Y
aura-t-il des schémas directeurs décentralisés?
(1ER janvier 1987 )
REVUE FRANCAISE DE DROIT
ADMINISTRATIF. Janvier - février. 1987
Cet article circonstancié a été écrit
à une époque ( trois années après la décentralisation ) où il devenait
patent que la réforme de 1983 avait définitivement condamné les réflexions
intercommunales sur l’aménagement – sauf exception ici ou là naturellement -.
Je ne jouais donc pas au Cassandre, mais je prenais le contre pied des « bien pensants » qui voyaient des progrès de
l’intercommunalité, au moindre agissement intercommunal, avec un optimisme
béat. On a vu ce qu’on a vu.
Il fallait bien que quelqu’un parle.
Sans autre but que de laisser une référence juste au milieu du flot de bêtises
charrièes par la littérature officielle.
Il est vrai qu’on n’était plus au
« temps des trente
glorieuses » auxquels
ces malheureux SDAU, rétrogradés au rang des simples « schémas
directeurs » par la décentralisation qui « innovait » dans
le vocabulaire, avant d’être peut être transformés dans un horrible vocable
technocratique inventé par je ne sais quel « ignorantin », « schéma de cohérence
territoriale », afin
qu’on puisse voir ce qu’il y a, une fois de plus, à ne rien voir.
N’oublions pas qu’entre temps on
avait connu une autre apogée de l’indigence intellectuelle, avec le « Renouveau de l’aménagement » de 1989-90, qui permit de voir qu’il
n’y avait encore rien à voir ( Cf.#1989-12-13---E#).
Ah ! Pauvre France me dis-je bien souvent, on se fout de toi en déshonorant la vertu mentale qui avait fait ta réputation, de concevoir bien et d’énoncer clairement…
L’essentiel n’est-il pas aujourd’hui
de produire un agréable bruit de fond, à la condition qu’il ne produise à
peu près rien dans la réalité.
L’article est sévère et autocritique,
pour le passé comme pour le présent. Il est prémonitoire sur plusieurs
points et présente en détail le « principe confédéral », base
absurde et presque impossible à critiquer, de la décentralisation. ( Cf. #1995# )
Il peut permettre à des esprits
honnêtes et intéressés par le sujet, de rechercher les véritables causes
de nos insuffisances au lieu de s’en tenir à quelques idées reçues… comme il
m’est arrivé plusieurs fois d’en lire, même sous la plume de gens de parfaite
bonne foi intoxiqués par des écrivailleurs complaisants ( Cf. également #162A#
).
Selon ce que disaient certains, lors des grands moments
de l'euphorie décentralisatrice qui s'empara en 1982 de l'administration
française, le ministère de l'intérieur et de la décentralisation n'exprima pas
l'exigence — et l'on sait qu'il ne se privait guère d'en exprimer — de
décentraliser les schémas directeurs
d'aménagement et d'urbanisme ( S.D.A.U ). C'est le ministère de l'urbanisme et du
logement, heureux sans doute de montrer qu'il n'était pas en reste, craignant
peut-être de laisser croire qu'il traînait les pieds et ne jouait pas le jeu de
la décentralisation, qui proposa de décentraliser l'élaboration et
l'approbation des SDAU, les rebaptisant au passage “ schémas directeurs ” ( S.D )
seulement, pour affirmer, comme si ce n'était point le cas, leur vocation à
être établis partout.
C'est ainsi que le projet de loi, relatif au transfert
des compétences comprit des articles décentralisant les schémas directeurs. Les
incantations
généreuses sur l'intercommunalité et la planification
compensèrent la réalité moins heureuse de la vie intercommunale.
Demain, tout serait plus facile et plus beau, une fois la
décentralisation entrée dans les faits. Quand on a décidé, une fois pour
toutes, de ne plus regarder les choses
comme elles sont, point n'est besoin de trop s'inquiéter de ce qui sort de
la moulinette parlementaire qui fabrique les textes. On peut même se réjouir de
la loi votée sans se soucier de son contenu et continuer à croire dur comme fer
que, puisque la décentralisation est en vigueur, la vie va changer, la vie
intercommunale comme le reste
L'observateur conséquent ne succombe pas à ces
enthousiasmes. Il regarde la loi votée et quand il prend connaissance
besogneusement des articles L. 122.1.1, L.122.1.2, L. 122.1.3 et L. 122.1.4 du
code de l'urbanisme, relatifs aux schémas directeurs, il se prend les mains
dans la tête, non sans effarement. Il se dit en lui-même: “ Comment ont-ils pu en venir là? ”.
Mais une lueur d'espérance demeure car une surprise lui est réservée; il
constate, contre toute attente que le texte antérieur est resté en vigueur. Il
vérifie, à cette occasion, un très vieux précepte applicable à beaucoup de
mesures de simplification — car cette vertu a été abondamment prêtée à la
décentralisation — selon lequel 1 + 0 = 2. Deux procédures d'élaboration des
schémas directeurs sont maintenant en vigueur au lieu d'une seule. C'est ainsi qu'on
engrosse la loi. ( Cf.#1991-05-28---E#)
On a fort peu écrit sur les schémas directeurs mais on en
parle volontiers à tort et à travers et le mauvais coup qui leur a été porté
n'est pas fait pour les remettre à l'honneur. Quelques-uns même pensent tout
bas “ Pourquoi
ne pas les supprimer puisqu'il est presque impossible d'en établir, que ceux
qui existent sont tous mauvais et quasiment intangibles, s'il faut respecter la
procédure nouvelle pour les modifier ?”.
Nous sommes en présence d'un cas pathologique si
intéressant que nous pourrions en rire si l'enjeu n'était pas sérieux.
Ah ! la bonne blague, dirait un impertinent. Au nom des incantations sur
l'intercommunalité et la planification, les textes nouveaux paralyseront presque totalement les rares
réflexions intercommunales que l'étude d'un schéma directeur pouvait encore
susciter.
C'est infiniment dommage, et on ne peut définitivement
s'y résigner quand on croit encore, sans illusions trop grandes, à leur
nécessité même, sinon plus encore, sous le régime de l'urbanisme décentralisé.
Rendre la foi qui
manque dans les schémas directeurs n'est pas
une mince entreprise mais il faut la tenter à défaut d’y mettre trop d'espoir.
Aussi n'est-il pas superflu de faire un peu d'histoire et d'analyser les textes
et la réalité sans complaisance avant d'esquisser quelques perspectives sur cet
énorme sujet.
I. L'histoire malheureuse des
schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme
L'histoire des schémas directeurs d'aménagement et
d'urbanisme est jalonnée de malheurs ou de fâcheuses coïncidences sur
lesquelles nul n'a porté de jugements sereins et complets. C'est par excellence
le domaine des affirmations gratuites et sommaires.
L'histoire des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme avait pourtant bien commencé dans les années 63 ‑ 64.
Le ministère de la Construction, à l'époque, soucieux de
répondre aux perspectives certaines d'un développement urbain important,
considérait non sans raison, que la technique des plans d'urbanisme superposés
et emboîtés les uns dans les autres -- plans d'urbanisme directeur, plan
d'urbanisme communal, plans d'urbanisme de détail, sans compter les plans
d'urbanisme directeurs complémentaires — au contenu et aux effets juridiques
identiques, n'était pas adaptée aux nécessités nouvelles. Il faudrait de longs
développements pour justifier cette affirmation. Admettons-la pour vraie, car vraie elle
l'était et toujours le demeure.
