Les dérapages mal contrôlés
du droit de préemption urbain
Antoine GIVAUDAN
( AOUT SEPTEMBRE 1986 )
Mais nul ne résiste au plaisir de l’orgasme législatif ( Cf. [1820--L-ETAT-DE-DROIT-DE-LA-GLORIFICATION-DU-MYTHE-A-SA-REGRESSION-CHAP-182] ) et à la tératogénése qu’il en résulte dans la plupart des cas ( Cf.[1987-10-09---H-LES-FACETIES-DU-DROIT-DE-PREEMPTION-URBAIN]).
Les points de vue discordants
que suscitent depuis quelques mois les modifications que la loi du 18 juillet
1985 a apportées aux droits de
préemption dont les collectivités locales — et plus particulièrement les
communes — sont les principales bénéficiaires, ont un caractère politique
inhabituel. La législation de l'urbanisme, en effet, est l'un de ces domaines
où les clivages ne suivent pas nécessairement la ligne de partage entre
opposition et majorité. Chaque débat parlementaire en a témoigné jusqu'ici.
Le fait, cependant, que les
réformes aient été présentées par un gouvernement socialiste a permis à
l'opposition et à certains milieux directement concernés d'élever le débat sur
le terrain des libertés dont la propriété privée est une composante
essentielle. Les réformes antérieures, tout aussi entreprenantes sur ce délicat
terrain, ne soulevèrent pas les mêmes, feintes ou réelles, émotions. Il faut
dire que le nouveau droit de préemption urbain est apparu après quatre années
de gouvernement dont l'idéologie déclarée et la politique ont réveillé
l'intérêt pour le libéralisme économique.
Ces grands importateurs
d'idées que sont tous nos maîtres à penser se meuvent maintenant au vent, venu
d'ailleurs, d'une déréglementation porteuse de toutes les solutions, car elle
permet à chacun de caresser le rêve qu'il va pouvoir faire ce qu'une
législation lui interdisait. Ce renversement conduit tout naturellement à ce
que les interventions publiques sur le marché foncier soient accueillies avec
une suspicion certaine.
Un tel climat n'est guère
propice à un examen objectif des réalités. Il fait encourir le risque, à celui
qui s'exprime sur le droit de préemption urbain, d'être obligé de se prononcer
pour ou contre le libéralisme économique ou un certain collectivisme foncier.
Or, le problème est ailleurs et ne se pose pas en ces termes.
On peut en effet regarder les
choses comme elles sont, indépendamment de toute idéologie,
rechercher ce qui convient le mieux maintenant à l'aménagement urbain et à
l'économie, sans avoir recours aux références idéologiques et nous nous
attacherons à le faire dans cet article.
1. La réalité d'aujourd'hui.
La réalité d'aujourd'hui
date de quelques années déjà; elle durera plusieurs années encore et les
contours de son évolution se dessinent assez bien.
Elle est ou sera marquée par quelques traits majeurs:
— une moindre croissance urbaine;
— la décentralisation;
— la déréglementation dans le domaine de la législation du logement;
— l'essoufflement de l'effort public pour le financement du logement social.
Le premier trait n'appelle pas de longues démonstrations; le fait est patent et, si les besoins en logements neufs sont encore importants, ils n'ont plus l'importance qu'ils avaient naguère puisque la population française est à peu près stabilisée. La population urbaine n'augmente plus beaucoup et même diminue dans certaines communes. Ces besoins seront essentiellement à satisfaire à la périphérie des villes pendant que les quartiers anciens et certaines urbanisations récentes auront à poursuivre la réhabilitation et la modernisation entamées depuis plus de dix ans. Les efforts publics ne devraient pas évoluer beaucoup en intensité et en amplitude mais auront à se prolonger longtemps.
