Developper l'offre fonciere
sans tout détraqueR
Antoine GIVAUDAN
( SEPTEMBRE 1986 )
Etudes Foncières N° 32. septembre 1986
Réaction d’alerte dans une phase d’euphorie immobilière où les
mécontentements contre les restrictions imposées par l’urbanisme aux pulsions
foncières et « constructrices » se manifestent généralement avec
ardeur.
Ce n’était qu’un point de vue car je n’avais aucun rôle à jouer,
sauf au niveau local ou je travaillais. La question était de ne pas céder aux
« opportunités » sans pour autant ignorer la « demande ». L’administration de l’Etat
n’avais plus de levier à activer. Elle n’en avait jamais beaucoup eu ( Cf.#1980-07-03---E#), mais pouvait infléchir « la pensée » sur ces choses…Mais le titillement
foncier était indigne d’elle.
En 1986, elle tenait la bougie. Il n’y avait rien à en attendre.
D’ailleurs l’offre foncière s’est développée massivement en certains endroits.
Elle allait détraquer la tranquillité des uns et des autres et les illégalités
décentralisées aidant les incontinences juridictionnelles, il en résulta de
magnifiques contentieux.
Rendez-vous à la prochaine euphorie.
Un remède à la "pénurie foncière" actuellement dénoncée serait le "titillement financier" des propriétaires. Il s'agit d'associer une procédure d'incitation au remembrement des secteurs à urbaniser ou à rénover, et une taxation annuelle des propriétaires dont les terrains resteraient inutilisés. ( N dl R )
Périodiquement,
resurgit comme un mon de sa boîte le spectre de la pénurie des terrains à bâtir
et des prix élevés qu'ils atteignent quand il s'en trouve qui soient offerts.
S'il
n'y avait que du faux dans cette affirmation, elle ne reviendrait pas comme ne
antienne. S'il n'y avait que du vrai, n ne construirait plus, ni ne vendrait
plus de logements neufs. Il y a donc du vrai et du faux, comme toujours, dans
les plaintes des professionnels de l'immobilier comme de toute autre
profession, et la difficulté réside moins dans les critères qui permettent de discerner
où passe la ligne de vérité que dans les réponses ‑ qui existent pourtant
‑ à donner au problème. Mais s'il ne s'agissait que de ces deux séries de
questions, nous ne serions placés que devant une affaire économique classique,
d'offre et de demande mal équilibrées à laquelle une économie libérale normale
apporte les solutions avec facilité. Hélas, l'affaire n'est pas seulement de
nature économique et l'économie foncière n’est pas normale. C'est parce qu'on
ne veut pas reconnaître cette double spécificité que la pénurie de l'offre
foncière revient périodiquement d'actualité, avec ses explications d'un
simplisme qui met mal à l'aise, et des solutions aussi maladroites
qu'inopérantes, sans quoi on n'en parlerait plus depuis belle lurette.
Il faut
le dire avec assurance. Des solutions sont là qu'on se refuse d'admettre car
elles gênent le confort politique et intellectuel d'à peu près tout le monde.
On préfère ainsi donner crédit à des explications qui rassurent au meilleur
compte, au détriment de l'aménagement urbain qui a suffisamment de progrès à
faire, encore aujourd'hui, pour qu'on n'en détraque pas trop les mécanismes
fragiles, acquis avec patience, au cours des quinze dernières années.
UNE PÉNURIE PARTIELLE, DES RISQUES GÉNÉRALISÉS
La pénurie
foncière ne concerne pas la France toute entière mais quelques départements
seulement, et parmi ceux-là, certaines parties seulement de leur territoire à
cause d'une convoitise intense dont elles font l'objet et qui trouve sa cause
dans la qualité de vie et les commodités offertes à leurs habitants. Le
phénomène de rareté est marginal dans l'économie globale de l'immobilier ; il
n'est pas pour autant secondaire, car ses manifestations comme ses faux remèdes
sont suffisamment nocifs pour contaminer l'ensemble.
