Le rendez-vous manque
du code de l urbanisme
ANTOINE. GIVAUDAN
La semaine juridique N°6. 1987
( JANVIER 1987 )
En
écrivant cet article objectif, positif à certains égards et sévères à d’autres,
j’avais encore le brin d’espérance qu’on profiterait d’une occasion législative
pour rectifier les défauts du programme
d’aménagement d’ensemble ( PAE ). Une
illusion de plus à perdre. A l’autosatisfaction initiale, ont succédé des
déconvenues, dont on se garde bien de parler. Tel est devenu l’usage. On
s’interroge sur des dispositifs éprouvés, on les trouve vieillots parce qu’ils
existent depuis longtemps, mais on laisse intact des monstruosités, quoique le
PAE, avec 14 ans d’âge ne soit plus tout à fait récent.
Il est vrai que c’est la seule invention « post-décentralisée », et à ce titre une relique
peut-être intouchable.(mais sans le renier on aura inventé autre chose de tout
autant impraticable dans la 2000-1208. ( Cf. #2000-00-00---E#)
J’ai vécu de très près un PAE
important qui n’a pas dû survivre aux municipales de 1995. La commune aurait eu
matière à s’inquiéter pour administrer un système aussi vulnérable et
compliqué. Quoi qu’il en soit, mon jugement de l’époque était prémonitoire,
comme dans bien d’autres « écritures » qui ont pris
le risque de jouer aux cassandres.
Mon article avait le mérite, me
semble-t-il, de poser les problèmes et de les résoudre. Dans un domaine indépendant
des « tabous décentralisés » ; je ne comprends pas qu’on en
reste à un régime aussi boiteux. Il doit donc y avoir quelque chose qui ne va
pas dans le royaume même si ce n’est pas celui du Danemark
Lorsque l'Administration centrale de. l'urbanisme fit
savoir qu'elle allait enfin mettre un peu d'ordre intellectuel et juridique
dans le buisson législatif et réglementaire définissant le régime des
participations aux équipements publics susceptibles d'être exigées des
constructeurs ou des lotisseurs, beaucoup durent éprouver un sentiment de
soulagement. L'Administration locale, les assujettis et les communes ne
pouvaient qu’opérer, en vertu des textes encore en vigueur, avec un empirisme
très souvent douteux, favorables aux abus et aux négociations en tous genres.
La loi n° 85.729 du 18 juillet 1985 a mis fin à des
anomalies inadmissibles. C'est
un bien. Est-elle allée jusqu'à mettre sur pied un dispositif
satisfaisant ? Nous en doutons. C'est
avec le souci de rappeler qu'il faut tendre à plus de clarté et d'objectivité
dans ce droit singulier de l'urbanisme que nous présenterons quelques
observations sur ce sujet.
1. L'HISTOIRE LANGUISSANTE DE TEXTES DEFECTUEUX
( 1971-1985 )
L'idée d'exiger des contributions diverses de la part des
bénéficiaires de permis de construire est apparue dans la loi du 7 août 1957
(art. 26.III.1°). Le décret n° 58.1466 du 31 décembre 1958 relatif aux
lotissements ( art. 5 ) habilita le préfet à le faire à l'occasion de
l'autorisation de lotir. Un autre décret pris à la même date étendit cette
possibilité au permis de construire. On la retrouve dans l'article 14 du
règlement national d'urbanisme ( R.N.U., décret du 30 novembre 1961 ).
Il est sans intérêt de suivre les tribulations de cette exigence au travers de
textes ultérieurs qui modifièrent le régime du permis de construire ou des
lotissements. Il faut seulement signaler la rédaction, curieusement limitative,
du R.N.U. qui ne vise que les constructions à usage d'habitation et les
bâtiments industriels. Ce régime n'était pas très satisfaisant et la loi
d'orientation foncière du 31 décembre 1967 le réforma profondément en
instituant la taxe locale d'équipement ( T.L.E. ) et en interdisant, du même
coup, les participations quand la taxe était due, avec des exceptions très
limitées ( art. 72 .I de la loi ).
La T.L.E. entra en vigueur le 30 septembre 1968 mais
l'état d'esprit rigoureux qui avait inspiré ses dispositions s'était évanoui
entre temps, conséquence indirecte et inattendue d'un printemps agité. D'abord,
pour des raisons qu'on peut comprendre, même s'il est difficile de les
partager, les bases d’imposition forfaitaire de la T.L.E. furent fixées au plus
bas par le décret n° 68.836 du 24 septembre 1968, au motif qu'il ne
fallait pas charger les coûts de la construction. Ce fut une première erreur.
Ensuite, les
concessionnaires habituels de services publics (notamment ceux de l'eau et de
l'électricité ) découvrirent, un peu tardivement, qu'ils étaient privés de
fructueux prélèvements et montèrent au filet. Ainsi, la circulaire n° 69.5 du
28 mai 1969 ratifiait un régime particulier de prise en charge par les
constructeurs des réseaux de distribution d'énergie électrique défini par
E.D.F., par une note du 29 avril 1969. Ce régime était contraire à la loi mais
conforme à une certaine forme de nécessité.
Ce n'était pas tout. La vague des grands centres
commerciaux imposant de très importants aménagements de voirie qu'il était
impensable de financer avec la maigre T.L E.. il parut opportun d'admettre de
nouveau. en contrepartie de l'exemption de taxe, un régime de participation.
Dernière découverte, que la volonté, au moins un certain
temps, de libérer la construction un peu de partout, rendit évidente: ne pas
faire payer la T.L.E. aux constructions dispersées, implantées dans les zones où l'urbanisation
n'était pas prévue. En effet. dans ce cas. le montant de la T.L.E.
ne permettait pas à la commune de réaliser les équipements nécessaires ( L. n°
69.1263 du 31 décembre 1969, art. 9 ). Cette disposition curieuse mérite d'être
citée:
Art. 9. L'article 64 de la
loi d'orientation foncière n° 67.1253 du 30 décembre 1967 est complété par le
paragraphe III suivant:
“ III. Le conseil municipal ou le conseil de
communauté urbaine peut aussi renoncer à percevoir. en tout ou partie la taxe
locale d’équipement dans les emplacements ne permettant pas un raccordement à
un équipement complet de voiries et réseaux divers et situés dans les parties
du territoire communal dont l'urbanisation
n'est pas prévue, sur la construction. la reconstruction et
l’agrandissement d'habitations familiales individuelles à caractère principal
correspondant aux normes des logements aidés ”.
La conjonction des courants d'idées à la mode entre 1968
et 1970 et de la poussée urbaine exceptionnelle paralysa la mise en œuvre de la
discipline que la loi d'orientation foncière avait voulu instaurer.
La loi n° 71.581 du 16 juillet 1971, en quelques phrases courtes mais lourdes de
conséquences, entérina ces préoccupations.
Ainsi, en moins de trois ans (de septembre 1968 à juillet 1971) le régime rigoureux initial s'était bien adapté.
A la taxe locale d'équipement pouvaient s'ajouter:
·le financement des branchements ( art. L.332.6. 5°),
·les contributions demandées pour la réalisation des
équipements des services publics industriels ou commerciaux, concédés, affermés
ou exploités en régie ( art. L.332 6 6°).
Le système
E.D.F. était validé et étendu aux concessionnaires des réseaux de distribution
d'eau potable qui surent en user, voire en abuser.
En contrepartie d'une exonération préalable de la T.L.E.
là où elle était instituée:
·les participations étaient rétablies dans les zones dont
l'urbanisation n'était pas prévue. L'article 1585. C. III du Code Général
des Impôts remplaçait l'article 9, fort mal fagoté, de la loi du 31
décembre 1969 ci-dessus;
·les participations pouvaient être exigées pour des
équipements exceptionnels nécessaires à des locaux industriels ou commerciaux (
C.G.I., art. 1585. C. IV).
