Simplification du permis de construire
et
fausse déclaration
par ANTOINE GIVAUDAN
Il
m’est arrivé – et dans les années 86-88 je m’y suis adonné souvent – d’écrire
des articles « sérieux », par l’analyse détaillée des systèmes étudiés.
A relire mes propos, hostiles à cette « fausse réforme », conçue en période électorale
pour donner à penser qu’on allait simplifier le vie des gens, je n’en retire
rien. C’était une fois de plus du vent législatif. Un permis de construire
« à un mois », avec demande simplifiée, suffisait amplement. Mais le pouvoir se serait alors privé au plaisir de légiférer
puisqu’un décret suffisait.
A
l’expérience, la déclaration de travaux a plutôt bien marché, mais ce n’a été
qu’une « autorisation » tacite un peu particulière,
permettant tous les arbitraires propres à l’autorisation ( Voir un exemple
amusant pour le lecteur – Cf. #1999-03-25---E#. Avec une vraie déclaration de telles
pratiques abusives sont impossibles).
Une fois de plus, voici le permis de construire qui fait l'objet de mesures de simplification. Ouverte par la loi N° 86.13 du 6 janvier 1986 (1) qui prévoit que certains travaux seront exclus du champ du permis de construire et d'autres seulement soumis à déclaration, cette réforme a donné lieu à un premier décret du 15 janvier 1986 (2), pris dans des délais exceptionnellement brefs, afin de permettre – dit-on ‑‑ sans autorisation municipale l'installation de l'antenne de la cinquième chaîne sur la Tour Eiffel. Toutefois c'est avec le second décret (3), publié à la veille des élections législatives, que les mesures de simplification atteindront l'usager à partir du 1er mai 1986. Quelle hâte !
(1). J. C. P. 86,111, 58198
(2). D. N° 86.72 : J. C. P. 86, Ill, 58273
(3). D. N° 86.514 du 14 mars 1986 : J.C.P.
86, Ill, (2). 58643
Tout n'est pas inutile dans ces textes, même si tout n'est pas nécessairement bon. Il faut se souvenir de certains membres de phrases, particulièrement malheureux, de l'article L.422.1 du Code de l'urbanisme introduits par la loi du 3 janvier 1977 relative à l'architecture, pour apprécier certaines améliorations. Il faut également connaître comment se définissent les travaux exclus du champ du permis, les travaux exemptés de permis de construire et soumis à déclaration, ainsi que les travaux soumis à permis de construire et comment se fonde la distinction entre les trois catégories d'ouvrage, pour admettre que la législation pouvait être clarifiée.
Néanmoins, le
souci de simplifier ne doit pas conduire à compliquer les choses ou à saper
insidieusement le contrôle que la puissance publique doit exercer sur
l'occupation du sol par la voie au permis de construire. Il ne doit pas non
plus tromper le public et s'exprimer par des
procédures dénommées faussement déclaration, alors qu'il s'agit
d'autorisation tacite, au détriment de la clarté que le droit devrait toujours
avoir. C'est pour cette raison .que nous mettrons désormais déclaration entre
guillemets.
Cette réforme n'est, par conséquent, pas très bien pensée, indépendamment de l'utilité ou des surprises qu'elle réserve à la vie quotidienne de l’usager ou de ses inconvénients éventuels pour l'aménagement de l'espace. On pourrait en outre lui faire un dernier reproche, celui de ne pas s'inscrire dans une philosophie d'ensemble. Plus inspiré, par le motif de circonstance, d'illustrer que la volonté de déréglementer n'était pas un monopole de l'opposition d'alors, que par le souci d'être cohérent, le Ministère de l'Urbanisme a peut-être voulu, en retouchant le permis de construire, apporter le témoignage qu'il était capable d'ouvrir des espaces de liberté.
Il semble donc écrit quelque part qu'on ne parviendra jamais, dans ce fichu pays, à stabiliser les rites selon lesquels la puissance publique agit sur l'occupation du sol et c'est un peu dommage, car si le droit ne peut pas rester immuable, encore serait-il souhaitable que son évolution se fasse de façon moins aléatoire. Nous aborderons trois points :
‑ les travaux exclus du champ du
permis de construire
‑ les travaux exemptés de permis de
construire et soumis à “ déclaration ” ;
‑ la procédure de la fausse “ déclaration ”.