L'explication
qu'en donnent ceux qui en souffrent tourne toujours autour du même thème : les
mesures administratives prises par les autorités publiques, et notamment les
plans d'occupation des sols, ne prévoient pas assez d'espaces constructibles.
Qu'il en aille autrement et les prix fonciers baisseront.
Cette
explication n'a jamais résisté à la plus sommaire analyse ni aux expériences
concrètes. Le relâchement des restrictions administratives, dans les lieux
hautement convoités par les opérations d'urbanisme, n'a jamais fait baisser les
prix des terrains ; au contraire, il les a fait croître brutalement, même s'il
est vrai qu'il permet, quand il concerne des terrains acquis à bas prix par un
promoteur, parce qu'inconstructibles, de réaliser une affaire financièrement
bénéfique.
Il faut
dire aussi, pour serrer de plus près la réalité, que même dans les hauts lieux
de la convoitise, des terrains à bâtir existent, quelquefois en quantité
importante. La pénurie est moins dans le gisement que dans le désintérêt
qu'éprouvent leurs propriétaires à les vendre, car ils n'ont pas besoin de
liquidités, même si le prix qu'ils pourraient en tirer est très fort.
Les cas
de pénurie absolue, là où il n'y a même plus de terrains à bâtir physiquement
disponibles, existent mais ils sont plus rares qu'on ne se plaît à le dire. Il
est cependant intéressant de les monter en épingle et de susciter, grâce à eux,
des mesures de portée générale, de déréglementation comme on dit aujourd'hui,
propres à desserrer "le carcan de la réglementation". Revanche de ceux qui rêvent d'un abandon de toute
politique d'aménagement de l'espace.
Ce
carcan n'est pas une invention ; il existe, et au lieu de s'en plaindre on
devrait s'en flatter. Il évite l'anarchie bien connue des constructions qui
s'implantent partout, à l'avenant, loin de tout souci d'équipement et
d'ordonnancement, comme on n'en a que trop d'exemples malheureux en mémoire.
S'il
fallait, pour combattre une pénurie très localisée, en revenir à ces errements,
car les mesures que l'État peut envisager ne peuvent être que générales,
s'appliquer partout, et par conséquent là où elles risquent d'être
inopportunes, il y aurait des raisons d'être inquiet.
On a du
mal à imaginer ces mesures sous un régime d'urbanisme décentralisé dans lequel
la commune est le premier responsable du développement urbain. Si l'État est
encore présent dans cet urbanisme, c'est moins pour forcer les communes à
étendre leurs zones constructibles que pour éviter que leur volonté spécifique
s'exerce au détriment d'exigences plus générales qui gardent toute leur
légitimité. Aussi la première mesure propre à développer l'offre
foncière risque d'être une consigne donnée aux services locaux de l'État de
laisser les communes faire ce qu'il leur plaît, quand elles aspirent à croître
indûment, au détriment de l'environnement, des paysages, des terres agricoles
et de bien d'autres préoccupations qui ne sont pas nécessairement strictement
locales.
Souhaitons
toutefois que dans les opérations d'intérêt national, où l'État est presque
directement maître de l'urbanisation, l'offre foncière ne soit pas stérilisée
par des intérêts contraires. L'Etat donnera certainement l'exemple.
Or, il
se pourrait bien, si on en venait là, que l'offre foncière n'augmente pas plus
dans les lieux convoités, dans les communes soucieuses aujourd'hui de
sauvegarder leur environnement heureux qui est un privilège et qu'en revanche
les choses se dégradent, là où la convoitise est moindre, en vue précisément
d'attirer une urbanisation nouvelle qui n'y vient pas tout à fait
naturellement. On
aurait ainsi perdu ( CC )plusieurs années d'efforts pour domestiquer, dans l'esprit
public et sur le sol lui-même, l'idée que le développement urbain doit obéir à
certaines règles, au premier rang desquelles figure la nécessité de ne pas
faire n'importe quoi, n'importe où.
