POURQUOI LA REGLE JURIDIQUE
SUSCITE-T-ELLE TANT DE MECONTENTEMENT ?
Antoine GIVAUDAN
( 20
Octobre 1986 )
colloque de l’adef
Cet exposé de colloque essaie, me semble-t-il vainement, si on en
croit la manière de penser et de travailler ( Cf. #1994-00-00-0-C#et notamment #2000-00-00---E# ) de faire comprendre la vertu et les limites du droit, l’ascèse
qu’il requiert de la part de ceux qui le font ou s’en servent et l’effort
minimum de bon sens et de compréhension que devraient faire ceux qui en disent
n’importe quoi et notamment la plupart des architectes.
Cause perdue d’avance…
J’ai répété trente ans la même chose… ce qui est troublant et
mériterait une investigation plus poussée. Pourtant je suis généralement
clair.
En somme, nous pensons de travers et agissons encore plus mal, en
sorte que les « ignorantins » alliés aux « beaux esprits », grans maîtres en toutes choses quand il faut donner matière
à un « orgasme législatif », ne voient de salut que dans la
modification de la loi au lieu de croire aux vertus de l’apprentissage
besogneux.
Il faut
se réjouir que l'A.D.E.F ait choisi le thème de la règle et de l'urbanisme pour
ses journées annuelles de réflexion. Non point parce qu'il en surgira la
lumière pour ceux qui édictent la règle ou l'espoir pour ceux qui la subissent
et s’en plaignent, car nous ne voyons aucune lueur à l’horizon. Soyons aussi
sûr que nous entendrons, au cours de ces journées, hélas ! le refrain habituel
qui constituent comme le fond sonore permanent de ce passionnant sujet.
Avec le temps, puisqu'il passe, il faut
bien admettre qu'aux espoirs, quelquefois naïfs, de voir les choses du droit
s'éclaircir, risque de succéder une certaine désillusion.
Si j'ai
choisi pour thème cette question, c’est en raison du mécontentement persistant
que j'ai toujours entendu s'exprimer, par les uns et les autres, et nous
verrons qui ils sont, chaque fois que dans un débat d'urbanisme, le droit ( ou
la règle ) était évoqué.
1.
QU'ENTEND-ON PAR REGLE JURIDIQUE ?
Je limiterai mon propos, afin d'en rester à ce qui me parait l'essentiel, aux règles de fond qu'il faut opposer aux règles de procédure. Les procédures selon lesquelles les décisions d'urbanisme se prennent sont loin d'être neutres et indifférentes au contenu même des règles de fond, mais il est nécessaire de se limiter. Par ailleurs, les règles de procédure se sont considérablement polluées ou compliquées ces dernières années et je ne voudrais pas que mon exposé ne soit qu'un procès. Disons, pour n'en plus parler, que les règles (de procédure) actuellement en vigueur favorisent le vice de forme, le contentieux, l'arbitraire et l'incertitude sans apporter de garantie nouvelle à la qualité des décisions qu'elles guident, que leur complexité et leur subtilité découragent l'effort et la réflexion lucide sur la règle de fond, que ces inconvénients sérieux sont parfaitement de nature à vider l'urbanisme, dans sa dimension juridique, d'objectivité, de clarté et de ses effets domesticateurs sur le développement urbain. Il faudra cependant quelques années encore pour que ce point de vue soit largement admis.
La
règle de fond me parait essentielle car c'est à travers elle que se définit
l'urbanisme à venir, indépendamment de voies plus ou moins complexes empruntées
pour la concevoir, la définir puis pour l'édicter.
La
règle de fond est donc celle qui :
‑
interdit ou permet de construire ou de faire autre chose du sol ou sur le sol,
‑
fixe des conditions concrètes et normatives à ce qui peut être fait.
