Des
emplacements
de
moins en moins réservés
( 2 JUILLET 1986 )
Revue Française de Droit
Administratif. Juillet- août 1986
Cette longue rétrospective critique
et constructive essaye de montrer comment un moyen du code a été
régulièrement et sans raison sérieuse tripoté, puisque c’est d’eux qu’il
s’agit, les emplacements réservés, selon les informations fiables que nous
avions sur eux, ne posaient aucun problème épidémiologique.
L’explication profonde n’est pas directement donnée dans
l’article par charité : il y avait chez le médiateur un obsédé qui avait
jeté son dévolu sur ces malheureux « emplacements réservés »,
inéquitables à ses yeux, pour les propriétaires. A ce régime d’appréciation,
c’est tout le code qu’il aurait fallu abroger.
Son harcèlement permit de modifier la
loi, permettant du même coup, au médiateur de montrer combien son intervention
pouvait être utile et avoir des suites en amont. Satisfaction dérisoire de
vanité…
( Voir commentaire en fin
« d’écriture » ).
L'urbanisme est inséparable des équipements et il n'est pas surprenant que les plans d'urbanisme, quelle que soit leur dénomination depuis plus de quarante ans, prévoient des emplacements qui leur sont réservés, chaque fois qu'une collectivité estime utile et opportun de localiser quelque part tel ou tel équipement à venir. Afin de faciliter sa réalisation, d'améliorer son insertion dans le voisinage et éventuellement sa compatibilité avec lui, le document graphique du plan d'urbanisme délimite alors son emplacement.
La notion “ d'emplacements réservés aux équipements ”,
contrairement à d'autres concepts de la législation urbaine, est facile à
définir quant à sa finalité et à comprendre quant à sa technique. Sa légitimité
est indiscutable et pourtant c'est l'une des dispositions les plus facilement
et fréquemment visées par les critiques actives et corrosives d'une petite
minorité fort peu significative, mais influente, celle de quelques propriétaires
mécontents, concernés par tel emplacement, que l'équipement futur dérange
peut-être plus que la servitude d'emplacement réservé elle-même. Ces critiques
sont toujours reprises, on se demande pourquoi, contre toute logique, par des
élus de toute origine et, plus récemment, par le Médiateur.
Cette chronique retracera l'évolution historique animée
de cette notion consubstantielle à tout urbanisme avec ses derniers avatars qui
témoignent d'une certaine méconnaissance des nécessités que toute politique
d'aménagement implique, sauf à se priver des moyens dont ses objectifs ont
besoin
1.
L'évolution animée du concept d'emplacement réservé
L'emplacement réservé est un élément important du “ plan
d'urbanisme ” qui lui donne son existence juridique et le localise avec une
précision, actuellement très satisfaisante. Aussi, n'est-il guère utile de
remonter plus haut que la loi du 15 juin 1943, qui réforma très profondément la
législation des “ plans' d'urbanisme ” en conférant leur élaboration et leur approbation
à l'État. Auparavant, de tels plans existaient bien dans les textes mais les
communes qui en avaient la responsabilité n'en établirent pas, autant qu'on
puisse le savoir, tant il est vrai qu'en France, l'aménagement urbain n'est
vraiment devenu une discipline qu'avec l'intervention directe de l'État,
contrairement aux pays voisins dans lesquels la tradition communale de
l’urbanisme a très tôt existé. Ainsi, les emplacements réservés firent-ils leur
entrée effective dans la vie locale avec l'établissement des projets
d'aménagement, après la Libération, bien qu'ils existassent depuis la loi du 14
mars 1919 avec les deux ou trois centaines de projets d'aménagement,
d'embellissement et d'extension qu'elle permit d'établir.
A La
loi d'urbanisme n° 324 du 15 juin 1943
Elle dispose, dans son article 17, que
“ le projet
d'aménagement comprend un plan et un programme ”.
Le plan définit,
pour ce qui intéresse notre sujet:
— Les éléments essentiels du réseau des voies de toute nature à conserver, à modifier ou à créer, avec le tracé et le caractère des voies.
— Les principaux
espaces libres et réserves boisées maintenir, à développer ou à créer.
---
L'emplacement des principales installations d'intérêt général et d'hygiène
publique. ”
Une annexe au programme ( dernier alinéa de l'art. 17 )
doit faire connaître, au moins par des études sommaires, les conditions dans
lesquelles seront réservés ou aménagés les emplacements nécessaires aux
services publics et notamment à ceux de ces services qui concernent les
transports, la voirie ou l'hygiène publique. Elle comporte en particulier un
avant projet d'assainissement et d'alimentation en eau potable.
L'article 30 de la même loi, mérite d'être cité intégralement car il ne manque pas d'intérêt et d'actualité :
“ L'exécution de tous travaux de construction est subordonnée à la
délivrance d'un permis de construire dans les conditions prévues au titre V de
la présente loi.
Si une construction doit être édifiée sur une parcelle comprise dans les alignements
d'une voie ou d'une place existante modifiée en application du projet
d'aménagement, le permis de construire est délivré conformément aux nouveaux
alignements de cette voie ou place.
Si une construction doit être édifiée sur une parcelle comprise totalement
dans les alignements d'une voie ou d'une place à créer, le permis de construire
est refusé. Il en est de même si la construction doit être édifiée sur une
parcelle comprise totalement dans un emplacement réservé par le projet
d'aménagement pour des espaces libres publics ou pour des services publics. La
parcelle doit être expropriée dans le délai Ne quinze ans à dater du refus du
permis de construire. S'il n'a pas été procédé à l'expropriation dans ledit
délai, le propriétaire peut mettre l'Administration en demeure d'y procéder
dans le délai de trois mois, faute de quoi il reprend la libre disposition de
son terrain. Le permis de construire ne peut plus être refusé pour un motif
tiré de l'implantation de la construction projetée et, éventuellement, le
propriétaire a droit à une indemnité: cette indemnité est fixée par le conseil
de préfecture.
