Pour
une histoire de l'urbanisme
ANTOINE GIVAUDAN
( 7 NOVeMbRE 1986 )
revue urbanisme. N° 216. novembre 1986
Extrait au dictionnaire de l'urbanisme à paraître
sous la direction de Françoise Choay et Pierre Merlin.
( version originale non censurée par M Merlin )
Avec cet article documenté et sérieux
je me suis efforcé, sans être trop critique, de montrer le difficile et lent
mouvement de prise en main de l’évolution urbaine par les pouvoirs publics à la
fois conscients, au travers de certains de leurs représentants généralement
minoritaires, et démunis. L’évolution du droit reflète, jusqu’aux alentours des
années 1970-75 une certaine logique essentiellement créatrice jusqu’en 1962-67
puis ordonnatrice à partir de 1967, malgré l’enfantement, au cours de cette période de quelque créatures
génétiquement dégénérées sur lesquelles je
ne me suis pas étendu parce qu’elles n’ont pas pollué le droit. Néanmoins certains
de ces échecs, imputables essentiellement à « l’administration contemplative », peuvent être regrettés.
Mais sans l’avoir voulu, mon propos
illustre implicitement les déficiences innées de notre « culture urbaine » nationale. Il aura fallu 30 ans environ
( 1946-1976 mais il ne s’agit que de dates repères ) pour que prenne corps un
ensemble à peu près cohérent d’institutions et d’actions complémentaires. Le
langage commençait à être assimilé et l’architecture des grands mécanismes à
être connue. Il fallait devenir capable de s’en servir machinalement. Il y manquait cependant encore une exacte
perception par les acteurs eux-mêmes, de leur rôle spécifique et respectif,
dans les tâches qu’ils avaient ensemble à accomplir et dans les responsabilités
qu’ils avaient à assumer, en propre, quel que soit leur statut. Je n’ai eu conscience que plus tard de cette
ignorance commune qui fut à la source d’un grave malentendu entre les
représentants du peuple et ceux de la loi supérieure c’est à dire les
bureaucraties de l’Etat. Il faut dire que les maîtres à penser au petit pied de
l’époque se sont plus ingéniés à brouiller des choses qu’à clarifier le jeu…
C’est un peu l’histoire de notre
inaptitude à conduire de grandes entreprises collectives de longue haleine.
Il ne s'agit
naturellement que d'une histoire partielle qui retrace plus particulièrement
les heurs et malheurs des documents d'urbanisme.
1. DES ORIGINES A LA PREMIERE LOI (1919)
L'aménagement urbain est entré dans la vie publique locale de notre pays par la porte étroite de la voirie et de l'hygiène. C'est l'article 136.3 de la loi du 5 avril 1884, loi fondamentale des communes, qui a imposé un plan général de nivellement et d'alignement à toutes les communes.
C'est, quelques années plus tard, la loi du 15 février
1902 pour la protection de la santé publique qui a institué les règlements
sanitaires départementaux et à cette occasion, dans son article 11, un permis
de bâtir...
Ce permis s'ajoutait à l'autorisation d'alignement.
« Dans les agglomérations de
20 000 habitants et au-dessus aucune habitation ne peut être construite sans un
permis du maire constatant que. dans le projet qui lui a été soumis, les
conditions de salubrité prescrites par le règlement sanitaire. prévu à l'article
1er sont observées.
A défaut par le maire de statuer
dans le délai de vingt jours. à partir du dépôt à la mairie de la demande de
construire dont il sera délivré récépissé, le propriétaire pourra se considérer
comme autorisé à commencer les travaux.
L'autorisation de construire peut
être donnée par le préfet en cas de refus du maire.
Si l’autorisation n'a pas été
demandée ou si les prescriptions du règlement sanitaire n'ont pas été
observées, il est dressé procès-verbal. En cas d'inexécution de ces
prescriptions il est procédé conformément aux dispositions de l'article
suivant ».
Pour l'instruction du permis de bâtir, un décret du 13
août 1902, pour la ville de Paris, édicte des règles strictes relatives à la
hauteur des bâtiments et au gabarit qui devaient marquer pour longtemps la
morphologie de la capitale.
Ailleurs, seul un historien, disposé à fouiller les
archives du ministère de l'intérieur, duquel l'application de ces lois
dépendait, serait en mesure de nous dire comment ces textes furent effectivement
appliqués, quelle fut leur utilité bienfaitrice pour l'aménagement des villes,
avec quelle résistance passive furent accueillies les contraintes qu'ils
édictaient pour les particuliers, quel zèle mirent les communes à obtenir leur
respect... Toujours est-il qu'ils apparurent sans doute animés d'un esprit bien
étroit et trop sectoriel — comme on dirait aujourd'hui — pour qu'un pas
important soit franchi après la première guerre, en 1919. Sous l'influence des
courants de pensée favorables à un aménagement urbain global, auquel Prost,
Agache, Tony Garnier, Poète laissèrent leur nom, marqués en 1911 par la
création de la société française des
urbanistes. Les idées nouvelles virent le jour parallèlement au souci de
sauvegarde des monuments historiques, plus ancien et à celui de la protection
des sites et des paysages, qui existaient déjà
II est intéressant de noter que l'évolution de la
population urbaine est lente. Elle passe de 15 960 000 habitants en 1901 (40,9 % de la population totale) 18 540 000
en 1911 (44;1 % ) et à 18 340 000 en
1921 (46,3 %). Toutefois, cette croissance se concentre essentiellement dans
les grandes agglomérations et notamment la Région parisienne, avec les
problèmes de logement qui en découlent.
L'urbanisme, comme science de la ville, est donc né d'une
préoccupation sociale et la loi du 14 mars 1919, dite loi Cornudet du nom de
son rapporteur devant la chambre des députés — modifiée et complétée par la loi
du 19 juillet 1924 — est directement issue des préoccupations de la section
d'hygiène sociale du musée social. Avec ces textes, la responsabilité d'un
urbanisme décentralisé est confiée aux communes les plus importantes ou les
plus exposées aux transformations rapides.