L'ensemble
des interdits, des possibilités et des prescriptions, appliqué à un espace
donné, modèle, qu'on le veuille ou non, l'occupation du sol en trois dimensions
:
De
nombreux esprits s'insurgent contre l'idée qu'on s'en remette au droit ‑
qui n'est pas créateur mais conservateur ‑ pour exprimer les formes à
venir de l'urbanisme ou de l'aménagement de l'espace. Ceux qui s'insurgent
ainsi n'ont rien compris aux mécanismes sociaux. Le droit est le moyen et le seul auquel
n'importe quel groupe social recourt pour pérenniser dans le temps l'idée qu'il
se fait, à un moment donné, du bien et du mal. Est bien, dans ces conditions, ce qui est permis. Est mal, ce qui
ne l'est point. La forme juridique importe fort peu, qu'elle soit écrite ou ne
le soit pas.
Dans le
domaine de l'urbanisme, la règle de droit et plus particulièrement la règle de
fond, n'échappe pas à cette finalité, avec cette difficulté que le bien à
atteindre et le mal à éviter font peut-être moins que dans tout autre domaine,
l'unanimité. Qui peut dire en effet si l'interdiction faite à tout immeuble de
dépasser 7,5 m de haut est une vérité ?
En
urbanisme, il n'est point d'absolu.
L'origine
du mécontentement qui suscite la règle est là.
C'est une
banalité aveuglante.
Elle
rend aveugle, en effet, la plupart de ceux qui se plaignent de la règle de
droit.
2.
QUI LA CRITIQUE ?
Qui la
critique en effet ?
La
règle, avons-nous dit, empêche ou permet :
* quand
elle permet, elle fixe généralement des conditions,
* quand
elle empêche, elle comporte souvent des exceptions.
Des
critiques lui sont alors faites par les premiers et par les seconds.
Par les premiers qui sont ceux dont le désir de faire
se heurte à une interdiction absolue ou à des conditions qui leur imposent de
modifier leur désir.
Par les seconds qui sont ceux dont le désir est
d'empêcher de faire, alors que la règle n'interdit rien du tout ou
ne fixe pas les conditions qu'ils auraient voulu voir édictées.
Les
premiers sont naturellement tous ceux :
‑
qui souhaitent nidifier
sur leur bien ou le faire fructifier,
‑ dont la profession et
la vocation est de mettre en oeuvre ce double désir de fructification et de
nidification.
Les
seconds sont généralement les autres ( les voisins, le public, l'habitant
installés, attachés à l'état présent de l'espace et de l'environnement),
attachés à la tranquillité et soucieux avant tout de voir l'espace rester dans
l'état où il est.
Entre
les deux et les désirs des deux, il y a l'autorité publique. Il lui faut
composer entre ces deux forces qui ne se manifestent pas nécessairement en même
temps et de la même façon. A elle revient l'arbitrage; ainsi naît le droit. ( nnn )
[ ( nnn ) J’avais encore l’illusion ou la croyance
absurde que l’autorité publique avait pour rôle premier d’être un arbitre pour
les uns et les autres. Je n’avais pas encore compris que la décentralisation
l’avait transformée en être de second rang, quelque chose comme un enfant qui
dépend du juge pour avoir la permission d’aller aux toilettes.. ]
L'autorité
publique édicte la règle et doit la faire appliquer.
L'autorité
publique n'est pas nécessairement satisfaite de la règle qu'elle institue. Ses
interdits, comme ses permissions, peuvent aussi bien la satisfaire que
l'embarrasser et, dans ce cas, la conduire à joindre sa voix au concert des
critiques, en recherchant un bouc émissaire.
On ne
voit pas bien dans ces conditions, comment la règle juridique pourrait ne pas
être, tôt ou tard, contestée.
Quand
elle ne l'est point ‑ ce qui est plus fréquent qu'on ne l'imagine ‑
nul n'entend, bien sûr, le silence de l'indifférence ou de la satisfaction.
Il ne
faut donc pas s'alarmer que la règle soit critiquée, ni trop se rassurer quand
elle ne l'est pas.
La critique de la règle
n'a, en aucune façon, une portée axiomatique; elle ne renseigne pas sur le bien
et le mal. (kk)
(kk).