1. Les travaux exclus du champ du
permis De construire.
Il s'agit d'une innovation législative qui entérine une suite de décisions jurisprudentielles que l'Administration avait fait siennes et érigées en doctrine, dans le Manuel du permis de construire ( édition de la Direction de l'Urbanisme et des Paysages, novembre 1981 ).
En effet depuis vingt ans, périodiquement, le juge suprême de l'ordre administratif ou judiciaire se prononçait sur la question de savoir si tel édifice un peu singulier ( une passerelle, une tombe, un pylône ... ) était ou non une construction soumise à l'autorisation de construire. La suite des réponses négatives prononcées par le Conseil d'État et la Cour de cassation a permis de délimiter un ensemble d'édifices exclus du champ d'application du permis. Cet ensemble avait des frontières sinueuses, à l'image des décisions jurisprudentielles successives que l'Administration ne pouvait, de sa propre autorité, rendre plus lisibles.
La loi, avec le nouvel alinéa introduit dans l'article L.421.1 (art. 3), habilite l'Administration à définir la nouvelle frontière en-deçà de laquelle l'ouvrage peut s'édifier sans qu'aucun compte soit rendu, préalablement aux travaux, à l'autorité administrative.
Cette nouvelle frontière est raisonnablement tracée, dans le décret N° 86.72 du 15 janvier 1986, avec le nouvel article R. 421.1 du Code. Elle aurait pu être moins restrictive et en particulier “ les ouvrages techniques nécessaires au maintien de la sécurité de la circulation maritime, fluviale, ferroviaire, routière ou aérienne ” auraient pu être également exclus. Seuls les phares maritimes justifient vraiment une exception. Faut-il, en effet, déduire du nouvel article R.421.1 que la signalisation routière, les panneaux et les potences sont désormais soumis à “ déclaration ” ? Le Manuel du permis de construire, s'autorisant du flou législatif et réglementaire, les en avait dispensés. La dispense est moins fondée avec les nouveaux textes, mais il faut admettre que la situation est inchangée.
Plus curieusement, le décret du 15 janvier 1986 ne mentionne pas :
‑ les ouvrages funéraires ou commémoratifs, mais il faut penser qu'ils sont désormais inclus dans le paragraphe 6 ( statues, monuments, oeuvres d'art ... ) du nouvel article R.421.1 ;
‑ les publicités, enseignes, préenseignes, soumises au régime de la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité ;
‑ certaines petites constructions : abreuvoirs, distributeurs de carburant... ;
‑ certaines piscines non couvertes... ;
‑ les travaux intérieurs sur les bâtiments existants qui ne créent pas de surface hors oeuvre nette ( S.H.O.N.).
En revanche, il est un peu généreux en matière de mur. Presque tout mur inférieur à deux mètres de haut peut être édifié sans aucune restriction. C'est oublier que l'autorisation de clôture a été introduite dans une loi, en 1976, par voie d'amendement parlementaire, à l'Assemblée, à cause d'un mur édifié en Corse. Il est vrai qu'il sera souvent soumis au régime “ déclaratif ” des clôtures.
2. Les travaux exemptés de
permis et soumis à la “ déclaration ” (C. urb., nouvel art. R.422.2 ).
L'expression antérieure de “ travaux exemptés de permis de construire ” a été maintenue malgré son caractère malheureux car le terme d'exemption laisse penser qu'ils ne sont soumis à aucun contrôle, alors que ce n'est pas le cas. Il est toujours meilleur que le vocabulaire juridique ne soit pas trompeur et, dans ce cas, il l'était et le reste. C'est dommage ; il était pourtant facile de dire simplement que certains travaux n'étaient soumis qu'à déclaration et d'éliminer le terme illusoire d'exemption, même s'il est juridiquement exact.
Le champ des “ exemptions ” s'est
notoirement élargi.
Passons sur les transformateurs qui ne sont soumis à permis de construire qu'au-delà de 20 mètres carrés, au lieu de 6 mètres carrés ; toutefois, au-dessous de 6 mètres carrés, il n'y avait aucun dossier à déposer, le texte nouveau créé donc, dans ce cas, une formalité qui n'existait pas.