Autant
dire que des participations étaient exigibles à peu près partout, dans des
conditions d'autant plus difficiles à déterminer quant à leur combinaison, que l'article
R. 111.14 du R.N.U. avait été maintenu et qu'aucune norme n'avait jamais
été fixée quant à leur montant ou à leur recouvrement.
A l'effet de ces textes contestables, il faut ajouter
ceux de deux autres phénomènes aussi importants, voire plus.
Le recours à la zone d'aménagement concerté vulgarisa une pratique de la négociation des participations aux équipements, qu'une convention devait consacrer entre l'aménageur de la zone et la commune (dans la plupart des cas).
La révision tardive et insuffisante, malgré la
persistance d'une inflation importante, des bases d'imposition de la T.L.E. fixées
une première fois en septembre 1968 et modifiées en 1970, ajustées à la hausse,
seulement en 1977 et revues une troisième fois en 1981.
Cette
insuffisance de la T.L.E. pour financer les équipements communaux conjuguée aux
facilités offertes par la Z.A.C., à celles que présentaient les cas d'exemption
de T.L.E. compte tenu des besoins financiers des communes, contribua à
l'apparition de pratiques, ouvertes ou occultes, de prélèvements illégaux et abusifs,
auxquelles consentirent, sans se plaindre, la plupart des constructeurs et des
lotisseurs. Ceux-ci préfèrent généralement payer des contributions indues et
obtenir l'autorisation de construire que rechercher le respect du droit. A
l'Administration de l'État qui s'efforçait de façon très inégale selon les
départements, de sauvegarder un minimum de légalité, les communes objectaient
que, si le promoteur pouvait payer, c'était autant de moins dans ses profits et
que ce qu'elles ne prélèveraient pas ne serait pas pour autant déduit du prix
payé par les acquéreurs des constructions. On ne peut pas dire que ce
raisonnement soit dépourvu, non plus, de tout fondement.
On sait par ailleurs que, pas plus les promoteurs que
leurs acquéreurs n'ont usé de la faculté d'exiger de la commune le
remboursement des sommes indûment payées, les premiers pour éviter des mesures
de rétorsion ultérieures, les seconds par ignorance. Le contentieux de cette
nature, exceptionnel et peu spectaculaire, n'exerça donc pas la moralisation
qu'on aurait pu en attendre. (1)
[ (1)
Avec la crise immobilière des années 92-96 et l’évolution des esprits les
choses ont changé et c’est maintenant presque devenu un jeu, mais un jeu
rémunérateur, que de se faire rembourser les prélèvements indus exigés avec les
permis de construire, les lotissements et les ZAC. Après tout ce n’est que
justice et revanche sur le terrorisme administratif et un arbitraire politique
suspect. A.G 10-10-1999 ]
Aussi, le régime de 1971 — ou à cause de lui — institué
sans le moindre souci de cohérence et d'intelligibilité, générateur d'abus en
tous genres, d'illégalités, d'effets pervers, traversa seize années sans
encombre. Ce record de stabilité dans une matière réputée pour son évolution
fréquente, accréditerait presque l'idée que seules les dispositions
satisfaisantes sont fréquemment revues, car on les comprend et souhaite les
perfectionner ou les amoindrir quand elles sont rigoureuses et franches, alors
que des dispositions obscures et fort discutables peuvent perdurer dans
l'indifférence.
L'Administration de l'urbanisme s'attacha, en pratique, à
énoncer sur la base de textes incohérents un discours doctrinal à peu près
présentable, d'une efficacité limitée mais ne parvint pas précisément à cause
de ces textes à produire la grande instruction administrative que le sujet
méritait bien pourtant.
L'idée de rebâtir un régime plus clair et plus certain
pour tous fut émise à plusieurs reprises. En 1973-1974, elle fut rejetée en
raison d'une part, du caractère bien récent du texte en vigueur (loi du 16
juillet 1971) et, d'autre part, des projets législatifs en préparation ( taxe
locale d'urbanisation en 1973 sous le ministre Olivier Guichard puis la réforme
foncière, avec le plafond légal de densité. en 1974. sous le ministre Robert
Galley ).
S'il
y avait eu des récriminations, il en serait peut-être allé autrement, mais il
n'y en avait justement pas eu et le souci de l'esthétique, de la clarté ou de
la cohérence juridique n'a jamais constitué, comme on sait, un motif suffisant
de revoir une loi, fût-elle la plus tordue.
Enfin, il était patent que tous ces textes favorisaient
le “
mitage ” en affaiblissant d'autant la possibilité de fonder des
refus de permis de construire isolés sur l'inexistence d'équipements
élémentaires, puisqu'ils laissaient penser qu'il suffisait de financer soi-même
les équipements pour obtenir le permis île construire. Aussi, beaucoup de
maires. dans leur avis sur les certificats d'urbanisme et les permis de
construire, répondaient à la question qui leur était posée de savoir “ quand et par qui ?” seraient
réalisés les équipements qui n'existaient pas: “ par le demandeur ” ! Ce souci de freiner le mitage ne fut
reconnu politiquement que plus tard mais les circonstances empêchèrent tout
autant de revoir le régime des participations pour le combattre . ( Cf.[1977-09-05---H-UN-ARTICLE-MECONNU])
Quelques années plus tard, avec les préoccupations
relatives l'offre foncière, en 1979-80, le sujet fut remis sur le tapis; au
cours des travaux qui devaient donner le rapport “ Saglio ” cette
législation fit l’objet de maintes critiques mais chose curieuse, les
participations ne soulevèrent pas beaucoup de complaintes. Elle entrait
malheureusement cette fois en concurrence avec le projet de loi relatif à la
décentralisation de l'urbanisme. En outre, la complexité des problèmes
techniques qu'il posait n'était pas propice à ce qu'on en saisisse
instantanément l'intérêt politique ou économique.
Pourtant, avec l'entrée en vigueur de P.O.S. de plus en
plus nombreux, avec des zones d'urbanisation future ( N.A.) dans lesquelles,
pour certaines d'entre elles, tout au moins, le recours aux participations des
constructeurs était à la fois normal et indispensable, il eut été très opportun
qu'on cessât de se fonder pour exiger des participations, sur l'article 1585 C.
III. du Code général des Impôts, qui prévoyait qu'on pouvait exempter de T.L.E.
les zones dont
l'urbanisation n'était pas prévue, alors que précisément les zones N.A.
sont celles où l'urbanisation doit se faire. II ne fut même pas possible
d'obtenir, au détour d'une discussion législative, l'adjonction à cet article
curieux de l'adverbe “ immédiatement ” pour mieux fonder la
légalité des contributions exigées en contrepartie de l'exemption de T.L.E. A
peine ajouta-t-on, en 1977, un alinéa à l'article R. 111.14 pour essayer de
connecter les participations prévues à cet article avec celles qu'il fallait
admettre en zone N.A.
Cette longue et malheureuse histoire vérifie
l'idée que l'urgent et l'utile peuvent attendre et passer après un superflu qui
satisfait beaucoup mieux l'appétit que le nombre éprouve pour la nouveauté. Aussi se demande-t-on rétrospectivement comment la
refonte complète des textes fondamentaux des articles L. 332 6 et L. 332 7 du
Code de l'urbanisme a pu être conçue et votée sans difficultés en 1984 et 1985.
Une bonne fée a dû se pencher sur les textes.
On
regrettera donc d'autant plus, compte tenu de la facilité avec laquelle ils
virent le jour, qu'on ait manqué l'occasion d'accomplir un substantiel progrès
dans ce délicat problème de droit.