[ ( CC ). « On aurait » écris-je mais « On avait déjà perdu » pensais-je. Mes prémonitions n’ont jamais donné dans
l’alarmisme. La preuve vient d’être fourni avec l’aveu que l’étalement urbain
ne cesse de gagner du terrain dans un désordre « renouvelé » selon le verbiage à la mode. AG. 25-03-2000
]
Quant à
d'autres mesures, de nature technique, il ne faut rien en attendre de
significatif sur le marché foncier mais craindre au contraire qu'elles
viennent, en modifiant des pratiques, maintenant à peu près acquises par tous,
compliquer un peu plus encore le droit de l'urbanisme ou en favoriser la
tendance au subjectivisme, à savoir cette situation incertaine dans laquelle
nul ne sait très bien s'il peut ou ne peut pas faire, sans savoir pourquoi.
Nous
n'évoquerons pas ces mesures pour ne peiner personne et plus encore pour ne pas
donner des idées plus mauvaises encore à ceux qui en cherchent. Est-ce dire
qu'il faut être béatement satisfait de la situation présente et la conserver
telle quelle, au lieu d'imaginer des moyens d'en réduire les mauvais côtés ?
Assurément non. Dans cette hypothèse ne dissimulons pas derrière des mots plaisants,
l'exigence vraie dont dépend un développement cohérent et paisible de
l'urbanisation.
TITILLER LES PROPRIÉTAIRES
L'objectif
à atteindre n'est-il pas que les terrains constructibles soient utilisés par
des constructions ? Que les terrains urbanisables et non équipés soient équipés
puis construits à une cadence compatible avec la volonté communale, avec sa
capacité d'accueillir de nouveaux habitants, avec ses moyens financiers de
réaliser et de faire fonctionner les équipements ?
Si l'on
accepte cet objectif, les solutions vont de soi.
La
commune, première intéressée par la croissance urbaine, peut être plus ou moins
motivée pour intervenir elle-même dans ce difficile domaine.
Si elle
est fortement motivée, les filières publiques de production de terrain à bâtir,
bien connues et parfaitement rodées, lui permettent d'agir ; leur seul
inconvénient est dans l'inaptitude assez générale des collectivités publiques à
se comporter, sur des durées importantes, en agents économiques efficaces.
Certaines y parviennent ou y sont parvenues, mais la vérité commande de
reconnaître que les interventions foncières publiques renforcent plus la
pénurie qu'elles n'y mettent fin. Aussi n'est-il pas très pertinent de
conseiller cette voie, comme unique remède. Ceux qui le font ont une intention
cachée.
Les
filières privées sont beaucoup plus pratiques pour la collectivité locale.
Encore faut-il que la matière première ‑ à savoir le terrain
constructible ‑ ne soit conservée comme un trésor sacré par ceux qui le
détiennent. Pour les inciter à désacraliser leur bien, dès lors qu'on a renoncé
comme on vient de le dire à les exproprier, il est inévitable d'aller les
titiller afin qu'ils passent du comportement passif de propriétaire au
comportement actif de vendeur. Toute la question est là. On n'a jamais osé y
répondre et on s'est toujours évadé dans des faux-fuyants.
Quel titillement décisif peut-on
imaginer ?
Pendant
des années, beaucoup ont caressé le titillement fiscal mais l'impôt foncier ‑
ce mythe ‑ a tellement intoxiqué les esprits qu'il est préférable d'y
renoncer. Sous quelque forme qu'elle réapparaisse, une retouche mineure de la
fiscalité foncière locale, soulèverait le couvercle du vase dans lequel
bouillonnent d'aussi chaudes que vaines idées. C'est regrettable, mais notre
psychologie adore tellement certains débats d'idées que l'action recule chaque
fois qu'on s'avance sur ce terrain.
Il faut
donc briser tout lien avec la fiscalité locale et dénommer ‑ “ titillement
financier ”, le moyen à imaginer.