Ce phénomène n’est pas original mais en notre matière il est omniprésent.
L'un peut se réjouir de ce que l'autre déplore. Le bien n'existe pas; le mal non plus.
Il faut
cependant rester vigilant et perplexe car un concert de critiques, fut-il
composé de voix discordantes, appelle naturellement des mesures propres à le
faire taire. C'est alors qu'on retouche la règle. Mais les remèdes peuvent très bien être pires
que le mal qu'on prétend soigner, surtout quand on prétend, par ignorance ou
par faiblesse, donner satisfaction aux seconds et aux premiers à la fois.
Ces réflexions sont très générales et abstraites et pourtant elles correspondent très précisément à l'évolution que nous traversons dans la phase actuelle. le voudrais maintenant être plus concret pour étayer ma thèse.
3.
LES DEFAUTS OBJECTIFS DE LA REGLE: L'EVOLUTION VERS LE SUBJECTIVISME
Lors
d'un colloque organisé en Décembre 1977, par le centre de recherche de l'urbanisme
( C.R.U.) aujourd'hui disparu, sur le thème de la technique juridique et de
l'aménagement, je m'étais livré à un examen sans complaisance de notre
pratique. le l'ai relu et n'en retire aucune virgule et j'invite les
participants à se référer aux actes de ce colloque qui restent d'actualité dix
ans après.( Cf.[1977-12-13---H-LA-TECHNIQUE-JURIDIQUE-ET-L-AMENAGEMENT])
Les trois qualités du droit de l'aménagement ‑
des règles de droit locales essentiellement fixées par les P.O.S ‑ que je
définissais ainsi :
‑ la qualité physique, celle
qui conditionne un urbanisme de qualité,
‑ la qualité sociale, celle
qui en apportant la solution attendue par la société locale, donne la
légitimité au droit,
‑ la qualité morale, celle
qui apporte la sécurité juridique aux utilisateurs variés de l'espace, ces
trois qualités ne se sont pas beaucoup développées.
L'aspect juridique de l'art de l'aménagement a
conservé tous ses défauts, s'il n'en présente pas de nouveaux.
Ces défauts qui sont :
-- les illégalités,
‑ la complexité,
-- l'inadéquation du droit aux objectifs concrets à attendre,
demeurent
à peu près ce qu'ils étaient.
L'inadéquation continue de sévir, par absence de
différenciation, car différencier c'est discriminer, c'est être inégalitaire.
Elle sévit en même temps, par excès de différenciation, pour satisfaire une
infinité d'objectifs quasi personnalisés que, localement, on ne redoute pas de
satisfaire.
L'inadéquation
s'exprime également par l'oubli, par l'absence de réflexion qui conduit à ce
qu'on ne réglemente pas ce qu'il faut réglementer tout en réglementant beaucoup
ce qui pourrait l'être bien moins.
Le subjectivisme, qui
s'exprime dans le droit par le verbe "peut" si commode puisqu'il permet de refuser
ou de permettre à la tête du client, semble bien se porter.
En
résumé, il faut craindre que le droit local de l'urbanisme devienne de plus en
plus un moyen de rançonner celui à qui l'on permet d'utiliser ou d'occuper le
sol et de moins en moins une technique d'organisation ordonnée de l'espace.
Il faut le craindre, car la première éventualité
répond parfaitement aux nécessités des collectivités locales qui ont autant
besoin de moyens financiers que de paix sociale, qu'une interdiction illégale
est préférable à la contestation, qu’une permission illégale trouve son
absolution dans les participations qu'elle peut rapporter.
Il faut
craindre également, car la deuxième éventualité ( celle-là même pour laquelle
la prérogative de réglementer est conférée à la puissance publique et qui est
d'ordonner l'évolution physique de l'espace ) ne s'impose pas avec évidence,
faute de vérité.
Il en
résulte que la règle, peu à peu, se détourne de l'objet pour lequel elle est
faite, qu'elle doit de plus en plus s'ajuster aux irruptions de l'opportunité,
manifestation que reflète très bien l'essor des procédures de modification et
de révision des P.O.S., sans que personne ne soit d'ailleurs satisfait de ces
procédures qui sont toujours trop lourdes selon les premiers et trop ouvertes
selon les seconds.