Les dispositions de l'alinéa qui précède sont applicables lorsque la
parcelle considérée n'est que partiellement atteinte et que la partie restante
est impropre à recevoir une construction conforme aux prescriptions résultant
des lois et règlements en vigueur:
Si une construction à usage d'habitation doit être édifiée sur une parcelle
que l'exécution du projet rendrait riveraine d'une voie ou d'une place à créer,
le permis de construire ne peut être accordé que lorsque cette voie ou place a
été aménagée conformément au projet par une collectivité publique, au moins
pour le tronçon compris entre le bâtiment a édifier et une des voies publiques
avoisinantes; en cas d'inaction de la collectivité publique, les intéressés
peuvent faire exécuter à leurs frais les travaux d'aménagement de la
voie ”.
On n'a pas de témoignage sur l'application effective de
ce texte, sinon qu'on sait que des projets d'aménagement et de reconstruction
furent établis en grand nombre dans les villes sinistrées, avec des
emplacements réservés. Une recherche serait intéressante à faire.
B.
La loi n° 57.908 du 7 août 1957
Cette loi, tendant à favoriser la construction de
logements et les équipements collectifs. dans son article 33, revient sur le
statut des emplacements réservés.
Les propriétaires de terrains réservés par des projets
d'aménagement en vue de la création de voies publiques, d'espaces libres
publics ou de la construction d'ouvrages publics pouvant demander à la
collectivité ou â l'établissement public, au profit duquel lesdits terrains
sont réservés, de procéder à leur acquisition dans un délai maximum de trois
ans à compter du jour de la demande. A défaut d'accord amiable, le prix sera
fixé comme en matière d'expropriation.
Le secrétaire d'État à la Reconstruction et au Logement
peut, sur les ressources du Fonds national d'aménagement du territoire,
consentir des avances aux collectivités ou établissements publics intéresses
pour leur faciliter ces acquisitions.
Cette loi se réfère aux projets d'aménagement qui ne
disparaîtront qu'avec le décret N° 68.1463 du 31 décembre 1958, qui leur
substitue les plans d'urbanisme proprement dits.
C.
Le décret n° 58.1463 du 31 décembre 1 958.
On retrouve dans ce décret les emplacements réservés à
l'article 2, pour le plan d'urbanisme directeur qui comporte:
— le tracé des principales voies de grande circulation à
conserver, à modifier ou à créer avec leur largeur et leurs caractéristiques:
— les emplacements réservés aux principales installations
d'intérêt général et aux espaces libres;
— à l'article 3, pour le plan d'urbanisme de détail qui
comporte
— le tracé des voies principales ou secondaires, à
l'exclusion des voies ne devant servir qu'à la desserte des immeubles;
— les emplacements réservés aux services publics, aux
installations d’intérêt général et aux espaces libres;
Les effets et le régime des emplacements réservés seront
définis dans les articles 27 et 28
Dans le cas où
une construction doit être édifiée sur une parcelle comprise dans les
alignements d'une voie ou d'une place existante modifiée en application du plan
d'urbanisme, le permis de construire est délivré conformément aux nouveaux
alignements de cette voie ou place.
Dans le cas ou
une construction doit être édifiée sur un emplacement réservé par un plan
d'urbanisme approuvé, pour une voie, un espace libre ou un service public, le
permis de construire est refusé. ”
“ Art. 28
Le propriétaire d'un terrain réservé peut demander à la collectivité ou à
l'établissement public au profit duquel ce terrain a été réservé de procéder à l'acquisition
dudit terrain avant l'expiration d'un délai de trois ans a compter du jour de
la demande.
A défaut d'accord amiable, le prix est fixé comme en matière
d'expropriation, le terrain étant considéré comme ayant cessé d'être frappé de
la réserve.
S'il
n'a pas été procédé à l'acquisition dans ledit délai, le propriétaire reprend
la libre disposition de son terrain. ”
Les plans sommaires d'urbanisme ne pouvaient pas comporter d'emplacements réservés aux équipements, ce que le juge a d'ailleurs confirmé.
Ces textes furent massivement appliqués puisque 2 249
plans d'urbanisme directeurs furent approuvés, couvrant plus de 4 000 communes ( 1 ).
( 1 ). Cf.
Etat des plans d'urbanisme édité par le ministère de l'Équipement, Direction de
l'aménagement foncier et de l'urbanisme. 1972. ( Cf.#1972-12-12---E#)
Ils comportaient tous, inévitablement, des emplacements
réservés.
A noter cependant que les textes de 1958 ne faisaient
plus obligation, comme ceux de 1943, d'annexer au programme les avant-projets
d'équipement autres que ceux d'eau et d'assainissement. Ils abandonnaient aussi
des facultés d'agir qui auraient pu se révéler utiles.
Il convient de poursuivre ce rappel des textes anciens ( que nous citons intégralement car ils ne sont pas très faciles à retrouver ) avec la loi d'orientation foncière de 1967 (2).
(2). Cf. Revue
Droit et ville no 14, 1982. I.E.J.U.C.; P. Hocreitère et V. Lavallée, Le régime
juridique des emplacements réservés et l'évolution des garanties offertes aux
propriétaires.
D.