Puisque
la législation de l'urbanisme a conféré à la puissance publique le pouvoir de
délimiter les terrains constructibles ( zones urbaines ) et les terrains
destinés à le devenir ( zone NA ), on ne voit pas pourquoi cette même
législation ne lui conférerait pas, dans des conditions donnant toute garantie
aux propriétaires, le pouvoir d'inciter à construire ou à vendre les terrains
constructibles, en les soumettant à un titillement financier quasi irrésistible.
Il suffit pour cela de demander aux
propriétaires une contribution financière annuelle, proportionnelle à la
superficie de leur bien foncier, dont le montant par mètre carré est
forfaitairement fixé par le conseil municipal.
Où et
comment en venir à cette extrémité, plus destinée à amener le propriétaire à
faire une bonne affaire qu'à le priver du profit qu'il en tirera ? Il faut
entrer dans les modalités pour se convaincre du réalisme et de la simplicité de
l'idée. Deux cas très différents se présente avec évidence les zones urbaines
et les zones d’urbanisation future ( NA ).
LE REMEMBREMENT DES ZONES URBAINES
Quiconque
examine un P.O.S. avec un peu d'attention remarque sans peine qu'il s'y trouve
souvent, dans les zones urbaines, des superficies importantes, morcelées en
mille propriétés non bâties, mal utilisables pour la construction, difficiles à
desservir... Mille propriétés qui dorment et sur lesquelles s'élèvent, ici ou
là, au hasard des années, une maison ou une autre... en sorte qu'à terme on
aura un quartier de guingois.
Le
remembrement urbain s'impose dans ces cas là mais il est plus malaisé à mener à
bon terme qu'un travail d'Hercule. Les procédures juridiques des Associations foncières
urbaines, faites pour cela, comportent d'innombrables freins mais aucun moteur.
Si l'on veut que le remembrement urbain deviennent
une réalité, et contribue à l'offre foncière sans détraquer
l'organisation du développement urbain arrêtée dans le P.O.S., il faut mettre
un moteur et supprimer tous les freins en laissant à l'initiative privée le
soin de conduire la machine foncière qui va se mettre en marche.
Les
modalités du système sont alors les suivantes :
‑
La commune, par une délibération, délimite un périmètre de remembrement urbain.
‑
Toutes les propriétés foncières non bâties, incluses dans ce périmètre,
seraient assujetties à un versement annuel dont le montant, fixé au mètre carré
par la délibération, pourrait être compris dans une fourchette fixée par la
loi.
‑
A dater de la délibération, les propriétaires auraient deux ans pour présenter un
projet de remembrement du périmètre en question, respectant les dispositions du
P.O.S., redistribuant leur patrimoine en propriétés cohérentes, desservies par
les équipements nécessaires. Le plus simple pour eux serait de constituer une
société civile immobilière. Mais c'est leur affaire.
‑
La commune aurait, au plus, six mois pour approuver le projet.
‑
Si le projet de remembrement n'est pas présenté dans le délai de deux ans, le
versement annuel est mis en recouvrement et tombe dans le budget communal jusqu'à
l'approbation du projet qui tarde à venir. Après son approbation, le point
suivant s'applique.
‑
Si la commune approuve dans le délai de six mois le projet du remembrement, le
versement annuel est mis en recouvrement jusqu'à l'achèvement des travaux
d'équipement. Il
fait l'objet d'une affectation bloquée au budget communal ; la commune le
restituera à l'organisme, quel qu'il soit, qui exécutera le projet en réalisant
les équipements projetés, ce qui permettra la vente des terrains comme dans un
lotissement.
‑
Si la commune n'approuve pas le projet dans le délai de six mois, celui-ci est
tacitement approuvé et il en va comme
précédemment.
Dans un tel système, le titillement
financier du propriétaire revient au propriétaire; il
n'y a donc prélèvement communal que si l'opération tarde à voir le jour mais on
ne peut en imputer la responsabilité à la commune, car en deux années, il est
facile de monter une opération avec un professionnel de l'immobilier qui
concevra le projet et achètera les terrains aux propriétaires, une fois le
projet approuvé.