[ Pour aussi vraie qu’elle soit, cette exigence évidente n’a guère servi de leçon et notamment pas aux « ignorantins » de l’aménagement du territoire qui, à deux reprises, ont prévu un profusion de schémas sectoriels et géographiques qui ne serviront à rien sauf à compliquer la vie de toutes les autorités imprudentes qui se hasarderaient à les établir sérieusement, c’est à dire à ne pas se complaire dans du baratin. AG. 07-06-2000 ]
Dans ces conditions, fut adoptée l'idée — peu importe son
origine — d'établir deux documents à la place de trois ou quatre. Le premier
fixerait les structures majeures et à long terme des agglomérations les plus
importantes. On l'appela “ schéma
directeur des structures ” ( SDS ). Le second, établi à une échelle plus
grande, fixerait dans le respect des orientations du premier, le droit
applicable aux terrains. On l'appela “ plan
d'utilisation des sols ”. Leur nature était donc analogue à celle des plans
d'urbanisme.
C'est pour surmonter la lourdeur et la viscosité
techniques, administratives et politiques — quoique à l'époque la politique
n'avait pas encore pénétré comme aujourd'hui l'aménagement dans ses moindres
recoins — auxquelles se heurtait l'élaboration des plans d'urbanisme
directeurs, que fut envisagé un document, au contenu allégé, voire quelque peu
sommaire, à la procédure simplifiée, voire expéditive, aux effets limités aux
décisions des personnes publiques. Toutes ces qualités devaient permettre de
l'établir pour les agglomérations, généralement intercommunales dans notre
pays, sans trop de difficulté.
Des documents expérimentaux furent établis sur une
trentaine d'agglomérations afin d'affermir et de préciser l'intention initiale.
On a bien oublié aujourd'hui le sérieux sur lequel se fonda l'élaboration des
textes ainsi que l'innovation que représentait cette simulation, en grandeur
réelle, du contenu et de la pratique d'une législation nouvelle. Ainsi, le
schéma directeur des structures vit le jour avant d'exister.
La loi d'orientation foncière ( LOF ) fut promulguée le
30 décembre 1967, mais, sur proposition du Conseil d'État, le terme de schéma
directeur d'aménagement et d'urbanisme lui fut préféré, avec raison, car il est
moins abstrait. Tout laissait penser que la machine administrative se mettrait
à en faire même si la loi d'orientation foncière avait remplacé, dans leur
procédure, le simple avis des communes avant approbation, par l’élaboration
conjointe du document par les communes et les services de l'État. On doit cette
innovation à un amendement de M. Defferre, lors du débat devant l'Assemblée nationale.
L'expérience acquise, le capital méthodologique, “ l'ardente ambition ” du
plan, l'importance admise de l'enjeu que constituait le développement urbain,
les travaux de la commission de l'équipement urbain du plan, tout contribuait à
ce que les schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme aillent bon train.
En outre, les crédits d'études d'Urbanisme, à partir des années 66, furent
sensiblement augmentés.
C'est alors que les
malheurs commencèrent.
L'année l968 ne fut pas propice à la continuité du
travail administratif.( Cf.#1120# ) Il est
inutile de revenir sur cette période qui fit que le décret d'application
relatif au schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme, prêt depuis
longtemps, ne fut publié qu'en mai 1969, que la doctrine ministérielle, sans
rejeter la notion de schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme, recommanda
fermement de voir grand et, afin d'éviter tout obstacle à l'urbanisation, de
localiser des espaces quatre fois plus vastes que ceux qu'on pouvait prévoir
comme nécessaires. ( Cf.#1970-06-00---E#)Cette directive fut mise en
œuvre, non sans inspirer une certaine perplexité, dans les études qui prenaient
leur essor. Si elle ne fut pas appliquée à la lettre, car la lettre était
imprécise, elle conduisit à certains excès dont on pâtit quelquefois encore. On
ne parlait pas encore de l'offre foncière mais on agissait pour qu'elle ne
manquât pas.
Certes, il était bien envisagé, lors des expériences, de
voir plutôt grand ( Cf.#1965-10-30---E#)
afin de ne plus connaître cette situation que les projets d'aménagement
établis après la guerre avaient provoquée, d'être trop étroits et vite dépassés
par l'évolution. De là à tomber dans la démesure, il y avait un pas qui,
franchi par respect des instructions, ne pouvait pas ne pas laisser de traces
et des déconvenues. C'est le premier malheur.
Le deuxième a sa cause dans une erreur
méthodologique que l'administration a délibérément commise en croyant faire
bien. Elle demanda qu'un “ livre blanc ” soit rédigé avant l'établissement
proprement dit du schéma.
La Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action
régionale ( DATAR ) l'avait fait dans les aires métropolitaines, pour les
schémas que les organisations d'étude d'aménagement d'aires métropolitaines
préparaient pour ces territoires. Pourquoi pas pour les schémas directeurs
d'aménagement et d'urbanisme Mais qu'est-ce qu'un livre blanc ? Jusqu'où
aller dans les propositions? etc. L'énergie, le temps et les crédits d'études
furent ainsi consacrés a établir des rapports, sans doute intéressants, non
foncièrement inutiles, quelque peu naïfs, marqués par l'abondance des études
démographiques, etc. Le regard sur l'espace devait venir après...
Le troisième malheur tint à la procédure elle-même. Toutes les communes,
selon la loi, devaient être parties prenantes à l'élaboration conjointe ( sauf
lorsqu'il y avait communauté urbaine ). Les périmètres des schémas directeurs
d'aménagement et d'urbanisme avaient été délimités assez facilement. Ils
avaient vu large et ce n'était pas absurde mais avec quelquefois plus de trente
communes et les administrations concernées, la commission locale d'aménagement urbain ( la CLAU ) devenait un organe lourd à faire vivre convivialement, peu
propice aux échanges, etc. Ce handicap ne fut pas le plus insurmontable tant
l'administration locale est capable dans notre pays de vivre en commission. Mais il y avait un
mais. La louable intention d'en confier la présidence à un élu,
excluant d'office le préfet, enlevait à l'État le pouvoir d'en commander le
rythme de travail. Or, la cadence, quand il faut qu'une commission lourde
avance dans ses travaux, est un élément majeur. Et on n'ordonne pas à un élu
local important, même dans l'urbanisme non décentralisé, de marcher au pas que
l'Administration souhaite, même s'il ne faut pas imputer à l'élu président la
responsabilité de la lenteur des travaux, sauf quelques cas patents
naturellement.
On ne peut non plus se réjouir de l'idée de faire approuver le schéma directeur par le
préfet de région. Cette idée, voulue par la Délégation à l'aménagement du
territoire et à l'action régionale et par la préfecture de la région parisienne
( dans cette région il fallait en plus consulter le district et le Comité
économique et social ), pour promouvoir l'autorité régionale, allongea les
délais, fit surgir des obstacles à l'approbation des schémas établis dans les
départements sans leur apporter, ni valeur supérieure, ni valeur ajoutée. Ce
petit malheur, comparé à d'autres, n'encouragea pas l'accélération des schémas
directeurs d'aménagement et d'urbanisme. C’est le quatrième petit malheur.