La L0i n° 67.1253 du 30 décembre 1967 ( dite loi
d'orientation foncière)
Contrairement à ce qu'on en a dit et ce qu'on croit
encore, cette loi n'apporta pas d'innovations majeures à la législation de
l'urbanisme. Les emplacements réservés respectent fidèlement la tradition. On y
trouve, a l'article 13 (nouveau) du code de l'urbanisme et de l'habitation,
modifié par cette loi, que les plans d'occupation des sols permettent:
4° de préciser le tracé et les caractéristiques des
principales voies de circulation à conserver, à modifier ou à créer;
6° de fixer les emplacements réservés aux voies et
ouvrages publics, aux installations d’intérêt général ainsi qu'aux espaces
verts.
L'article 18 ( nouveau ) du code de l'urbanisme et de
l'habitation définit le statut de l'emplacement réservé en l'appelant, au
passage, terrain réservé, mais aussi réserve, ce qui contribuera durablement à
créer une confusion entre « emplacement réservé » et “ réserve
foncière ” que la L.O.F. “ inventait ”, par ailleurs, à sa façon dans un autre
chapitre.
Art. 18. Le propriétaire d'un terrain réservé par un plan d'occupation des
sols pour une voie ou un ouvrage public, une installation d'intérêt général ou
un espace vert peut, à compter du jour ou le plan a été rendu public, même si à
cette date une décision de sursis à statuer lui ayant été opposée est en cours
de validité, exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel
ce terrain a été réservé, qu'il soit procédé à l'acquisition dudit terrain dans
un délai maximum de trois ans à compter du jour de la demande. Ce délai peut âtre
prorogé une fois pour une durée d'un an, sauf dans les cas où il y a eu sursis
à statuer en application des articles 15 et 16. Lorsqu'il s'agit d'un terrain
agricole effectivement exploité, cette prorogation devra être justifiée selon
une procédure dont les modalités seront fixées par les décrets prévus à
l'article 24.
Au cas où le terrain viendrait à faire l'objet d'une transmission pour
cause de décès, les ayants droit du propriétaire décédé peuvent, sur
justification que l'immeuble en cause représente au moins la moitié de l'actif
successoral et sous réserve de présenter la demande d'acquisition dans le délai
de six mois à compter de l'ouverture de la succession si celle-ci n'a pas été
formulée par le propriétaire décéda, exiger qu'il soit sursis
à concurrence du montant du prix du terrain au recouvrement des droits de
mutation afférents à la succession tant que ce prix n'aura pas été payé.
A défaut d'accord amiable à l'expiration du délai mentionné à l'alinéa 16,
ci-dessus, le juge de l'expropriation, saisi par le propriétaire, prononce le
transfert de propriété et fixe le prix du terrain. Ce prix est fixé comme en
matière d'expropriation, le terrain étant considéré comme ayant cessé d'être
frappé de la réserve.
L'acte ou la décision portant transfert de propriété éteint par lui-même et
à sa date tous droits réels ou personnels existant sur les immeubles cédés,
même en l'absence de déclaration d'utilité publique antérieure. Les droits des
créanciers inscrits sont reportés sur le prix dans les conditions prévues à
l'article 8 de l'ordonnance N° 58.997 du 23 octobre 1958 relative à
l'expropriation ”.
Ce texte, codifié en 1973 dans le code de l'urbanisme
sous l'article L.123.9, numérotation aujourd'hui inchangée, s'est appliqué
jusqu'en 1976.
Il est amusant de rappeler que le délai de trois ans,
susceptible d'être prorogé à un an, était plus important dans le projet de loi.
La prorogation pouvait être de trois ans. L'Assemblée nationale, en première
lecture le réduisit à deux ans. Le Sénat le réduisit d'une année de plus. Le
texte voté limitait donc à quatre ans ( 3 + 1 ) le “ délai d'atermoiement ” de l'Administration.
Il comportait également
d'autres éléments nouveaux, utiles en cas de succession ( 2ème
alinéa ) mais la novation essentielle était dans l'obligation qu'il imposait à
l'autorité administrative bénéficiaire de l'emplacement d'acquérir le bien au
terme du délai de trois ou quatre ans. Cette rigueur était une garantie
essentielle mais il semble que nul ne s'en soit aperçu.
La loi portant réforme de l'urbanisme du 31 décembre 1976
ne pouvait pas, à son tour, laisser en paix les emplacements réservés.
Dans le projet de loi, le gouvernement avait prévu de
réduire à deux ans le délai de trois ans et de maintenir la prorogation.
Le texte adopté, en définitive, apporta plusieurs innovations.
1. Il ouvrait à la collectivité ou service public
bénéficiaire de l'emplacement réservé le droit de saisir le juge pour fixer le
prix et le transfert de propriété au terme du délai de deux ou trois ans. Ce
droit n'était, auparavant, ouvert qu'au propriétaire.
Ce complément introduit une symétrie normale entre les
partenaires concernés, sans nuire aux intérêts du propriétaire puisque celui-ci
avait mis en demeure d'acquérir, ainsi qu'une commodité éventuelle pour la
puissance publique qui souhaite disposer du terrain.
2. Il ajoute au prix l'indemnité de réemploi prévue en
matière d'expropriation. Cette adjonction est contestable dans la mesure où il
ne s'agit aucunement d'une acquisition forcée; elle procède d'une tendance
favorable aux propriétaires fonciers qui s'exprime habituellement dans les
débats parlementaires
3. Il fixe une date de référence pour l'estimation du bien,
différente de celle qui s'applique en matière d'expropriation. Cette date est
fixée à un an avant la publication de l'acte décidant de rendre public le plan.
C'est une précision utile mais plutôt défavorable au
propriétaire; faute de déclaration d'utilité publique, le juge ne pouvait que
se placer à la date à laquelle il procédait à la fixation du prix.