La décentralisation conduit
à ce que ce soit avant tout aux communes, et presque souverainement, d'avoir ou
non une politique foncière urbaine. L'État s'est complètement désengagé des
financements; il n'est plus qu'un spectateur, un conseiller et à l'occasion un
détecteur d'illégalité. Avec le régime décentralisé, il est probable, sans que
ce soit à généraliser, que la politique foncière et les actes d'acquisitions
auxquels elle donne lieu subiront, beaucoup plus que par le passé, l'influence des
déterminismes démocratiques et tribaux qui amènent naturellement à
minimiser les inconvénients électoraux et à en maximiser les avantages au
détriment des impératifs juridiques et techniques de l'aménagement urbain. Le
contrôle de la légalité ne trouvant guère matière à s'exercer dans un domaine
où l'opportunité et les négociations dominent, on
peut, à juste titre, s'interroger sur une extension géographique de plein droit
des droits de préemption.
La déréglementation de la législation du logement, par un encadrement juridique moindre des rapports entre bailleurs et preneurs et une extinction progressive plus rapide de la loi de 1948, favorisera un alignement des loyers sur les prix du marché. Compte tenu des retards qu'ils ont souvent pris, des hausses sensibles et nombreuses ne seraient pas très surprenantes. Cette liberté nouvelle devrait pousser à la location de logements vacants aujourd'hui avec un effet inverse sur les prix partout où le marché du logement est détendu. A l'échelle macro-économique, ces mesures seront positives pour l'économie immobilière. A l'échelle de la ville et de ses quartiers, elles peuvent, en bien des endroits, avoir des conséquences sociales difficiles à supporter par les plus démunis et les classes moyennes qui bénéficient d'une rente importante du fait de la législation.
Or, dans le même temps, il est
également probable que l'État, au mieux, maintiendra son effort actuel en
faveur du logement et plus vraisemblablement qu'il en modulera la nature afin
d'être plus sélectif, s'il n'en réduit pas le volume pour des raisons
strictement budgétaires. L'aide personnalisée au logement, dispositif essentiel
de neutralisation des rentes de situation foncière, ne peut guère échapper à un
réexamen sérieux. Quant à la politique d'aide à la construction des logements
sociaux, même si elle se maintient à son niveau d'aujourd'hui, elle n'est pas
de nature à compenser les effets de la déréglementation ci-dessus, s'ils se
manifestent sur un court laps de temps.
Selon ce contexte général il
faut s'attendre à une diversification des situations locales. Stabilisation
ici, tensions de nature nouvelle ailleurs. Les communes devront trouver, si
elles souhaitent intervenir, des réponses adaptées, avec un concours bien
moindre de l'Etat.
L'utilité et les modalités
du droit de préemption urbain sont à examiner au regard de ces hypothèses, car
ce droit constitue un instrument privilégié d'intervention publique sur le
marché immobilier.
2. Les origines ambiguës du droit de préemption.
Un rappel bref des origines
historiques du droit de préemption n'est point dépourvu d'enseignement à qui
s'interroge sur les questions actuelles.
Ce droit date de la zone à
urbaniser par priorité, de 1958 exactement, il fut étendu, dans l'espace et le
temps, avec la zone d'aménagement différé en 1962. L'utilisation qu'on en fit
mérite d'être rappelée. A l'époque le développement urbain explosait sur des
espaces dépourvus de tout document d'urbanisme adapté à cette évolution et
propre à le canaliser. L'État fit donc un usage extensif de la Z.A.D. pour compenser
son incapacité de maîtriser l'évolution urbaine et de définir une politique
globale et à long terme d'aménagement de l'espace. II s'en servit
ainsi pour faire obstacle à l'ouverture de carrières, empêcher de construire ou
de lotir, tout autant que pour acquérir des terrains. La Z.A.D. et plus encore
la pré-Z.A.D., il faut le dire, n'exigeaient pas beaucoup d'études ni de
procédure pour être instituées.
Le droit de préemption reste donc imprégné de ses origines quant aux tentations de facilité qu'il offre dans son utilisation, facilité au demeurant régulée et tempérée par la jurisprudence. Faute d'être en mesure de prendre les décisions prévisionnelles adaptées mais complexes, la puissance publique a recours à la surveillance des transactions immobilières pour tuer dans 1'œuf, au coup par coup, les phénomènes indésirables avant même qu'ils aient eu un commencement d'intention d'exécution.
