Prolifération des enquêtes publiques et régression de
l'état de droit
(
MARS-AVRIL 1986 )
Revue
française de droit administratif
La réforme des enquêtes publiques fut l’objet d’une loi de juillet
83. Les décrets d’application ne furent pris qu’en avril 85 et suscitèrent une
réaction de ma part qui fut publiée l’année suivante.
Depuis douze ans, la manie obsessionnelle de réformer les enquêtes
publiques sévit et nul n’en a observé les bénéfices et moins encore les
inconvénients ou les absurdités. Elle est subie avec résignation. Les pertes de
temps qu’elle entraîne, le souci purement formel du droit qu’elle suscite, le
désintérêt qui entoure la plupart des enquêtes ne sont pas même remarqués. Le
contentieux qu’elle provoqué est noyé dans le développement général des litiges
et les esprits “ avancés ” le mettent au compte du progrès de “ l’état de droit ”. L’effet
plus regrettable est sans doute la régression du “ dialogue vrai ou réel ” au profit du
respect formel des formes et des procédures pour éviter une annulation.
Ainsi après 1983, le ton de mes “ écritures ” change très sensiblement. L’espoir
d’une politique cohérente, avançant localement par goût du travail mieux fait
et d’une meilleure maîtrise des instruments, est contrecarré par une législation parasitaire qui complique les tâches, fait perdre
du temps, fragilise la légalité, sans apporter d’avantages à quoi et à qui que
ce soit, sauf aux faiseurs de procès.
Mon indignation et mon impuissance s’expriment pour la première fois dans cet
article publié dans la revue française de droit
administratif de mars 1986.
n 1985,
furent publiés plusieurs décrets étendant le champ des enquêtes publiques et
une loi imposant des exigences nouvelles d'information dans les procédures
d'urbanisme.
Nul doute que de grands espoirs ont été mis dans
ces dispositions, plus généreuses les unes que les autres pour le public, qui
imposent la concertation avant toute opération d'urbanisme, qui “ démocratisent
” les enquêtes publiques, qui réorganisent la publicité des demandes de permis
de construire... Sinon pourquoi les aurait-on prises?
Sinon pourquoi quelques voix raisonnables et “
autorisées ” n'auraient-elles pas exprimé des réserves? Ce silence unanime sur
les inconvénients de cette grêle d'inventions juridiques n'est-il pas la preuve
qu'elles apporteront plus de démocratie dans l'aménagement de l'espace, plus de
qualité dans les opérations d'urbanisme, plus d'harmonie, plus de paix sociales
Si tel n'était pas le cas, l'adhésion n'aurait pas été si totale, à moins que..
A moins que l'organisme social, comme s'il avait
été soudainement atteint d'une sorte de déficit
immunitaire( acquis on ne sait comment ) n'ait plus été en mesure de se
défendre contre toute une série d'agressions, camouflées en pas en avant de la
démocratie, faites pour l'affaiblir, corrompre certaines de ses institutions et
ériger l'incohérence en dogme de commandement.
On n'a pas oublié que l'élaboration des documents
d'urbanisme dans les textes comme dans la pratique donne lieu à des échanges
particulièrement poussés entre autorités concernées et avec le public; que les
décisions individuelles sont prises avec des garanties juridiques que le
contentieux a surabondamment prouvées: que les déclarations d'utilité publique,
notamment depuis les réformes de 1976, sont entourées de toute la publicité
nécessaire. Nul ne prétendra que les textes organisant toutes ces procédures
étaient simples et transparents. Hélas l ils ne manquaient ni de lourdeur ni de
subtilités troublantes mais ils avaient une certaine logique et collaient à la
réalité, juridique et pratique.
A la lecture des nouveaux articles L.300.2 et L. 300.3 du code de l'urbanisme, introduits par
la loi du 18 juillet 1985 et des décrets du 23 avril 1985, pris en application
de la loi du 12 juillet 1983 démocratisant les enquêtes publiques, qui ne
présageait rien de simple, il faut s'y prendre à deux fois pour se persuader
qu'on n'est pas en face d'une législation fiction.
La dimension d'un article dans une revue ne permet
malheureusement pas l'analyse technique complète de la perversité intrinsèque
de ces législations nouvelles mais l'examen cursif qu'elle nous autorise sera
suffisant à en révéler la nature et les conséquences.