Ainsi,
la règle peut-elle permettre trop là où il faudrait qu'elle soit plus stricte
et interdire trop, là où il faudrait être un peu moins malthusien.
Ainsi
la règle risque-t-elle de fluctuer, au gré des pressions variées que l'autorité
publique, avec
la décentralisation, doit contenir en se fondant plus sur l'opinion
qui prévaut à un instant donné, qu'aux objectifs, quelquefois lointains et peu
apparents que porte en elle toute règle d'urbanisme, qu'implique tout
aménagement urbain digne de ce nom.
Ainsi
la règle, pour échapper à la fois aux lourdeurs du formalisme de sa
modification et à l'embarras des pressions qui s'exercent pour qu'elle soit
modifiée, est exposée à devenir plus complexe et plus subjective, ces deux
propriétés étant de nature à lui donner la souplesse nécessaire pour qu'on
puisse, en se fondant sur elle, aussi bien refuser qu'accorder l'autorisation.
Il est donc peu probable que le mécontentement
diminuera dans la mesure où les décisions, prises dans ces conditions, ne
donneront pas plus satisfaction aux seconds qu'aux premiers.
En cela
direz-vous, les choses n'auront pas changé.
C'est
exact à cette réserve près, qu'on peut mécontenter les gens de plusieurs
façons, au regard de la qualité morale ‑ la sécurité
juridique, l'objectivité ‑ de laquelle le droit devrait se
rapprocher.
Il est
plus vraisemblable qu'on les mécontentera toujours autant mais en s'éloignant de
cette qualité.
Telles
sont les impressions qu'un faisceau de faits concordants me permet d'exprimer. Aussi serait-il essentiel que la direction de l'architecture et de l'urbanisme ( D.A.U.) s'attache,
grâce à une rigoureuse observation des faits, dépourvue de complaisance, à
identifier et quantifier la pathologie de la règle d'urbanisme.
Mais pour en faire quoi ?
4.
LES INQUIETANTES PERSPECTIVES
Il faut courir le risque de paraître
pessimiste et dire que l'évolution que nous allons décrire n'est pas une
hypothèse mais une réalité, qui prend corps depuis trois ou quatre ans et
qu'aucun facteur ne semble poindre à l'horizon, qui pourrait le freiner ou
inverser.
[ Prémonitoire et
facile à deviner ( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA]) mais plus difficile à dire car il faut
braver les conformisme qui étouffe en la matière tout esprit critique.]
Aux temps rétrogrades et inefficaces de
l'urbanisme non décentralisé, il était possible, pour
l'Etat, au vu d'une évolution regrettable des choses, de réagir par la voie
administrative en ordonnant à ses services de faire ou de ne plus faire ceci ou
cela. L'efficacité de la technique, qui n'était que probabiliste naturellement,
dépendait du niveau et de la détermination de l'autorité centrale qui ordonnait
d'agir ainsi dorénavant, du suivi de l'exécution des ordres donnés, de l'objet,
du réalisme, de la légitimité des commandements, de la facilité plus ou moins
grande de les exécuter. La technique avait l'avantage, dont on ne mesure pas
l'intérêt majeur, de ne rien changer à l'état du droit puisqu'elle consistait
seulement à dire comment et pourquoi il fallait désormais se servir du droit
différemment.
Aujourd'hui,
cette voie est interdite à l'Etat. L'urbanisme est décentralisé et il
appartient aux communes d'utiliser le droit comme il leur plait, à condition de
respecter la légalité.
Dans le
domaine très technique qu'on évoque aujourd'hui, où la règle juridique est
regardée comme un objet de satisfaction ou de mécontentement vis à vis des
contraintes ou des facilités qu'elle comporte pour les usagers,
l'administration ne s'était pas privée de faire son autocritique et la leçon.