Cette facilité explique la séduction qu'il exerce auprès des
maires et leur intérêt pour la zone d'intervention foncière. Elle leur permet
de savoir ce qui se trame dans leur commune et, éventuellement, d'intervenir en
préemptant ou en faisant quelquefois semblant de le faire. Elle leur évite même
de trop réfléchir et de trop se contraindre à l'avance sur la localisation des
équipements en prévoyant des emplacements réservés, dans les P.O.S. Une acquisition “
d'opportunité ”, comme on dit en franglais, pourvoira aux besoins si
l'on ne regarde pas trop à la meilleure implantation de l'équipement dans
l'espace urbain. On évite ainsi les interdictions de construire attachées à
l'emplacement réservé et le recours à l'expropriation pour obtenir l'espace que
le propriétaire peut souhaiter conserver.
Mais la Z.I.F. atteint très
rapidement ses limites lorsqu'il faut agir pour de bon. Le juge judiciaire a
ajouté l'indemnité de remploi au paiement du prix, ce qui est anormal puisqu'il
s'agit d'une transaction volontaire. En Z.A.D., la loi l'exclut expressément.
En outre, la Z.I.F., malgré son champ géographique très large ne permet
d'acheter que pour des objectifs restrictivement définis. Une action foncière efficace ne peut être
obtenue par la Z.I.F. qui permet seulement de satisfaire la curiosité communale,
si bien que les communes sont revenues à la Z.A.D. quand elles voulaient agir.
Elles n'ont pas pour autant vraiment réduit ou supprimé la Z.I..F. Trois
communes seulement l'ont fait.
Au contraire, quand une politique d'aménagement urbain, à moyen terme au moins, est bien définie point n'est besoin d'être grand expert pour s'apercevoir qu'un droit de préemption applicable partout n'est pas nécessaire.
Mais une telle politique est
rarement arrêtée et même dans les communes pourvues d'un plan d'occupation des
sols en bonne et due forme, la facilité du droit de préemption reste utile et
appréciée.
En 1974 ‑1975, il n'y avait pas assez de P.O.S. en
vigueur pour qu'on puisse beaucoup fignoler le champ et les objectifs de la
zone d'intervention foncière. Le plus simple était donc d'aligner le champ
géographique du droit de préemption de la Z.I.F. sur celui des zones urbaines
du P.O.S. en laissant à la commune le soin de le réduire ultérieurement quand
elle aurait précisé sa politique d'aménagement.
La Z.I..F. n'était qu'un moyen
d'action au service d'une fin à venir. Cette fin, l'Etat s'efforça d’en
susciter la définition en développant l'idée des plans de référence financés,
pour les études comme pour les travaux à réaliser, avec le concours du fonds d'aménagement urbain ( F.A.U.)
officiellement créé en 1976. Ces plans, sans contenu juridiquement formalisé,
poussaient les communes à investir en intelligence, réflexion puis action, sur
l’ensemble de leurs milieux urbains, à envisager des aménagement libérés des
filières juridiques d'intervention (réhabilitation, rénovation, restauration,
résorption de l'habitat insalubre) qui méconnaissaient un peu trop la globalisé
et l'enchevêtrement des problèmes et contraignaient à créer autant de
périmètres difficiles à délimiter.
Parallèlement, mais au
niveau de l'agglomération cette fois, l'État s'efforçait de susciter une
politique foncière moins égocentrique, fondée sur les documents d'urbanisme et
notamment les schémas directeurs, en prenant en charge l'étude et le
financement de “ programmes d'actions foncières ” engageant financièrement
les cocontractants pour trois ans.
Ainsi, peu à peu, se
raccordaient, en pratique, à défaut de l'être dans la législation, les actions
publiques multiples résultant:
— des documents
d'urbanisme qui affectent l'espace aux grandes fonctions et aux équipements;
— de la politique foncière d'agglomération ou
infra communale;
— de la politique
foncière urbaine et de la politique foncière rurale comme l'annonça la
circulaire agriculture - équipement du 29 septembre 1975;
— des
investissements publics;
— des
interventions sur les logements anciens ou en direction des constructions
nouvelles.
II est patent qu'une
politique pareille impliquait, de la part de l'Etat, une main ferme, une
stratégie à longue échéance appliquée avec détermination afin que l'attrait des
financements ne supplante pas les réflexions nécessaires et ne réduise pas plans de référence ou programmes d'actions
foncières à un rituel habillant une banale demande de subvention.