La loi de 1919 institue le projet d'aménagement, d'embellissement et d'extension et l'impose à
toutes les villes de plus de 10 000 habitants, à toutes les communes du
département de la Seine, à toutes les communes de plus de 5 000 habitants dont
la population a augmenté de plus de 10 % entre deux recensements, aux stations
balnéaires, thermales, climatiques, sportives..., aux agglomérations, quelle
qu'en soit l'importance, qui ont un caractère pittoresque, artistique,
historique, etc., inscrites sur une liste établie par la commission
départementale des sites créée par la loi du 21 avril 1906, aux groupes
d'habitation et aux lotissements, à toute agglomération, totalement ou
partiellement détruite par un cataclysme naturel ou non
Ces critères furent un peu modifies par la loi de 1924.
Cette énumération méritait d'être reprise car on n'y a
presque rien changé jusqu'au décret du 9 septembre 1983, portant application de
la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 dans le domaine des plans
d'occupation des sols qui supprime tout critère et toute obligation pour l'établissement
d'un plan.
La loi du 14 mars 1919 fixait un délai de trois ans aux
communes pour établir leur projet d'aménagement, d'embellissement et
d'extension. Elle mettait les frais à leur charge ( sauf pour le projet des
communes victimes de cataclysmes et pour celles dont le projet s'imposait à
cause de leur caractère pittoresque, qui était a la charge de l'Etat ) mais le
ministère de l'intérieur pouvait les subventionner Le fit il ?
La loi instituait une commission départementale
d'aménagement et d'extension des villes et villages. composée de la commission
départementale des sites, du conseil départemental des bâtiments civils et de
quatre maires désignes par le conseil général. Cette composition fut élargie
par la loi du 19 juillet 1924, avec le représentant du service des domaines,
six délégués des organismes d'habitat social, et dix personnalités qualifiées.
Dans le département de la Seine. la commission comprenait
98 membres.
Auprès du ministre de l'intérieur. était également placée
une commission analogue de 37 membres ( parlementaires fonctionnaires, membres
des conseils supérieurs d'hygiène, des beaux arts et des bâtiments civils,
urbanistes. architecte techniciens...).
La procédure d'élaboration du projet était soumise à la
consultation de commissions multiples, dont celle que la loi instituait, et à
une enquête publique; le conseil municipal l'approuvait en dernier ressort et
s’il ne le faisait pas, après mise en demeure du préfet, le projet était
transmis au ministre de l'intérieur qui, après consultation facultative de la
commission nationale, le faisait approuver par décret en Conseil d'Etat.
Toutefois, un arrêté du préfet était suffisant pour les projets concernant les
communes victimes de cataclysme.
Le projet était établi par un homme de l'art ou une
société désigné par le conseil municipal sur la proposition du maire.
Cette désignation devait être faite dans les deux mois
suivant la promulgation de la loi de 1919. A défaut. le préfet devait mettre en
demeure le conseil municipal de le faire et il y procédait lui-même si cette
mise en demeure n'était pas suivie d'effet.
II en était de même si le plan n'était pas établi dans
les délais prévus.
Tels sont les caractères essentiels de la procédure
d'élaboration du projet d'aménagement, d'embellissement et d'extension. On y
retrouve les nécessités habituelles propres à garantir la compétence,
l’efficacité, la démocratie locale, auxquelles, sous des modalités variées, on
n'échappera plus sous les régimes successifs ultérieurs.
Par son contenu, le projet est un plan d'urbanisme,
c'est-à-dire, un projet global, comportant un plan et un programme qui localise
les équipements publics futurs, c'est l'objet du plan; qui détermine les
servitudes hygiéniques, archéologiques esthétiques, les espaces libre à
préserver, la hauteur des constructions, les réseaux divers — eau,
assainissement c'est l'objet du programme.
Un arrêté au maire règle les conditions d'application des
mesures prévues par le plan et programme.
Divers auteurs estiment à 300 ( sur 2 000 communes
concernées ) le nombre de projets établis avant 1943 ; dans la région
parisienne, 138 commune étaient tenues d'en avoir un: 75 en furent pourvues,
plus 21 pour lesquelles il n était pas obligatoire d'en faire.
2. L'ENTRE DEUX GUERRES. Le programme régional
d'urbanisme
On ne peut pas affirmer. en conclusion, que les communes
firent preuve d'un engouement excessif pour agir sur leur aménagement, ni que
l'Etat abusa de ses prérogatives pour les y contraindre.
L'entre deux guerres n'en resta pas à cette législation
initiale.
En fait. la crise urbaine, produit de la négligence des
autorités publiques, de migrations démographiques vers les villes, d'une
insuffisance des équipements publics qu'on commençait à éprouver dans les
grandes agglomérations, perçait sous la relative stabilité de la société
française. La région parisienne devait, naturellement, devenir le lieu
privilégié de l'éclosion de nouvelles mesures. II fallut au gouvernement trois
ans pour obtenir le vote de la loi du 14 mai 1932, autorisant l'établissement
du « projet d'aménagement de la région parisienne ( le PARP ). Ce document
couvrait un territoire de 35 km de rayon autour de Notre-Dame; il concernait
657 communes. Les projets d'aménagement, d'embellissement et d'extension
devaient lui obéir. Une enquête publique et diverses consultations jalonnaient
sa procédure et, point d'orgue solennel, il devait être approuvé par une loi (
curieux retour de l’histoire, la loi du 7 janvier 1983 réinvente, avec
l'inefficacité et la lourdeur inévitables du système, les lois d'aménagement
applicables à certains territoires ). Ce plan devait être établi en une année.