1. L'économie de
dispositions nouvelles
Il faut la rappeler, le plus brièvement qu'il se
peut, bien qu'on ne dispose point de tous les éléments pour juger puisque
certains textes d'application sont encore à prendre. On peut, en résumant, dire
que:
·tout
changement du droit applicable au sol, qui a pour effet
d'ouvrir un espace non bâti à l'urbanisation, doit être accompagné de la mise en
œuvre d'une procédure de concertation avec le public, définie par la
collectivité locale et juridiquement distincte et indépendante de la procédure
prévue pour introduire ce changement dans l'ordre juridique existant;
·toute
opération d'urbanisation ( entendons essentiellement
construction, lotissement...) d'une certaine importance ne peut être autorisée
par décision administrative qu'après enquête publique.
Nous nous en tiendrons à ces deux seuls aspects de
la législation nouvelle, en invitant le lecteur à se référer aux textes dans
lesquels il ne manquera pas de trouver des ambiguïtés, des subtilités, des
complications que nous passerons sous silence volontairement. Autant dire que
le procès complet restera à faire.
Nous disons que ces textes, ainsi résumés, sont,
par les incertitudes juridiques multiples qu'ils engendreront, porteurs
d'incompréhension, d'inefficacité, d'arbitraire et de contentieux
naturellement; qu'ils sont contraires aux intérêts du public, aux intérêts
économiques et écologiques; qu'ils annoncent ainsi une période de régression de
l'état de droit. Il reste maintenant à en apporter les preuves.
2. Des textes contraires
aux intérêts du public
Chacun de ces textes a été édicté avec l'intention
affirmés de mieux garantir les intérêts du public, par une information plus
complète sur les opérations à venir.
Comment ne pas atteindre cet objectif en imposant
aux collectivités publiques des obligations nouvelles qu'il leur appartient de
déterminer, dans le cas de l'article L. 300-2?
L'imagination du législateur — soucieux de respecter l'initiative
locale et la mode décentralisée — s'est gardes de fixer des modalités. Aux
communes de les définir par délibération. Les élus locaux sont certainement
favorables à des modalités variées, adaptées aux circonstances locales. Ils
n'ont pas manqué d'imagination pour pratiquer la participation quand elle
n'était pas obligatoire, même si certains d'entre eux préféraient le secret.
Mais croire que l'exigence de deux délibérations soit de nature à faire progresser
le sérieux du débat, c'est se tromper lourdement sur la réalité.
Le formalisme nouveau suscitera mille façons de
sauvegarder les apparences au détriment du débat réel et il faut s'attendre à
ce que des processus, qui auraient été fructueux, se transforment ou se
réduisent en rituel formel de respect de la loi, pour échapper à la censure
éventuelle du juge. Le public, appelé à parler, sera d'autant plus trompé et
déçu qu'il découvrira que son intervention pèse fort peu puisque les décisions
individuelles d'occuper ou d'utiliser le sol ne seront pas illégales du seul
fait des vices ayant entaché d'illégalité la délibération ou les modalités de
son exécution (2eme alinéa. de l'article. L 300.2).
Curieuse conception du respect du droit !
Le texte impose une palabre. On croit tellement en
elle qu'on la dispense d'effets de droit. Dont acte ! Voilà qui rassure,
assurément mais n'empêche personne d'attaquer fructueusement l'acte
d'approbation de la révision ou de la modification du Plan d'occupation des sols
ou celui qui approuve le plan d'aménagement de zone et d'obtenir par la suite
l'annulation des décisions individuelles prises sur le fondement de ces actes
annulés. Voire d'en obtenir l'annulation, par voie d'exception, avant même ou
en l'absence d'annulation des actes d'approbation Ce dernier point sera à
trancher par le juge car la loi ne semble pas donner la réponse
L'intérêt du public, dans ces textes, semble ainsi
se confondre avec l'intérêt qu'il peut y avoir à créer d'inextricables
situations
L'exigence d'enquête publique, là où il n'y en
avait pas, réserve de semblables surprises puisque la décision n'est aucunement
commandée par les résultats de l'enquête. Ainsi, une opération d'urbanisme
pourra faire l'unanimité et se voir refusée, comme contraire au droit
applicable au terrain. Dans ce cas, le système inventé pousse à commettre des
illégalités, avec la légitimité que donne l'absence d'opposition. Inversement,
une opération parfaitement légale pourra soulever un tollé à cause des
changements qu'elle apporte dans le voisinage et, malgré les résultats de
l'enquête, être autorisée moins qu'un abus de pouvoir soit commis, avec un
refus fondé sur quelque prétexte douteux
Nul ne peut admettre, de bonne foi, que les
intérêts du public seront mieux garantis avec les nouveaux textes qui sont, à
l'évidence, contraires aux intérêts économiques, parfaitement légitimes, de
ceux qui sont --- collectivités publiques ou agents économiques privés ---
responsables des opérations.