Si cette politique avait été
poursuivie avec persévérance pendant plus de quelques années, il aurait été
possible alors de réexaminer le droit et la manière de se servir des
instruments de la politique foncière, parmi lesquels le droit de préemption a
un rôle majeur à jouer.
Le système fut bouleversé en 1982 avec la disparition du
Fonds d'aménagement urbain et en 1983 par la décentralisation de l'urbanisme qui engloba,
dans la dotation globale d'équipement, les subventions de l'État aux programmes
d'action foncière. C'était une manière indirecte d'y mettre fin; heureusement
que dans plusieurs cas le département a pris le relais de l'État.
[ Qu’en est-il
aujourd’hui puisqu’il semble bien qu’on ne sache plus rien de ce qui se
fait ! ]
3. Les objectifs à donner au droit de préemption urbain.
Pour mieux les cerner, il faut mentionner l'hypothèse maintenant dépassée de ce qu'il aurait pu advenir sous le régime de l'urbanisme non décentralisé.
Sous un tel régime, il eut
été envisageable de mettre en place un dispositif
à deux temps. Dans un premier temps,
le droit de préemption communal se serait appliqué partout, en zone urbaine et
d'urbanisation future une fois le P.O.S. rendu public, mais cette application
générale n'aurait eu qu'une durée limitée à trois ans environ, le temps pour la
commune de définir une politique d'aménagement urbain et une politique foncière
que nous appellerons par commodité, “ programme d interventions
foncières ” connectant ainsi ce qui n'avait pu
être fait dans les années 70, plan de référence et programme d'actions
foncières.
Ce programme aurait défini
l'ensemble des mesures envisagées par la ou les communes, et notamment les
zones, dans lesquelles les droits de préemption, assortis d'effets plus ou
moins rigoureux continueraient à s'appliquer sans durée déterminée. Ce
programme soumis à l'État n'aurait pris effet, en ce qui concerne le maintien
dans certaines zones des préemptions et d'autres mesures juridiques qu'il n'y a
pas lieu d'évoquer ici, qu'après approbation par le préfet. A défaut d'approbation,
les droits de préemption initialement ouverts dans toutes les zones seraient
tombés. Lors de cet examen, l'Etat aurait pu exercer un contrôle sur
l'adéquation des mesures envisagées aux objectifs et s'assurer que la
préemption n'était pas maintenue dans les territoires où elle n'a pas
d'utilité.
Un tel système était encore
concevable vers le milieu des années 70, avant la création des Z.I.F., mais nul
n'y a pensé. Après leur création, qui constitua un précédent décentralisateur
particulièrement important dans le domaine de l'urbanisme, il aurait été plus
difficile à faire admettre aux communes.
Après la décentralisation de
l'urbanisme de 1983 et 1985, il ne parait plus guère accordé à l'esprit du
temps.
Parallèlement, on pouvait se
fixer l'objectif de clarifier le droit et de le rendre plus intelligible en
définissant une seule et même technique juridique de préemption, assortie
d'effets éventuellement gradués, selon les buts qui lui étaient assignés et les
territoires concernés, ouverts à des collectivités variées selon des critères
précis et un ordre strict de priorité. Ainsi aurait-on évité d'avoir, dans le seul Code de
l'urbanisme, trois — sinon quatre en comptant la pré-Z.A.D.— droits
de préemption ( Z.A.D., Z.I..F., périmètres sensibles ). Cette tentative
d'unification a été faite dans la loi du 18 juillet 1985 mais elle a été
couplée à d'autres objectifs, en sorte qu'on ne peut dire qu'on a maintenant
plus de simplicité et de clarté qu'avant, sur le terrain de la technique
juridique et plus de précision sélective dans les finalités de cette technique.
La réforme, qui a été faite, dans les conditions rappelées en introduction, a
été contestée. Sa mise en application est suspendue en attendant
vraisemblablement d'être remise en cause.
Souhaitons que la
simplification souhaitable puisse être obtenue et que l'instrument ne perde pas
en efficacité ce qu'il devrait gagner en précision si le besoin de
déréglementation domine celui de renforcer un moyen d'action adapté aux
problèmes actuels et à venir qu'on peut pressentir.