Le cinquième malheur survint en 1973, quand la Direction des routes — et nul
n'ignore que les tracés routiers ont un poids majeur dans les problèmes urbains
— ordonna, avec une bonne conscience non dépourvue d'arrière pensées multiples
et d'inconscience certaine, d'établir des études
préliminaires d'infrastructures de transports ( EPIT ) pour les agglomérations de plus de 50 000 habitants. Elle y
affecta des moyens d'études non négligeables. Quand on demande aux Directions
départementales de l'équipement de réaliser des études routières, elles ne se
le font pas dire deux fois. Ainsi, en attendant que les majestueux dossiers des
études préliminaires d'infrastructures de transports soient mis en forme,
adressés aux hiérarchies de la route, bénis et renvoyés avec des
observations..., les schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme marquèrent
un peu plus le pas.
On arrive cahin-caha, en 1975, 1977 schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme sont
délimités; 332 commissions locales d'aménagement et d'urbanisme sont
constituées; 76 schémas ont été soumis à l'avis des communes; 44 sont approuvés. On pressent depuis
quelque temps avec une certaine inquiétude, car beaucoup en font l’observation,
quelquefois critique, que les plans d'occupation des sols vont plus vite. ( Cf.[1974-06-25---H-LE-POS-REPONSE-A-VIE-PUBLIQUE]). Sans être contraire à la loi, ce n'est pas très
logique, mais on en comprend la raison. Avec le plan d'occupation des sols,
généralement communal, la commune a le sentiment réel d'agir sur son espace et
même si elle le fait à l'ombre de l'État, elle est à peu près maîtresse de
l'essentiel et ne dépend guère des communes voisines. Les heurts avec l'État,
s'il en est naturellement, portent généralement sur la protection des zones
naturelles et les grands équipements, notamment routiers. Cependant les choses
avancent bon train. L'administration centrale, pour d'autres raisons, amplifie
son action en faveur des plans d'occupation des sols. Ce n'est peut-être pas un malheur mais c'est
regrettable.
A la même époque, et un examen rapide des schémas
directeurs d'aménagement et d'urbanisme établis suffit à le relever, il
apparaît aussi que le parti d'aménagement des schémas manque quelquefois de
discernement. De mauvais esprits font remarquer que si on ajoutait les
prévisions de population des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme à
l'étude, la France aurait en l'an 2000 plus de 100 millions d'habitants.
Raisonner ainsi est stupide. Les schémas sont bâtis sur des hypothèses plus que
sur des prévisions. Ils doivent voir large pour ne pas être dépassés avant même
d'être. De toute façon, le dimensionnement n'a pas d'incidences très graves
sauf sur la déstabilisation de l'agriculture, quand l'urbanisation éventuelle
concerne des exploitations. On pourrait pallier cet inconvénient en
introduisant un certain agencement dans le temps de la mise en œuvre de
l'urbanisation. C'est sur ce point que les schémas montrent le plus de
faiblesse. Agencer
l'urbanisation dans le temps implique un arbitre, et il n'y en a guère.
Ajoutons encore
quelques petits malheurs techniques qui vont peser, ici ou là,
pour compliquer la situation. Certains
schémas sont entrés dans un détail trop fin, dépourvu de sens, sur une
période longue. On a ce défaut dans les documents établis par l'Institut
d'aménagement et d'urbanisme de la région parisienne ( I..A.U.R.P). Cette
finesse, qui fait qu'un schéma ressemble à un plan d'aménagement de zone d'une
zone d'aménagement concerté est une faute grave. Ceux qui la commirent ne
savaient pas ce qu'était un schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme mais
forts de l'impulsion dont bénéficiait l'aménagement dans cette région, ils ne
voulurent guère entendre des critiques d'ailleurs exprimées bien timidement.
D'autres défauts techniques pourraient être cités. Tous contribuèrent à
dévaluer la force des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme.
Avant-dernier malheur, si l'on peut dire, l’absence
d'intérêt des ministres eux-mêmes pour les schémas directeurs. Jamais leurs
discours n'y firent allusion, jamais les schémas n'eurent l'honneur d'être une politique,
fût-elle verbale. Or, il aurait fallu qu'ils en parlent pour les sortir du
bourbier. Que ne l'ont-ils fait ? Ne les critiquons pas. L'Administration centrale, à plusieurs
reprises, s'est interrogée sur une relance des schémas directeurs, à partir de
1975. Elle n'a jamais pu en engager une en proposant au ministre quelque chose
en ce sens. Peut-être s'y serait-il refusé mais on ne peut rien dire
puisque la circonstance ne s'est pas présentée. Pourquoi cette passivité
administrative? La raison s'en trouve dans l'apparition, entre 1975 et 1980 de
préoccupations nouvelles concernant le littoral, la montagne, l'environnement,
les villes moyennes, la sécurité publique. Autant de sujets qui auraient poussé
les uns à ordonner chaque fois une révision générale des schémas directeurs
d'aménagement et d'urbanisme pour faire quelque chose. L'Administration
centrale de l'urbanisme s'y refusa car elle savait que, abordées de cette
façon, la reprise en main et la relance des schémas directeurs d'aménagement et
d'urbanisme, auraient eu un effet pire que le silence. Les services locaux
n'étaient pas en mesure de maîtriser les événements et d'accomplir le travail
considérable que ces actions supposaient, faute de moyens. En revanche, une
révision générale, politiquement ordonnée, aurait servi de prétexte à arrêter
ce qui avançait et à remettre en cause des dispositions utiles, difficilement
acquises. Il n'y eut donc rien.
Ajoutons le dernier
malheur, qui est une carence. Avec le souci
de déconcentrer le maximum de décisions et de ne pas alourdir les procédures, l'Administration centrale de l'urbanisme
supprima toute intervention de sa part dans l'élaboration. Elle conserva
seulement le pouvoir d'approuver en fin de course les schémas de dix huit
grandes agglomérations et des villes nouvelles, souci louable mais dangereux et
cause d'incohérence et de blocage car la plupart des autres administrations
conservèrent tous les pouvoirs de décision sur l'opportunité de localiser un
équipement dans un schéma ou de prendre des décisions de protection.
Les circulaires interministérielles, signées de chacune
des administrations eurent leur utilité mais ne pouvaient suffire à redresser
les choses.
Il se produisit
donc trois sortes de phénomènes.
Certaines administrations — les plus nombreuses — ne
prirent aucun engagement dans les schémas, leurs services locaux n'étant pas en
mesure d'en prévoir.
D'autres subordonnèrent l'inscription au schéma à une
approbation centrale — ce fut le cas de la Direction des routes et c'est encore
le cas — recentralisant la procédure et la retardant.
D'autres enfin prirent des décisions sans se soucier
beaucoup des schémas; ce fut le cas en matière de protection des sites, pour
les lignes électriques, etc.
Il aurait fallu un organe administratif central de
coordination et d'arbitrage. Il n'y en avait pas; il n'y eut d'arbitrage — et
fort peu — que dans les cas les plus insupportables. Faute de manière de
traiter ces problèmes, au sein même de l'État, une entrave de plus était faite
à l'avancement des schémas.