2. LES CONDITIONS D'UN REGIME SATISFAISANT DE
PARTICIPATIONS
On ne comprend vraiment les mérites des textes nouveaux qu'au
regard des imperfections invraisemblables des textes antérieurs mais le progrès
qu'ils constituent ne doit pas dissimuler quelques-unes de leurs déficiences
qu'on n'appréciera à leur juste importance qu'à la condition d'avoir des idées
claires sur ce que devrait être un système satisfaisant. De telles idées ont un
peu manqué aux rédacteurs des textes. Ce n'est pourtant pas faute d'expérience
et de réflexion puisque le sujet — lié aux préoccupations de l'utilisation des
zones d'urbanisation future ( N.A.) — a hanté les esprits, pendant plusieurs
années, d'un nombre très considérable de gens de qualité. On doit donc
s'étonner que les textes ne soient pas meilleurs. Ils méritent en cela d'être qualifiés de
rendez-vous manqué.
Les conditions d'un régime satisfaisant des
participations sont au nombre de trois. Le régime des participations doit:
·contribuer à la mise en œuvre cohérente de la politique
locale d'urbanisation,
·être économiquement équilibré,
·être efficace et commode, administrativement.
·
21. La première
condition: mise on oeuvre cohérente de la politique locale d’urbanisation
II serait désastreux, sous prétexte que le recours aux
participations dispense les autorités publiques de financer elles-mêmes les
équipements publics, de favoriser l'incohérence de la politique locale
d'urbanisation. Le risque demeure constant qu'un promoteur, disposant d'un
terrain important, en quelque endroit, acquis à bon marché pour la seule raison
que le propriétaire était vendeur et le terrain inconstructible. propose à la
commune une opération d'urbanisme qui ne lui coûte rien et même lui apporte des
financements ou des équipements qu’elle ne pourrait, avec ses seuls moyens,
jamais avoir.
II est également dommage que le système de financement
des équipements ne contribue pas à freiner le mitage, soit lorsqu'on établit le
P.O.S., soit lorsqu'il n'y en a pas.
II faut donc que la localisation des secteurs où le
régime de l'article L.332.6 peut s'appliquer ne soit pas autonome par rapport
aux options d'aménagement du P.O.S. et, en l'absence de ce document, que des
garanties de localisation soient prédéterminées.
II conviendrait également que le régime des
participations ne soit pas non plus complètement déconnecté de l'obligation de
fournir les équipements qui incombent à toute collectivité publique et, plus
particulièrement, aux communes. Les participations sont un complément et un
adjuvant; elles ne peuvent être un moyen exclusif.
II ne serait pas non plus mauvais que ce recours se
raccorde à la politique foncière communale selon quelques principes logiques
dans la mesure où des terrains sont souvent nécessaires aux équipements
communaux et où le promoteur privé ne dispose d'aucune prérogative autoritaire
pour acquérir ceux qui lui font défaut.
Si ces exigences sont satisfaites, les participations
peuvent ne pas donner lieu à une urbanisation parfaite, du moins ne
produiront-elles pas des difficultés imprévues ou supplémentaires. Or il n'est
ni difficile ni très contraignant de les satisfaire.
22.
La deuxième condition: être économiquement équilibré.
C'est la condition la plus difficile à remplir; le
promoteur ne doit pas être devant l'alternative de payer des contributions
déraisonnables ou de renoncer à cause d'une législation arbitraire. A cet
effet, il serait bon:
— que les équipements exigés — sous quelque forme que ce
soit— soient
liés et nécessaires à l'opération envisagée;
— que les contributions exigées sous forme de participations fondées sur l'article L. 332.6 et celles qui découlent de l'article L.332.6.1, L.332.8, L.332.15 ( la T.L.E. ne s'appliquant pas ) soient clairement affichées pour l'appréciation de la proportionnalité qui doit être respectée entre le montant des participations et le coût des équipements;
— que le montant total des participations exigibles, sous
forme financière ou de travaux, soit lui-même plafonné, par rapport à un
multiple raisonnable du produit de la T.L.E., si celle-ci avait été appliquée. Ce multiple ne devrait pas excéder 3, au taux maximum de la
T.L.E. ( 5 %) appliqué à la base d'imposition la plus élevée.
Ainsi
liées, nécessaires aux équipements à réaliser et proportionnelles à leur coût
estimé mais plafonnées pour éviter certains excès, les participations
commencent à être domestiquées.
23.
La troisième condition: être administrativement efficace et commode.
Cette condition concerne l'application pratique; elle implique un régime selon lequel les participations sont:
— faciles à asseoir,
— adaptées, dans leurs modalités de versement ( pour les
participations financières), aux besoins en financement de la commune,
— assorties de sanctions réciproques, simples à définir
et quasi automatiques dans leur déclenchement, en cas de manquement tant du
promoteur que de la collectivité publique concernée,
— dépourvues d'effets secondaires sur les procédures
susceptibles d'être employées pour réaliser une opération ( autorisation du
type permis de construire ou lotissement, zone d'aménagement concerté,
remembrement ) et par leur contentieux particulier.
Cette troisième condition est assez facile à satisfaire:
toutefois les règles juridiques nécessaires sont souvent insuffisantes car
elles concernent la phase aval qu'on néglige très généralement d'étudier.
***
Les nouveaux textes doivent être appréciés vis-à-vis de
ces trois conditions; ils n'y répondent que partiellement puisqu'ils ne
satisfont pas du tout à la première, sont très insuffisants sur la seconde et
n'apportent que des progrès incomplets sur la troisième
3. LES QUALITES DU NOUVEAU REGIME DES PARTICIPATIONS
Ces qualités ne sont pas minces.
Les textes nouveaux ôtent tout flou dans le
fondement législatif de certaines participations non fiscalisées et dans leurs
combinaisons.
Ils fournissent une liste quasi exhaustive ( en effet, l'article L. 332.6 ne mentionne pas la redevance sur les locaux à usage de bureaux et de recherche dans la région Ile-de-France. prévue à l'article L. 520.1 du Code ), ordonnée et hiérarchisée des multiples prélèvements que les collectivités publiques opèrent ou peuvent opérer sur l'acte de construire.
Les articles L. 332.6, L. 332.6.1, L. 332.8, L. 332.9 et
L. 332.15 rassemblent ainsi les dispositions qui nous intéressent, quelle que
soit leur source, Code de l'urbanisme ou autre législation. Au-delà de la
commodité documentaire. ce rassemblement donne le moyen de qualifier et de
différencier des exigences dont l'objet peut être voisin et d'en contrôler
l'accumulation surprenante aux yeux de qui n'est pas très averti.
La rédaction est claire mais exige quelque effort
d'attention car, comme toujours, la rédaction juridique se plaît à contracter
les textes et à user de références, laissant au lecteur le soin de reconstituer
les articulations logiques de leurs nombreux éléments et à l'utilisateur le
soin de dresser les listes des obligations qui peuvent lui être imposées dans
son cas personnel.
Cette rédaction distingue bien:
— les participations fiscalisées, reconnaissables à leur
assiette objective et à leur recouvrement;
— les participations non fiscalisées ( art. L.332.8:
participations au bénéfice des services publics industriels et commerciaux;
art. L.332.9: cessions gratuites);
— les obligations de tout promoteur relatives à la
réalisation des équipements internes de l'opération (appelée aussi viabilité
tertiaire) ( art. L.332.15).
Cette classification constitue un progrès qui devrait
avoir un prolongement dans la partie réglementaire, car il serait commode
d'avoir, dans les articles R.332 et suivants du Code, les compléments
réglementaires éventuels des textes législatifs et, avec les articles relatifs
aux décisions génératrices de participation, une articulation rigoureuse. Ce
serait plus simple pour tout le monde.
La dissociation de la légalité de l'autorisation et de la
légalité des contributions exigées est enfin reconnue, évitant ainsi que le
contentieux des participations réagisse sur celui de l'autorisation et puissent
conduire à l'annulation de l'autorisation, quand les participations exigées
sont entachées d'illégalité ( art. L. 332.7 nouveau ); c'est une disposition
heureuse et attendue depuis des années.
Un lien de subordination est clairement défini ( mais
pour les seules participations de l'article L.332.8 malheureusement ) entre
participations destinées à des maîtres d'ouvrages différents par le deuxième
alinéa de cet article.
