1935, l'urbanisme était une compétence décentralisée, que les communes s'étaient très
généralement dispensées d'exercer. Les choses sont ainsi en France,
contrairement à l'étranger, à nos pays voisins, qui ont une tradition autrement
affirmée de l'aménagement urbain. La guerre, qui est toujours un facteur
décisif de centralisation, a été l'occasion d'un transfert global de
l'urbanisme vers les autorités de l’Etat.
Il est
à remarquer que pendant plus de 30 ans, nul n'a contesté le régime institué en
1943 qui peut se caractériser par des pouvoirs partagés entre l'Etat et les communes,
exercés en dernier ressort par l'Etat, sous le contrôle ou avec la
participation très simplement organisée, des communes ou d'autres collectivités
publiques.
Cette
conception des compétences repose sur le principe que le "tout prévaut sur la partie" et que l'aménagement local
de l'espace, qui est un tout, ne doit pas méconnaître, les intérêts supérieurs
dont cet espace peut être le support.
Le régime introduit par la loi du 7 janvier 1983
renverse les rôles.
L'urbanisme
est placé désormais sous un régime de pouvoirs séparés de différentes collectivités,
mais sous l'autorité et à l'initiative des communes. La loi réserve un rôle
spécifique et éminent à l'Etat et associe aux décisions communales, selon un
formalisme beaucoup plus institutionnalisé, les autres collectivités publiques
et les citoyens. Elle édicte également un principe majeur dans son article 2 :
"Les transferts de compétences prévus par la
présente loi au profit des communes, des départements et des régions ne peuvent
autoriser l'une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous
quelque forme que ce soit, sur une autre d'entre elles".
Aussi peut-on affirmer, contrairement aux pétitions de principe
destinées à la justifier, que la décentralisation n'a point clarifié les
responsabilités mais obscurci et compliqué les modalités d'intervention des
nombreuses parties prenantes à l'aménagement.
C'est cette affirmation qu'il faut démontrer et si nous y parvenons, nul ne s'étonnera que le nouveau régime puisse susciter quelque embarras.
Cela
dit, je prends le risque d'être mal étiqueté et d'être rangé dans le clan des attardés
Avant d'aller plus avant, il me faut dire quelques mots du contexte dans lequel j'ai vécu le passage au régime décentralisé, à savoir celui du département des Yvelines.
2. LE CONTEXTE DES YVELINES
Quel
que soit mon point de vue objectif et personnel sur la loi du 7 janvier 1983 ‑
et peut-être à cause de ce point de vue, je me suis attaché à ce que mon
service applique de la façon la plus parfaite et la plus loyale la réforme
ordonnée. Je crois y être parvenu, sans doute aidé par le climat qui a régné
dans ce département et l'attitude de mon service, du préfet, des autres
services administratifs, ainsi que des élus des communes ou des autres
collectivités.
Ce
climat, et les résultats des efforts de chacun, pourraient même laisser penser
que la décentralisation de l'urbanisme, ça marche très bien.
Ca
marche, mais cela marche-t-il vraiment mieux qu'avant ? Ma réponse sera
franchement non, sans que la qualité ou le comportement des personnes ou des
autorités concernées soient à mettre en cause.
Le
contexte de ce département peut se définir sommairement. :
‑ 230 000 hectares le superficie,
‑
1,2 million d'habitants, 262 communes,
‑
16 schémas directeurs, dont 4 approuvés.
262
P.O.S. prescrits ( donc la totalité des communes ) 238 rendus publics, 196
approuvés,
28 960
ha zones urbaines, 12,68 %
4 533
ha zones N.A, 1,98 %.
9 000 certificats d'urbanisme, 10 000 permis de construire, 7 000 logements autorisés par an ; 500 000 m2 de construction à usage d'activités.
Dans les P.O.S. :
30
projets routiers d'Etat ( 20 milliards ; 200 km de voies nouvelles ) 70 projets
routiers du Département ( 1,6 milliard ; 170 km de voies nouvelles ).
Une
ville nouvelle. Un parc naturel régional. Un district urbain à Mantes.