La
commune percevra par la suite la taxe locale d'équipement sur les
constructions. Et, puisqu'elle a déclenché l'opération du remembrement, il lui
appartiendra, et ce n'est pas une tâche bien difficile à assumer, de veiller à
ce que les raccordements externes de l'opération soient convenablement prévus
et puis réalisés par elle. En zone urbaine, ces choses vont de soi, si le
P.O.S. n'est pas trop mal fait.
Ce
mécanisme est également applicable, tel quel, dans les zones N.A., à règlement
alternatif, où règles d'urbanisme et densités sont fixées par le P.O.S. et
permettent la construction si certaines conditions sont remplies.
On peut
même envisager que dans certains cas, l'initiative du remembrement urbain
appartienne à l'État. Ce serait contraire à la décentralisation mais pas
nécessairement à l'intérêt général, mais n'entrons pas dans cette hypothèse
particulière.
L’OUVERTURE DES ZONES D'EXTENSION
( na )
Le
mécanisme, en zone N.A., est naturellement analogue mais il doit avoir u
déroulement un peu différent quand la zone N.A. est strictement inconstructible
puisque dans ce cas, le P.O.S. doit être modifié.
La
commune aurait, dans cette hypothèse, à présenter en même temps qu'elle
délimite le périmètre de remembrement, le projet de règlement du P.O.S.,
applicable à ce périmètre, définissant ainsi les règle d'urbanisme qu'elle
entend édicter et éventuellement les emplacements réservés aux équipements
publics nécessaires à la zone.
Au
cours des deux années qui suivent cette décision :
‑
les propriétaires auraient à établir leur projet de remembrement,
‑
la commune à approuver la modification du P.O.S.
Au
terme des deux années, on retombe dans le mécanisme applicable en zone urbaine,
si tout se passe bien.
Si la
commune n'approuve pas la modification du P.O.S., les choses restent en l'état
mais les propriétaires ou celui qui les a avancés peuvent demander le
remboursement des frais d'études nécessaires à l'établissement du projet de
remembrement.
Si la
commune n'approuve pas la modification du P.O.S. dans le délai de deux ans,
alors que le projet de remembrement tarde, le versement est mis en recouvrement
après la deuxième année ; il tombe dans le budget communal comme précédemment,
jusqu'à ce que le projet soit approuvé, expressément ou non.
Ces
mécanismes ne sont pas difficiles à écrire en loi. Ils ne sont pas difficiles
non plus à comprendre.
Ils
sont aisés à mettre en pratique, si les communes n'ont pas la déraison de
délimiter des périmètres de remembrement trop grands. En zone urbaine le risque
est infime. En zone N.A. il est plus théorique que réel. Si la zone N.A. est
très grande, il est peu probable que la commune veuille engager son
urbanisation en une seule fois. Elle s'apercevra vite qu'il lui faut penser à
l'aménagement de l'ensemble de la zone concernée, avec les équipements publics
qu'il comporte inévitablement, avec la nécessité de les financer ou de mettre
en oeuvre un régime de participation financière, à leur réalisation, avec celle
aussi de prévoir des tranches...
La
commune contrôle le déclenchement, la dimension, la vitesse. Elle n'en contrôle
plus l'exécution qu'une fois les deux années passées et c'est bien normal car
elle ne peut pas, à la fois pousser les propriétaires à se mobiliser puis les
laisser "en plan".
Il n'y a rien, dans cette invention,
qui porte atteinte à la propriété privée, qui change le régime fiscal, qui soit
contraire à l'économie libérale, qui soit spoliateur.
Elle crée le moteur qui manque à
l'offre foncière, en touchant au point névralgique de la passivité
des patrimoines fonciers. Mais l'État ‑ et il n'aurait pas beaucoup a y
perdre ‑ pourrait apporter son écot en dispensant de l'impôt sur les
plus-values, les transactions immobilières réalisées dans le périmètre de
remembrement.
Ah !
qu'il est doux de rêver à l'offre foncière en oubliant les démons qui hantent
le sujet !
ANTOINE GIVAUDAN