“ Lorsque
la réalisation des équipements publics exceptionnels n’est pas de la compétence
de l'autorité qui délivre le permis de construire celle-ci détermine le montant
de la contribution correspondante, après accord de la collectivité publique à
laquelle incombent ces équipements ou de son concessionnaire. ”
Le principe qui apparaît ici, un peu par hasard, répond à
une nécessité réelle et mériterait d'être étendu à toutes les participations
dont le bénéficiaire final ne peut pas être la commune. II devrait donc être
applicable aux cessions gratuites de terrain et aux participations de l'article
L. 332.9. Sa nécessité était moins impérieuse avant la décentralisation car
l'État ne pouvait pas, aussi facilement que les communes éluder le besoin
d'imposer une exigence qui ne lui profitait pas et dont la méconnaissance
pouvait compromettre l'opération. Les communes décentralisées peuvent se sentir
moins tenues de rendre service, par leur décision, à d'autres collectivités
publiques.
Enfin et c'est une innovation particulièrement heureuse
qui comble une lacune gênante, l'inexécution, dans les délais prévus, des
travaux par la collectivité publique bénéficiaire de la participation
financière destinée à les financer, est assortie d'une sanction simple et
juridiquement facile à mettre en ouvre: le remboursement des sommes versées, la
dette ainsi contractée portant intérêt au taux légal. Cette mesure n’appelle
qu'un regret: qu'elle n'ait pas été étendue aux autres participations financières
qui sous-entendent une contrepartie prochaine en travaux, à savoir celles
exigées par les services publics industriels et commerciaux et celle de
l'article L.332.8.
Enfin, la suppression, par l'article L.332.6.1, du
financement des branchements, antérieurement admis par l'article L.332.6.5°,
est une bonne chose. Son interprétation généreuse permettait d'accroître, sans
trop se soucier de ses effets induits favorables au mitage, la longueur des
tuyaux à la charge du constructeur. L'article L.332.15 nouveau ( 2ème
alinéa ) définit restrictivement, mais justement, le branchement qui est à la
charge du constructeur. C'est le raccordement de l'opération aux équipements
existants au droit du terrain. Malheureusement, l'article L. 332.1 2° d), en
maintenant la possibilité pour les services publics industriels et commerciaux,
de réclamer des financements pour réaliser les réseaux qui manquent, réduit
beaucoup l'intérêt de l'article L.332.15.
Ces améliorations rendent le système plus clair et plus
facile à appliquer par tous.
4. LES DEFAUTS DU NOUVEAU
REGIME DES PARTICIPATIONS
Pour supprimer ces défauts, il aurait fallu avoir une vue
plus complète, pratique et théorique, de la place, du rôle et des effets du recours
aux participations pour réaliser les équipements. Si tel avait été le cas, le
régime des participations n’aurait pas été déterminé sans que de rigoureuses
connections organiques ne relient les participations à d'autres dispositions du
Code de l'urbanisme.
41.
Las déficiences relatives à la localisation de l'urbanisation
Lu, avec le seul souci de savoir ce que le nouveau texte
permet, on apprend:
— que des participations spécifiques ( art. L.332.8 )
peuvent être exigées à l’occasion d'une opération importante à caractère
industriel, agricole, commercial ou artisanal, localisée n'importe où, en zone urbaine ou
naturelle, s'il y a un P.O.S. en vigueur;
— que des secteurs de participation ( art. L.332.9 )
peuvent être délimités n'importe où, en zone urbaine ou naturelle, s'il y
a un P.O.S. en vigueur, alors que les Z.A.C. ne peuvent être créées, dans ce
cas, qu'en zone urbaine ou d'urbanisation future (art. L.311.1, 2ème
alinéa).
Le recours aux participations ne se réfère jamais aux textes qui régissent les règles d'occupation du sol et, par conséquent, à la constructibilité ou à l'inconstructibilité des terrains, que celles-ci soient ou non liées à l'existence ou au défaut d'équipement.
Dans la mesure où le financement des équipements par l'opération est un élément déterminant dans le déclenchement de l'urbanisation, ce silence affaiblit les effets des règles d'occupation du sol. La tentation de modifier ou de réviser le plan pour rendre possible l'opération qui prend à sa charge les équipements nécessaires en sera d'autant plus avivée.
La localisation des Z.A.C. avait
été subordonnée aux zones du P.O.S., pour cette raison. Or, le régime de
l'article L. 332.9 est un concurrent redoutable des Z.A.C., d'autant plus
redoutable que la procédure de création et de réalisation des Z.A.C. a été
entourée de précautions, de complications, de démocratisation qui en
alourdissent et en allongent le déroulement. II est actuellement question de la
revoir.
Le risque est donc qu'on ne recoure plus à la Z.A.C, non point parce qu'il est mauvais de le faire, mais pour échapper aux exigences — légitimes quant à celles que fixe l'article L. 311.1, moins légitimes quant aux autres qui en compliquent la procédure — que la loi impose pour leur localisation.
On peut de même regretter que l'occasion de
revoir l'article L.421.5 qui permet de refuser des
permis de construire quand les équipements nécessaires font défaut ou ne
peuvent pas être réalisés dans des délais prévisibles, n'ait pas été saisie.
Cet article important date de la loi du 16 juillet 1971, à une époque où il n'y
avait pas de P.O.S. Par la suite, l'Administration l'a interprété de manière à
éviter que dans les zones urbaines du P.O.S.— où un C.O.S. est fixé, où les
terrains sont constructibles, où par conséquent les équipements existent ou
devraient être réalisés ou renforcés — on ne puisse refuser les permis de
construire sur le fondement de cet article. Mais le juge en a décidé autrement ( Conseil. d'État 5 novembre 1984,
Ministère de l'urbanisme et du logement c. Association S.O.S. boulevard de
Strasbourg ).
On arrive ainsi à ce paradoxe selon lequel la
commune. en établissant le P.O.S., délimite les zones “ constructibles ” ( zones urbaines ) puis peut y refuser
les constructions faute d'équipement. On ne pouvait imaginer mieux pour
déconsidérer le P.O.S. Les articles L. 332.8 et L.
332.9 aggravent encore les choses puisque dans les zones urbaines, qu'on
présumait équipées ou destinées obligatoirement à l'être par la commune qui avait
pris ses responsabilités avec le P.O.S., il devient possible de mettre les
équipements à la charge des constructeurs. A ce régime, les articles L.
123.1.1° et 4° et R. 123.18.1.1°, qui définissent les zones urbaines, ne
contiennent plus que du vent et n'ont plus grande valeur d'engagement pour les
autorités responsables du P.O.S. pas plus qu'ils n'apportent de garantie aux
propriétaires. C'est fâcheux.
42.
Les déficiences relatives à l'équilibre économique.
La deuxième condition, selon laquelle la participation
doit être liée, nécessaire, proportionnée et plafonnée
est très imparfaitement satisfaite.
L'article L.332.8 ne mentionne que la nécessité.
L'article L.332.9 ne va pas plus loin.
Les notions de lien, de proportion et de plafonnement
sont absentes des textes.
II n'est pas superflu de revenir sur ces notions évoquées
rapidement ci-dessus.
Un équipement peut avoir un lien avec l'opération
envisagée, sans lui être nécessaire; dans ce cas, il est superflu et on ne
devrait pas pouvoir l'exiger.
Inversement, un équipement peut être nécessaire à
l’opération, sans lui être lié, car il incombe à la commune ou à un autre
maître d'ouvrage de le réaliser, quoi qu'il arrive.
En pratique, on raffine peu et ces subtilités peuvent
paraître excessives. Il est bon cependant que les textes les comportent afin
que quelques freins puissent être serrés en cas d'abus flagrant.