De très
nombreux espaces protégés (sites classés). Des paysages souvent heureux.
Une
circulation très dense
Une
zone rurale faite de très grandes propriétés ; très souvent sous le statut du
fermage.
L'urbanisation
y est domestiquée, sinon verrouillée à 90 %, sauf à trois ou quatre endroits.
Un
climat général d'exigence et de qualité. Des habitants exigeants, des
associations, une ambiance contentieuse, une tendance assez générale au respect
de la loi.
Dans un
pareil contexte, le renversement des rôles que la décentralisation a opéré ne
pouvait guère donner lieu à de sensibles changements dans la nature et la
portée des décisions à prendre. A ce jour, on peut même affirmer que la
décentralisation n’a rien changé quant aux résultats physiques des décisions
prises par les autorités décentralisées.
La
quasi totalité des communes ont fait appel à la D.D.E pour l'établissement des
P.O.S. et l'instruction des autorisations. J'y reviendrai.
Il n'y
avait aucun esprit de revanche des élus sur l'administration de l'Etat et nous
nous sommes attachés à bien montrer, avant l'entrée en vigueur de la loi, les
prérogatives que l'Etat continuerait d'exercer, tant dans l'établissement des
documents d'urbanisme que dans l'instruction des autorisations.
Le
renversement des rôles s'est fait en bon ordre, ce qui n'empêche pas de
détecter des germes d'embarras, tant pour l’Etat que pour les collectivités ou
les usagers.
La question reste de savoir si ces germes sont
appelés à se développer ou à s'étioler.
3. LES EMBARRAS DE L’ETAT
Il est
assez normal que l'Etat soit le plus embarrassé par le renversement des rôles
mais je ne voudrais pas qu'on cherche trace de nostalgie dans cette
observation,
L'Etat,
malgré quelques lacunes, conserve d'éminents pouvoirs, très suffisants à la
vanité de ses serviteurs. Le trait caractéristique du nouveau régime est dans
les conditions remarquables d'incommodité dans lesquelles ces pouvoirs vont
s'exercer, aussi bien lors de l'élaboration des documents d'urbanisme que dans
les procédures d'autorisation.
31. Lors de l'élaboration des documents
d'urbanisme
Quels
étaient et quels doivent être encore les objectifs que peut avoir à Mr l’Etat,
ou les services administratifs qui l'incarnent si bien ?
Il y en a quatre :
·
deux de
sauvegarde.
·
deux
d'action.
Cette affirmation peut être
contestée, quoique la loi nouvelle semble assez bien y correspondre.
Les objectifs de sauvegarde s'appliquent
respectivement :
n
au patrimoine historique,
n
aux espaces naturels.
Ce sont deux objectifs que les
communes peuvent faire leurs sans se renier, mais qu’elles peuvent renier, en
toute bonne conscience, avec le souci démocratique de respecter la volonté
majoritaire de leurs citoyens, notamment propriétaires immobiliers électeurs,
d'user à leur guise de leurs biens, sans restriction excessive.
Les
deux pulsions essentielles de l'être humain, celle de nidifier et celle de faire fructifier son bien, qui favorisent
le mitage, dans la campagne, les démolitions ou constructions en milieu ancien
intéressant, devraient être mieux satisfaites dans un régime décentralisé.
La
sauvegarde des milieux anciens ‑ n'est pas, dans l'immédiat, mise en
cause ; en revanche, les espaces naturels, agricoles ou non, les forêts
privées, sont beaucoup plus exposés qu'auparavant à devenir des zones NB,
notamment quand la propriété est morcelée.
Et,
pour surmonter cet obstacle, il faut une loi d'aménagement, ce qui n'est pas
une voie commode pour obtenir le respect d'un objectif aussi évident.
Les deux objectifs d'action concernent :
·
la réalisation et le fonctionnement
d'équipements non communaux,
·
la légalité et la simplicité de l'écriture
juridique.
Les équipements publics à venir, doivent être localisés dans les documents d'urbanisme. C'est une garantie pour l'environnement et pour leur réalisation.