4. Il introduit un mécanisme rappelant les textes
antérieurs à la loi d'orientation foncière de 1967, conduisant à la suppression
de l'emplacement réserve, en cas de non saisine du juge. L'emplacement réservé
peut disparaître, en effet, après l'expiration du délai de deux ou trois ans au
terme duquel le juge peut-être saisi, à la triple condition que:
— le juge n'ait pas été saisi 3 mois après l'expiration
du délai de deux ou trois ans;
— le propriétaire mette l'autorité administrative en demeure
de lever la “ réserve ”;
— qu'un délai d'un mois se soit écoulé après cette
nouvelle mise en demeure.
Cette formulation relativement compliquée à été source de
surprises.
On pouvait admettre que le délai de trois mois était un
délai minimum au-delà duquel la levée de la réserve, ou la demande
d'acquisition, à l'initiative du propriétaire ou à celle de la collectivité
publique bénéficiaire, était encore possible, ménageant ainsi les droits de
chacun. La circulaire N° 78.14 du 17 janvier 1978, interprétait le texte
dans ce sens.
La Cour de cassation ( Civ. 3e R. 26 avr. 1983, Consorts
Liaudy ) a jugé qu'il en allait différemment et que le délai de trois mois
était impératif. Au-delà, la demande du propriétaire, en vue de faire prononcer
le transfert de propriété, est irrecevable. Il est forclos. On pouvait
donc se demander si la collectivité publique l'était aussi, si la saisine du
juge, à son initiative, intervenait, après ce délai.
La loi du 18 juillet 1985 règle la question en ajoutant.
une phrase finale au nouveau 6ème
alinéa de l'article L.123-9.
“ Cette faculté (de demander la levée de la réserve) ne fait pas obstacle à la saisine du juge de l'expropriation au-delà de ces trois mois, dans les conditions prévues au 40 alinéa ci dessus ”
(c'est-à-dire saisi soit par le propriétaire,
soit par la collectivité publique bénéficiaire).
C'est définitivement clair. Enfin !
Ce nouveau mécanisme, résultat d'amendements
parlementaires lors du débat de la loi 1976, eux-mêmes sous amendés, n'est pas
très satisfaisant, tant pour le propriétaire que pour la puissance publique,
même s'il procède de l'idée légitime d'éviter les atermoiements des
bénéficiaires d'emplacements réservés.
Il permet en effet à la collectivité publique
d'abandonner des emplacements réservés, à la seule condition de ne rien faire.
C'est un principe mauvais, car il a pour contrepartie d'accréditer l'idée que
la puissance publique peut instituer des emplacements réservés sans être
obligée d'acquérir, donc être moins réfléchie et conséquente, ce qui n'est pas
une garantie pour les propriétaires. Ce n'est pas une garantie non plus pour
les habitants, car les équipements auxquels ils peuvent attacher de
l'importance peuvent disparaître à leur insu. sons aucune information publique.
Sans doute a-t-il pris naissance, dans l'esprit de ceux
qui l'ont imaginé, à cause de l'idée que l'emplacement réservé n'est qu'une
contrainte et qu'il est bon qu'une contrainte puisse automatiquement
disparaître, sans égard à son utilité ou au sérieux de son édiction.
A cet égard, le régime de 1967 était bien meilleur, par
la rigueur qu'il imposait aux collectivités publiques de ne pas pouvoir
échapper, par passivité, à l'obligation d'acquérir. Paradoxalement, le régime
de 1967 était plus protecteur du droit des propriétaires.
Le risque est toujours qu'une bonne loi soit un peu
oubliée parce que l'Administration, qui en est responsable, néglige de
l'expliquer aux services charges de son utilisation et d'en ordonner une
exécution exemplaire.
Ce reproche ne peut pas être fait à la Direction de
l'aménagement foncier et de l'urbanisme. Par la circulaire N° 73.126 du 29 juin
1973, elle donna tous les commentaires et toutes les recommandations
nécessaires, concernant les aspects juridiques et financiers. Elle impliqua
toutes les administrations susceptibles d'inscrire des emplacements réservés
dans les plans d'occupation du sol par une série d'instructions
interministérielles en 1974 et 1975. Elle remplaça entièrement la circulaire de
1973, par celle 78.14 du 17 janvier 1978, après le vote de la loi du 31
décembre 1976. Elle veilla à ce que l'annexe du plan d'occupation des sols,
relative aux emplacements réservés, soit convenablement établie afin d'être utilisable
par les usagers.
On peut seulement regretter que le système de financement
des acquisitions, à la demande des propriétaires, par l'intervention du Fonds
national d'aménagement foncier et d'urbanisme ou sur les crédits de réserves
foncières, soit peu à peu abandonné, notamment en matière d'infrastructures
routières. Le ministre, Olivier Guichard, sur ce sujet, avait donné des
instructions formelles le 27 mars 1973. Il faut cependant reconnaître que si
les demandes d'acquisitions avaient été plus nombreuses, le système financier
aurait fonctionné plus efficacement et survécu.
“ Questions Réponses sur
les emplacements réservés ”
qui
apportait à la fois une information juridique à jour, à propos des nombreuses
questions pratiques que se posent les services administratifs et les usagers,
et une interprétation du droit, soucieuse des garanties des propriétaires.
Ce régime a fonctionné jusqu'en 1985, de manière
satisfaisante dans l'ensemble, toujours pour les mêmes raisons que les
propriétaires n'usent pas volontiers de la mise en demeure d'acquérir et que
les collectivités locales notamment redoutent particulièrement cette
perspective.
Telle est effectivement la réalité psychologique que le législateur s'obstine à ne pas vouloir comprendre. Le système de l'emplacement réservé, malgré l'affaiblissement de sa rigueur pour la puissance publique en 1976, n'a pas donné lieu aux excès que la loi permettait, pas plus que le droit nouveau ouvert au propriétaire de faire disparaître l'emplacement réservé n'a été significativement utilisé.