La notion de lien est utile pour éviter le phénomène
assez fréquent et bien connu qui consiste à mettre à la
charge du premier constructeur qui se présente ou du dernier à se présenter
l’équipement nécessaire mais défaillant que la commune doit en toute hypothèse
réaliser. S’il n'y a pas de lien avec l'opération l'équipement n'est pas dû.
L'article L. 332.6.1 contient plusieurs autres anomalies.
La première est dans l'article L. 332.6.1.2° d):
“ d)
La participation demandée pour la réalisation des équipements des services
publics industriels ou commerciaux concédés, affermés ou exploités en régie dès
lors que ces équipements sont rendus nécessaires par la réalisation de
l'opération; ”
Cette contribution ne devrait être en aucun cas exigée
car elle ouvre la porte au mitage et à l'urbanisation laxiste des espaces mal
équipés ou non équipés. En effet, les services publics concernés n'ont aucun souci
d'urbanisation ordonnée. Par les équipements qu'ils se font payer,
ils sont d'ailleurs les premiers responsables du désordre urbain qu'on trouve
si souvent dans la campagne péri-urbaine. Cette
observation relève plus du paragraphe 41 mais on voit bien comment des
participations abusives favorisent le mauvais aménagement. Mais il est
encore plus anormal qu'elle puisse encore l'être quand l'exemption de T.L.E.
est décidée sur un secteur en application de l'article L.332.9. On ne comprend
pas. en effet, que les services publics industriels ou commerciaux, qui ont à
faire face aux besoins des usagers en leur faisant payer leurs prestations,
puissent bénéficier d'un cadeau d'investissement dont on ne voit généralement
pas le bénéfice que l'opération taxée peut en retirer.
La deuxième anomalie est dans le fait que l'exigence de la participation prévue par l'article L. 332.8 n'est pas subordonnée à une exemption préalable de T.L.E. comme c'était auparavant le cas dans l'article 1585.C.IV du Code général des Impôts que l'article nouveau remplace, ni à aucune autre exemption parmi les contributions énumérées dans l'article L. 332.6.1. C'est un peu excessif.
La troisième anomalie est dans la possibilité de cumuler
les participations de l'article L. 332.8 et celles de l'article L. 332.9, avec,
il est vrai, dans ce cas exemption de T.L.E.
Une dernière anomalie tient dans la possibilité de
cumuler les participations des articles L. 332.8 et L. 332.9 avec la
participation liée au dépassement du C.O.S. quand elle est exigée en
application de la dernière phrase de l'article L. 123.1 4ème alinéa:
“ Les
règles mentionnées aux 2° et 3° ci-dessus peuvent prévoir des normes de
construction différentes de celles qui résultent de l'application du
coefficient d'occupation du sol, soit en raison des prescriptions d’urbanisme
ou d'architecture, soit en raison de l’existence de projets tendant à renforcer
la capacité des équipements collectifs. ”
L'alternative entre les participations aurait été bien
plus justifiée puisque, dans cette hypothèse, le dépassement du C.O.S. sert à
financer le renforcement des équipements collectifs. Ce cumul n'est qu'éventuel
car rien n'y oblige — mais il aura pour incidence secondaire de rendre moins
fréquent encore le recours au dépassement du C.O.S., alors qu'il constitue une
solution très intéressante par ses effets stabilisateurs sur les prix fonciers.
Aussi est-il patent, à la réflexion, qu'on n'est devant
qu'une remise en ordre formelle des textes existants, que nul ne s'est
interrogé sur une articulation acceptable des exigences afin que les cumuls
n'atteignent pas des montants prohibitifs.
Le problème se complique d'ailleurs à cause des maîtres
d'ouvrage multiples susceptibles d'être parties prenantes aux participations
exigées. Le règlement de la répartition n'est prévu que pour la participation
de l'article L. 332.8. Or, bien d'autres cas peuvent se présenter. Le silence
des textes est favorable soit à l'arbitraire, soit à des négligences néfastes au
bon aménagement.
43.
Les déficiences d'ordre pratique.
Elles concernent la troisième condition selon laquelle le
régime doit être commode et efficace. Les défauts sont nombreux et graves dans
certains cas.
Certaines des déficiences sont communes à toutes les
participations; d'autres sont spécifiques à certaines d’entre elles. Certaines
sont nouvelles; d'autres existaient déjà et on aurait pu y remédier. Cette
diversité empêche de les présenter rigoureusement.
A.
Déficiences SPÉCIFIQUES
La participation de l'article
L.332.8.
Le texte n'en fixe pas les modalités d'assiette et de
paiement. Est-elle uniquement financière ? Peut-elle être exigée sous forme de
travaux ? Cette impression prête à l'arbitraire et gêne l'application
intelligible par tous.
La participation de l'article
L.332.6.1.2°d).
Les mêmes critiques pratiques peuvent lui être faites
mais ses effets nocifs conduisent à souhaiter son abrogation pure et simple.
L'article L. 35.4 du Code de
la santé publique.
Le texte actuel de cette disposition soulève souvent des
difficultés car il est ancien et confus. Son assiette et son recouvrement
devraient s'aligner sur les autres contributions, pour la simplicité des
choses, afin que la commune et les constructeurs ne créent ou ne rencontrent
pas de complications inutiles.
Les cessions gratuites de
terrain.
Utilisées raisonnablement, les cessions ne gênent que
ceux dont l'avarice foncière est telle qu’elle les empêche de voir le bien
qu'ils font à la collectivité et le profit qu'ils tirent eux-mêmes, en cédant
gratuitement du terrain.
Mais c'est une chose d'admettre généreusement qu'une
collectivité publique vous prenne un morceau de terrain au moment de
l'autorisation, c'en est une autre qu'elle procède au transfert effectif de
propriété, plusieurs années après, quand les habitants se sont appropriés
psychologiquement la cession gratuite ( qu'ils ont oubliée ). Or,
l'Administration a grand mal à achever le travail commencé par l'autorisation
et à passer les actes fonciers nécessaires. II faudrait donc que la loi prévoie
simplement que l'autorisation qui impose la cession gratuite vaut acte de
transfert de propriété, dès qu'elle est publiée au fichier immobilier de la
conservation des hypothèques. En outre, il serait bon qu’elle impose à la
collectivité publique l'obligation de réaliser la clôture, quand celle-ci
existe et doit être déplacée et refaite à cause de la cession gratuite.
Les aberrations de
l'article L.332.9.
On ne
comprend pas quel esprit troublé a pu concevoir un système aussi contraignant
et mal organisé.
Le système repose sur un “ programme
d'aménagement d'ensemble ” approuvé par le conseil municipal. Il ne se soucie point
des équipements relevant d'autres maîtres d'ouvrage que la commune. Or, des
syndicats de communes, eau, assainissement ou autres équipements
intercommunaux, le département ( chemins départementaux), l'État ( voirie
nationale ), E.D.F. peuvent être souvent concernés. Le programme en question
les exclut du débat, ce qui promet des surprises complicatrices à la
réalisation des équipements nécessaires ou des lacunes gênantes.
Le
programme est déconnecté du P.O.S. mais son contenu et son approbation en font
presque un élément majeur du document d'urbanisme. Cette critique concerne
cependant moins les aspects pratiques.
Le plus
mauvais est dans les exigences fixées par la loi quant au contenu du programme.
On peut augurer qu'aucun conseil municipal ne
parviendra à respecter le quatrième alinéa de l'article L.332.9, qui est trop
complexe.
Le texte ne servira vraiment que pour des opérations
relativement simples et modestes, concernant une seule propriété faisant
l'objet d'un permis de construire ou de lotissement. S'il ne s'agit que de
cela, il peut être beaucoup plus simple. S’il vise des opérations plus grandes,
sur des terrains composés de plusieurs propriétés, réalisables en plusieurs
autorisations distinctes, successives ou simultanées. il
doit être conçu d'une autre façon et être
associé au remembrement urbain.
B. LES DEFICIENCES PRATIQUES
COMMUNES.