Par le
procédé du projet d'intérêt général ( P.I.G.), l'équipement nouveau peut
apparaître dans l'espace communal puis s'incorporer au schéma directeur ou au
P.O.S.
Mais
les personnes publiques ont des délais très stricts pour porter à la
connaissance de la commune leurs projets :
‑
deux mois pour les schémas directeurs ( article : R.122.6 ),
‑
trois mois pour les P.O.S. ( article R.123.5 )
à partir du jour où elles
ont été saisies de la mise à l'étude du document.
Dans ce
cas, l'embarras est un faible mot..
Il
s'agit plutôt d’une impossibilité quasi absolue, sauf si le projet d'équipement
est depuis longtemps inscrit dans un document qui existe déjà.
Il
faut, en outre, ajouter la prédisposition naturelle des collectivités locales (
telles que le département ou la région ) à attendre d'avoir un avis favorable
des communes pour se prononcer et à craindre, en annonçant un projet trop
rapidement, des réactions inattendues. En somme, toute collectivité aime bien s'exprimer
en dernier, en fonction d'un contexte débroussaillé, après avoir senti le vent.
Le
régime de ce qu'on appelle le
"porter à la connaissance", terme fort
incommode également à prononcer ( car on n'a pas voulu froisser les
susceptibilités locales en employant celui de notification ) est donc
impraticable pour les équipements.
S'il
est parfaitement pratiqué dans les Yvelines, c'est à cause de l'effort accompli
en 15 ans, qui a permis de localiser l'essentiel des projets dans les documents
établis à ce jour. Si un projet nouveau est envisagé, le système n'apporte pas
la solution.
En
conséquence on peut estimer :
‑
que la décentralisation sacrifiera le long terme, dans les documents,
‑
qu'elle va favoriser la sécrétion de législation nouvelle pour atteindre des
résultats obtenus auparavant avec le seul code de l'urbanisme,
‑ qu'elle
favorise une "déglobalisation"
des documents d'urbanisme, qui seront de plus en plus communaux, le non-communal
étant destiné à être parachuté ultérieurement,
‑
que la décentralisation nie la décentralisation en amplifiant l'usage de
procédés unilatéraux descendants, par la voie des P.I.G. et de l'article
L.123.8, quand il faut être efficace et rapide.
L'incommodité s'allie à une certaine régression dans la façon de concevoir l'aménagement, en tenant bien moins compte du maximum d'intérêts, fussent-ils divergents.
Les
équipements publics existants peuvent avoir besoin de servitudes d'utilité
publique pour pouvoir fonctionner dans de bonnes conditions, tant dans
l'intérêt du voisinage que dans leur propre intérêt. Les servitudes d'utilité
publique sont faites pour cela. Elles sont souvent d'origine ancienne, car il a
fallu satisfaire cette nécessité bien avant que le code de l'urbanisme
n'existe. Et de ce fait, avec les documents d'urbanisme et surtout les P.O.S,
il était possible d'atteindre des objectifs protégeant des équipements publics
sans loi nouvelle, par la seule utilisation intelligente des règlements d'urbanisme.
On le fit en matière de bruit et de risques.
Eh bien
! maintenant, on ne pourra le faire qu'avec de nouvelles lois spécifiques. Et les deux premières concernent effectivement le bruit et
les risques. La décentralisation favorise la sécrétion juridique.
La
simplicité et la légalité de l'écriture juridique est un objectif dont l'Etat
pourrait très bien se désintéresser complètement. Que chacun, localement trouve
la solution dans son patois. Comme disent de bons esprits, "les procédures réglementaires tatillonnes doivent céder le pas au
bon sens, à l'initiative locale".