L'exemption concernant les installations techniques des services publics d'eau potable se justifie parfaitement.
Le plafonnement à 500 mètres carrés des classes démontables se comprend, même s'il semble inutile.
La petite facilité nouvelle accordée aux habitations légères de loisir se justifie également.
Les piscines non couvertes peuvent aussi ne pas être trop surveillées.
Mention mérite d'être faite des travaux couverts par le secret de défense nationale. Ces travaux ne sont pas exclus du champ du permis de construire, mais ils ne sont pas plus soumis à déclaration. Les maîtres d'ouvrage sont cependant tenus de respecter les dispositions relatives à l'occupation du sol.
‑ la première concerne les serres. Le plafond d'exemption de 2.000 mètres carrés paraît très important, d'autant qu'il n'a guère de sens car il y a peu de serres de cette dimension mais beaucoup d'ensembles de serres distinctes de dimension plus faible dont la somme peut la dépasser à la seule condition qu'elles ne soient pas sur le même “ terrain ”. Autant dire que toutes les serres, de toute nature, sont concernées. C'eût été plus franc, mais l'Administration préfère souvent être audacieuse sans trop le montrer. Sur le fond, même avec un plafond moindre, l'exemption des serres ne se justifie pas, tarit leur construction implique souvent celle d'autres bâtiments, notamment de logements qui sont soumis à permis de construire et changent de ce fait la vocation du soi. On sent qui a voulu cette énorme exemption ;
‑ la seconde est plus perfide. Elle est dans le paragraphe m de l'article R. 422.2. Il s'agit des travaux qui ont pour effet de créer, sur un terrain supportant déjà un bâtiment, une surface de plancher hors oeuvre brute inférieure ou égale à 20 mètres carrés.
Cette disposition ouvre toutes grandes les portes au cabanisme et aux extensions progressives incontrôlables. La notion de terrain, que le Code de l'urbanisme s'obstine à ne pas définir comme il pourrait le faire en se référant à “ l'îlot de propriété ”, ainsi que celle de bâtiment qui est très vague, ouvrent des perspectives innombrables.
Elle est également sournoise ‑ à moins que ce ne soit involontaire ‑ car elle conduit à soustraire au permis la S.H.O. nette incluse dans la S.H.O. brute. En effet, le texte ne précise pas, comme il aurait pu le faire, qu'il ne s'agit que des S.H.O. brutes susceptibles d'être déduites en application de l'article R.111.2 du Code, auquel cas les conséquences auraient été plus limitées.
La disposition est gênante et complicatrice, indépendamment de ses effets urbanistiques car, lorsque la S.H.O. brute contient de la S.H.O. nette, il conviendra d'asseoir et de liquider les fiscalités de l'urbanisme ( calcul du coefficient d'occupation du sol (C.O.S., dépassement du C.O.S. et du plafond légal de densité P.L.D., taxe locale d'équipement (T.L.E.), taxe des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (C.A.U.E.), taxe départementale des espaces naturels sensibles (T.D.E.N.S.), etc.) selon un régime distinct du permis de construire. Il y aura des surprises pour les intéressés et certainement beaucoup d'yeux fermés sur ces travaux et leurs conséquences densitaires ou fiscales. Les propriétés bâties pourront s'agrandir plus facilement sans contrôle ‑ sauf celui des voisins !
C'est une disposition polluante.
Le même alinéa exempte de permis les travaux modifiant l'aspect extérieur. On le comprend mais ne l'approuve pas entièrement. Dans ce domaine délicat, il n'y a pas de bonnes solutions. Tout soumettre à permis de construire est sans doute excessif. Tout exempter l'est aussi. Le nouveau régime “ déclaratif ” de ces travaux n'est pas mauvais en soi mais il est à craindre qu'il conduise à ce qu'ils soient réalisés sans “ déclaration ” du tout, comme nous le verrons plus loin.
3. La procédure de la “ fausse
déclaration ”.
A. DÉCLARATION OU AUTORISATION?
Il faut
d'abord s'expliquer sur le grief que sous-entend l'expression “ fausse
déclaration ”.