Le fait générateur.
Ce doit être l'autorisation d'occuper le sol, de
construire, de lotir. sans doute. mais aussi celle qui autorise l'aménagement
d'un terrain de camping ou de caravanage car les problèmes que posent ces
opérations, en matière d'équipements, sont de même nature. C'est un oubli qu'on traîne depuis plus de vingt ans.
L'association foncière urbaine, dans la mesure où le
remembrement produit un lotissement, doit être assimilée au lotissement
lui-même, quant à l'exigence des participations. Nous ne pouvons en dire plus
dans cette note de réflexion, mais il faut mentionner qu'il existe en matière
d'A.F.U., de nombreuses incohérences, non seulement incommodes, mais encore
contradictoires avec un bon aménagement.
La décision génératrice doit fixer:
— la nature précise des travaux à exécuter ou le montant
des participations,
— les délais de réalisation et de paiement ( sauf si un
texte législatif ou réglementaire les fixent ),
afin que chacun sache précisément à quoi s'en tenir.
Or la loi est muette dans beaucoup de cas et, quand elle
ne l'est pas, elle est malheureuse puisqu’elle permet que les délais soient
fixés par une autre décision que le fait générateur ( art. L.332.10, 2ème
alinéa ) De plus, elle fait courir ces délais du commencement des travaux, ce qui est la pire
des solutions.
On a donc deux faits générateurs pour la participation de l'article L.332.9 qui risquent d'être différents des faits générateurs des autres participations. C'est dommage. De plus, le point de départ des délais de paiement est aléatoire et mal définissable. On en sait quelque chose dans le contentieux du commencement des travaux.
L'assiette.
Les participations financières devraient être ramenées à
un tarif au mètre carré de plancher de S.H.O.N. quand elles s'appliquent à une
zone. La loi ne dit rien et on aura des fantaisies déroutantes ou trompeuses.
Les délais de paiement et les
sanctions pour les participations financières.
Les délais doivent être fixés par la décision
d'autorisation et les sanctions, en cas de retard, fixées par la loi et être
identiques pour toutes les participations. Ce pourrait être le taux d'intérêt
légal.
La loi est muette.
Les délais de réalisation et
les sanctions pour les travaux à réaliser.
Les délais de réalisation fixés par la décision
d'autorisation permettent de prévoir des sanctions.
Les sanctions relèvent de la loi; or, il n'y en a pas
puisque les sanctions pénales sont inadaptées.
Le même problème se pose dans les Z.A.C. et il serait bon
qu'un régime simple et rigoureux soit fixé. Son caractère dissuasif éviterait
bien des atermoiements.
Les modes de recouvrement.
Ils sont des plus divers ou non déterminés.
Des raisons pratiques commandent qu'ils soient unifiés
afin que chacun sache comment le recouvrement est fait.
La meilleure façon est d'aligner le mode juridique de
recouvrement sur celui de la T.L.E. ( qui se fait comme en matière d'impôts
directs ). Cette unification concerne la participation pour raccordement à
l'égoût, celle qui s'applique en cas d'insuffisance de places de stationnement
et toutes celles pour lesquelles la loi est muette.
Ce mode de recouvrement comporte des garanties et des
sûretés. En résolvant plusieurs problèmes de la même façon, on finit par
connaître les solutions, tant du côté des usagers que de celui des services qui
en ont la charge.
L'articulation entre les
différents maîtres d'ouvrage bénéficiaires.
C'est un problème important chaque fois que les
participations bénéficient à plusieurs maîtres d'ouvrage différents. Ils
doivent s'entendre au préalable afin qu'il n'y ait point de flottement par la suite, ni de collectivité
publique grugée.
Pour des raisons de simplicité pour le redevable,
l'ensemble des contributions financières non fiscalisées doit être versé à la
commune et reversé par elle aux maîtres d'ouvrage bénéficiaires, en application
de la convention qu'ils auront conclue avec elle. avant l'octroi de l
autorisation.
5. COHERENCES ET NEUTRALITE
DES PROCEDURES D’AMENAGEMENT ET D’URBANISME ( Cf.[1986-04-00---H-LE-CODE-GENETIQUE-URBAIN])
51.
L'impuissance des filières privees de l'aménagement.
Ces observations critiques mettent sur la voie des
solutions qui s'imposent et sur lesquelles nous reviendrons dans la sixième
partie. On n'en comprendra cependant la logique profonde et nécessaire qu'au
prix d’une réflexion plus générale sur les
cohérences et la neutralité que doivent avoir les procédures d'aménagement et
d'urbanisation.
On peut s'étonner, en 1986, que toutes ces
questions bien connues depuis trente ans n'aient pas reçu de réponses, alors
que de multiples réformes ont été faites avec l'objectif hautement affirmé
d'apporter enfin les solutions. La plupart des moyens inventés successivement
ont d'abord manqué leur cible, moins parce qu'ils étaient mal pensés que parce
qu'ils n'étaient pas raccordés entre eux. Ils l'ont aussi manquée parce que les
filières publiques de l'aménagement
ont masqué la nécessité de ces raccordements.
Ces filières sont bien connues: une collectivité publique
achète des terrains. les équipe puis les revend à des utilisateurs publics ou
privés ( et notamment des constructeurs ).
Les filières
privées par lesquelles un organisme privé accomplit le même processus ont
été involontairement négligées tant elles semblent évidentes et parfaites. Dans
ces filières, en effet, l'organisme privé achète un terrain, l'équipe, ou verse
des contributions à une collectivité qui réalise les équipements avec l'argent
recueilli, puis vend les terrains, ou les utilise lui-même ( en y construisant
notamment ).
Les lois antérieures ont inventé ou réformé des
mécanismes aujourd'hui tellement banalisés qu'on n'y réfléchit plus
globalement: permis de construire, lotissement, zone d'aménagement concerté,
association foncière urbaine et participations aux équipements dans tous ces
cas.
Les liaisons nécessaires entre:
— les décisions majeures de l'urbanisation, celles qui
déterminent les espaces urbanisables. immédiatement ou plus tard,
—les difficultés
de fait relatives à la maîtrise foncière par un organisme dont la fonction
est d'équiper et de construire, quand les sols sont morcelés et appartiennent à plusieurs
propriétaires,
— les financements et obligations d'équiper nécessaires
pour réaliser l'opération,
n'ont jamais été complètement établies; elles sont
restées partielles et souvent incohérentes entre elles, voire antagonistes.
Or, dès
que l'urbanisation est admise sur une certaine superficie et que celui ou ceux
qui la détiennent n'ont aucune vocation spontanée à devenir aménageur, les
obstacles à l'urbanisation ne peuvent être surmontés que par les filières
publiques. Mais tout ne peut et ne doit pas passer par elles. II en résulte des
blocages et des absurdités que les filières privées ne sont pas à même de
vaincre quand ils ne sont pas amplifiés par ces filières elles-mêmes.
Ainsi chacun comprend, lorsque l'urbanisation est admise
sur une certaine superficie composée de nombreuses propriétés, non ou peu
équipées, que le remembrement urbain s'impose et que des équipements sont
nécessaires, dont certains sont destinés à devenir publics et d'autres à
demeurer privés.
L'incitation au remembrement
urbain est la condition même de l'efficacité
des filières privées qui ne disposent pas de la contrainte. ( Cf.[1995-11-01---H-MOBILISATION-DE-L-OFFRE-FONCIERE])
Le
remembrement urbain concerne essentiellement les espaces non bâtis ( ou très
peu bâtis ) situés:
— en zones urbaines,
— en
zone N.A.
L'utilisation des zones morcelées est toujours difficile et
mauvaise, leur équipement convenable à peu près impossible.