II fut approuvé en 1939, et modifié en 1941
Un projet fut présenté en 1934 ( le chef de file de
l'équipe, Henri Prost, donna son nom au plan). Un effort conceptuel et
technique d'une ampleur exceptionnelle venait d'être accompli qui reçut
naturellement un accueil réservé car il interdisait de construire ici,
prévoyait des routes là, limitait les hauteurs, protégeait les paysages, les
espaces libres, etc. autant d'atteintes au double tabou des libertés locales et
de la propriété.
Mais, dans notre pays. il faut admettre que le principe
de causalité ne s'applique pas nécessairement à la vie politique et
administrative de l'aménagement, puisque le gouvernement Laval, qui n'était pas
à proprement parler de gauche étendit la technique du PARP au pays tout entier.
par décrets-lois du 25 juillet 1935. Rien ne vaut de citer le rapport au Président de la République qui présente ce texte.
« La législation et la
pratique de l'urbanisme sont en effet très en retard en France. C'est là une
situation déplorable, puisque faire de l'urbanisme, c'est essentiellement
coordonner et prévoir, et l'on sait ce que le manque de coordination entre
services et le défaut de prévision ont déjà coûté aux collectivités publiques.
Ce n’est pas seulement sur le plan
communal que les prévisions des plans d'urbanisme sont utiles et bienfaisantes.
Des agglomérations urbaines importantes s'étendent en effet sur un nombre plus
ou moins grand de communes et il est absolument nécessaire que les projets
communaux qu'elles doivent établir soient coordonnés si l'on veut éviter que
des efforts divergents ne conduisent à des résultats désastreux à tous les
points de vue et en particulier à un gaspillage de ressources particulièrement
inadmissible dans les circonstances actuelles.
Cela est évident s'il s'agit de
l'aménagement de routes qui traversent les territoires de plusieurs communes:
cela n'est pas moins évident s’il s'agit de la politique de l'habitation où des
efforts financiers importants peuvent être rendus stériles si une coordination
étroite n'existe pas avec la politique de transports: on connaît enfin les
dépenses considérables auxquelles des lotissements mal placés ont conduit les
collectivités.
De ces idées générales est né
l'urbanisme régional, dont la première expression en France date de la loi du
14 mai 1932 autorisant l'établissement d'un projet d'aménagement de la région
parisienne ».
L'établissement du P.R.U est imprégné d'étatisme. Le
préfet invite les communes à adhérer aux dispositions du décret-loi et quand
une majorité qualifiée d'adhésions municipales est réunie, un groupement
régional est constitué. par décret, après avis favorable du conseil général et
avis de la commission supérieure d'aménagement et d'embellissement. Ce
groupement régional — ancêtre du groupement d'urbanisme — était né dans des
conditions de nature à décourager le préfet le plus entreprenant.
Le préfet constituait ensuite un comité régional où se
retrouvent, président du conseil général, conseillers généraux des cantons,
maires conseillers municipaux, délégués nombreux de diverses institutions, le
T.P.G, mais l'ingénieur en chef des Ponts et Chaussées n'est pas nommé.
Ce comité devait élaborer le P.R.U en deux ans.
Ainsi virent le jour les projets régionaux d'urbanisme.
dont les dispositions s'imposeront aux communes qui élaboreront des projets
d'aménagement. d'embellissement et d'extension. La région est, dans ce texte.
un simple ensemble de communes
|
« En vingt quatre ans, les commune n'avaient pas vraiment usé avec
zèle des prérogatives que le législateur
leur avait conférées. ». NOTE DE LA
REDACTION |
La croissance de la population urbaine se poursuivait
inexorablement malgré la relative stabilité démographique et les effets de la
première guerre. En 1931, elle représentait 21 590 000 habitants ( soit 50,8% )
|
« Est-ce l'inertie locale ou le manque de moyens qui firent échouer en 1979
une première tentative de mariage entre la nécessité d'une rationalité
globale et la liberté des communes. La réponse donnée par la décentralisation
sera-t-elle la bonne ? Autant de questions évoquées par Antoine
Givaudan dans son article à paraître dans le futur dictionnaire de
l'urbanisme. ». N.D.L.R |
Le document a un contenu analogue en nature au projet
d'aménagement et d'embellissement; il comprend un plan directeur et un programme.
II est soumis à une enquête publique, à la commission
supérieure d'aménagement., au conseil supérieur d'hygiène, et approuvé par
décret en Conseil d'état
Nul ne sait combien de PRU furent établis grâce à ce décret
loi mais il est vraisemblable qu'élus et préfets, portés par la vague du Front
Populaire en 1936 puis plongés dans les années sombres de 1938 et 1939, ne
s'acquittèrent guère des obligations prévues par le décret loi. Et faute d'une
administration compétente chargée de ces lourds travaux, il ne faut guère
s'étonner que les textes furent peu appliqués.
II est cependant important de signaler comment les
mesures de sauvegarde d'exécution du projet apparurent comme une nécessité
logique et absolue. La cause en est dans l’établissement du PARP, en 1934. Le
projet allait être connu et on craignait des mouvements suspects. Le rapport
d'un autre décret-loi du 25 juillet 1935 est net:
« Il convient aussi de dire que
l'étude du projet d'aménagement régional est particulièrement avancée dans la
région parisienne ; la loi du 14 mai 1932 a prévu les conditions
d'établissement de ce projet. Une enquête préalable, organisée par le décret du
29 juillet 1934, doit précéder son approbation. La préparation des dossiers
d'enquête est terminée mais il est indispensable, avant que cette enquête soit
ouverte et avant que les dispositions du projet soient ainsi portées à la
connaissance de tous, que certaines mesures de sauvegarde soient prises pour
éviter, en favorisant la spéculation, de nuire à l'exécution du projet. D'autre
part, les études sont suffisamment
poussées pour faire apparaître l'intérêt qu'il y a d'adopter certaines
dispositions en vue de faciliter l'exécution du plan projeté .».
L'article premier du décret prévoit que
« les préfets veillent à ce qu'il
ne soit édifié aucune construction nouvelle susceptible de compromettre ou de
rendre plus onéreuse l’exécution du projet ».