Malgré cette application raisonnable de la disposition,
il était dit qu'elle ne devait pas définitivement se stabiliser à cause de
l'entrée en scène du Médiateur.
Le Médiateur est saisi chaque année de complaintes qui
opposent des usagers à l'Administration. C'eût été le diable que, parmi les
centaines de milliers de propriétaires touchés par des dispositions d'urbanisme
qui les gênent, il ne s'en trouvât point qui souffrissent des restrictions
qu'emporte tout emplacement réservé quant à l'usage du bien foncier.
Les restrictions liées à l'emplacement réservé sont de
trois ordres. Elles concernent :
‑ l'existence d'un équipement dont le propriétaire
se passerait volontiers;
‑ l'occupation du sol avec les interdictions liées
à l'emplacement réservé;
‑ les mécanismes et délais d'acquisition.
Il est assez naturel, du point de vue du propriétaire, de
se plaindre de l'existence de la contrainte, même si les garanties qui
l'entourent sont satisfaisantes, avec l'intention, généralement inavouée,
d'éloigner l'équipement de son voisinage.
On ne peut lui en faire grief.
Si, au surplus, les garanties et notamment les mécanismes d'acquisition sont mal appliqués ( silence, absence d'explication, lenteur du juge à fixer le prix et à prononcer le transfert de propriété, retard dans le paiement ), ce qui peut arriver, même si les cas de dysfonctionnement intolérables sont très rares, le décor est planté pour que l'institution soit revue.
Le Médiateur ( et il eût été très étonnant qu'il ne fût point saisi d'une complainte de quelqu'un qui apprend un jour que sa propriété est concernée par un emplacement réservé, qu'il ne peut y construire, qu'il peut la vendre mais ne trouvera guère acquéreur, qu'il peut mettre en demeure la collectivité publique d'acheter... ce qui ne répond pas nécessairement à son souhait ... ) a souhaité que les propriétaires soient mieux informés de leurs droits. Cette idée apparaît en 1978 dans son rapport. Quatre mesures étaient envisagées, sans modification de textes législatifs. Elles furent mises en oeuvre dans les années qui suivirent, par l'administration. Elles intéressaient la rédaction des certificats d'urbanisme, l'homogénéisation du traitement des mises en demeure dans l'administration locale, l'information des propriétaires qui mettent en demeure d'acquérir et la rédaction d'une plaquette de large information du public.
Le 10ème rapport du Médiateur, pour
l'année 1982, concluait à ce que ses propositions étaient en grande partie
satisfaites. La plaquette agréable et bien documentée portait le titre :
“ Votre
terrain est inscrit en emplacement réservé
dans un plan d'occupation des sols.
Quels sont vos droits? ”
Le rapport, pour 1983, n'évoquait plus cette question. Était-on enfin tranquille?
Le rapport pour 1984 souhaite des réformes de nature à corroder durablement le code de l'urbanisme et évoque les emplacements réservés pour rappeler la nécessité d'améliorer les procédures d'acquisition amiable, en dehors de toute procédure d'utilité publique. Le sujet était repris. En 1985, non sans naïveté, le Médiateur remarque que les mesures prises antérieurement pour mieux informer les propriétaires n'avaient pas suffi; que les réclamations avaient continué à révéler une ignorance des intéressés quant à la procédure en cause. On n'en finira donc jamais car il faut être vraiment naïf pour penser que les propriétaires qui ont à se plaindre de l'existence d'un emplacement réservé, vont d'abord reconnaître qu'ils étaient bien informés de la procédure et l'être encore plus pour imaginer qu'il puisse exister une manière de parfaitement les informer, sauf à notifier le plan d'occupation des sols à tous les propriétaires en leur demandant d'accuser réception et de reconnaître qu'ils en ont pris connaissance. Sous le prétexte que le propriétaire est mal informé, le Médiateur a donc recommencé à saper l'institution de l'emplacement réservé, qui apparaît comme un mal, à circonscrire, réduire, voire éliminer, puisqu'il est un sujet de plainte des gens.
La meilleure manière de satisfaire le plaignant, sous le motif
légitime d'améliorer le fonctionnement de l'Administration, est donc de
faciliter les mécanismes d'élimination de la contrainte, en la rendant la plus
impraticable possible par la puissance publique.
Une voie toute tracée consiste donc à raccourcir un peu
plus les délais.
Avant d'y parvenir, il était devenu, semble-t-il,
nécessaire d'apporter à l'emplacement réservé quelques perfectionnements
supplémentaires.
A.
La loi N° 85.729 du 18 juillet 1985.
L'article L.123.9 traverse à peu près sans encombre le
débat parlementaire de cette longue loi. Notons cependant qu'il fut revoté
intégralement sous l'article 4.1, avec un alinéa de plus, introduit après le 2ème
alinéa, ce qui a décalé sans utilité toute la numérotation des alinéas, mais
avec le risque d'induire en erreur tous les lecteurs de commentaires ou de
décisions se référant à la rédaction antérieure. Le sens pratique n'étouffe pas les rédacteurs
des textes. Il n'y avait pourtant aucune nécessité à placer à cet
endroit la disposition nouvelle qui indique que:
“ La demande
d'acquisition doit mentionner les fermiers, locataires, ceux qui ont des droits
d'emphythéose, d'habitation ou d'usage et ceux qui peuvent réclamer des
servitudes. Les autres intéressés seront mis en demeure de faire valoir leurs
droits par publicité collective à l'initiative de la collectivité ou du service
public bénéficiaire, et tenus de se faire connaître ces derniers, dans le délai
de deux mois, à défaut de quoi ils seront exclus de tout droit à
indemnité. ”
Cette précision nouvelle inspire le commentaire “ pourquoi pas?