4. Comment reprendre en main les droits de préemption.
Reprendre en main les droits de préemption signifie qu'on s'accorde pour légiférer avec des objectifs précis assignés aux armes juridiques susceptibles d'être confiées à des personnes publiques.
Puisqu'il faut rabattre ses
prétentions et renoncer aux ambitieux desseins définis ci-dessus, il ne reste
plus qu'à fixer dans la loi des conditions et des critères nouveaux
d'application et de mise en oeuvre des droits de préemption, avec le souci
premier d'éviter que, pour saisir “ l'opportunité ”, on assujettisse quasiment
l'ensemble des transactions immobilières du marché foncier urbain à un contrôle
public qui en gêne le déroulement et quelquefois en bloque le dénouement pour des
raisons qu'il ne faut guère chercher dans le goût pour le bon aménagement.
Cette affirmation a sa confirmation dans le faible taux de préemptions
effectives rapporté au nombre de déclarations d'intention d'aliéner. C'est un
premier point.
Le second consiste à admettre que, si contrôle des transactions il doit y avoir, c'est à la fois pour éviter des phénomènes indésirables et préparer une action d'aménagement à venir
Ces deux conditions et il ne
doit pas y en avoir beaucoup d'autres à fixer conduisent à se demander dans
quelle situation concrète il est légitime, pour la collectivité publique, de
déranger le jeu naturel du marché en instituant un droit de préemption.
Trois hypothèses se présentent alors:
La première concerne les milieux urbains existants en voie de
transformation spontanée rapide — et généralement en voie de dégradation, de transformations
négatives, provoquées par une succession de phénomènes divers,
d'amplitude individuelle minime. Leur accumulation annonce des difficultés
auxquelles aucune collectivité publique ne peut être indifférente.
La seconde concerne les milieux urbains existants touchés par
une opération d'urbanisme ou d'équipement, publique ou privée, dont
l'importance ne peut pas ne pas avoir des effets fonciers sensibles sur les
lieux mêmes de l'opération et à son voisinage.
La troisième concerne les espaces non urbanisés mais exposés à
le devenir, à terme plus ou moins prochain ou lointain et dans lesquels cette
perspective va nécessairement déclencher des évolutions dont il faut contenir
l'amplitude. Il s'agit des zones urbaines non bâties et des zones
d'urbanisation future, là où il y a un P.O.S.
A ce stade du raisonnement
nous excluons de cette trilogie, les interventions foncières publiques en
milieu non urbain ou non urbanisable ( zones naturelles, agricoles ou non, dans
lesquelles le droit de préemption des S.A.F.E.R. sur les terres agricoles et du
département ou du conservatoire du littoral dans les périmètres sensibles )
dont les finalités sont sans ambiguïté.
Dans ces trois hypothèses,
la collectivité locale ( commune ou établissement public de coopération
communale ) ou beaucoup plus exceptionnellement l'État, qui décide d'intervenir
peut se justifier; elle est par ailleurs parfaitement fondée à agir car on connaît
très bien les conséquences de la passivité et l'inaptitude intrinsèque des lois
du marché à enrayer les effets négatifs pour la communauté, qui vont
certainement se produire, même si ces effets peuvent être très fructueux pour
certains.
On peut aussi faire confiance au juge de l'excès de pouvoir pour contrôler les décisions créant les zones de préemption puisqu'il y a nécessité d'ajuster moyens et problèmes à résoudre, donc possibilité d'exercer un minimum de contrôle sur le bon usage des prérogatives.
II ne reste donc qu'à graver
dans la loi ces règles élémentaires.
Elles excluent l'application de plein droit de la préemption à toutes les zones urbaines
ou d'urbanisation future délimitées par les P.O.S. rendus publics, mais
impliquent que la collectivité publique détermine le champ géographique de son
intervention par une décision motivée, annonciatrice de la politique
d'aménagement qu’elle entend mener, dont le P.O.S. doit contenir des prémisses.
La décision de
créer une zone de préemption doit être compatible avec lui.
Mais il faut être logique et
mettre aux mains de la collectivité un instrument qui lui donne une supériorité
certaine.
La durée de la surveillance
des transactions dans le temps ne doit pas être limitée par la loi car nul
n'ignore qu'il faut beaucoup de patience et de continuité pour domestiquer les
évolutions urbaines.