La formule devait rester gravée dans les lois
ultérieures, mais être quelque peu atténuée.
II est également intéressant de noter que, lorsque le
permis de construire était refusé à cause de l'existence d'un emplacement
réservé à un équipement, le terrain devait être exproprié dans un délai de 15
ans.
Et, comme un malheur n’arrive jamais seul, l'article 10
du décret-loi relatif au P.R.U, étend l'obligation du permis de construire,
instituée par la loi du 15 février 1902, à toutes les communes du groupement
régional dès qu'il est constitué, alors que ce permis n'était auparavant exigé
que dans des cas limités ( agglomérations de plus de 20 000 habitants ).
3. LA GUERRE ET L'APRES-GUERRE. La loi du 15 juin 1943 et la
reconstruction
Ainsi, par quelques décrets-lois, le droit de l'urbanisme
avait accompli de grands pas: Il était confus, incommode, embarrassé et n'allait pas sans
rappeler celui qui est issu des lois de décentralisation ou d'aménagement
votées depuis 1983. Il attendait une unification simplificatrice et
ordonnatrice. Elle vint avec la loi du 15 juin
1943.
Cette longue loi, puisque le texte en a la qualité
formelle, même s'il ne fut débattu par aucun parlement ni soumis à aucune
assemblée, excepté le Conseil d'Etat, met en ordre la prolifération juridique antérieure; elle rend intelligible un
droit bourgeonnant et constitue de ce seul point de vue, un progrès essentiel.
On sent à sa lecture qu’une pensée organisatrice, auparavant absente, s'exprime
avec vigueur, Son esprit est délibérément étatiste et centralisateur. Au
demeurant. nul n'en prit ombrage puisqu'elle fut validée sans difficulté a la
libération par une ordonnance du 27 octobre 1945, appliquée jusqu’en 1958 et
malgré certaines mesures de déconcentration, on en retrouve l'économie dans les
textes jusqu'en 1983,
En vingt quatre
ans. les communes n'avaient pas vraiment usé avec zèle des prérogatives que le
législateur leur avait conférées; elles ne se plaignirent pas vraiment, durant
les trente cinq années qui suivirent. de cette confiscation totale opérée sous
le régime de Vichy. La légitimité de l'Etat dans
l'initiative de l'établissement des plans d'urbanisme et la délivrance des
permis de construire, pour ne citer que deux aspects symboliques et importants
à la fois de la législation d'urbanisme, a été admise sans peine dans notre
pays et le demeure encore aujourd'hui.
La loi du 15 juin 1943 officialise l'administration de
l'urbanisme dénommée délégation générale à l'équipement national
, créée en 1941 qui fut le maître d'œuvre du texte. Elle organise les institutions
consultatives sur des bases simples: comité national d'urbanisme de 23 membres
( dix fonctionnaires, trois maires, dix personnalités qualifiées), commission
départementale d'urbanisme de 19 membres ( huit fonctionnaires, trois maires et
deux conseillers généraux, et six personnalités qualifiées ). Elle délimite des
circonscriptions d'urbanisme et place un inspecteur général à leur tête,
fondant ainsi une nouvelle administration territoriale. Elle abroge l'ensemble
des textes antérieurs et rationalise la législation des lotissements et du
permis de construire. Elle édicte le principe fondamental selon lequel les
dispositions d'urbanisme qui restreignent l'utilisation du sol n'ouvrent droit
à aucune indemnité quand elles ne modifient pas l'état antérieur des lieux.
Elle fixe les conditions du remembrement urbain. Elle assortit les infractions
au projet d'aménagement et aux autorisations de sanctions sévères. Elle
normalise enfin les documents d'urbanisme en distinguant les projets d'aménagement intercommunaux et
les projets d'aménagement communaux.
Le projet
d'aménagement intercommunal implique la création d'un groupement
d'urbanisme; ce groupement est créé par décret, après avis ou sur proposition
des maires ou sur la proposition de l'inspecteur général d'urbanisme. après
avis des conseils municipaux. Le projet d'aménagement qui s'applique à tout le
groupement comprend un plan et un programme.
Le plan
localise les équipements et les diverses zones.
Le programme détermine
les règles juridiques qui vont définir les possibilités d'occupation du sol.
Il comporte en annexe la liste des équipements et un
avant-projet d'assainissement et d'alimentation en eau,
Etabli par un homme de l'art désigné par le délégué à
l'équipement national, il est pris en considération par lui avant d'être soumis
aux divers services administratifs. puis à enquête publique. La commission
départementale d'urbanisme donne son avis. L'inspecteur général établit un
rapport sur le projet. Les communes sont alors consultées. Le préfet régional
le transmet avec son avis au délégué à l'équipement national qui consulte le
comité national d'urbanisme. Le projet est approuvé par décret au Conseil
d'état. Ce décret vaut déclaration d'utilité publique pour toutes les
opérations prévues au projet.
Les projets d'aménagement communaux ont un contenu et une
procédure analogue. Ils sont obligatoires pour les communes comprises dans un
groupement d'urbanisme; les communes de plus de dix mille habitants, les
communes sinistrées; les communes soumises au régime des stations classées, les
communes figurant sur une liste dressée par le préfet, après avis du conseil
municipal et de la commission départementale d'urbanisme.
La loi détermine clairement les mesures de sauvegarde et
d'exécution et impose la subordination des projets communaux au projet du
groupement d'urbanisme.
La région parisienne a une administration et un régime
particulier. Le P.A.R.P est confirmé. L'existence du P.A.R.P conduit donc à ce
qu'il y ait, dans cette région, trois niveaux de planification.