”. Sa cause, comme sa prise en considération, mériteraient une intéressante
réflexion qui ne sera pas faite ici car elle ne concerne pas directement le
sujet qui nous intéresse.
A noter également un complément utile au 6ème
alinéa du nouvel article ( ancien 5ème alinéa):
“ ... Cette faculté ( Celle du propriétaire de faire lever la réserve
) ne fait pas obstacle à la saisine du juge de l'expropriation au-delà de ces
trois mois, dans les conditions prévues au quatrième alinéa ci-dessus ”
Il était en effet nécessaire que la loi précise le texte
de 1976, comme nous l'avons précédemment signalé.
Un autre complément est également apparu, que nul ne peut
critiquer, au 4ème alinéa:
“ ... Toutefois,
la date de référence prévue â l'article L. 13.15 du code de l'expropriation
pour cause d'utilité publique est celle de la publication du plan d'occupation
des sols, de la modification ou de la révision dudit plan instituant
l'emplacement réserve ”.
Il est à remarquer, à cette occasion, combien le code de
l'urbanisme est délicat à manipuler avec désinvolture, tant les procédures sont
multiples et d'utilisation successive dans le temps. Ainsi était-il simple
d'écrire, en 1976, que la date d'estimation du bien était fixée un an avant la
décision rendant public le plan. En 1985, on a jugé nécessaire de préciser
quelle était la date à prendre en compte quand l'emplacement réservé était
institué par une révision ou une modification du plan. Dans la foulée, on a
modifié la rédaction et il ne s'agit plus de la publication de l'acte décidant
de rendre public le plan d'occupation des sols ( P.O.S.), mais de la
publication du P.O.S... Pourquoi ces variations qui peuvent être génératrices
d'ambiguïté ou d'interprétation? Inadvertance?
Faudra-t-il un jour préciser cette disposition dans le
cas où l'emplacement réservé est fixé par un plan d'aménagement de
zone... ?
Nous verrons plus loin que depuis la loi du 6 janvier 1986, ce n'est plus de la même date qu'il s'agit dans le 1er alinéa de l'article L.123.9.
Enfin, il n'est pas critiquable non plus de préciser que
l'article L.221.2 s'applique aux emplacements réservés acquis, dans le dernier
alinéa nouveau.
B.
La loi n° 86.13 du 6 janvier 1986.
Mais le Médiateur veillait et les élections
approchaient; il fallait prendre des mesures
simplificatrices et favorables aux usagers. Alors, pourquoi ne pas donner enfin
satisfaction aux revendications marginales sur les emplacements réservés.
Aussitôt dit, aussitôt fait, et voici l'article L. 123.9, derechef amendé par
l'article 9 de la loi nouvelle:
Art. 9. L'article L 123.9 du code de l'urbanisme est
ainsi modifié:
1° Le premier alinéa est ainsi rédigé:
“ Le propriétaire d'un terrain
bâti ou non bâti réservé par un plan d'occupation des sols pour un ouvrage
public, une voie publique, une installation d'intérêt général ou un espace vert
peut, dés que le plan est opposable aux tiers, même si à cette date une
décision de sursis à statuer lui ayant été opposée est en cours de validité,
exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a
été réservé qu'il soit procédé à son acquisition ”.
2° Après le troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé:
“ La collectivité ou le
service public au bénéfice duquel le terrain est réservé doit se prononcer dans
le délai d'un an â compter de la réception en mairie de la demande du
propriétaire. En cas d'accord amiable, le prix d'acquisition doit être payé au
plu s tard deux ans â compter de la réception en mairie de cette
demande ”.
3° Le début du quatrième alinéa est ainsi rédigé:
“ A
défaut d'accord amiable â l'expiration du délai d'un an mentionné à l'alinéa
précédent, le juge... (Le reste sans changement). ”
4° Après le cinquième alinéa, il est inséré un alinéa
ainsi rédigé:
“ Le
propriétaire d'un terrain partiellement réservé par un plan d'occupation des
sols peut en requérir l'emprise totale dans les cas prévus aux articles L.13.10
et L.13.11 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. ”
5° Le début du sixième alinéa est ainsi rédigé :
“ si, trois mois
après l'expiration du délai d'un an mentionné au quatrième alinéa ci-dessus, le
juge... ( Le reste sans changement ). ”
6° Dans la dernière phrase du sixième alinéa, les mots:
“ au quatrième alinéa ci-dessus ”,
sont remplacés par les mots: “ au
cinquième alinéa ci-dessus ”.
S'agissant d'une loi de simplification administrative, il faut s'attendre à des surprises.
Avec elle, le Médiateur a eu partiellement satisfaction.
Le délai de deux
ans susceptible d'être prorogé d'un an tombe à un an, sans prorogation. Victoire ? pas complètement. Le Médiateur
souhaitait que le prix soit payé dans les six mois. Le texte fixe à deux ans, à
compter du dépôt en mairie de la mise en demeure, le délai de paiement, en cas
d'accord amiable.
Il reste fixé à un an, quand le prix est fixé par le juge; le délai d'un an est compté à partir de la notification de la décision définitive fixant le prix.
La lecture des modifications partielles d'un texte n'est
jamais très aisée, mais on comprendra vite que la collectivité publique n'a
plus qu'un an pour se décider après la mise en demeure et qu'elle doit payer le
prix du terrain dans un délai de deux ans à compter de la réception de la
demande d'acquisition faite par le propriétaire. Réjouissons-nous d'avoir
échappé, de peu, à des délais plus courts.