La seule façon de favoriser leur remembrement est:
— de créer la notion de périmètre de remembrement,
— d'y assujettir toutes les propriétés à un prélèvement
financier forfaitaire au mètre carré, fixé par la commune, au prorata de la
superficie de chaque propriété; on l'appellera redevance pour l'incitation au remembrement
urbain ( R.I.R.U.) ( Cf. #1986-11-20---H#et [1987-05-18---H-REMEMBREMENT-URBAIN-AFU-ET-SCI] ).
Ce mécanisme ne soulève pas de difficultés techniques
pour être appliqué.
En zone
urbaine, il doit s'appliquer sans modification du P.O.S. et sans participation.
En zone NA. à caractère alternatif ( constructible sous
condition ), il doit se coupler sans modification du P.O.S. avec des
participations.
En zone N.A. strict inconstructible, il doit être couplé
avec une modification du P.O.S. et des participations.
Dans ce mécanisme, les propriétaires ont trois
possibilités:
— vendre leur terrain,
— constituer une association foncière urbaine,
— constituer une société civile immobilière.
S'ils agissent comme il leur est conseillé, le
prélèvement doit leur être remboursé au moment de la réalisation de l'opération
d'aménagement.
L'exigence d'équipement public dépend de la nature et de
l'importance de l'opération.
L'article L.332.15 a cet énorme mérite de définir, pour
la première fois, les équipements destinés à demeurer privés. Si la superficie
à urbaniser est très petite et l'opération modeste, ils ont toute chance de se
suffire à eux-mêmes. Dans le cas contraire, des équipements publics
s'imposeront inévitablement, à l'intérieur de la zone à urbaniser elle-même, ou
à l'extérieur, pour la vasculariser convenablement. Si l'urbanisation se
réalise par une succession de petites opérations, particulièrement
satisfaisantes au regard de l'article L.332.15, la nécessité de ces équipements
externes n'apparaît pas immédiatement et, quand elle apparaît, il est souvent
bien tard pour la satisfaire faute de financement, ce qui est fâcheux, mais
aussi faute d'espace, ce qui est bien pire.
Cette difficulté n'a jamais été abordée en tant que telle
dans les textes. On l'a admise comme une fatalité en reportant la solution sur
le premier venu, capable de payer les équipements manquants rendus nécessaires
par les opérations précédentes ou sur la collectivité publique, dont le premier
devoir est bien de financer les équipements dont elle a admis implicitement la
nécessité et promis implicitement la réalisation en autorisant les opérations.
L'aménagement urbain des trente années passées a connu ce
processus. On s'y est résigné. On a détourné quelquefois les procédures de leur
objectif pour y faire face mais on n'a jamais redressé les contradictions
internes. On a maintenu, sans le vouloir, les filières privées de l'aménagement
dans l’impuissance.
52.
Les remèdes.
Comment y obvier ? On le peut en affirmant trois
impératifs:
n l'impératif de
cohérence externe;
n l'impératif de
cohérence interne;
n l'impératif de
neutralité des procédures d'aménagement.
A. L’IMPERATIF DE COHERENCE
EXTERNE.
II a
été abondamment décrit.
Nous le résumerons en disant que toute opération d aménagement,
sous quelque forme qu'elle prenne et de quelque nature qu'elle soit, doit être
subordonnée, quant à sa localisation et son importance, à une décision globale
d'ordre supérieur qui embrasse un espace beaucoup plus large.
Cette décision est le document d'urbanisme ( schéma
directeur et P.O.S.).
C'est elle qui prédétermine la vocation de l'espace, en
tenant compte du maximum de facteurs, en arbitrant les compétitions sur
l'espace, compte tenu des conséquences ou des impacts qu'auront ces vocations,
si elles sont exploitées ultérieurement.
Le régime des participations ne doit pas favoriser la
remise en cause de ces arbitrages. II doit au contraire les consolider.
B. L’IMPÉRATIF DE COHÉRENCE
INTERNE.
Puisque les équipements nécessaires à l'urbanisation
peuvent dépendre, malgré la décentralisation de l'urbanisme qui confère à la
commune un rôle majeur, de plusieurs collectivités publiques:
— syndicats de communes, pour l'eau, l'assainissement,
etc.,
— département, pour la voirie ( chemins départementaux )
ou les collèges,
— région ( lycées ).
— État, pour la voirie ( R.N., autoroute, autres
infrastructures ),
— établissements ou entreprises publics ( E.D.F., G.D.F.,
S.N.C.F...),
toute opération d'aménagement qui respecte la cohérence
externe doit pouvoir obliger ces collectivités.
Toutefois, comme elles ne sont pas maîtresses, dans les
cas courants, de la décision d'urbaniser, il est normal d'admettre qu'elles ont
le pouvoir soit de faire obstacle à l'opération qui implique une contribution de
leur part, soit d'exiger une contribution de la part de l'opérateur.
On en arrive ainsi à considérer que:
En zone urbaine, le P.O.S. oblige toutes les collectivités publiques et
aucune participation ne peut être exigée des opérateurs, à l'exception de celle
prévue à l'article L. 332.8, mais au seul bénéfice des collectivités publiques
autres que la commune. Cette faculté exceptionnelle constitue une roue de
secours. Dans le même ordre d'idée, il faut prévoir que l'article L. 421.5 ne
s'applique plus dans ces zones.
En zone N.A., c'est la commune qui décide, un beau matin, d'urbaniser.
Les autres collectivités publiques peuvent être entraînées malgré elles dans
des obligations d'équiper ( sauf si elles ont ouvert la porte à l'urbanisation
en réalisant des équipements ):
— soit elles peuvent répondre à ces obligations et il n'y
à pas de problème;
— soit elles ne le peuvent pas et elles doivent pouvoir
agir comme on l'a dit plus haut. Aussi, la participation de l'article L.332.9
doit-elle regrouper l'ensemble des participations de toutes les collectivité
publiques intéressées
En zones N.B, N.C, N.D, puisque c'est la commune qui établit le P.O.S.. elle
doit en assumer toutes les conséquences sans recourir aux participations. Les
autres collectivités publiques ne doivent avoir que le recours aux
participations de l'article L. 332.8, si une opération conforme au P.O.S. les
oblige à réaliser des équipements, ou celui de s'opposer à l’opération.
En zones urbaines et N.A.
morcelées, les filières publiques garantissent
la cohérence par les acquisitions foncières; les filières privées atteignent le
même objectif par l'incitation au remembrement urbain.
C. L’IMPERATIF DE NEUTRALITÉ
DES PROCEDURES D'AMENAGEMENT.
C'est le troisième impératif.
II signifie simplement que le choix de telle ou telle
procédure d'aménagement ne doit être déterminé que par des considérations
d’efficacité et d'adéquation aux objectifs poursuivis par les aménageurs; qu'il
s'agisse de s'en tenir à l'aménagement de sols destinés à être revendus (
lotissement, remembrement ) ou de réaliser de bout en bout l'opération complète
jusqu'à la vente ou la location des locaux ou installations, le droit doit être
neutre vis-à-vis de l'opération.
Cette neutralité signifie que les procédures
d'aménagement ne doivent pas être subordonnées à des conditions de forme ou de
fond, extérieures à la nécessité de garantir la bonne fin de l'opération qui
les rendent inégalement incommodes ou faciles à utiliser
Ce n'est pas le cas aujourd'hui puisque la Z.A.C. est
bien plus compliquée que le lotissement à certains égards et moins rigoureuse à
d'autres, pour des motifs indépendants du critère de bonne fin et dépourvus de
fondement.
De même, le poids des charges qu'on peut imputer à telle
ou telle opération doit être indépendant de la procédure choisie; il ne doit
dépendre que de l'obligation de réaliser convenablement une opération.
Si l'impératif de neutralité était respecté dans le Code
de l'urbanisme — ce qui n’est pas le cas — les processus d'aménagement et
d'urbanisation pourraient être simplifiés. Leur utilisation ne serait ni
favorisée ni pénalisée de façon imprévue.