3. Des textes contraires aux intérêts économiques des aménageurs publics ou privés.
Ils le sont, du fait même qu'ils allongent les
procédures et introduisent des risques contentieux nombreux, propices aux
chantages, aux attentes, tant des recours possibles que de leur règlement par
le juge quand des recours seront intentés.
Mais plus encore, ces textes emmêlent à l'extrême
les rythmes économiques commandés par le temps, qui coûte de l'argent, et les
rythmes politiques dépendant de circonstances aléatoires internes à la
collectivité ou imposés à elles de l'extérieur, comme les périodes électorales.
En aménagement de l'espace, les décisions ne sont
pas toujours simples et parfaitement encadrées par le droit malgré l'effort
accompli en quinze ans pour que la localisation des opérations, publiques ou
privées, ne soit pas exclusivement imposée par la disponibilité effective d'un
terrain, quelque part.
L'agent économique connaît assez bien le besoin
qu'il prétend satisfaire et les conditions de coût et de délai qu'il lui faut
respecter pour réussir convenablement son affaire. Il attend de la puissance
publique qu'elle lui donne des réponses précises sur ses exigences. Est-ce
possible A quelles conditions? Si la réponse doit être négative, qu'elle le
soit tout de suite. Si la réponse doit être affirmative, il attend qu'on l'aide
par une diligence normale et le maximum de clarté dans les charges qui lui
incombent afin qu'il puisse faire ses comptes
Il n'est en rien contraire, non plus, à l'intérêt
du public précédemment évoqué, qu'une opération soit une réussite, ne s'enlise
pas dans les marchandages, ne soit pas stoppée par un contentieux soudain dont
le succès peut être d'autant plus certain que la procédure est toute barbelée
de formalités qui se superposent sans évidente raison.
Les textes nouveaux sont, à cet égard, nuisibles à
l'économie urbaine, aux opérations publiques comme aux opérations privées dont
ils parsèmeront le cheminement d'embûches, au détriment des coûts et de la
rigueur des chantiers.
On aurait voulu nuire à l'efficacité administrative
et aboutir à ce que la puissance publique ne soit capable que d'entraver les
initiatives, qu'on ne s’y serait pas pris différemment. La bureaucratie que
chacun veut combattre devrait trouver dans ces textes un bouillon propice à son
développement.
Encore ce mal ne serait-il que moindre si ces
Inventions juridiques garantissaient la qualité des projets et mettaient un
terme au risque d'aménagement malheureux. Hélas, il n'en est rien.
4. Les textes contraires aux intérêts
écologiques
A moins que l'écologiste ne soit que celui qui
cherche, dans le droit, le moyen de faire obstruction à tout ce qui bouge par
des procès à répétition, ce que nous ne croyons pas, ces textes nouveaux ne
contribuent point au respect de l'environnement.
Croire qu'on va mieux aménager le pays, réaliser
des opérations de qualité supérieure, empêcher des réalisations nuisibles en
multipliant les occasions d'embuscade, procède d'une certaine naïveté ou d'une
grande inconscience.
La question ne sera pas tranchée ici, de savoir si
la participation du public apporte des garanties de qualité, car la réponse ne
peut pas être toute affirmative ou toute négative.