L'adjonction relative à l'acquisition de l'emprise totale
n'est pas mauvaise; elle se pratiquait déjà, mais aligne le droit de
l'emplacement réservé sur celui de l'expropriation, et ce n'est pas plus mal. Signalons seulement que, recommandée par l'administration
centrale, elle ne constituait pas une obligation et la Cour de cassation avait
censuré une décision du juge de l'expropriation prononcée en ce sens. Incontinence juridictionnelle ! (Cf. [1840--INCONTINENCES-JURIDICTIONNELLES-CHAP-184] )
Tel est le terme de l'évolution et nul ne prétendra
qu'elle est maintenant achevée, tant il y a d'acharnement à reprendre cette
disposition ( 1 ). Au demeurant, nous
aimerions qu'elle soit reprise, quitte à passer pour réactionnaires, dans les
termes de la loi foncière de 1967, mais il faut en donner les raisons.
( 1 ). Effectivement un projet de
loi déposé récemment modifie le régime de suppression des emplacements réservés
communaux en la dispensant d enquête publique!
Le texte de 1967 était rigoureux pour la collectivité
publique, car il lui imposait d'acheter les emplacements qu'elle avait réservés
à un équipement.
Il était également rigoureux pour le propriétaire, avec
les quatre années d'attente auxquelles il était exposé.
Cette double rigueur est un mal apparent et un bien très
réel pour tous les intéressés. Pour comprendre le bien-fondé de cette thèse
paradoxale, il faut dépasser un instant la philosophie larmoyante qui a inspiré la
législation depuis 1975 et rappeler la notion d'emplacement réservé, avec ses
multiples fonctions.
Un équipement public n'est pas imaginé quelque part, à un
instant donné de l'élaboration d'un plan d'occupation des sols, sans quelques
raisons sérieuses.
Un équipement public mérite d'autant plus d'être localisé à l'avance, à un endroit donné, qu'il n'est jamais indifférent à son voisinage, soit par les difficultés que sa présence peut susciter, soit par l'intérêt qu'il présente.
La réalisation d'un équipement public est d'autant plus
facile à mener qu'une place lui est réservée évitant, autant que faire se peut,
d'avoir à supprimer des installations plus ou moins récentes. La collectivité y
gagne des économies, évite des oppositions et les propriétaires fonciers des
dérangements imprévus.
L'emplacement réservé est encore une garantie que les
équipements futurs les plus nécessaires ne seront pas oubliés et rejetés loin
de l'endroit où ils devraient être faute d'espace disponible, le moment venu de
les réaliser.
Voici autant
d'évidences qui semblent perdues de vue.
Elles le sont pour plusieurs raisons qui témoignent de la
crise morale qui touche l'aménagement urbain.
Le long ou le moyen terme n'existe pratiquement plus.
L'intercommunal a
été jeté aux orties.
Le supracommunal fait l'objet d'un rejet par l'urbanisme
décentralisé aux horizons rétrécis.
La pensée dominante caresse — comme d'autres les
médecines douces — l'action pragmatique, au jour le jour sinon à la petite semaine, tend à
s'incliner devant la moindre protestation qui se parera des plus nobles raisons
de l'environnement pour défendre, avec un égoïsme pugnace, le statu quo et la
tranquillité.
Quand une société succombe aux chants de pareilles
sirènes, il devient impensable, technocratique, irréaliste et donc dépourvu de
bon sens, de prétendre localiser plusieurs années à l'avance un équipement et
si, par inadvertance, il en était prévu un, il devient légitime et particulièrement
urgent que les mécanismes de l'aménagement urbain permettent de le supprimer le
plus facilement qu'il se peut, à la première manifestation d'hostilité, sinon
de simple réserve.
Cette pensée dominante, selon laquelle on ne fait que ce
qui réunit l'unanimité, qui est la négation de l'aménageraient, contamine peu à
peu le droit. ( Cf. [1977-10-01---H-RIGIDITE-OU-LOTERIE-EN-AMENAGEMENT]pour la première dénonciation de “ l’existentialisme urbanistique ”
pour le reste cf. Thème #1200# )
De nombreux textes n'ont eu de cesse que de l'imposer dans les procédures les plus diverses au nom d'une absurde conception démocratique des enquêtes publiques ou d'autres billevesées d'intellectuels alliés aux tendances tribales de notre société profonde.
A ce régime, le département ne fait rien si la commune
s'oppose; la région fait de même si la commune ou le département font la tête;
et bientôt l'État imitera les autres collectivités, tant il est vrai qu'il est
plus facile de dire “ ce n'est pas moi, c'est l'autre qui n'en veut pas ” que
d'imposer quelque chose d'utile au grand nombre qui risque de déranger quelques
intérêts particuliers mais braillards.
A ce régime, les documents d'urbanisme se videront peu à
peu de toute substance et, notamment d'emplacements réservés, car les
équipements sont la substance qui dérange le plus, tant les propriétaires des
terrains touchés que ceux de leur voisinage.
Comme il faut bien, un
jour ou l'autre, réaliser un équipement qui n'a que trop tardé, faute
d'emplacement réservé, trois solutions se présentent:
— mettre
l'équipement n'importe où, sur le premier terrain qui s'offre pour
l'accueillir;
— acheter à
l'avenant, par préemption, des espaces qui se présentent et, un beau jour, y
mettre l'équipement qu'on n'a pas pu mettre là où il aurait dû être;
— recourir à la force brutale, par
l'expropriation, pour mettre l'équipement là où il doit être parce qu'il ne
peut être ailleurs, avec un coût économique et politique bien plus élevé.
A cet égard, le droit de préemption urbain pousse un peu
au laxisme et à l'imprécision en matière de localisation d'équipements publics.