Malgré tous ces malheurs, auxquels de bons esprits en
ajouteront d'autres, dans nombre d'agglomérations l'étude du schéma constitua
une démarche utile. C'était une façon d'aborder les problèmes intercommunaux
sans interférer avec les institutions locales; une manière de s'informer
mutuellement, sans engagement majeur sur les décisions quotidiennes, de
positionner les prés carrés communaux dans l'espace flasque des agglomérations,
d'admettre certaines nécessités, au moins sur le plan de l'intelligence, de
confronter des égocentrismes administratifs ou sociologiques. Même sans aller
jusqu'à l'approbation formelle, le schéma établi prenait une existence dans les
esprits et si les plans d'occupation des sols en respectaient les orientations
essentielles, la partie était presque gagnée. Du moins la cohérence globale de
l'aménagement avait progressé. Mais il y eut aussi des schémas directeurs
réussis, appropriés par tous. L'investissement intellectuel et technique ne fut
pas sans profit. Les agences d'urbanisme, dans beaucoup d'agglomérations,
formèrent de bonnes équipes. Des directions de l'équipement y apprirent
beaucoup. La politique foncière put enfin s'accrocher à des prévisions à long
terme d'aménagement au lieu de partir en tous sens. Le solde du bilan des
schémas n'est pas négatif et ce ne sont point seulement les aberrations de
certains d'entre eux, dont on parle surtout, qu'il faut retenir.
II. La réalité
intercommunale et les textes
A. Les mirages de la
réalité intercommunales. Le principe confédéral
La réalité intercommunale est bien connue de tous et nous
avons scrupule à ajouter une analyse supplémentaire. Chacun se souvient des
tentatives de regroupement de communes que le gouvernement a faites en 25 ans.
Au-delà des syndicats de communes, anciens, les districts urbains, les
syndicats à vocation multiple, les syndicats mixtes, les communautés urbaines
(en 1966 ), les fusions de communes ( 1971 ), les syndicats communautaires
d'aménagement dans les villes nouvelles ( en 1971 aussi ); aucune de ces
tentatives ne fut inutile; aucune ne fut un succès. On s'essaya à inciter les
regroupements de toute nature par des subventions plus importantes. Rien n'y
fit vraiment. Au point qu'en 1978, le ministère de l'intérieur, sous la plume de l'une de ses
plus hautes autorités renversa les raisonnements antérieurs et se plut à
présenter l'émiettement communal record de la France, par rapport aux pays
voisins, comme un atout et un avantage.
Il est bon de manier le paradoxe à condition de ne pas
faire vertu de la nécessité !
Les
institutions et la vie intercommunale existent dans notre pays mais elles
fonctionnent un peu comme les relations internationales. Elles ont pour cause
la commodité, et pour règle principale de fonctionnement, l'unanimité. Elles ont
une nature confédérale. Adhésion libre; droit de sécession reconnu en droit ou
en fait; pouvoir de veto, de droit ou de fait; objet de coopération restreint
et difficile à élargir. Nous appellerons le respect de l'ensemble de ces
caractères le principe confédéral. Les
institutions intercommunales fonctionnent — quoiqu'il y ait des exceptions et
des accidents — quand leur carence devient insupportable. On voit mal une
agglomération mal desservie en eau potable, faute de syndicat intercommunal.
En matière d'assainissement, c'est déjà moins évident car
le citoyen est moins exigeant. Les transports scolaires sont aussi une activité
intercommunale fréquente en milieu rural; les parents d'élèves n'accepteraient
pas que l'autonomie communale prive leurs enfants d'un accès sûr et confortable
à l'instruction. Les institutions intercommunales forment un réseau très
enchevêtré et géographiquement diversifié, au hasard de nécessités
incontournables. Et seules ces nécessités permettent le dépassement du
tribalisme spontané qui reste, quand on regarde les choses de près, le ciment
principal de la communauté.
Ce tribalisme qui complique tant la vie quotidienne, le
fonctionnement et l'aménagement des agglomérations, a des aspects attachants.
Si sa rationalité n'est pas l'efficacité et la cohérence, il n'est pas
irrationnel pour autant. Il témoigne d'un enracinement profond des institutions
locales sur un territoire et l'on comprend très bien que l'aménagement — quand
il s'impose sous l'effet de contraintes externes, de solidarités, d'évolutions
économiques ou démographiques incontrôlables et aléatoires — soit certainement
la compétence la plus difficile et la moins évidente à confier à un organe
intercommunal.
En effet, l'aménagement produit des déracinements, des
transformations, des perturbations. Passe encore que tous ces fléaux qui
troublent la vie tribale viennent de la fatalité, de l'histoire, de la société
globale. En revanche, il est peu pensable, vus des communes de base, qu'ils
viennent d'une autorité supérieure qui prétendrait savoir mieux qu'elles
comment atteindre le bonheur, alors qu'elle ne tirerait sa légitimité que d'une
représentation au second degré, volontaire ou obligatoire comme dans les
communautés urbaines ou les syndicats d'agglomération de villes nouvelles.
L'aménagement, plus que toute autre compétence, est perçu comme un attribut
communal puisque c'est lui qui modèle le territoire.
On constate d'ailleurs que la collectivité départementale
— bien qu'elle tire sa légitimité d'une élection directe — n'est pas plus
capable d'assumer ses attributions et ses prérogatives contre la volonté
communale, tant le PRINCIPE
CONFEDERAL est ancré dans les mentalités. On verra ce qu'il en est
des régions. Il est trop tôt pour se prononcer.
S'ajoutent à cette réalité sociologique profonde les
clivages politiques qui peuvent d'ailleurs la masquer et laisser croire que les
difficultés sont d'origine politique, au sens courant du terme. Il est inexact
de le penser. Les clivages politiques aggravent les conséquences du PRINCIPE CONFEDERAL mais n'en sont point la cause
et on s'en aperçoit parfaitement quand l'ensemble intercommunal n'est pas
politiquement divisé.
Le législateur a maintenu dans l'urbanisme décentralisé
une certaine dose de sagesse dans sa déraison, d'abord en refusant de confier
au département ou à la région des compétences dans l'aménagement et en
conférant à l'État l'exercice des compétences résiduelles susceptibles d'être
exercées dans ce domaine. Il ne faut cependant pas trop se réjouir de ce bon sens.
S'il en décide ainsi, c'est moins par égard aux nécessités objectives de
l'aménagement que pour exclure, par principe, toute tutelle d'une collectivité
sur une autre ( art. 2 de la loi du 7 janv. 1983 ). Il a donc été inspiré
par le PRINCIPE
CONFEDERAL et c'est paradoxalement ce principe qui fonde la présence
de l'État.
C'est
assez curieux et typiquement français. L'État, critiqué, décrié, avec ses
fonctionnaires nommés pour représentants locaux, paraît finalement plus
légitime pour imposer des contraintes aux communes qu'une autre collectivité
territoriale.
Pourquoi ? Chacun a vraisemblablement une
explication à donner. Nous pencherions vers l'explication suivante. Il est
moins humiliant de se soumettre à un commandement venant d'un fonctionnaire
nommé qu'à un commandement venant du représentant élu d'une autre collectivité.
Le premier est d'une essence différente; le second est un pair. Le premier
n'est pas un supérieur ou un subordonné; il peut être d'ailleurs les deux à la
fois; il ne prétend pas représenter des intérêts venus d'en bas — des électeurs
de la collectivité — mais des intérêts venus d'ailleurs. Le second peut
difficilement expliquer que c'est pour satisfaire des intérêts venus d'on bas
qu'il doit prendre des décisions que contestent précisément les intéressés d'en
bas. Aussi ne dit-il rien du tout et tend à attendre l'accord de tous avant de
décider. Il peut chercher à circonvenir les résistances, s'il tient à sa
décision; il peut user de moyens obliques positifs ( en donnant plus, en compensant “ le mal ” qu'il va faire ) ou négatifs ( en
menaçant de donner moins, dans d'autres domaines, de se venger plus tard, d'une
autre manière...).