Avant
la décentralisation, le P.O.S. était déjà menacé de charabia, chargé
d'illégalités, de redondances, de contradictions, d'expressions qui ne
voulaient rien dire... C'est pour combattre ces maladies qu'une circulaire du 18 juin 1980 avait engagé les D.D.E. à
commencer la purification des règlements des P.O.S. Tâche de Sisyphe, toute
de patience, d'obstination.( Cf.[1980-06-18---E-PATHOLOGIE-DES-POS])
Dans les Yvelines, le tiers des P.O.S établis ont été purifiés ( plus d'une soixantaine ). Certains élus y ont fait résolument obstacle, car le droit, une fois admis dans une petite communauté, même s'il est absurde, ne peut être facilement changé sans susciter des interrogations qui peuvent inquiéter le pouvoir municipal.
Avec la
décentralisation, on ne purifiera plus qu'à la demande... donc beaucoup moins.
Pourra-t-on
agir sur les illégalités ? Peut-être, mais ce sera mesquin. Voir l'Etat
devenant donneur de leçon de grammaire juridique, l'Etat professeur... C'est
plus embarrassant.
Quant à
agir sur le charabia, qui se développera faute pour les élus d'avoir bien
conscience du champ juridique auquel s'applique le P.O.S, rationae materie, ce sera plus difficile encore et moins possible
qu'avant, car la loi n’interdit que les illégalités... pas les impropriétés ou
les absurdités.
32. Dans l'instruction
des autorisations
Le
régime nouveau institué par la décentralisation est moins schizophrène que
celui des documents d'urbanisme.
Je
parlerai surtout de l'embarras des D.D.E., qui est d'autant plus grand qu'elles
sont le service instructeur des autorisations décentralisées.
Ainsi
la D.D.E. ‑ service instructeur doit :
-
expliquer, voire faire la leçon technique ou juridique (
quel plaisir d'expliquer ce qu'est une adaptation mineure ... ).
-
conserver les mains propres et avertir que ce qu'on lui
demande est probablement illégal, éventuellement retrouver le problème, une
fois l'illégalité commise, lors du contrôle de légalité, informer le public,
sauf quand le maire ne le souhaite pas. A une question écrite d'un député, le
ministre a répondu en esquivant un peu la question. L'administration ne doit
parler de son problème à l'administré curieux que pour autant que le maire le
lui permet. C'est normal mais c'est fort inconfortable quand il faut se taire
ou mentir ou observer diverses censures ou adjonctions dans les décisions
proposées qui, sans être des illégalités absolument certaines, soulèvent
quelques questions...
A ces embarras d'ordre
comportemental qui impliquent le souci permanent de diplomatie pour éviter
qu'une faute vénielle se transforme en malveillante intention ou un rappel du
droit en intolérable tutelle, s'ajoute l'embarras pour faire prévaloir un
intérêt supérieur.
Le cas
s'est présenté, plusieurs fois déjà, qu'une opération débouchant sur une route
nationale ou un chemin départemental soulève des difficultés, que l'avis du D.D.E,
au nom de l'Etat ou du Président du Conseil, exprime clairement. Cet avis peut
proposer
-
des aménagements d'accès,
-
des cessions gratuites de terrains,
-
voire un refus
que le
maire peut souverainement écarter, car il ne s'agit que d'un avis simple.
C'est
également le cas de dérogations, heureusement rares pour le moment, en pleine
zone NC ou ND parfaitement protégée.
Que
dire également du dépassement de C.O.S. sans exigence de participation ? Du
refus parfaitement illégal opposé à un particulier dont on ne voit pas bien
l'intérêt, communal, de sa présence ou de sa construction ?
Le
contrôle de la légalité a posteriori dévoilera de plus en plus fréquemment son
caractère inapproprié ; il tombera en désuétude, permettant ainsi au Ministre
de l'intérieur d'écrire dans son rapport annuel qu'avec la décentralisation les
communes respectent la loi, puisqu'il n'y a presque pas de décisions déférées
au Tribunal.
Certes, l'administration peut se servir de l’éventualité du contrôle de la légalité pour faire pression sur le maire.
On ne
peut pas le faire souvent et ça ne peut vraiment marcher qu'en ambiance "contentieuse", lorsque la
notion de risque juridique a un sens.
De
plus, le préfet ne peut pas déférer sans gagner. Mais gagner peut être
également gênant.