La loi du 15 juin 1943 exprime des convictions claires
témoignant d'un dirigisme étatique certain, d'un centralisme parfait et d'une
indifférence notoire à l'égard des volontés communales. Elle repose sur l'idée
que l'Etat, responsable de l'aménagement, doit conduire la politique d'une main
ferme et que les communes suivront. Si l'urbanisme qui leur est offert est bon
elles n'auront qu'à y consentir et s'il ne leur plaît pas il appartiendra à
leurs représentants d'y faire obstruction comme ils le pourront puisque le
texte ne leur confère qu'un rôle consultatif. Le souci de l'efficacité domine
celui de la participation, qui n'existe pas encore. Par ailleurs, en 1943, la
France est au creux de la guerre et la démocratie n'est pas à l'ordre du jour;
les auteurs de la loi pensent aux années qui viennent, aux efforts qu'un pays
affaibli et sinistré devra s’imposer; ils forgent donc un instrument pour
l'action rapide et on peut seulement s'étonner qu'ils aient exprimé le besoin
de tant de solennité dans les actes d'approbation qui sont tous des décrets en
Conseil d'Etat. Ils compensaient en quelque sorte le déficit démocratique par
les garanties juridiques qu'une approbation très centralisée des projets, sous
la surveillance pondérée du Conseil d'Etat, apporte indiscutablement.
Et, indiscutablement, le système a fonctionné avec
efficacité; la loi en ouvrait la possibilité; la foi en la reconstruction de la
France anima la jeune administration de la reconstruction, issue de la
délégation à l'équipement national. En cinq années, entre 1945 et 1950, 1850
projets d'aménagement furent déclares d'utilité publique. La reconstruction fut
menée à bien en dix ans environ.
D’autres nécessités que l’étroitesse de vues qu'on prêta quelquefois
à ceux qui en eurent la charge, l’empêchèrent d'anticiper un peu plus qu’on ne
le fit alors sur le développement urbain à venir, qu'il n'était pas très
sorcier de prévoir, une fois confirmés le renouveau démographique, l'évolution
de la société rurale et les migrations qu'elle promettait, l'aspiration de
l'agglomération parisienne, la banalisation de l'automobile... et un regard,
fut-il moins habituel qu'aujourd'hui, sur les Etats-Unis.
En 1946, la France avait 42 770 000 habitants ( soit 2
millions de plus qu'en 1936 ). La population urbaine en représentait 53.2 % (
près de 24 millions).
4. LA PERIODE CHARNIERE. L'explosion urbaine et les
plans d'urbanisme (1956 1970)
C'est à un défi d'une autre nature qu'il convenait donc
de répondre au milieu des années 1950. Crise du logement, concentration
parisienne, besoin en équipements de toute nature; la reconstruction était
achevée qu'il fallait construire encore plus, là ou il n'y avait rien, avec un
appareil économique, technique et financier privé à peu près inexistant et une
initiative privée passive, si l’on excepte celle qui était à l'affût de
spéculations foncières. Un tel contexte devait nécessairement provoquer un nouveau
flux législatif violent. II fut expurgé en neuf ans, entre 1953 et 1962, en
quatre jets successifs.
Le premier, c'est la loi du 6 août
1953, qui ouvre, toutes grandes, les portes de l'expropriation des terrains
nécessaires aux opérations d'urbanisme ( de logement et d'activités
économiques). L'innovation juridique est immense: on peut exproprier les uns,
pour revendre les terrains à d'autres qui y construiront. On la doit à M.
Eugène Claudius-Petit, ministre déterminant de la nouvelle politique urbaine et
fondateur, oublié aujourd'hui, de l'intervention de l'Etat dans l'aménagement
volontaire du territoire, une notion qui s'épanouira durant la décennie
suivante. ( Cf.#1950-00-00---E#)
Le second c'est l'énorme loi du 7 août
1957, confuse et cahotante, ( dans le style de celles qu'il était si long
d'élaborer sous la 3ème République et qui voyaient le jour sous
forme de décrets lois ) mais riche d'idées et d'institutions
Le troisième est dans les décrets de
1958. Pour aller vite, la nouvelle constitution aidant, une part notable de
la législation de l'urbanisme perd sa nature législative. Les plans d’urbanisme
font leur apparition et remplacent les projets d'aménagement. Ils auront une
existence paradoxale.
Le quatrième jet jaillit en 1960, 1961 et 1962 ( 1 ).Les
droits de préemption font leur apparition ainsi que les prélèvements ou
fiscalités spécifiques à l’aménagement. Préemption dans les ZAD, les périmètres
sensibles, redevance d'équipement, redevance d'espaces verts, participation
pour dépassement du coefficient d'utilisation du sol, réforme du permis de
construire.
( 1 ). [ On doit cette fécondité au Ministre M. Pierre Sudreau. A.G. 12/04/99 ( Cf.#1960-05-03---E#) ]
On peut dire qu'à
partir de cette date, on n'inventera vraiment plus rien. Tout
existe, sous des formes confuses, incomplètes,
mal articulées, incommodes, mais comme toutes
ces prérogatives nouvelles sont conférées à l'Etat, leur emploi dépendra de la
capacité très insuffisante de son administration
à les utiliser.
Nous nous rapprochons de temps mieux connus: la
documentation est à la fois plus accessible et plus abondante mais ceux qui ont agi n'ont pas beaucoup
écrit et ceux qui ont écrit, par la suite, faute d'information ou de recul
suffisants, n'ont pas dégagé du jaillissement urbain les traits dominants de
l'histoire récente. On n'a pratiquement jamais attiré l'attention, par
exemple, sur le fait que c'est en 1956. alors que l'explosion et la croissance
urbaines menacent,
qu'on envisage de résorber l'administration de la reconstruction. puisque la
reconstruction est pratiquement achevée. La loi du 7 août 1957 créera de toute pièce la nouvelle administration
de la construction. avec ses structures centrales et territoriales, ses corps
spécifiques de fonctionnaires, au prix d'une diminution de moitié de ses effectifs.
Malgré ses qualités elle ne s'en remettra pas. Handicapée par l'insuffisance de
ses bases territoriales, elle se condamnait à une centralisation excessive qui
la privait de toute efficacité dans le domaine des documents d'urbanisme plus
particulièrement, à un moment de notre évolution locale où il commençait de
devenir difficile d'opérer par dictat et de loin.