Le fait est qu'il hésite à passer outre. C'est le cas
général. Il en existe d'autres, plus rares, où un élu exerce une domination,
plus ou moins totale. telle qu'aucune opposition ne se manifeste plus. Le champ
est libre alors, et seule une lassitude générale ou un retournement politique
peuvent éliminer le potentat, à l'occasion d'une élection; que son action ait
été bonne ou mauvaise, dans le domaine de l'aménagement ou dans d'autres,
importe peu. L'élimination du potentat concerne moins le fond des choses que sa
manière d'être. Nous restons des Gaulois.
Telle paraît être la réalité. L'intercommunalité n'existe
généralement pas, même si certaines institutions peuvent le laisser croire.
Elle n'existe vraiment qu'avec l'émergence d'un potentat qui utilisera ces
institutions et tous autres moyens pour asseoir et conserver sa domination.
Si on admet ces hypothèses,
toute réforme en faveur des institutions intercommunales est vaine, du moins
dans le contexte historique actuel et comme il faudrait un cataclysme national
pour qu'il puisse changer, ce que nul ne souhaite, quoi qu'on fasse, les choses
en resteront là.
On aurait pu imaginer, avant la décentralisation, que les
compétences en aménagement ne puissent être décentralisées qu'en faveur
d'organismes intercommunaux suffisamment importants. Cela aurait pu être favorable,
puisque ces compétences appartenaient à l'État et que le transfert n'enlevait
rien aux communes. Encore fallait-il ne pas s'y prendre à tort et à travers
comme on l'a fait en matière de schémas directeurs où la compétence a été
confiée à un Établissement public de coopération intercommunale ( E.P.C.I }.
Les textes relatifs aux schémas directeurs doivent être
lus à la lumière de cette réalité
B. Le régime impossible
des schémas directeurs
La nouvelle procédure illustre presque à la perfection l'ensemble
des fantasmes qui hantent les esprits quand ils réfléchissent, en fonction de
leur rationalité politique spontanée, sur l'aménagement et les procédures qui
le régissent. ( Cf.#1991-05-28---E#)
C'est parce qu'abstraitement, nul ne peut contester que
l'aménagement est presque toujours intercommunal qu'on n'a pu éluder la
nécessité d'une élaboration par un établissement public de coopération
intercommunale. Le législateur s'est soumis à cette incontournable réalité
(art. L. 122.7.1 1er , 2ème et 4ème alinéas.).
Mais la reconnaissance de cette nécessité n'est pas allée
jusqu'à la négation du principe confédéral. Ce principe se manifeste
diversement :
·l'initiative des communes dans l'élaboration est affirmée
(art. L. 122.1, 1er alinéa.),
·le périmètre est délimité sur proposition des communes,
selon des règles de majorité qualifiée (art. L. 122.1.1, 3ème
alinéa.). On se demande ce que vient faire le représentant de l'État dans cette
affaire, qui est charge d'arrêter le périmètre;
·le projet de schéma est soumis à l'avis des communes;
·la délibération communale qui s'oppose au schéma
directeur peut, selon une procédure embrouillée, conduire au retrait de la
commune qui est ainsi soustraite aux effets du schéma directeur ( art. L.
122.1.3, 6 et 7ème alinéa.). C'est l'illustration éclatante du principe
confédéral. C'est ahurissant;
·et pour éviter que l'établissement public de
coopération intercommunale s'incruste au détriment des communes, sa durée de vie est limitée
à trois ans ( art. L. 121.ll ).
On pouvait
difficilement imaginer un compromis plus équilibré entre les deux déterminismes
antagonistes qu'on rencontre en matière d'aménagement. La rationalité réelle
impose l'intercommunalité; la rationalité tribale la refuse. Le principe
confédéral fournit la synthèse.
La procédure détaillée à laquelle il conduit compte tenu
de ces autres obligations inéluctables:
· de manager une
présence et des responsabilités propres à l'État,
· de ne pas oublier
les autres collectivités territoriales que sont la région et le département qui
peuvent avoir des objectifs d'équipement dans l'espace concerné par le schéma,
· de sacrifier aux
traditions antérieures qui reconnaissaient un droit de regard aux chambres
consulaires, présumées représenter les intérêts économiques,
· de trouver un
lieu extérieur de conciliation en cas de conflits,
est de
nature à décourager les meilleures volontés.
Mentionnons au passage le caractère irréaliste sinon
délirant du délai de deux mois, imparti par l'article R. 122.6 à toutes les
autorités publiques associées à l'élaboration du schéma, pour faire connaître à
l'établissement public de coopération intercommunale leurs projets sur le
territoire du schéma. Un tel texte montre bien que ses auteurs n'ont rien
compris ( ou tout oublié ) à l'aménagement de l'espace.
Le graphe
de la procédure échappe à la description et à la mémorisation. On sait comment elle commence mais on se demande
comment elle peut s'achever. Tant d'embûches et de chicanes jalonnent son parcours
qui peut déboucher, après des années d'efforts, sur une sécession communale. “ Puisque c'est
ainsi, je m'en vais... ” peut dire la commune insatisfaite et en
attendant de s'en aller, paralyser longtemps l'entrée en vigueur du schéma.
Ajoutons que le formalisme tatillon de la loi est propice
aux vices de forme et qu'en cas de contentieux, le schéma péniblement élaboré
peut s'écrouler **.
Mentionnons, sans trop insister, que les choses sont encore pires en montagne
avec la loi d'aménagement et d'urbanisme qui lui a jeté un sort particulier.
** [ C’est ce qu’ont connu par exemple les schémas de Lyon, de NICE, de CANNES-GRASSE-ANTIBES et plus récemment de LILLE]
On vient ainsi à se poser la question de savoir si ces
textes peuvent être utilisés pratiquement.
C.
Peut-il y avoir des schémas directeurs dans ces conditions?
On n'ose répondre négativement d'office.
Ici, une personnalité politique locale peut trouver
profitable qu'il en soit établi un, si la constitution d'un établissement
public de coopération intercommunale, les études et les contacts qu'elles
permettent peuvent contribuer à asseoir son influence, à favoriser son
destin...
Ailleurs, une procédure engagée antérieurement avait
montré son utilité et les communes intéressées peuvent accepter de poursuivre
la démarche, d'autant qu'elles savent qu'elles peuvent se soustraire aux effets
du schéma, s'il advenait qu'il déplaise.
Autre part, l’établissement d'un nouveau schéma peut être
décide par les communes pour se libérer des contraintes qu'un schéma antérieur
faisait peser sur elles, encore que dans cette hypothèse, il faille une
certaine unanimité dans l'hostilité et une certaine sympathie intercommusale.
Sans ces deux conditions, il est probable que la commune qui souhaite établir
ou refaire un schéma existant, hésite à s'avancer de crainte de trouver sur son
chemin des obstacles qui ne tiennent pas qu'à l'aménagement. Ou pire encore, il
peut arriver qu'une telle initiative soit susceptible de porter ombrage, de
laisser croire à des ambitions dominatrices sur le voisinage avec le risque de
compromettre des desseins qui peuvent être d'autant mieux réalisés qu'ils sont
maintenus dans l'ombre.