Les maires
des Yvelines, très généralement soucieux de la légalité, conviennent du bien
fondé de nos objections juridiques mais savent aussi faire la part du feu, en
nous remerciant souvent de les avoir informés
Le rôle
de l'Etat, D.D.E, services divers ou préfet, n'est donc ni noble, ni glorieux ;
il est aux franges de l’utilité, si l'on regarde cette activité d'instruire des
demandes d'autorisation avec les yeux de ceux qui ont de l’application du droit
une conception un peu plus élevée.
4. LES EMBARRAS DE LA COMMUNE DECENTRALISEE
Un
maire serait, bien mieux placé que moi pour décrire ses embarras, mais la
décentralisation ayant été faite pour lui, il serait surprenant qu'ils soient
aussi importants que ceux de l’Etat, contre lequel la décentralisation était précisément
dirigée. Néanmoins, ils sont loin d'être inexistants et se manifestent de façon
très aléatoire.
Le
premier embarras ‑ et il est général ‑ est dans le fait que la
décentralisation, contrairement à ce qu'un discours politique courant tend à
faire accroire, n'a pas donné aux maires ou aux conseils municipaux tout.
pouvoir, qu'elle leur a donné moins de pouvoirs qu'ils ne croient, quelquefois.
41. Dans les documents d'urbanisme
L'embarras
maximum a été atteint, dans les schémas directeurs. avec un vice que seul un
législateur, enfermé dans une commission paritaire et pressé d'achever une
session extraordinaire, pouvait imaginer. La procédure d'élaboration des
schémas est un chef d'oeuvre d'inapplicabilité.
Comme les communes n'ont jamais été très portées sur
les schémas, sur l'intercommunal... comme elles n'en voulaient guère... elles
n'en voudront plus.
L'embarras
est donc à la fois maximum et nul.
Il a
sévi, cependant, dans les Yvelines.
Deux
schémas partaient bien... Ceux du canton de Rambouillet et de la boucle de
Montesson. L'un rural, l'autre urbain. Un travail très intelligent prenait
corps.
La loi
du 7 janvier a tout arrêté net, avec une efficacité absolue, au grand
désappointement des élus!
La
reprise selon les nouvelles procédures exigera de la part de certains d'entre
eux un acharnement qui pourra paraître suspect. Mais pourquoi tiennent-ils tant
à avoir un S.D. se demandera-t-on ? Au premier courant d'air politique, tout
s'arrêtera...
Mais
l'embarras s'élève à un degré supérieur quand il faut modifier un schéma
directeur approuvé. Il y en a quatre dans les Yvelines.
Je vous
assure que lorsque vous expliquez à un maire comment il faudra qu'il s'y prenne
avec ses 20 collègues pour modifier un schéma, il se demande si vous ne vous
moquez pas de lui.
L'immobilisation
est à peu près absolue et perpétuelle.
D'ailleurs,
le législateur a eu un repentir, heureux mais maladroit, avec l'article 26 de
la loi du 18 juillet 1985 qui ouvre une petite fenêtre sur des modifications
limitées, en faisant, notons-le, appel au préfet.
Néanmoins,
le comble est atteint, avec une fragrance d'absurdité dont on a grand peine à
se débarrasser, quand il faut modifier un schéma directeur dans le périmètre
d'une ville nouvelle qui vient lui-même d'évoluer en excluant quelques communes
du schéma initialement établi.
La
stupéfaction de vos interlocuteurs est telle, quand vous essayez sans y
parvenir d'expliquer le problème, que vous avez honte d'appartenir à l'Etat.
Dans
l'élaboration du P.O.S. c'est heureusement moins absurde.
On
s'est ingénié, cependant, à favoriser l'entropie juridique :
-- par
la consultation des communes limitrophes,
‑ des départements,
‑ des régions
-- par beaucoup de transmission de papier, dans tous
les sens...
-- par
la disparition des crédits d'études que la D.G.D. ne remplace pas...
Quand
l'article 38 s'applique, il crée toujours une certaine surprise.