Les effets sur les prix immobiliers ou fonciers doivent également être rigoureux car, on l'a bien compris, on ne peut octroyer le droit, quelque part dans une commune, de surveiller les transactions pour le seul plaisir de connaître les prix, les intentions d'aliéner un bien ou les acquéreurs pressentis. Toutefois, une possibilité devrait être ouverte au préempteur d'atténuer les effets de plein droit fixés par la loi afin d'éviter des conséquences plus néfastes qu'utiles dans certains cas. Un droit de délaissement qui est une sorte de garantie, pour le propriétaire qui ne trouve acquéreur et se trouve bien de mettre la collectivité publique en demeure de lui acheter son bien, pourrait être restrictivement ouvert. II paraîtrait juste de ne l'admettre qu'au bénéfice de certains terrains inutilisables, donc invendables, à cause de leur forme et de leur superficie compte tenu des règles du P.O.S. et d'ouvrir, par là même, un processus progressif de remembrement urbain. Encore faudrait-il qu'il existât une incitation sérieuse, dans certaines zones qui le méritent, au remembrement.
Puisque les espaces géographiques où la
préemption trouve à s'appliquer répondent à des hypothèses certaines, qui
impliquent une intervention publique, il faut que la collectivité soit
conséquente avec elle-même. Si la loi lui donne deux mois pour se prononcer sur
la préemption, la décision qu'elle est amenée à prendre dans ce délai doit être
irrévocable. La préemption décidée ne peut donc déboucher que sur une
acquisition publique. L'abandon de la préemption restitue une liberté
définitive aux transactions à venir pendant une certaine durée.
Enfin, avec un droit de préemption limité à certaines zones et enfermé dans des conditions strictes d'exercice, il ne semble pas nécessaire ni justifié de fixer dans la loi une utilisation restreinte à certaines fins du bien préempté, ni un droit de rétrocession. II s'agit là de garanties plus rituelles que réelles qui compliquent inutilement le droit.
Ces conditions composent un
régime rigoureux et simple pour tous de nature à limiter les manœuvres en tous
genres, tant des propriétaires que des collectivités publiques.
Par rapport au régime actuel
de la préemption, les progrès sont certains. Ou bien les collectivités ont la volonté
d'agir et, en délimitant une zone de préemption, s'obligent elles-mêmes à
intervenir. Ou elles ne l'ont pas et il n'y aura point de zones de préemption
ou point de préemption du tout dans les zones créées un peu à la légère. On met
ainsi fin à tout un jeu compliqué.
On ne peut objecter que les communes perdent l'information sur les transactions et les prix dont elles peuvent avoir besoin puisque l'article 14 de la loi du 18 juillet 1985 leur ouvre accès à ces informations avec le nouvel article L. 135 B du livre des procédures fiscales.
Un point reste en balance
dans notre esprit: l'application de plein droit d'un droit de préemption dès
l'entrée en vigueur du P.O.S. dans les zones d'urbanisation future ( N.A.).
C'est une éventualité qu'on ne peut écarter d'emblée, pour sacrifier au désir
de défaire ce qui vient d'être fait récemment. II s'agit bien d'espaces exposés
à connaître une évolution discontinue des valeurs foncières, sans autre raison
que l'avantage
potentiel que leur arroge le P.O.S. Cette situation singulière
mérite peut-être quelques précautions. On pressent que, dans bien des cas, le
droit de préemption ne peut avoir que des effets salutaires. Dans d'autres — et
notamment ceux qui correspondent à des zones dont l'urbanisation ne peut être
que très lointaine — la préemption ne présente guère d'utilité sinon celle de
compliquer les quelques transactions qui pourraient s'y nouer.
On n'ignore pas non plus que
si les transactions et les prix sont étroitement surveillés, il s'en présente
moins. Le marché spontané peut s'en détourner au profit d'autres zones où
l'urbanisation n'y est pas admise ( N.C., N.D.) ou à peine admise ( N.B.). II
ne faut donc pas qu'une mesure logique produise des effets contraires.
