Origine et destination

L'abondante bouffée législative et réglementaire des années 83-85, laissait le sentiment que la machine ne maîtrisait ses rejets ; qu'elle avait, avec la décentralisation de l'urbanisme, inventé un générateur interne qui l'obligeait à légiférer abondamment, sans ligne définie, pour répondre, redresser ses propres errements ou s'approcher des utopies qu'elle nourrissait encore ("démocratisation", "simplification", etc.).

Les malheureuses conséquences de ces illusions étaient encore à venir.

La législation de l'urbanisme ne s'est jamais singularisée par sa simplicité et son évidence et même si l'aménagement n'est pas le seul domaine dont le droit jouit de ce privilège, il n'est pas facile à ce jour de discerner les directions dans lesquelles se sont engagés, depuis quelques années, les lois et leurs textes d'application.

Il y a certes celle de la décentralisation qui est maintenant en vigueur dans des milliers de communes sans qu'on puisse conclure tant sur ses bienfaits que ses inconvénients éventuels. On peut sommairement dire que la décentralisation s'est opérée en bon ordre, que l'administration principalement concernée a veillé consciencieusement à ce qu'il n'y ait pas de cafouillage, que les communes ont eu, jusqu'à ce jour, la sagesse de ne pas trop renier l'ouvrage antérieurement accompli. Mais cela dit, on ne peut pas se passer d'observer ces autres évolutions du droit traduites dans les lois d'aménagement relatives à la montagne et au littoral, dans les lois du 12 juillet 1983 ( enquêtes publiques ), du 18 juillet 1985 ( aménagement ) et du 6 janvier 1986 ( simplification ) qui ont sensiblement brouillé l'ordonnancement juridique que la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 avait, deux ans plus tôt, fortement ébranlé.

Le jaillissement des textes publiés en trois ans n'aurait rien de très original s'il s'était produit en atmosphère neutre, sous l'effet de quelques nécessités profondes et largement admises, commandant aux pouvoirs publics d'agir avec vigueur et sans atermoyer. Or il n'en était rien.

Durant ces dernières années, l'évolution urbaine a plutôt connu une pause qui laissait aux autorités locales une plus grande latitude pour rechercher la qualité, moins poussées qu'elles étaient par les urgences. Le corpus juridique antérieur commençait à être assimilé par l'opinion, tant dans ses finalités que ses concepts, ses procédures et ses pratiques. La nécessité, au-delà de l'application des lois, d'atteindre des objectifs de qualité, dans l'urbanisme physique comme dans la vie sociale de la ville, a donné lieu à d'intéressants et nombreux résultats. L'administration a appris à mieux travailler, c'est-à-dire à expliquer plus, à nuancer ses réponses, à s'adapter aux diversités locales, géographiques ou psychologiques. Les milieux professionnels ont également accompli un bon bout de chemin qui les séparait encore, voici quinze ans, de l'urbanisation maîtrisée. Quant aux élus locaux, avec ou sans décentralisation, ils ne doutent plus depuis longtemps que les enjeux de l'aménagement les touchent au premier chef.

Dans ce climat favorable à un aménagement urbain raisonnable, mieux conçu, mieux mis en œuvre, mieux admis malgré ses contraintes, le flot législatif et réglementaire de ces trois ans semble apporter moins de progrès que de complications et de surprises, même s'il satisfait certainement, avec la décentralisation, de nombreux amours propres qui n'en demandaient peut-être pas autant.

Il faut réapprendre à peu prés tout ce qui existait et qu'on croyait avoir compris. Il faut se former, sans pour autant bien mesurer quels avantages décisifs apportent les institutions nouvelles. Il faut peiner plus pour faire ce qu'on faisait auparavant, non sans effort. Il faut quelquefois donner sa langue au chat tant la situation parait inextricable. Il faut aussi traverser des phases transitoires — qui ne durent bien sûr pas indéfiniment mais laissent des traces durables — au cours desquelles les législations se chevauchent, sans se chevaucher de la même façon dans l'esprit du juriste qui les connaît et les esprits moins avertis qui les ignorent ou croient qu'elles s'appliquent déjà.

Au surplus, cette législation nouvelle fait son apparition alors que la déréglementation est à la mode, que l'allégement des contraintes administratives est un objectif largement partagé, que ceux qui ont eu à souffrir du code de l'urbanisme voient le moment venu d'éliminer la disposition qui les avait gênés. Elle s'apparente presque à une provocation. Il est donc dans la nature des choses que satisfaction soit donnée, ici ou là, aux revendications qui savent le mieux se faire entendre et on en a eu quelques exemples ces deux dernières années

Cette situation est regrettable à beaucoup d'égards car nul ne la contrôle plus vraiment. C'est une sorte de fuite en avant paradoxale, dont on peut tout attendre. Paradoxale car l'État, avec la décentralisation, ne dispose plus du même moyen qu'avant de contrôler l'usage qui peut être fait localement du droit, et n'a plus que le moyen législatif pour corriger certains dérèglements. Il lui faut donc légiférer, fût-ce pour “ délégiférer ”, s'il veut infléchir, inverser, arrêter certains phénomènes marginaux regrettables qu'amplifient la rumeur et l'esprit du temps.

On ne sait plus vers où l'on va, ni si l'on veut y aller. Changer de cap est difficile. Poursuivre imperturbablement risque de paraître inacceptable. Il reste l'issue de donner satisfaction, sans trop se soucier des conséquences, aux plus pressants.

Ce sentiment parait assez largement partagé. Aux uns, il donne l'espoir, aux autres l'inquiétude. A quoi se raccrocher ? Quelle boussole consulter ? Surtout pas à l'esprit du temps — qui passe vite et ne doit pas graver à tout prix sa trace dans les lois — même si cette observation n'est guère politique.

Je pense qu'il faut regarder les choses comme elles sont. Il ne faut pas trop s'alarmer des décombres pour autant que vienne le moment de les déblayer, mais il faut conserver intacte l'idée que nos villes et nos villages ne peuvent pas se passer d'un aménagement maîtrisé, ne doivent pas retomber dans le laisser-aller, qu'il n'y a point de recette miracle pour y parvenir, qu'un effort continu et prudent s'impose encore, que la réalité urbaine et la nature de ses pulsions sont à peu prés restées les mêmes. Fort de ces idées simples, il faut attendre quelque temps que les législations récentes prouvent leur inadéquation, révèlent ce qui est mauvais en elles et qu'il serait présomptueux ou prématuré d'annoncer comme si on détenait un savoir supérieur. Il faut attendre un peu puis donner un bon coup de balai afin de revenir à de plus simples usages, qui allient la rigueur nécessaire aux lois de l'aménagement à la commodité qu'attendent les usagers.

Il faut donc un peu de patience et éviter, en légiférant à chaud, à hue et à dia, d'aggraver l'incompréhension qui s'installe.

ANTOINE GIVAUDAN