Dans notre régime juridique, toute activité peut être soumise à trois régimes, selon le degré de contrôle dont elle fait l'objet de la part de la puissance publique. Il s'agit :
‑ du régime de liberté, dans lequel l'activité concernée échappe à tout contrôle de la puissance publique et ne relève que du juge pénal, si son exercice donne lieu à une infraction ;
‑ du régime déclaratif, dans lequel une activité exercée doit être signalée à une autorité administrative, qui n'a pas le pouvoir de l'interdire ou de la subordonner à des prescriptions. Toutefois, cette autorité, préalablement informée, peut examiner de près si cette activité ne contrevient pas à une règle qui justifierait que le juge pénal soit saisi. Il faut mettre à part les cas où l'ordre public peut être mis en cause, et qui justifient une intervention préventive de l'autorité de police, comme en matière de manifestation sur la voie publique ;
‑ du régime d'autorisation préalable, dans lequel l'activité ne peut être exercée qu'après accord ‑ exprès ou tacite ‑ de l'autorité administrative.
La
“ déclaration ” prévue par les articles
L. 422.2 et suivants du Code de l'urbanisme relève de ce troisième régime.
Le texte, comme celui de 1977, voté avec quelque précipitation dans un climat tendu, reprend le terme de “ déclaration ” au lieu de “ demande d'autorisation ”, car il s'agit bien d'une telle demande, puisque les travaux qu'elle contient ne peuvent être entrepris avant un certain délai, qui laisse le temps à l'autorité administrative de se prononcer, de faire opposition ou d'ordonner des prescriptions qui en modifient le contenu. D'ailleurs, s'il s'agissait vraiment d'une déclaration, une loi n'aurait pas été nécessaire. L'erreur de vocabulaire ne change rien à la réalité juridique. Il s'agit bien d'une demande d'autorisation préalable, dont l'issue doit très généralement donner lieu à une décision favorable tacite, au terme du délai d'un mois qui suit le dépôt de la demande en mairie.
Rien
n'interdit d'ailleurs à l'autorité administrative, dans le même délai, de
prendre une décision positive expresse, qui permettrait au demandeur de
commencer les travaux plus tôt. On n'est donc pas sous le régime déclaratif
mais bien sous celui de l'autorisation.
Le texte ne
dit pas quelle force juridique aura l'opposition formulée par l'autorité
administrative après le délai d'un mois. Il appartiendra au juge administratif
de répondre à cette question qui se posera, tôt ou tard, car il est probable
qu'en raison de la brièveté des délais, des oppositions seront tardivement
formulées. Il n'est pas invraisemblable qu'il apporte la même réponse qu'en
matière de permis de construire tacite, à savoir que l'opposition tardive à des travaux irréguliers, formulée dans le
délai de recours contentieux, vaut
retrait de l'autorisation tacite.
Ce serait la confirmation complète que la “ déclaration ” n'est en vérité qu'une demande d'autorisation.
On a voulu, avec cette réforme, simplifier la vie des usagers ; il faut donc examiner ses aspects pratiques au regard de cette louable préoccupation, pour l'usager scrupuleux et respectueux des règlements administratifs et l'usager non scrupuleux.
Ledit usager qui envisage de réaliser l'un de ces quelconques travaux de faible importance, énumérés à l'article R.422.2, aura désormais à se demander s'il doit déposer une demande de permis de construire ou la “ déclaration ”.
Pour le savoir, il doit connaître le texte et si certains travaux se définissent sans ambiguïté, d'autres restent sujets à interprétation.
En toute hypothèse, il lui faut remplir un formulaire accompagné d'un dossier analogue en tous points à celui d'un permis de construire. Qu'il s'agisse d'une demande de permis de construire ou d'une fausse “ déclaration ”, la pénibilité est la même ; il ne doit, il est vrai, la déposer qu'en trois exemplaires au lieu de quatre.
Une difficulté de plus tient à ce que le régime de la procédure peut être différent selon le bâtiment sur lequel les travaux sont envisagés. Pour ne pas se tromper, le pétitionnaire doit donc non seulement connaître la bonne interprétation de l'article R. 422.2, mais encore savoir si son bâtiment est ou non inscrit à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques. Dans ce cas, il doit déposer une demande de permis de construire et non une déclaration.