Il favorise la tendance naturelle à les mettre là où un espace se dégage, alors
que les endroits où ils serviraient le mieux les usagers ne sont pas
nécessairement offerts et requièrent des efforts bien supérieurs pour être
acquis.
La dégénérescence, dont le droit des emplacements
réservés n'est qu'un des symptômes, frappe la conception de l'urbanisme actuel
et gagnera peu b peu sa pratique, avec des effets à long terme particulièrement
malheureux.
Seule une réaction vive et rigoureuse peut arrêter cette
régression dans la fuite des responsabilités.
Cette réaction comporte — même si ce n'en est qu'un
élément parmi d'autres — un retour à l'emplacement réservé.
Pour qu'il n'en soit pas abusivement prévu, il faut que
l'obligation d'acquérir soit quasiment inéluctable. Cette exigence rend
sérieux, elle est favorable aux propriétaires. Pour qu'il en soit
raisonnablement prévu, il faut que la collectivité publique ait le temps
d'acheter. Cette exigence est évidemment défavorable aux propriétaires.
On rejoint, à ce stade, la finalité majeure de la législation
de l'urbanisme. Vouloir que cette législation permette d'agir efficacement,
sans restreindre l'usage du sol par les propriétaires, c'est poser le problème
de la quadrature du cercle.
La finalité même de la législation est de conférer un
pouvoir de contrainte sur l'usage du sol. On n'a pas besoin d'y recourir, si la
contrainte n'est pas nécessaire. On ne peut pas s'en passer quand elle le
devient pour satisfaire des objectifs d'intérêt général.
Or, sous la pression continue des uns et des autres, on
lime peu à peu le tranchant absolument indispensable de ce droit. On s'efforce de le rendre inopérant en entourant l'exercice
des prérogatives qu'il confère à la puissance publique d'un luxe de
précautions, en subordonnant leur usage, à des conditions de plus en plus
restrictives ou complexes. On le complique et l'affaiblit en même
temps, au détriment de tous, des usagers ou propriétaires eux-mêmes, comme de
la puissance publique.
Si l'emploi de l'emplacement réservé est abandonné,
qu'adviendra-t-il? Les équipements seront plus difficiles et plus coûteux à
réaliser. On en différera encore plus l'exécution. On sera obligé d'être plus
cruel et d'acquérir des bâtiments par expropriation, à la place de terrains
nus.
Si les emplacements réservés inscrits dans les plans
d'occupation des sols sautent, au hasard des demandes restées sans réponse dans
le bref délai d'un an impartie qu'adviendra-t-il aussi? La réalisation des
équipements linéaires sera compromise, plus coûteuse et plus difficile à
réaliser, mais on les réalisera quand même car les équipements linéaires, une
fois définis sont quasi impossibles à déplacer. On a quelque crainte à l'idée
d'exproprier des bâtiments récemment construits sur le terrain libéré de
l'emplacement réservé. La nouvelle législation ouvre la porte à des situations
inadmissibles. Il en sera de même des équipements ponctuels exigeant de grandes
superficies.
Quant à la réalisation des équipements ponctuels de
petite superficie, elle sera définitivement exclue.
En voulant
satisfaire aux complaintes, on aura renoncé à un peu plus de cohérence et de
continuité dans l'aménagement
Certes répondent ceux qui ont l'oreille grande ouverte
aux quelques protestations annuelles; que les collectivités votent les
financements nécessaires, elles Ont deux ans. Leur action d'équipement ne doit
pas se faire au détriment des propriétaires. Sans doute, est-ce un raisonnement
logique, mais on ne peut pas leur demander l'impossible. Plusieurs acquisitions
importantes peuvent apparaître une année; il y a des moments de tension
budgétaire; les financements publics n'ont pas une grande élasticité. Il faut
pouvoir étaler dans le temps les acquisitions foncières.
A trop négliger l'intérêt public, parce qu'on entend trop
les intérêts particuliers, on édulcore petit à petit les prérogatives
élémentaires de l'aménagement. A ce régime, l'urbanisme, qui n'a jamais été
dans notre pays une discipline pratiquée très spontanément, finira par remplir
les conditions pour n'être plus qu'un souvenir.
Finira-t-on par laisser en paix les emplacements réservés, après avoir redressé leur régime? Rien n'est moins sûr, et même le régime abâtardi issu de la loi du 3 janvier 1986 n'est pas assuré de durer, tant la tentation de faire plaisir à Pierre, Paul ou Jacques reste grande toujours.
ANTOINE
GIVAUDAN
COMMENTAIRE
Loin de contester l’institution du médiateur
très utile pour sortir, en équité, de conflits absurdes que l’administration ne
peut ou n’ose pas trancher, pour une infinité de raisons, j’ai beaucoup
regretté que, par une déformation maniaque qui atteint certains individus, le
médiateur ou certains de ses gens s’en prennent, en notre domaine, à l’économie
même de la législation qui doit être contraignante et discriminatoire pour
avoir un sens.
Au delà de cette observation précise, je
déplore que les emplacements réservés, qui devraient être le symbole même d’un
urbanisme réfléchi, prémédité, volontariste, ont été mal utilisés, malgré des
efforts soutenus pour qu’ils le soient mieux ( Cf. #1650# ) notamment pour les équipements de
superstructures, toujours structurants, à leur échelle, quelle qu’elle soit,
pour le voisinage.
Les plus nombreux d’entre eux étaient ou
auraient dû être communaux mais les communes ne s’en sont pas suffisamment
servi. Est-ce mieux aujourd’hui ? Nul ne le sait de toute manière.
Toutefois notre inculture urbaine collective
me conduit à en douter.