Quand on admet ce troisième impératif on découvre, non
sans surprise, qu'il ne peut y avoir que deux catégories de procédure:
— le lotissement
qui met des sols en état d'être vendus à différents utilisateurs en
garantissant dans le temps la cohérence interne ultérieure de la gestion des
équipements privés communs ( ceux de l'article L.332.15 essentiellement ), par
une association des colotis qui les gérera et les entretiendra.
Mais le lotissement doit être polyvalent et ne pas être
uniquement réservé aux bâtiments: camping, caravanage, habitat léger de
loisirs, etc., il doit tout permettre;
— le permis de
construire ( ou de réaliser une opération ) qui fournit, outre l'équipement
des sols, les locaux ou les installations projetées, en garantissant la
cohérence interne ultérieure, soit parce que le promoteur de l'opération reste
propriétaire du tout, soit parce qu'il constitue une ou plusieurs copropriétés,
en même temps qu'il vend les locaux et les installations.
C'est au promoteur de choisir la voie qui lui convient,
de mêler les deux s'il y trouve avantage. La collectivité publique n'a pas à
s'en mêler.
La Z.A.C. pourrait être cependant conservée et réservée
aux opérations d'aménagement des collectivités publiques autres que la commune.
Le paysage des procédures d'aménagement serait
sensiblement clarifié.
6. LA REMISE SUR PIED DU
REGIME DES PARTICIPATIONS
Elle n'appelle qu'un remaniement minime des articles
L.332.6 et L.332.6.1.
II suffit de les mentionner par référence à l'article
L.332.6.1.
A l'article L.332.6.1. 1°, il convient d'ajouter la
redevance pour les locaux de bureaux et de recherche, susceptible d'être prélevée
en Région Ile-de-France, qui a été omise, de supprimer le d) de l'article
L.332.6.1. 2°.
L'article L.332.6.1 présente ainsi l'ensemble des
contributions exigibles d'un constructeur ( ou lotisseur, etc.) assises et
recouvrées à l'occasion de la délivrance d'une autorisation.
Ce régime s'applique partout qu'il y ait P.O.S. ou non,
T.L.E. ou non.
L'article L. 332.8 doit être dûment précisé pour que:
— la participation qu'il prévoit ne puisse être exigée
que par les collectivités et services publics, autres que la commune,
— elle ne soit exigible que dans les zones U, N.B, N.C,
N.D, lorsqu'un P.O.S. est en vigueur,
— elle soit incorporée dans les participations de
l'article L. 332.9 dans les zones N.A.
L'article L. 332.9 doit être profondément revu et n’être
applicable que dans les zones N.A. des P.O.S. en vigueur.
Cet article doit instituer une participation qui se
substitue à toutes celles de l'article L. 332.6.1 2°.
Lorsque la T.L.E. est perçue dans la commune, cette participation
n'est exigible que si la zone N.A. concernée est préalablement exclue du champ
d'application de la T.L.E.
En l'absence de P.O.S. en vigueur dans la commune.
l'article L. 332.9 est inapplicable; de même, aucune Z.A.C. ne devrait pouvoir
être créée. En effet, faute d'une décision globale d'aménagement concernant
tout le territoire communal, de nature à garantir la cohérence externe, il
n'est pas souhaitable d'admettre des opérations importantes.
II reste maintenant à mettre sur pied un système cohérent
et complet de participation de l'article L. 332.9.
La loi doit imposer, pour la zone N.A. concernée,
l'établissement d'un programme d'équipement définissant la nature, l'estimation
des équipements, des apports de terrains et des contributions financières de
toutes les parties concernées ( collectivités publiques et promoteurs ) pour
réaliser, sur la superficie de terrain concernée, la densité de construction
fixée par le P.O.S. qui peut être différenciée par destination de construction.
Les documents à établir sont donc les suivants:
1. Un tableau des superficies de la zone:
— superficie de la zone,
— superficie des équipements publics,
— superficie affectée à la construction,
— nombre de mètres carrés de plancher ( SHON ) à y
édifier ( éventuellement selon les destinations ).
2. Un tableau présentant le programme des équipements (
Voir. tableau ci-après ).
Ce tableau rassemble l'ensemble des charges et des
ressources nécessaires à l'équipement de la zone, ainsi que les maîtres
d'ouvrable de ces équipements et les redevables.
3. S'il y a lieu, une convention, entre les collectivités
publiques concernées, fixant une répartition, conforme au tableau précédent,
des contributions financières diverses qui, pour des raisons de commodité, sont
toutes à verser à la commune.
Le programme et, s'il y a lieu, la convention, doivent
être approuvés par toutes les collectivités publiques, parties prenantes ou
donnantes à l'opération.
S'il n'y a que des équipements communaux, ce qui sera
souvent le cas, la commune sera seule à l'approuver et il n'y aura pas de
convention.
Si un plafonnement des participations est fixé par
rapport à la T.L.E le plafond doit figurer dans cet article.
Les autorisations de construire ou de lotir ( ou
autorisations d'occuper le sol, comme le camping et le caravanage) déclenchent
sa mise en œuvre.
Chacune des opérations donne lieu au versement des
contributions financières, aux cessions de terrains ainsi qu'à la réalisation
des travaux.
Le mécanisme ne soulève aucune difficulté s'il n'y a,
dans la zone concernée, que des propriétaires aménageurs et peu de propriétés.
Le mécanisme est inopérant si la zone est morcelée en
multiples propriétés de toutes formes et de toutes dimensions, sauf:
·— si l'on use d une filière publique,
·— ou si l'on dispose de l'incitation au remembrement
urbain. Dans ce cas le prélèvement opéré sur les propriétaires leur est
restitué, s'ils sont entrés dans l'opération, afin que celle-ci soit neutre à
leur égard; ils n'y auront d'ailleurs rien perdu (sauf s'il y a une Z.A.D. sur
la zone) car les transactions se seront faites au prix du marché.
Dans les zones N.A. à caractère alternatif, le P.O.S. n'a
pas à être modifié.
Dans les zones N.A. à caractère strict, où toute
construction est interdite, il doit naturellement l'être. La mise en œuvre de
l'article L.332.9 est donc subordonnée à la modification du P.O.S. de la zone.
Pour éviter une hausse anormale des prix des terrains, le C.O.S. peut ne pas
être fixé très haut mais son dépassement prévu. Dans cette hypothèse, la
participation liée au dépassement du C.O.S. fait partie des ressources qui
permettent de financer les équipements Elle est perçue par la commune et sera
répartie entre collectivités publiques, s'il y a lieu, puisqu’elle entre dans
les ressources que procure l'urbanisation de la zone, dont les équipements
doivent être renforcés.
II resterait enfin à créer la redevance pour l'incitation
au remembrement urbain.
Les articles suivants sont à revoir afin de les expurger des
inconvénients énumérés dans la quatrième partie ci-dessus concernant
l'efficacité et la commodité administratives. Ils ont pour objet l'assiette (
fixée par mètre carré de S.H.O.N. ), le recouvrement, les délais, les garanties
et sanctions. Le plafonnement est une question non technique. Y répondre
positivement, c'est admettre la nécessité, au-delà d'un certain montant, de
financer les équipements par l'impôt. II faut également ajuster d'autres
textes, mais il s'agit de problèmes techniques faciles à résoudre quand on
connaît le sujet.
Quelques progrès restent donc à faire qui relèvent plus
de la volonté d'être clair, rigoureux et de simplifier que de remettre en cause
l'intéressante réforme apportée par la loi du 18 juillet 1985.
II n'empêche que les maladresses qu’elle contient
enlèvent beaucoup de ses avantages pratiques à cette réforme et portent en
germe des tentations de mal se servir du nouveau régime des participations. II
est donc impérieux de mieux l’ajuster.
Sur le fond, le
véritable problème tient à l'absence d’incitation au remembrement urbain; sans
un remède sérieux à cette maladie, l'offre foncière restera longtemps encore
aléatoire et le bon urbanisme avec elle.