C'est le type même de situations sujettes à quiproquo et à
irritation.
Elle recevra inévitablement, pour les travaux soumis à “ déclaration ”, des demandes de permis de construire. Inversement il est probable que des travaux soumis à permis de construire lui soient présentés sous forme de “ déclaration ”.
Il lui faudra, dans ces hypothèses, “ requalifier ” la demande de l'usager afin qu'il n'y ait pas de méprise.
Dans le premier cas, elle devrait lui indiquer par écrit qu'il ne fallait pas demander un permis de construire, que sa demande toutefois tient lieu de “ déclaration ”, qu'il n'a pas de décision expresse à attendre, et s'il n'y a pas d'opposition de sa part qu'il a l'autorisation de réaliser les travaux après telle date. S'i y a opposition de l'autorité administrative, celle-ci aura à exprimer cette opposition sous une forme qui lie peut pas être normalement celle d'un refus de permis de construire mais celle d'une opposition. Toutefois, un refus ne devrait pas être irrégulier. Mais si la décision est convenable rit e lit libellée, l'usager devrait recevoir une opposition ait lieu d'un refus de permis de construire à la “ déclaration ” présentée sous la forme imparfaite d'une demande de permis de construire. Soyons cri sûr, les choses se régleront en langage vernaculaire, mais ce ne sera pas au bénéfice d'une claire gestion administrative.
Dans la seconde hypothèse, les choses sont moins agréables car l'Administration doit instruire la “ déclaration ” comme une demande de permis de construire, notifier le délai d'instruction. Si elle agit correctement, elle doit expliquer pourquoi il en est ainsi, en supposant que la “ déclaration ” lui suffise et qu'elle n'oblige pas l'usager à représenter sa demande sur un bon formulaire, ce qui arrivera quelquefois, et un exemplaire de plus.
Ces
interversions, qui ne seront pas comprises comme des simplifications, seront
inévitables ; en particulier pendant les premières années et peut-être pendant
longtemps car si les gens savent maintenant qu'il faut lui permis de construire
ils sauront moins et ne comprendront pas vite que pour certains travaux, sauf
sur certains bâtiments, la “ déclaration
” peut suffire. A moins qu'ils ne comprennent trop vite.
Nous excluons naturellement le cas où l'autorité administrative instruit le dossier, qui attrait dû être présenté sous forme de “ déclaration ” mais qui l'a été sous forme de demande de permis de construire, comme un permis de construire, et le refuse plus d'un mois après. Le juge aura ces cas à trancher.
Avec le temps, la subtilité des textes, la décentralisation, la rumeur selon laquelle le permis de construire n'est plus nécessaire ‑ ce qui dans l'esprit du public signifie qu'il n'y a plus rien à demander du tout ‑ avec la paresse propre à la nature humaine et la mauvaise foi qui lui sert d'alibi, il est probable que l'usager, dans bien des cas, ne déposera pas plus de “ déclaration ” que de demande de permis de construire.
Il fera les
travaux sans déclarer quoi que ce soit et si on le surprend, parce de
charitables voisins seront allés informer l'autorité administrative, il
dira : “ je ne savais pas ”, “
j'avais cru que... ”.
On verra alors, à ce moment-là, si l'autorité administrative ‑ surtout en régime décentralisé ‑ lui demandera de déposer, pour régularisation, la “ déclaration ” ou la demande de permis de construire.
Il est prévisible qu'il ne se passera rien, sauf si un conflit de voisinage oblige l'autorité administrative à faire semblant d'appliquer la toi.
Il
en est ainsi déjà avec le champ actuel du permis de construire, mais il en est
ainsi rarement car le champ du permis est large et enlève aux usagers tentés
d'agir sans autorisation, le prétexte de l'ignorance.
Le déplacement de la frontière des travaux exemptés de permis, opéré par le décret du 14 mars 1986 est suffisamment important pour que de nombreux problèmes se posent à l'avenir là où il n'y en avait pas.
Nous critiquerons, pour mémoire, quelques subtilités secondaires qui semblent avoir échappé aux rédacteurs et ne simplifieront pas la vie quotidienne.
Le texte lie ne rien du régime applicable en site classé. Si jamais il s'y appliquait, il serait inapplicable compte tenu des délais de consultation de la commission des sites et de décision du Ministre.