La solution ne se dégage pas
avec évidence et on pourrait admettre que le droit de préemption s'applique de
plein droit aux zones N.A. jusqu'à l'approbation du P.O.S. afin que la phase
initiale d'entrée en vigueur du P.O.S. soit la moins perturbée possible par
l'effet de ses propres dispositions. Le maintien de la préemption au-delà de
l'approbation resterait possible si la collectivité locale décidait
expressément de le faire, sur tout ou partie des zones N.A. délimitées par le
plan. C'est un
moyen terme à peu près équilibré qui oblige la collectivité à réfléchir à ce
qu'elle veut faire.
Une dernière observation
s'impose qu'inspire la combinaison des nouveaux articles L. 211.1 et L. 212.1 du
Code de l'urbanisme. introduits par la loi du 18 juillet 1985.
Selon l'article L.211.1, là
où il y a un P.O.S. en vigueur. le droit de préemption urbain ( D.P.U.)
s'applique de plein droit dans les zones urbaines et d'urbanisation future.
Hors de ces zones, le D.P.U. ne s'applique pas mais l'article L.212.1 limite
1'application des Z.A.D. aux communes dépourvues de P.O.S.
La combinaison de ces deux
articles empêche, quand un P.O.S. est en vigueur, l'institution d'un droit de
préemption dans les zones N.B., N.C. ou N.D. C'est une combinaison logique mais
certainement un peu excessive.
Selon la troisième hypothèse envisagée ci-dessus, le droit de
préemption trouvait une justification dans les espaces non urbanisés mais
exposés à le devenir. Les zones N.B. le sont déjà un peu. Les zones N.C. et
N.D. ne le sont normalement pas. II ne devrait donc y avoir aucun problème.
Cependant, la réalité demeure ce qu'elle est et malgré le P.O.S., voire à cause
de ses dispositions, quand certaines conditions sont remplies ( pression
urbaine propriété morcelée, économie agricole en déclin... ou actifs agricoles
âgés... contrôle
strict de l'urbanisation qui projette la prospection foncière à la périphérie
des zones urbanisables bien surveillées...) on peut assister dans ces
zones à des phénomènes indésirables qui risquent de conduire la collectivité
locale, en désespoir de cause, à réviser le P.O.S. pour permettre
l'urbanisation où elle ne la voulait point. ( Cf.[1981-04-02---H-DEPLIANTS-PLAQUETTES-ET-AVANT-PROPOS]. Avant-propos sur la plaquette
décrivant les effets induits du développement urbain ) Tout n'est pas
simple et linéaire dans l'aménagement. L'application du droit de préemption,
dans ces situations, est la seule façon de calmer le jeu et d'afficher une
détermination supérieure en efficacité à la règle d'occupation des sols.
En effet, ce n'est point le
droit de préemption des S.A.F.E.R. ni celui du département s'il y a périmètre
sensible. qui offre une réponse tactique satisfaisante. II faut donc regretter
les effets de la combinaison des articles L. 211.1 et L. 212.1, avant de
l'abroger.
On pourra objecter qu'il est
bien facile après coup de réécrire l'histoire et de présenter le cours
harmonieux qu'elle aurait pu emprunter. Nous ne pensons pas cependant qu'il
fallait des dons exceptionnels de prévision pour faire évoluer le droit dans le
sens d'une meilleure adéquation aux objectifs parfaitement connus de l'aménagement
urbain. En
revanche, il fallait avoir des exigences intellectuelles plus élevées.
Après vingt-cinq années de
Z.A.D. et dix années de Z.I.F., appliquées à des centaines de milliers
d'hectares, à des millions de transactions, il est possible de dresser un bilan
et d'apporter quelques corrections à des dispositifs introduits et utilisés
sans nuance. Cet
examen a dû être fait mais on n'en a pas encore tiré les conséquences.
Les incantations tendent à remplacer un regard sans complaisance sur les faits.
Les idéologies, celle de la décentralisation, celle du socialisme, celle du
libéralisme tendent à le remplacer. Il faut le regretter et craindre que l'impératif
politique de faire quelque chose qui se différencie de ce qui a été fait n'ait
d'autre résultat que de changer le droit de l'urbanisme sans trop se soucier de
son ajustement aux objectifs de l'aménagement urbain. Espérons qu'il n'en sera
rien.