Ce que nous savons bien, en revanche, c'est que le
public a d'innombrables raisons de s'opposer à des opérations nécessaires, de
grande qualité et d'utilité certaine et d'accepter sans mot dire des opérations
peu utiles, de qualité médiocre
Il s'élève ainsi facilement contre les grands
aménagements mais reste généralement indifférent aux innombrables petites
choses qui gaspillent l'espace dans des proportions bien plus considérables Le
public est loin de voir ce qui nuit véritablement à l'environnement, par la
présentation déformée qu'il reçoit de la réalité et que les procédures ne font
qu'amplifier.
Les Intérêts écologiques — et nous entendons par
là le respect des intérêts des milieux, urbains ou non, occupés par des hommes qui y vivent ou qui les exploitent,
ou naturels et surtout caractérisés
dans ce cas par leur faune, leur flore et leur paysage — doivent peser lourd
dans les décisions d'aménagement.
Leur poids sera d'autant plus grand et susceptible
d'être pris en considération si les grands arbitrages sur l'occupation et
l'utilisation de l'espace résultent d'études complètes, sont faits sérieusement
et échappent à l'improvisation
On ne peut approcher cet idéal suprême qu'à la
condition de considérer que l’espace est un tout, que toute décision
d'aménagement introduit nécessairement des bouleversements durables dans
l’écosystème, qu'il faut généralement choisir entre plusieurs maux, le moindre,
ou du moins éviter les conséquences néfastes, qui pourraient l'être avec un
petit effort de plus, de pensées et quelquefois de financement.
On n'approche cet idéal — qu'on n'atteindra jamais
— qu'en accordant une primauté éminente aux documents d'urbanisme, à la qualité
technique de leur établissement et au respect de leurs dispositions. S'il en
est ainsi et compte tenu de toutes les possibilités offertes au public de
participer, par les procédures normales, à l'élaboration de ces documents —
bien que la décentralisation de ces procédures laissent quelques regrets quant
aux possibilités de considérer que l'espace est un tout — on peut à peu prés
espérer que l'aménagement de l'espace évite l'écueil majeur de l'indifférence à
l'égard des milieux.
Les textes nouveaux, non seulement n'apportent
aucune garantie nouvelle sur ce terrain, mais ils en enlèvent puisque le
respect du document d'urbanisme devient un souci second à cause d'un piège
diabolique dans lequel le législateur est tombé. Ce piège se résume très
simplement dans l'idée que le présent, l’immédiat, le détail comptent, pour le
public et le politique, bien plus que l'avenir et l'ensemble. Toute opération
qui surgit quelque part, toute prévue et potentiellement inscrite dans le
document d'urbanisme qu'elle soit, dérange l'endroit où elle se localise;
l'enquête publique ou l'intervention du public permet une mobilisation contre
elle, facile à manipuler et toujours favorable au déplacement des problèmes,
ailleurs.
Le risque est alors majeur, naturellement, que
l'aménagement de l'espace ne soit plus qu'une juxtaposition d'opérations qui ne
suscite guère, par ignorance, résignation ou rapport de force à un moment
donné, qu’hostilité collective, au détriment des milieux les moins à même de se
défendre, en méconnaissance des arbitrages complexes antérieurs opérés, avec
une vue d'ensemble meilleure, dans le document d'urbanisme.
5. La régression de l'état de droit.
Le lecteur a senti un certain dépit dans ces propos sévères. Pour en
comprendre la cause, il faut élever d'un degré notre réflexion.
L'aménagement de l'espace, pour autant qu'on
accepte l'axiome que le laisser-faire des uns et des autres qui en disposent, qu'ils
soient publics ou privés, est générateur de désordres, de dépenses accrues et
de difficultés, fait appel à des prérogatives particulièrement contraignantes
pour tous.
Notre pays n'a pas une tradition ancienne
d'aménagement comme on la trouve ailleurs. Il en a souffert et s'il s'y est
mis, non sans résistance, assez tard, il faut peu connaître la réalité pour
croire que l'aménagement de l'espace et son cortège de dispositions juridiques
et de surveillance est entré irréversiblement dans les mœurs et constitue une
seconde nature.
Nous en sommes loin.
L'objectif des dernières années de législation et
d'application de plus en plus générale des principes fixés par le code de
l'urbanisme était à la fois modeste et immense. Il consistait à soumettre
l'évolution de l'occupation du sol, issue des initiatives privées ou publiques,
à des règles préétablies, de nature à contenir la propension au chaos—dont on
ne manque pas d'exemples—auquel le laisser-faire donne toujours lieu ---et à
surveiller les opérations à faire, en
les assujettissant au principe de la compatibilité avec le droit applicable au terrain.