Si une consultation obligatoire est nécessaire, le délai est porté à deux mois. On est encore plus proche du permis de construire.
En régime non décentralisé, aucun délai n'a été imparti au maire pour donner son avis, sans doute parce qu'on n'a pas osé ne lui laisser que quinze jours, puisque le délai d'un mois, de droit commun, ne pouvait convenir.
Le maire, en régime d'instruction décentralisée, ne doit transmettre au représentant de l'État qu'une copie du formulaire de demande ; le dossier n'a pas à être transmis. Mais les consultations obligatoires semblent avoir été omises; dans ce cas, les services consultés devront donner leur avis sans voir le projet. Cette dispense souffre cependant de deux exceptions qui concernent :
‑ les travaux qui ne relèvent pas de la compétence du maire,
‑ les travaux qui créent de la S.H.O. nette et peuvent ainsi donner lieu à des impositions.
Dans ces deux cas, le dossier doit être adressé au représentant de l'État.
On ne peut pas dire que ce soit particulièrement simple à expliquer.
Ajoutons que la procédure de déclaration de l'article R.422.3, dans sa rédaction du 7 juillet 1977, était plus simple que la procédure nouvelle. On peut donc dire que la nouvelle “ déclaration ” a compliqué le régime de tous les travaux qui n'étaient antérieurement que soumis à déclaration. C'est le cas du ravalement en particulier, mais aussi de tous les travaux énumérés aux paragraphes a) à l) du nouvel article R.422.2. Certaines communes s'en sont déjà aperçues en matière de ravalement.
La
forme de l'opposition n'est pas précisée. S'agit-il d'un arrêté, qui entraîne
ainsi un minimum de garantie formelle ou d'une simple lettre qui risque d'être
très sommairement rédigée, sans visa, ni mention des consultations ?
Le cas du
sursis à statuer n'est pas prévu, mais semble cependant s'appliquer en raison
de la généralité des termes de l'article L.111.7 et du caractère d'autorisation
de la “ déclaration ”.
Le texte allège également la charge des architectes puisque, contrairement au régime antérieur, le recours à l'homme de l'art ne s'impose plus pour toute modification de l'aspect extérieur et toutes extensions successives, inférieures ou égales à 20 mètres carrés réalisées, par des personnes physiques sur tout bâtiment existant.
La décision tacite favorable, ou la décision ordonnant des prescriptions n'a pas à être affichée sur le terrain. C'est dommage, alors qu'on a multiplié, à tort et à travers, les formalités dans bien des procédures.
Les décisions prises,
tacites ou expresses, semblent soustraites au contrôle de légalité, indice de
la désuétude croissante de ce système de surveillance.
Ces textes n'ont pu être pris qu'à la suite d'une méconnaissance profonde des rituels assez enracinés aujourd'hui dans l'esprit du public, de la conscience qu'il a de l'exigence du permis de construire pour tous travaux qui changent physiquement les lieux. L'usager demande d'ailleurs quelquefois une permission quand il n'en faut pas, tant cet enracinement est réel. Sans doute y a-t-il de nombreux travaux réalisés sans autorisation mais la conscience qu'une infraction a été commise existe quand même, sauf peut-être dans les campagnes les plus profondes ou les espaces les plus délabrés ou marginalisés. La “ déclaration ” n'améliorera rien.
La simplification introduite est bien plus apparente que réelle si le régime de la “ déclaration ” est sincèrement appliqué par les usagers, car le plus astreignant pour eux est d'établir un dossier en plusieurs exemplaires. Les décisions de refus, pour les travaux concernés par la “ déclaration ”, quand ils étaient soumis à permis de construire, étaient rares et les décisions positives rapidement prises. Le permis de construire ne les gênait pas vraiment.
La “ déclaration ” n'apporte donc pas d'avantages déterminants pour l'usager, sauf celui de déposer trois dossiers au lieu de quatre. Pour l'Administration, elle supprime la notification du délai quand il n'est que d'un mois et la rédaction des décisions positives puis qu'il n'y a plus de décisions positives à prendre et ce sont les plus fréquentes. Il n'y aura plus que de rares oppositions à rédiger et notifier très très vite, car le délai d'un mois est bref.