Le principe
confédéral est plus inhibiteur que dynamisant.
La procédure des schémas directeurs ne comporte que des
freins, juridiques ou psychologiques, mais aucun
moteur. Et s'il y en a un, il peut être suspect.
Il ne semble pas que les réalités intercommunales
objectives de l'aménagement puissent suffire à provoquer l'établissement d'un
schéma. S'il en existe, et qui soient pressantes, il est probable qu'il sera
plus expédient de les satisfaire autrement.
On
en verra peut-être là où il n'est pas vraiment nécessaire d'en établir et ou, faute
d'enjeu important, le principe confédéral peut s'appliquer sans mal.
Là où il en faut un, on ne voit pas bien comment le
principe confédéral ne conduira pas à une impasse.
Or, il en faut Que faire ?
III.
Comment établir des schémas quand ils sont nécessaires
Même si le développement urbain n'est plus et ne sera
plus, avant quelques années au moins, ce qu'il était, les schémas directeurs
restent nécessaires. L'absence de croissance démographique ou économique n'est
pas synonyme d'espaces figés. L'évolution des villes se poursuit et se
poursuivra longtemps encore en surface et seul un schéma peut imposer un
minimum de cohérence dans l'étalement urbain. On dit cela pour ceux qui
pourraient penser que les schémas sont aujourd'hui superflus; ils le disent au
nom de la stabilité de l'évolution urbaine tout en souhaitant au fond
d'eux-mêmes, un retour à l'étalement non
canalisé. Haro sur les schémas, ces carcans ! (#1977-11-23---H#)
Si l'on admet donc la nécessité des schémas, il faut se
libérer du principe confédéral qui paralyse les initiatives. Cette libération
conduit directement au statu quo antérieur. Celui de l'élaboration conjointe
des schémas par les communes et l'État. Horreur !. Le centralisateur vient
de jeter le masque.
Quel accueil réserver à cette idée réactionnaire?
Nous ne serions pas surpris que des élus, victimes du
« principe
confédéral » qui gêne l'aménagement rationnel dont ils
reconnaissent la nécessité ou freine leurs prétentions hégémoniques sur
l'agglomération, qu'ils pensent satisfaire par le moyen de l'aménagement, la
rejettent sans ambiguïté.
D'autres représentants de communes qui ne peuvent avoir
de prétentions pareilles ne pourront pas, mais pour d'autres raisons,
ouvertement l'accepter. Ce serait, de leur part, reconnaître l'incapacité du
système communal à résoudre les problèmes intercommunaux d'aménagement et un
tel aveu, couramment pratique dans les conversations privées, n'est plus de
mise lorsqu'il s'agit d'admettre officiellement la nécessité de recourir à
l'arbitrage de l'État.
La légitimité de cet arbitrage ne sera pas contestée sur
le terrain mais le principe sera difficile à faire reconnaître. Son objet peut
l'être sauf s'il ne concerne pas des affaires au caractère communal ou infracommunal
affirmé. Ses modalités peuvent l'être également si les procédures sont mal
organisées, ne présentent pas toutes les garanties nécessaires et, obstacle
plus difficile à éviter, si les représentants de l'État s'en servent en
manquant d'adresse et de psychologie.
A.
L'objet de l'arbitrage fonde sa légitimitE
Quant à l'objet de ce que l'État doit surveiller dans
l'aménagement, il n'y a pas grand chose à changer de ce qui existe.
L'État veille aux grands équilibres spatiaux ( Art. L
110; L.121.10 ) des territoires couverts par les documents d'urbanisme. Ce
souci le conduit à ce que les zones urbanisables nouvelles soient localisées en
évitant le gaspillage inutile des espaces agricoles, naturels, forestiers...
Il doit s'assurer que des fonctions supérieures aux
besoins et aux intérêts locaux ne soient pas occultées; cette préoccupation
peut l'amener à imposer des équipements que les communes ne souhaitent pas
avoir chez elles, ainsi que les mesures nécessaires au fonctionnement des
équipements existants ou à venir. Il a déjà, pour ménager ces deux fins, les
programmes d'intérêt général et les servitudes d'utilité publique.
Il suffit d'y adjoindre qu'il doit garantir les fonctions
intercommunales quand celles-ci ne sont pas spontanément assumées par les
communes, le département ou la région. En d'autres termes, on introduit dans
l'aménagement et au stade du schéma directeur, le principe de substitution.
L'État peut imposer ce qui est nécessaire si les collectivités, quelles qu'en
soient les raisons, se refusent à le prévoir. Il n'y a pas de grand danger à
cela. On sait comment cela se passe. L'État n'imposera, dans ces conditions,
que ce que les collectivités souhaitent tout bas sans se sentir en mesure de le
dire ou le faire publiquement.
Tels sont les objets sur lesquels l'arbitrage de l'État
peut avoir à s'exercer et aboutir à ce qu'une disposition soit imposée à une
commune.
B.
Les modalités
Elles sont très importantes pour le succès des schémas et
plus difficiles à définir.
Il faut qu'elles soient claires, intelligibles, commodes;
qu'elles encouragent l'établissement du schéma au lieu d'y ajouter des boulets.
Il faut les regarder sous l'angle juridique et pratique.
Sous l'angle juridique, la maîtrise de la procédure doit
être confiée de bout en bout à l'État, afin d'échapper aux tergiversations que
le principe confédéral introduit à tous les stades.
La procédure antérieure est donc satisfaisante.
La participation des communes doit être organisée de
manière simple. C'était effectivement le cas auparavant.
La notion de “ porté
à la connaissance ” des préoccupations de l'État sur le territoire est
une bonne chose qui doit être maintenue, mais rendue praticable car on ne peut
pas satisfaire convenablement à cette
obligation en deux mois, pas plus qu'on ne peut accepter que ces
préoccupations aient un caractère intangible et s'apparentent à un dictat.
L'élaboration du schéma doit être une occasion d'en débattre, de les contester,
d'en comprendre la nécessité.
Mais
il serait heureux, et ce serait conforme à l'esprit de la décentralisation, que
les communes, elles-mêmes portent aussi à la connaissance de l'État les
orientations d'aménagement et les équipements qu'elles souhaitent faire
prévaloir. Ainsi seraient-elles mises devant la responsabilité de réfléchir sur
le devenir de l'espace communal au lieu d'attendre et de réagir à des
propositions extérieures.
Dans la procédure il y aurait donc deux actes
préfectoraux; I'un qui délimite le périmètre, I'autre qui crée la commission
locale d'aménagement et d'urbanisme. Dans l'année qui suit la délimitation du
schéma, les administrations et les collectivités territoriales prépareraient
les orientations qu'elles entendent faire prévaloir. La commission locale
d'aménagement et d'urbanisme en débattrait le temps qu'il faut et après
arbitrage préfectoral, le schéma serait établi, soumis simultanément aux
communes, au département et à la région qui auraient à en délibérer dans un
délai de trois mois. Il serait ensuite approuvé. On en reste aux textes antérieurs
auxquels on n'ajoute que:
·l'obligation de “ porter à la connaissance ”,
pour toutes les collectivités territoriales,
·la consultation obligatoire du département et de la
région s'il y a des équipements entrant dans leurs attributions, prévus au
schéma.