C'est la une des raisons essentielles — mais pas la seule
— du piétinement que connut l'élaboration des plans d'urbanisme pendant une
dizaine d'années. Les nouveaux plans directeurs — des groupements d'urbanisme —
souffrirent aussi d'une insuffisance notoire de fonds de plan adaptés, de
crédits d'études — car notre pays n’a jamais compris, et le travers dure
encore, que l'organisation du développement urbain est une vaste entreprise à laquelle
il devrait être normal d’affecter un minimum de réflexion, eu égard aux
dizaines de milliards qui s’investissent dans des équipements de tous ordres et
le logement. Une troisième cause de ce piétinement tient aussi dans le souci
louable mais lourd de conséquence, de réformer, dès 1963, la législation des
plans d'urbanisme dans laquelle on pouvait assez facilement discerner une
inadaptation certaine avec la
superposition de trois couches de documents juridiquement opposables aux tiers
( plans directeurs d'urbanisme, plan d'urbanisme communal, plan d'urbanisme de
détail ) [ On connaîtra bien pire. Cf. [1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA]Le SIDDA ] qu’il fallait établir et coordonner. La nouvelle
administration locale — les directions départementales de la construction —
s'engagea donc dans l'établissement de ces documents sans avoir la force, le
soutien moral et les moyens d'études de les établir, d'autant qu'une bonne part
de ces crédits était affectée à l'expérimentation des documents nouveaux qui
devaient donner, en 1967, les schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme
et les plans d'occupation des sols.
Aussi, durant ces années cruciales la « planification urbaine » s'effaça progressivement dans
les esprits et la pratique administrative, et sous la pression des besoins et
de l'urgence, l'urbanisme se fit à coup de
zones à urbaniser par priorité ( les
« grands ensembles » ) et de permis de construire. Des
opérations de plusieurs milliers de logements n'étaient pas, dans les années
soixante, une chose rare. On s'y jetait à grand cœur avec beaucoup de foi, sans
trop se soucier de l'agencement de l'ensemble, tant dans l'espace que dans le
temps, ni des grands équipements, qui devaient un jour connecter ces opérations
entre elles et à l'agglomération existante auprès de laquelle elles
s'implantaient. ( Cf.[1976-07-01---H-QUESTIONS-SUR-L-URBANISME])
Une crise administrative couvait très discrètement qui
conduisit le gouvernement, en 1966, à fusionner l’administration de la
construction avec celle des Ponts et Chaussées, avec l'objectif affirmé que
cette dernière apporte à l'urbanisme local l'armature intellectuelle et
territoriale qui faisait défaut à celle de la construction, décapitée quoique
pérennisée, à partir de 1957.
Cette fusion fut brutalement décidée par Edgard Pisani,
nommé ministre de l'Equipement en janvier 1966, et en moins d'une année elle
donna lieu aux directions départementales de l'équipement. en même temps que se
fondaient en une seule loi, les projets de textes épars en préparation au sein
de l'ex-ministère de la construction. A ce projet qui devait devenir la loi d'orientation foncière, le
ministre avait ajouté un ambitieux volet sur la fiscalité foncière — l'impôt
foncier déclaratif — qui ne fut pas accepté par le gouvernement mais qui devait
paralyser la réflexion et le progrès de la fiscalité locale pendant les années
qui suivirent et qui les brouillent encore de nos jours. En effet, s'il avait
fallu entreprendre quelque chose en ce domaine, c'était moins de revoir de fond
en comble toute la fiscalité foncière locale que d’apporter quelques aménagements
limités à la taxe foncière sur la propriété non bâtie. A trop vouloir on ne fit
rien et l'aménagement urbain continue d'en patir
Durant la même période des années 62 à 68, la région
parisienne, pourvue d'un délégué général — Paul Delouvrier — et d'un district
doté de moyens financiers propres remettait en cause sa stratégie d'aménagement
antérieure, définie par le plan d'aménagement et d'organisation générale de la
région parisienne — le P.A.D.O.G — élaboré entre 1956 et 1958, approuvé en
1960, et conçu sur des bases juridiques analogues au P.A.R.P. La nouvelle
administration régionale s'engageait dans la longue aventure du schéma
directeur d'aménagement et d'urbanisme de la Région Ile-de-France
(S.D.A.U.R.I.F). Ambitieux et volontariste, avec ses villes nouvelles et son
réseau d'autoroutes et de transports collectifs. il fut présenté en 1966,
contesté, repris en 1969 et 1970, adopté en 1971 et finalement approuvé en.
1976.
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Si la qualité de certains de ces plans pouvait laisser à redire, il n'en
reste pas moins que jamais dans notre histoire urbaine 1a législation ne fut aussi massivement appliquée. NDLR |
Elaboré et publié avant même d'avoir la base légale que
lui donnera la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967, mis en œuvre par
une politique particulièrement radicale d'acquisitions foncières ( ZAD et
expropriation ) il parvint peu à peu à réorienter les grands tropismes naturels
de l'énorme agglomération sans y réussir dans tous les domaines.
On ne peut non plus, négliger 1'apport du 5ème
. plan (1965 ‑ 1969), celui de l'ardente obligation du Général de Gaulle,
dont les propositions de sa commission de l'équipement urbain étaient particulièrement
ambitieuses. Sans être toutefois très bien coordonnées avec celles que
fournissait la nouvelle administration de l'Equipement, les idées issues du
commissariat général du plan et de sa commission compétente en notre domaine,
contribua à la popularisation de la nécessité d'aménager et d'équiper les
villes, lança l'idée de l'impôt foncier, poussa les agglomérations de plus de
50 000 habitants à établir les programmes de modernisation et d'équipement (
P.M.E ) en même temps que sous l'influence de la DATAR on s'attachait à
susciter une première régionalisation du budget de l’Etat.
II faut, pour finir et pour comprendre les paradoxes de
cette période, mentionner les effets inattendus et néfastes de l'année 1968.