Mais
plus encore, quand l'Etat porte à la connaissance tout ce qu'il a sur le coeur
: projet d'intérêt général, servitudes, lois d'aménagement ou schéma directeur
régional en Ile de France, et recommandations fraternelles de faire ceci ou de
ne pas faire cela... sous une forme non négociée, qui s'apparente quelque peu
au dictat... la commune regrette peut-être le temps de l'élaboration
conjointe...
La
menace de suspendre l'entrée en vigueur, si les conseils amicaux ne sont pas
respectés ( on l'a mise à exécution une fois ), risque également de faire
perdre la face au maire décentralisé.
La diplomatie
personnelle doit lubrifier ce solennel apparat.
Les
communes semblent cependant retrouver les délices de la liberté, dans la
procédure de modification qui se fait sans l'Etat. Leur conception de
l'économie générale du plan sera intéressante à étudier.
42. Dans le domaine des autorisations
Les
embarras sont moins graves mais plus paperassiers.
Dans ce
domaine, s'applique la loi selon laquelle la quantité de complications est
égale à une constante quand elle ne s'accroît pas.
Le dépôt
de tous les dossiers de demande en mairie, qui sacrifie à la mode
décentralisée, est une idée géniale sauf quand la petite mairie est fermée
plusieurs jours par semaine.
L'exemplaire
supplémentaire pèse surtout sur l'usager.
L'instruction
par la D.D.E. Elle est une obligation pour la plupart des communes rurales avec
:
‑
la signature des conventions,
‑
les arrêtés de délégations,
‑
les échanges de correspondances et de dossiers,
‑
l'instruction parallèle en mairie, en commission, l'avis du maire, qui continuent
comme avant mais qui passeront peut-être ... ou prendront des formes nouvelles
et inattendues, avec une intervention plus fréquente du conseil municipal tout
entier.
‑
la transmission des décisions,
‑
leur retour à l'Etat,
‑
les rectifications apportées par le maire aux décisions proposées,
‑
les doubles décisions, l'une positive, l'autre négative, mises à sa signature,
pour respecter son choix en même temps que l'honneur du service instructeur.
Avec
tout cela, on peut dire, sans risque majeur d'erreur, que c'est plus compliqué
qu'avant.
Mais la complication est peut-être le prix à payer
à plus de liberté décentralisée.
M?"
L'instruction par les services municipaux.
Elle
est beaucoup à plus simple et conforme au régime décentralisé. Peu de communes
y ont eu recours dans les Yvelines : huit sur près de deux cents. C'est
peu.
Encore
faut-il que le maire accepte que lui soit délégué le pouvoir d'asseoir les
fiscalités attachées au permis. Sinon, recommencent les échanges paperassiers
!!
Sur le
contrôle de la légalité, je ne me répèterai pas ; mais quand on regarde les
décisions instruites par les services municipaux, on y trouve des choses
intéressantes qui sont sans doute le prix de la solitude et de l'apprentissage.
A noter
que les notes de renseignements, qui n'existent juridiquement pas, sont encore
délivrées par la D.D.E. toute seule, dans tous les cas.
5. LES EMBARRAS DE L'USAGER
Que
gagnent les usagers à l'urbanisme décentralisé ?
Des
embarras naturellement, si nous sommes logiques avec ce qui précède. Ce serait
excessif.
51. Dans les documents d'urbanisme
L'usager
est ici le propriétaire foncier ou l'habitant.
Le laxisme foncier est favorable au propriétaire. On ne peut pas dire qu'un laxisme se soit manifesté dans les Yvelines durant ces quelques mois d'urbanisme décentralisé.
L'inverse du laxisme est le durcissement
du tribalisme local, sous l'influence des nouveaux habitants. Il
s'exprime de manière assez nette dans mon département et ne favorisera pas
l'ouverture de l'offre foncière attendue de certains.
Le favoritisme foncier
s'exprimera sans doute plus facilement en faveur des petits propriétaires.
Le chantage foncier
– “ donnez-moi des terrains gratuitement ” ‑ concernera
les gros propriétaires.