Sous l'angle pratique, il faut que l'État affirme sa
volonté d'établir des schémas directeurs et de se donner les moyens de le faire
Il est inutile de revoir les textes et de ne pas s'en servir. A cet effet, deux
conditions doivent être remplies:
·des moyens financiers d'études doivent être mis à la
disposition des services départementaux de l'État,
·des directives fermes doivent être données au commissaire
de la République par le Premier ministre et celui de l'Équipement pour que les
autres ministères s'impliquent sérieusement dans cette opération. On n'ignore
pas que leur propension naturelle — sauf pour les Armées — est de ne rien
prévoir au-delà du budget qui vient, puis de n'en faire qu'à leur idée quant à
la localisation dans l'espace des équipements dont elles ont un jour besoin.
Pour
conforter l'ensemble et montrer que l'État attache de l'importance aux schémas
directeurs, il conviendrait de rétablir ou de créer la faculté d'acheter les emplacements
réservés aux équipements, prévus dans les schémas et figurant dans les plans
d'occupation des sols, en ouvrant au Fonds national d'aménagement foncier et
d'urbanisme ( FNAFU ) les crédits nécessaires, quelle que soit l'administration
concernée.
Enfin, la lacune tenant au fait qu'il n'existe pas
d'organisme administratif national de coordination devrait être comblée. Elle
peut l'être, par la pratique ou l'instituant par décret. Cet organe, qu'on
pourrait baptiser “ Commission nationale
de l'aménagement ” n'interviendrait pas dans la procédure officielle, comme
une consultation de plus. Il aurait pour mission d'examiner les propositions
des administrations, de les amener à en faire si elles tardent, d'arbitrer
leurs différends en proposant au Premier ministre les décisions qui sont
actuellement très malaisées à prendre, faute d'un organe de coordination. Aussi
l'État n'ajouterait-il pas ses propres tergiversations à celles des
collectivités locales, quand l'arbitrage ne peut pas relever du commissaire de
la République.
C.
Comment et dans quels délais en venir à ces solutions?
Il n'y a pas véritablement urgence, sauf pour la
modification de certains schémas notoirement mauvais. Il faut d'abord que la
preuve soit faite sur le terrain que la procédure nouvelle constitue une
régression pour l'aménagement intercommunal. Cette preuve s'affirmera un peu
plus chaque année. Il ne s'est presque rien passé, en matière de schémas
directeurs, depuis trois ans que leur décentralisation est faite. Le bilan peut
être dresse très facilement et il serait étonnant qu'il devienne meilleur.
Il faut que l'État mette à profit les deux années qui
viennent pour évaluer les besoins en schémas directeurs, se prépare à une
politique nouvelle, impliquant ses administrations diverses, en estime le coût,
les difficultés et les nécessités très variables d'un département à l'autre.
A la suite de cet examen, à froid, le gouvernement serait
en mesure de se prononcer et, dans l'affirmative, d'engager l'État dans une
politique locale d'aménagement active et cohérente, en abrogeant la procédure
décentralisée.
Il n'y aurait, comme textes nouveaux à prendre, que celui
concernant l'obligation faite à toutes administrations et collectivités de
porter à la connaissance du commissaire de la République les orientations et
les équipements concernant le territoire du schéma, dans l'année qui suit la
décision Bonn élaborer un.
Le schéma directeur est aujourd'hui en déconfiture. Nous
le déplorons avec la plus extrême force mais cet attachement n'est pas fonde
sur une nostalgie d'un passe meilleur. Si nous avons donné autant d'importance
à la malheureuse histoire des schémas directeurs, c'était pour montrer que, de
ce passé jalonné d'erreurs, il fallait plus en tirer les leçons que le donner
en modèle.
Les schémas directeurs s'imposent, impérieusement, en
tant qu'instruments relativement frustes d'aménagement de l'espace, pour trois
raisons.
1.
SEULE UNE PERSPECTIVE LARGE, DANS L'ESPACE ET LE TEMPS, permet de
prendre parti sur les QUELQUES IMPERATIFS
D'AMENAGEMENT qui doivent avoir un caractère DURABLE
(ttt),
sinon IRREVERSIBLE. Il s'agit:
·de la localisation des espaces dont on admet qu'un jour
l'utilisation soit urbaine, et des transformations majeures à envisager sur les
milieux urbains,
·de la localisation des grands équipements supra communaux
ou intercommunaux, dont l'emplacement pour approximatif qu'il soit à l'échelle
d'un schéma directeur, ne doit pas balayer périodiquement l'espace, à l'avenant
des plaintes et des pressions...
·de la localisation des protections à prendre et à
maintenir contre vents et marées, concernant les espaces naturels, les forêts,
les paysages, et bien sûr les terres agricoles dont l'exploitation doit être à
l'abri des perturbations urbaines (foncières, sociologiques, fonctionnelles...)
à cause des investissements lourds qu'elles impliquent,
·d'un minimum de cohérence entre ces exigences
conflictuelles et l'agencement dans le temps des grandes choses à faire.
C'est la première raison. Ce sont les objectifs évidents du schéma
directeur.
[ (ttt). Je tiens à rappeler que cet adjectif est employé au sens propre, et non au sens impropre qu’il a pris depuis peu sous l’influence des « beaux esprits » en mal d’invention.]
2. LA DEUXIEME
RAISON EST D'ORDRE PRAXEOLOGIQUE.
Dans notre pays, d'esprit versatile et primesautier, le goût est
très répandu de remettre en question ce qui est décidé, de faire le contraire des
prédécesseurs. On dit bien que seuls les imbéciles ne changent jamais, mais en
aménagement, changer trop souvent est une malédiction. La localisation de
l'urbanisation, celle des équipements, celle des protections, ne peuvent pas
varier selon l'humeur des uns et des autres. C'est ingérable et ruineux. C'est
perdre inutilement du temps, avant toute décision. Il est proprement
scandaleux, par exemple, qu'un trace routier, prévu par un schéma directeur qui
a contraint les propriétaires touchés et le voisinage, qui est peut-être acquis
pour partie, puisse être déplace parce que le moment de sa réalisation
approche. Il en va de même des urbanisations nouvelles qu'on vient contester
sans autre raison que la tranquillité qu'elles mettent en cause, alors qu'elles
sont prévues, là, depuis très longtemps. Mettre tout cela ailleurs est bien
pire que le mal qu'on prétend soigner.
[ Les « beaux esprits » se réjouissent au contraire de cette
inconstance et pour la cautionner de leur science pédante ils l’ont
« baptisée » le « méta-urbanisme » ce qui
fait plus sérieux. ]
Une société qui accepte, comme normales, ces
contestations sur l'opportunité des grandes décisions d'aménagement à prendre,
quand elles sont conformes ou compatibles avec un schéma directeur, se condamne
à un travail de gribouille, perd un temps précieux, gaspille les crédits,
pénalise la grande majorité de ses habitants pour plaire à des intérêts
égoïstes; c'est inadmissible même si on habille ces indécisions de souci de
l'environnement, de démocratie locale, de participation du public... qui sont
plus des prétextes et des moyens d'empêcher les réalisations nécessaires qu'une
manière d'en améliorer les modalités.