Je vous invite à vous référer à la dernière circulaire sur la pathologie des règlements
d'urbanisme en date du 18 juin 1980, malheureusement non publiée au
bulletin Officiel. ([1980-06-18---E-PATHOLOGIE-DES-POS])
L'administration n'étant plus
habilitée à parler, il lui faut, pour agir, modifier l'état du droit,
c'est-à-dire modifier la loi ou ses règlements d'application. Ainsi, ce n'est pas
l'administration qui commande aux collectivités mais l'Etat et l'Etat ne
s'exprime pas, dans ce cas, par des instructions mais par des textes normatifs.
L'administration
qui s'était donc efforcée, pendant des années, d'ordonner l'évolution urbaine,
en évitant qu'on ne fasse n'importe quoi n'importe où, en nuisant certainement
aux premiers, ceux qui veulent nidifier ou faire fructifier leur bien,
sans plaire aux seconds, qui veulent la tranquillité, car il se fait
heureusement beaucoup de choses encore, est donc amenée maintenant, si elle ne
baisse pas complètement les bras, à préparer de nouvelles lois.
On n'arrête pas plus le progrès que la
sécrétion du droit.
Elle l'a fait depuis 1983, elle continue
et continuera.
Pour se
prémunir contre certains effets que la décentralisation aurait pu
malencontreusement produire, quoiqu'on ait dit qu'elle avait parfaitement
réussi, on a sensiblement alourdi les règles de procédure et les règles de
fond. Il suffit de parcourir les 6 ou 7 lois touchant à l'aménagement
promulguées depuis Juillet 83; sous la pression des seconds, la règle est
devenue obèse. Il faut donc maintenant lui faire subir une cure
d'amaigrissement sous la pression des premiers qui trouvent que l'offre
foncière est insuffisante.
Mais il
est très malaisé, par voie législative ou réglementaire, d'atteindre la règle
de droit qui leur est applicable, car cette règle est locale pour l'essentiel
et son édiction échappe à l'Etat.
C'est
une mission impossible. Il faut donc faire semblant de faire quelque chose et
qu'a-t-on trouvé ?
Rien qui n'atteindra l'objectif
annoncé, d'alléger, de simplifier le droit, de faciliter l'offre foncière.
En
revanche, des retouches seront continuellement apportées à la législation qui,
au mieux seront sans effet, mais au pire, contribueront un peu plus à
l'évolution du droit local vers le subjectivisme, en réduisant sa sécurité
juridique, cette qualité première du droit, du point de vue moral.
CONCLUSION
C'est
avec affliction que nous jugeons ainsi l'évolution de la règle.
La
règle en question n'existait presque pas avant 1970 puisque le règlement
national d'urbanisme ( R.N.U ) faute de plan d'urbanisme s'appliquait partout.
Le R.N.U n'est pas mauvais, mais par définition, il est national et en
urbanisme, la règle est plus adaptée à son objectif quand elle est locale. Puis
il y a eu l'avalanche de plans d'urbanisme dont les règlements stéréotypés
étaient bâclés. N'en parlons pas. Puis il y a eu les plans d'occupation du sol
( P.O.S ); en dix ans, un effort considérable en faveur de
l’édiction de règles meilleures a été accompli mais il fallait le soutenir
encore longtemps pour que le droit local soit purgé de ses impuretés.
La purge n'a pas été poursuivie. Elle n'intéresse d'ailleurs pas beaucoup les
esprits. C'est une tâche ingrate et subalterne, moins exaltante que celle qui
consiste à transformer des circulaires en textes de lois.
La règle, donc,
continuera de se polluer sans qu'on sache qui en pâtira le plus, des premiers ou des seconds;
la seule certitude c'est que l'urbanisme, en se déréglementant, pour être au
goût du jour, verra sa législation s'engrosser un peu plus. Pour vous en
convaincre, lisez le décret du 19 Août 1986 qui tente de satisfaire les
exigences des seconds et celles des premiers en compliquant un peu plus la vie
quotidienne et le droit.
Antoine GIVAUDAN