Mais la “ déclaration ” a un autre inconvénient, de nature psychologique, surtout en régime décentralisé. Elle peut aboutir à ce que l'autorité administrative ‑ donc le maire, en régime décentralisé ‑ ne prenne plus que des décisions négatives. Cela n'est pas agréable, donc ce n'est pas favorable à une application généralement convenable du droit. La réforme prive les maires d'un pouvoir de police, privation qu'ils ressentiront négativement quand ils sont consciencieux et dont ils tireront argument pour fermer les yeux sur ce qui se fait sans autorisation, quand ils sont plus coulants. C'est en cela que la réforme est perverse et néglige également le fait que, même si les refus de travaux soumis à l'avenir à la “ déclaration ” sont rares, les décisions positives concernant ces petites choses permettent d'influencer, d'arranger des projets, d'exercer une action correctrice douce sur ce qui se voit, de développer le souci de l'environnement et de la qualité. Les clôtures sont bien souvent plus importantes que les bâtiments.
Le
permis de construire n'est ni une garantie de qualité, ni une panacée. Son
existence permet cependant d'inculquer le souci de mieux faire, d'agir avec
plus d'attention. La restriction de son champ agira dans le sens contraire car
on s'attache moins à bien faire ce qu'on croit pouvoir faire sans en rendre
compte à personne.
Ces subtiles nuances ne semblent pas avoir effleuré l'esprit des auteurs de ces textes et sans le vouloir, avec une bonne intention théorique ou par démagogie, ils ont porté un mauvais coup à la préoccupation de ne pas enlaidir l'environnement.
Mais mauvais coup pour mauvais coup, consciemment ou non, pourquoi le donner en compliquant les textes, alors qu'il était parfaitement possible d'être beaucoup plus simple ?
4. Une réforme qui aurait pu se faire
autrement.
Puisqu'il s'agit bien d'une demande d'autorisation qui donne lieu à une décision favorable tacite dans le délai d'un mois, point n'était besoin d'inventer une procédure nouvelle de “ déclaration ” avec tout ce qu'implique de finesse ou de confusion, une dualité de régime administratif applicable à des objets de nature identique.
Il
suffisait de prévoir, dans la procédure de permis de construire elle-même, que
le délai de deux mois ‑ qui est celui du droit commun, au terme duquel le
silence vaut autorisation tacite ‑ est réduit à un seul pour certains
travaux.
C'était plus élégant et plus facile à mettre en pratique. C'était également un moyen d'éliminer la “ déclaration ” introduite par la loi du 3 janvier 1977 sur l'architecture et précisée à l'article R. 422.3 antérieur du Code de l'urbanisme. On aurait ainsi supprimé deux ou trois pages du Code. C'était toujours mieux que d'en rajouter. En rattachant la simplification au permis de construire, on évitait la naissance d'un autre contentieux subtil, distinct de celui du permis.
Mais pour opérer ainsi, sans doute fallait-il ne pas être obsédé par les idées fallacieuses et penser pour de bon à simplifier le droit au lieu de vouloir plaire.
Une pareille réforme n'aurait eu aucun des inconvénients signalés ci-dessus.
Il faut donc regretter cette réforme hâtive. L'expérience montrera quelle est sa dérive et il n'est pas exclu qu'elle connaisse un sort analogue à l'autre déclaration ‑ qui était une vraie déclaration ‑ prévue par la loi du 3 janvier 1969, qui avait, en son temps, prétendu simplifier le permis de construire et qui fut abrogée, sans avoir été significativement appliquée, par la loi du 31 décembre 1976 **. L'histoire du Code de l'urbanisme a des retours sur elle-même qui ne sont guère à l'honneur de ceux qui la font, à moins qu'ils aient perdu la mémoire.
On peut donc se demander si cette réforme n'a pas été faite avec l'arrière-pensée qu'elle aboutisse progressivement à ce que les travaux soumis à déclaration soient, de facto, exclus du champ d'application du permis de construire... Et dans ce cas, après mûre réflexion, autant y aller franchement, quitte à revoir légèrement le champ.
** [ Cette
prémonition s’est révélée fausse et contredite par les faits. ]