Il faut réaffirmer, pour enlever tout doute, que la
nécessité d'une bonne concertation avec les communes, avec les habitants, lors
des études préparatoires aux décisions majeures d'aménagement ( déclaration
d'utilité publique en particulier ) ne concerne que les modalités de l'ouvrage,
de l'opération... son insertion convenable dans l'environnement, la réduction
maximale des incidences ou des impacts...
Admettre qu'on puisse en contester l'opportunité quand le
schéma en a localisé le lieu et la nature, c'est démantibuler la cohérence du
tout pour plaire à la partie. C'est nier l'aménagement et la sécurité juridique
que ses instruments — comme les schémas directeurs — doivent garantir à tous.
Ce n'est pas nier la nécessité de modifier un schéma
directeur, d'autant qu'elle s'impose pour certains schémas actuels. C'est
d'abord refuser de prendre prétexte de leurs imperfections reconnues, pour
faire pire encore. C'est affirmer l'idée que la modification d'un schéma ne
peut dépendre que d'un événement majeur, objectif, inéluctable, non de la
volonté passagère de quelques uns ou de l'obstination de quelques autres qui n'aspirent qu'à
rejeter ailleurs ce qui les dérange. ( Cf.#1997-07-29---C#)
C'est en cela que les schémas directeurs sont plus
d'actualité que jamais.
Les
textes relatifs à la protection de la nature et aux études d'impact de 1976 et
1977, ceux concernant les enquêtes publiques de 1982 et 1985, ont accrédité des
idées contraires à celles qui sous-tendent l'aménagement et que la loi, ( le
code de l'urbanisme ) imposent à tous. Le contresens est moins dans les textes
que dans les esprits de ceux qui veulent s'en servir pour faire obstacle aux
opérations, jetant aux orties le fait qu'elles sont prévues là par un schéma
directeur. ( Cf. #2000-03-30---E#et #1200# )
Ce contresens s'est amplifié jusqu'à la démesure en
raison de la défaillance fautive de l'Administration centrale de l'aménagement
qui a laisse les choses aller à vau l'eau, et ne s'est plus exprimée sur ces
délicats problèmes. La décentralisation risque de l'amplifier encore en
soumettant tes options d'aménagement arrêtées aux variations politiques locales
et en accréditant cette autre idée plus néfaste encore, selon laquelle, puisque
les schémas sont décentralisés, l'État n'est plus beaucoup concerné par eux.
3. NOUS EN ARRIVONS A LA TROISIEME
RAISON
Eh ! oui, le schéma directeur étant une affaire locale,
pourquoi les administrations de l'État et les grands investisseurs publics
iraient-ils s'engager dans cette galére ? N'est-il pas plus simple pour
eux de laisser faire les autorités locales, sans engager le fer avec elles, à un
stade aussi spéculatif que l'étude des schémas directeurs, puis de fondre comme
un oiseau de proie sur l'espace qui leur est nécessaire, le moment venu,
d'oublier schémas et autres billevesées et de se mettre où bon leur
semblera ?
L'intérêt public supérieur est la, qui pousse à la
décision et écrase tous les obstacles. S'il faut des servitudes d'utilité
publique en plus, elles seront édictées de la même façon sans égard. Qu'importe
la cohérence locale, s'il y en a une, avec un schéma local Qu'importe le coût
supérieur !
Le local s'imposera au local, sans plus, et comme un risque de
contentieux retardateur demeure, on admettra l'idée que la déclaration
d'utilité publique ( DUP ) peut modifier un schéma directeur ( en modifiant
très légèrement la loi ).
Le local s'imposera au local, sans plus, et comme un
risque de contentieux retardateur demeure, on admettra l'idée que la
déclaration d'utilité publique ( DUP ) peut modifier un schéma directeur ( en
modifiant très légèrement la loi ). Ce qui est normal pour les plans
d'occupation des sols ne l'est pas en matière de schéma directeur, mais on
finira par commodité ou raison d'État, par l'admettre.
[ Ah ! Direz-vous, quand on est possédé par le mauvais esprit et le dénigrement on voit le mal partout. C’est un peu vrai mais en ce qui me concerne, ce mauvais esprit ne m’empêche pas de voir juste. C’est d’ailleurs ma principale faiblesse par rapport aux « forts » qui tiennent les commandes et voient à peu près toujours faux. On se demande d’ailleurs pourquoi ! Car ils ne sont pas bêtes. Et voici qu’ils viennent de confirmer brillamment dans un projet de loi, cette prémonition en étendant aux schémas directeurs la procédure de l’article L.123.8 du code applicable aux POS selon lequel une déclaration d’utilité publique peut, moyennant certaines formalités formelles modifier le document d’urbanisme qui y ferait obstacle pour incompatibilité. A ce régime, le schéma devient une merde décentralisée de plus aux yeux de l’Etat et de ses équipements. Progrès de l’état de droit ? « refondation », comme dit en langage à la mode, des textes archaïques l’aménagement datant des «trente glorieuses » qui avaient, paraît-il, pris un coup de vieux. ( Cf.#2000-00-00---E#). ! AG. 07-06-2000 ]
nnnnnnnnnnnnn
Telle est l'évolution qui menace l'aménagement et le
minimum de cohérence
qu'imposent les schémas directeurs.
[ Et on ose qualifier les nouveaux document « schéma de cohérence » alors qu’ils ne seront, s’ils sont , que des schémas d’incohérence territoriale. Dans la période que nous traversons il faut connaître le code. Je livre à tout hasard le mien qui consiste simplement à inverser le sens des mots ou des propositions]
Aussi, le retour
en arrière n'est-il pas aussi centralisateur qu'il ne semble.
Imposer une discipline commune aux grandes décisions de
toutes les personnes publiques est une évidence de l'aménagement. On ne voit
pas pourquoi l'État pourrait s'y soustraire, même s'il est le seul arbitre
légitime. Le bon arbitrage, dans les espaces complexes ou un schéma directeur
est utile, doit tenir compte du maximum de facteurs. On peut le faire à
l'occasion de l'étude d'un schéma bien mieux qu'au moment de la déclaration
d'utilité publique. Il serait plus conforme à l'esprit du temps, de décentraliser
les déclarations d'utilité publique des opérations des collectivités locales,
que de décentraliser les schémas.
Aussi, formons-nous le voeu de voir l'étude des schémas directeurs reprendre, avec le souci de l'environnement, de la mesure, des équilibres entre intérêts concurrents, de voir leur procédure redevenir efficace, de voir le souci de l'aménagement global refaire surface.
L'enjeu mérite bien quelques concessions et un petit
effort. L'alternative est bien entre la renaissance ou la déconfiture des
schémas directeurs.
[ L’histoire a tranché selon la ligne de sa
plus forte pente, celle de la facilité. Et là où les collectivités locales ont
accompli, en faveur de l’aménagement global, un effort patient, sérieux et
méritoire, le juge administratif jamais en reste d’une incontinence, annule le
schéma au nom du principe de précaution mis à toutes les sauces. Pauvre
France ! !. ( Cf.[2000-05-12---H-AH-AH-ENFIN-UNE-BONNE-NOUVELLE]). C’est l’avantage incomparable du régime décentralisé que de permettre
l’annulation facile de ce que font les collectivités locales les moins
enfermées dans l’immobilisme et le laisser faire conformément au « principe du charbonnier ». ( Cf. #1995# ) ]