Mais qui dit règles, dit aussi arbitraire, excès,
maladresse de la puissance publique qui les édicte ou en surveille
l'application. Aussi était-il admis, comme une sorte d'article de foi non écrit
dans la loi, qu'il importait que le droit local de l'occupation du sol ait un
contenu le plus possible objectif, en définissant des obligations claires qui
se prêtent le moins possible à des interprétations subjectives, variables selon
le moment et la personne, qui mette l'autorité administrative en situation de
compétence liée. Telle était l'une des conditions, légitime et noble, que
l'immense effort politique et administratif d'établissement des plans
d'occupation des sols devait respecter. Dans l'affirmative, le but atteint, la
rigueur certaine et souvent pesante de la règle de droit, avaient pour
contrepartie la commodité qu'un état de droit à peu près clair apporte aux
citoyens et aux usagers, dans leurs actions de construction et d'aménagement ou
dans leur condition de propriétaires.
Les nouveaux textes procèdent d'une toute autre
philosophie, mais il n'est pas sûr que leurs tenants aient été conscients de la
contradiction intenable qu'ils ont introduite dans la vie pratique. Cette
philosophie peut se résumer dans l'idée que le bon aménagement est celui qui
résulte du seul débat public préalable à toute opération importante. C'est une
philosophie qui peut très bien se défendre
à la condition de nier la nécessité d'agencer dans le temps les décisions
successives qui jalonnent tout aménagement de l'espace, quand la société
évolue. La négation du temps, la réduction des ambitions aux seules exigences
du moment présent, rendent parfaitement superflu, sinon nuisible, tout document
d'urbanisme qui régente l'occupation du sol pour des années. Selon cette
conception des choses, qui présuppose d'écarter tout dessein d'ensemble, il est
alors évident qu'il importe de remplacer la sécurité juridique et la vue
d'ensemble que n'apporte plus le document d'urbanisme, par une sophistication
accrue des procédures de décision. Il en découle que toute opération se doit
d'être soumise à la loterie de la discussion publique, au terme de laquelle
l'opportunité ou l'inopportunité se dégage plus ou moins bien dans le sacrifice
de la cohérence, tant dans l'espace que dans le temps, de l'aménagement qui en
a pourtant tant besoin. :
La mise en œuvre de cette philosophie se fait sans trop de dégâts dans les milieux qui évoluent peu, ont peu de besoins collectifs à satisfaire ou, au contraire, sont suffisamment riches, en espace et crédits, pour se payer le luxe d'improviser sans cesse. Quand cette philosophie prévaut dans le droit public de l'aménagement, l'état de droit ne concerne plus la règle d'occupation du sol, qui ne préexiste pas. Il ne concerne que la procédure selon laquelle un sort, positif ou négatif, est donné à l'initiative publique ou privée qui propose une opération.
Mais notre législation a été conçue, depuis ses
origines les plus anciennes, sur le principe du document d'urbanisme qui
instaure un état de droit en matière de règles d'occupation du sol. On ne peut
pas impunément lui superposer cette philosophie nouvelle, qui lui est
radicalement contraire, sans produire des confusions dangereuses dans les
esprits, dans le déroulement normal des opérations et dans l'application des
documents d'urbanisme.
Il faut
choisir entre les deux voies offertes; on ne peut suivre les deux à la fois.
Nous préférons la première, plus pratique et plus conforme à nos traditions
juridiques; la conséquence directe ne peut donc être que l'abrogation rapide
des inventions juridiques récentes, avant qu'elles n'aient déconsidéré l'acquis
remarquable des documents d'urbanisme, vidant l'aménagement du minimum de cohérence
et d'objectivité qu'ils imposaient encore au développement naturellement
désordonné des villes (1)
Janvier
1986
R. F. D. A.
Mars-avril 1986.
[(1). Douze années plus tard la prédiction est réalisée. Les documents d’urbanisme décentralisés, ou trop vieux et dépassés ( schémas directeurs ) ou en perpétuelle et incontrôlable évolution, ont perdu l’essentiel de leur crédit.]