L'application de la loi d'orientation foncière y perdit trois ans en même temps
que s'accélérait — jusqu'à l'excès de vitesse qui provoque toujours quelques
accidents — l'établissement massif de plans d'urbanisme par la nouvelle
administration locale de l'équipement Ce fut entre 1968 et 1972, pendant quatre
années. le ministère de A. Chalandon. Les deux premières ne furent pas
favorables à la continuité des actions antérieures alors que les deux dernières
donnèrent une impulsion décisive et prémonitoire à l'aménagement urbain.
Et c'est ainsi qu'en 1971 — date limite fixée par la loi
pour l'élaboration de ces plans — en quelques trois ou quatre années, furent
produits et approuvés
·245 plans directeurs de groupements d'urbanisme (
concernant 2 763 communes, 35 435 km², 10 093 000 habitants)
·1984 plans communaux ( concernant 43 127 km² et 19 127
000 habitants)
·2 347 plans sommaires d'urbanisme ( concernant autant de
communes 45 000 km² et 2 661 000 habitants )
·ainsi que 321 plans de détail.
Si la. « qualité »
de certains de ces plans, établis à la hâte, pouvait donner à redire — et
laisser derrière elle quelques mauvaises traces que des POS auraient par la
suite à rectifier, pour ne pas dire plus — il n'en reste pas moins que jamais
dans notre histoire urbaine récente, la législation ne fut aussi massivement
appliquée, en si peu de temps, à d'aussi vastes, à tant de collectivités
locales et à tant d'habitants. Avec les plans d'urbanisme, notre pays et sa
mentalité faisaient enfin connaissance avec cette législation redoutable qui
permet ici, interdit à coté, discrimine entre les uns et les autres, réglemente
surabondamment l'usage de l'espace, fixe, pour l'avenir, des objectifs à la
ville pour le meilleur comme pour le pire...
Mais, on ne peut pas affirmer que ce premier contact avec
le droit de l'urbanisme local ait conduit à l'intériorisation collective de la
nécessité d'aménager globalement l'espace Les plans d'urbanisme, massivement
établis, restèrent la chose de l'administration et les élus locaux comme la population
ne les perçurent pas comme un acte majeur d’aménagement de l’espace. Le droit
qu'il édictait ne semblait pas faire partie du paysage juridique habituel pas
plus que les options d'aménagement qu'il sous-entendait. Cette « conscience juridique » ne fit son apparition qu'avec celle du
nouveau contentieux de l'urbanisme qui prit, à partir de cette époque. une
importance inattendue, ancrant progressivement l'idée d'un ordre à respecter
dans les décisions d'aménagement.
Cette même période avons-nous dit, est aussi celle de
l'émergence réelle de l'aménagement du territoire et de l'action régionale,
avec la délégation du même nom ( DATAR ) à la. quelle ont laissé leur nom
Olivier Guichard puis Jérome Monod. Il fallait contrebalancer l'évolution
galopante de la région parisienne et les notions d'aires métropolitaines —
ensembles d'agglomérations importantes — et de métropoles d'équilibre tirent
leur apparition. avec des schémas d'aménagement destinés à orienter et
dynamiser les plus grands ensembles urbains de province, établis avec des
moyens d'études importants.
Ces initiatives eurent des retombées bénéfiques sur
l'aménagement urbain qui bénéficia, comme par osmose ou imitation, de ses
méthodes de pensée et de ses moyens d'études locaux, en crédits ou personnes.
sensiblement plus importants.
5. L'APPLICATION DE
LA LOI D'ORIENTATION FONCIERE (1972-1983)
Aussi, n’est-il pas inexact d'affirmer que
l'administration de l'équipement était, en 1972, prête, avec cinq années de retard il est vrai, à s'engager dans
une phase active d'application de la loi d'orientation foncière de 1967 dont
les décrets d'application furent pris en 1969, pour les S.D.A.U et en 1970 pour
les P.O.S.
L'histoire de l'aménagement urbain, dans notre pays, est marquée comme nous l'avons montré, d'une grande continuité juridique quant à la nature et l'esprit des moyens de droit conférés à la puissance publique pour agir sur l'espace et en ordonner l'utilisation. Elle est tout autant faite d'incohérences, d'accélérations, de latences, de sursauts, de rendez-vous manqués, de décisions tardives, quant à la manière d'employer les prérogatives, quelque peu régaliennes, que le législateur met à la disposition de l'administration de l'Etat. L'histoire la plus récente ne dément pas ces constantes profondes comme si de mauvaises fées veillaient sur l'action des pouvoirs publics.
Avec la loi d'orientation foncière apparaissent des
moyens nouveaux. certains plus apparents que réels, mais aussi et surtout une
cohérence certaine dans l'ordonnancement juridique que la codification de
l'ensemble des textes, en 1973, sous l'intitulé de « code de l'urbanisme » mettra à la portée de tous, avec
beaucoup plus d'évidence. Parallèlement et non sans hésitation, s'ordonnaient
aussi les financements et notamment ceux de la politique foncière, déterminante
pour anticiper sur l'aménagement et les urbanisations à venir.
Les années 70 sont également celles au cours desquelles
seront évaluées avec beaucoup de lucidité et de courage politique et
intellectuel les conséquences des emballements ou des engouements des années
60. Le gigantisme, sous toutes ses formes, est remis en question, les villes
moyennes ne sont plus ignorées, l'action en douceur sur les quartiers anciens
retient une attention croissante, le souci de la qualité imprègne de plus en
plus naturellement les initiatives publiques et les initiatives privées. L'idée
d'environnement fait sa première percée en 1971. La capacité intellectuelle et
psychologique des techniciens administratifs comme des élus locaux, d’appréhender
l’urbanisme dans sa globalité et dans ses infinies nuances, de même que la
vague et la vogue des études d'aménagement devaient donc laisser espérer qu'on
était enfin prêts, pour une fois, en France, à s'engager, avec sérieux et
cohérence, dans la phase d'établissement des schémas directeurs d’aménagement
et d'urbanisme et des plans d'occupation des sois. Eh bien ! Il faut un peu déchanter.