Tout cela existait déjà. Y aura-t-il amplification ?
La
disparition de la régulation par l’Etat ne pourra s'apprécier que sur une période plus longue, tout au moins dans mon
département. Toutefois, quelques zones sensibles devraient succomber aux
tentations foncières car les froncements de sourcils de la D.D.E. ne suffiront
pas indéfiniment à les contenir.
Le charabia juridique
ne devrait pas favoriser l'objectivité du droit mais ses effets ne seront que
progressifs.
52. Dans les
autorisations (Cf.[1994-02-10---H-DECENTRALISATION-DU-PERMIS-DE-CONSTRUIRE-COLLOQUE-DE-SAINT-BRIEUC])
La
vitesse de délivrance ne semble pas avoir sensiblement varié. On perd en
transmission le temps gagné par des efforts d'instruction.
L'objectivité des décisions,
surtout avec les refus illégaux, ne devrait pas s'améliorer.
L'objectivité des exigences, surtout à l'égard des promoteurs et des lotisseurs, risque de décroître.
L'objectivité des informations fournies aux demandeurs risque
également d'être atteinte.
Il
semble d'ailleurs que pour échapper à ces inconvénients, l'idée soit venue de
réduire le champ du permis de construire, soustrayant ainsi une part des
décisions à l'autorité communale. Curieux !
La question qui devra être étudiée concerne la corrélation qu'il y a
entre le taux de moralité et le taux de politisation de la vie locale.
L'état de droit et la démocratie
locale ne marchent pas nécessairement ensemble.
CONCLUSION
Il faut conclure par quelques vues d'ensemble.
La
décentralisation a-t-elle amélioré la commodité et la simplicité de la vie
urbanistique locale ?
Ce n'es
pas sûr. Le formalisme s'est sensiblement accru.
La clarté générale du système
nouveau ? Elle s'est assombrie. Les procédures sont plus
complexes. La suppression des Z.E.P. est une bonne chose.
Les
chartes qui remplacent vaguement les plans d'aménagement rural n’apportent rien
d'utile à la maîtrise de l'utilisation de l'espace.
Les prescriptions nationales, les lois d'aménagement
multiplient les hiérarchies juridiques et rendent ou rendront le droit encore
plus confus. ( Cf. [1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA]SIDDA )
L'ordonnancement
juridique nouveau paraît plus difficile à décoder que l'ancien.
L'efficacité des moyens ?
On a multiplié les freins. On a supprimé tous les accélérateurs. Les procédures d'élaboration des documents sont plus exposées qu'avant à s'arrêter en route.
L'éclatement
de la globalité de l'aménagement, si difficile à atteindre, si mal atteinte par
le passé, régressera dans un communalisme
plus étroit, compensé par des décisions de l’Etat, indépendantes de l'aménagement
local.
Le sectoriel reprendra du poil. De
nouvelles servitudes d'utilité publiques ou feront leur apparition.
Il y en
a avec les plans d'exposition aux risques...
L'intercommunalité est paralysée.
Heureusement
que l'avenir est moins chargé de besoins d'aménagement qui appellent action et
autorité.
L'avenir c'est peut-être la zone N.B.
La qualité de l'aménagement à
venir ?
On peut
douter d'une meilleure sauvegarde des espaces naturels, d'une restriction du
mitage.
La qualité des milieux urbains. Elle ne sera ni meilleure ni pire, avec ou sans l’Etat, car elle ne dépend pas de lui, ni de la commune décentralisée, mais du degré d'exigence des milieux, des communautés concernées à un moment donné, de l'esprit public ambiant.
La
décentralisation a certainement satisfait l'amour-propre des élus. Fasse
le sort qu'elle ne vassalise pas par trop les citoyens.
Elle
exigera certainement beaucoup plus de diplomatie de notre administration.
Le bilan réel pourra être
dressé dans cinq ou six ans. Il ne sera pas une oeuvre facile car nul n'osera, même, s'il en a les moyens, dire vraiment comment
les choses sont.
ANTOINE GIVAUDAN