L'élaboration des
schémas directeurs qui aurait dû normalement
profiter des circonstances et précéder, autant que faire se peut, celle des
plans d'occupation des sols, s'enlisa dans des difficultés venant à la fois de l'Etat et
des collectivités. Aucun vent porteur ne les mena à bon port et si
plus de 400 ( concernant plus de 10 000 communes ) furent mis en route, un peu
plus de cent seulement furent approuvés, sans que ce bilan chiffré suffise à
bien représenter la réalité. L'Etat — avec ses administrations diverses —
n’apporta point l'impulsion qu'il fallait pour remuer la pâte épaisse des
problèmes nombreux des agglomérations; il s'ingénia même, sans le vouloir
délibérément à casser l'élan qui aurait pu naître. Lancée en 1969-1970, avec
l'idée de voir grand pour libérer le marché foncier, la politique des schémas
directeurs fut stoppée en 1972-1973, par une autre idée d'établir pour les
agglomérations des études préliminaires d'infrastructures de transports
particulièrement ambitieuses. de sorte qu'en 1975, peu de schémas avaient
atteint le stade d'être approuvés.
Or, c'est vers cette époque, avec l'émergence de l'idée
de ville moyenne et le tassement de la croissance démographique qu'il aurait
fallu infléchir la politique des schémas directeurs en douceur sans la remettre
en cause par une révision radicale. que certains auraient souhaitée. Faute d'un
enjeu politique évident. la question ne fut jamais tranchée, la relance en
douceur de cette politique n'étant pas plus essentielle que celle de sa
révision douloureuse. Les choses restèrent donc dans le vague,
laissées à l’initiative des administrations locales généralement peu motivées
par les schémas, bien qu’il y eut des exceptions importantes et heureuses, en
raison des lourdeurs intercommunales. Il faut dire aussi que les moyens
d'études ont un peu manqué.
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L'histoire de l'aménagement urbain, dans notre pays, est marquée d'une
grande continuité juridique, quant à la nature et à l'esprit des moyens de
droit de la puissance publique pour agir sur l'espace. N.D.L.R. |
Dans ce contexte incertain et pour des raisons quasi
inverses la politique des POS prit un essor fulgurant puisqu'en quatre années —
au 1er juillet 1978 — 7 274 POS étaient déjà prescrits et le débit
de leur entrée en vigueur montait en régime régulièrement ( 1 327 avaient été
rendus publics). L'utilité du P.O.S dans les décisions quotidiennes,
l'appropriation communale croissante du document dont les élus locaux
saisissaient sans peine la portée, son caractère généralement communal, son
utilité évidente pour protéger les espaces naturels, agricoles ou non, pour
inscrire les équipements dans l'espace, pour informer les propriétaires et les
constructeurs, toutes ces raisons firent que les P.O.S déferlèrent alors que
les schémas directeurs piétinaient. Ainsi en 1983, à la veille de leur
décentralisation. il y avait 177 SDAU approuvés concernant 5086 communes, 65
875 km² et 21 142 000 habitants, ce qui n'est pas rien mais d'un contenu qui
aurait mérité souvent un réexamen serein — mais hors de portée de quiconque —
et 6 942 POS opposables, concernant 8 184 communes. 140 908 km² et 37 848 000
habitants, d'une teneur variable en qualité, et méritant aussi quelques
nettoyages pour en éliminer les impuretés et les redondances et en redresser
les faiblesses ou les excès.
La politique d'aménagement sous-jacente à ces documents
dont la légitimité n’est plus aujourd'hui contestable et qui font partie —
surtout pour les POS — de la vie quotidienne locale, sans être idéale,
fournissait donc un encadrement général. Dans un pays cartésien, on aurait décidé de le conserver tel
quel, de lui apporter peu à peu les améliorations dont il avait besoin, d'en
corriger les défauts et d'en exploiter les virtualités. On préféra, dès 1982, bouleverser l'édifice et, en
décentralisant l'urbanisme — qui était local et décentralisé de fait même s'il ne l'était
point juridiquement — s'obliger à inventer de nouveaux modes d'interventions de
l'Etat par des lois complémentaires diverses et notamment les lois
d'aménagement et d'urbanisme, pour compenser les égarements locaux éventuels.
AUSSI, AU LIEU D'ENTRER DANS UNE PHASE CALME OU
LE TRAVAIL CONCRET DES AUTORITES LOCALES AURAIT PU ETRE ACCOMPAGNE D'UNE ACTION
DES AUTORITES CENTRALES AXEE SUR L'ELIMINATION, COMMENCEE EN 1976 PAR LA LOI
PORTANT REFORME DE L'URBANISME, DES IMPROPRIETES, DES LACUNES ET DES
REDONDANCES DU CODE DE L'URBANISME, LE DROIT DE L'AMENAGEMENT CONNUT A PARTIR
DE 1983 L'UNE DES IRRUPTIONS MAJEURES DE SON HISTOIRE DONT LA LAVE NE SE
REFROIDIRA PAS DE SI TOT ET DONT LA CROUTE QU'ELLE FORMERA SERA DIFFICILE A
PERCER. (
Cf. [1997-09-23---H-PHENOMENOLOGIE-DE-LA-POLLUTION]ET SANS DOUTE CE N’EST PAS FINI ! ) *
* C’était loin d’être fini et
au-delà de toute anticipation raisonnable. Car il fallait être à la fois
particulièrement pervers et incompétent, pour débaptiser les documents
d’urbanisme, renuméroter plusieurs chapitres, redéfinir des notions bien
établies et créer de nouvelles contraintes de fond et de procédure dont le seul
effet sûr était de fragiliser les décisions des communes. ( Cf.[UUL20001208--LOI-DU-13-DECEMBRE-S-R-U])