Colloque
de Fontevraud
21-23 Mai 1987
Les services extérieurs
de l'état
devant
la décentralisation
Equipement
et urbanisme
Communication d'Antoine
GIVAUDAN ( 7 Mai 1987 )
Administrateur Civil
ancien D.D.E. des Yvelines
Editions STH. Sciences humaines et techniques. 3ième trimestre 1988. ( p 105 )
Les services départementaux de l’Etat avaient été les grands
oubliés de la décentralisation qui s’était précisément faite contre eux, pour le
bonheur définitif des collectivités locales. Les colloques et réflexions en
tous genres ne s’étaient guère intéressés à eux. C’est le mérite de l’Institut
international d’Administration publique que d’avoir pris cette initiative et
d’y penser.
Certaines des interventions brillent
surtout par leur conformisme et la flagornerie en faveur de ces réformes qui,
objectivement, n’ont apporté aucune efficacité nouvelle dans l’administration
locale de l’Etat, soulagée des tâches décentralisées. C’est l’un des paradoxes,
contraire à la logique théorisante de ses défenseurs. En 1987, après quatre ou
cinq ans, les comptes pouvaient être dressés. Les miens, pour ce qui concerne
une DDE ( Cf.#1985-00-00---E#) n’étaient pas encore catastrophiques et ma communication s’en ressent. Il
faut dire que j’ai quitté ces fonctions locales avant la partition des
services, au bénéfice du département tandis que dans l’urbanisme, les communes
avaient réagi avec sérénité et lentement. Il n’y eut donc aucune crise mais un
lent processus d’avachissement dont j’ai vécu les
prémisses pendant 4 ans.
La seule chose qui soit certaine est
affligeante. Aucune de ces
réformes n’a été inspirée par le souci de l’efficacité administrative. Dix ans
plus tard on s’est mis en tête de réformer l’Etat en amoindrissant chaque fois
un peu plus la place de ses services départementaux qui y ont presque perdu
jusqu’à leur papier à entête.
INTRODUCTION
Pour ceux d'entre vous qui peuvent ne pas bien la
connaître, une direction départementale de l'équipement est une sorte
d'entreprise de services publics intervenant:
1. dans les
domaines:
· de l'aménagement
et de l'urbanisme,
· des
infrastructures,
· des constructions
publiques de l'État et des Collectivités locales,
· des transports,
· du logement.
2. pour le compte:
·de l'Etat,
·de la région
·du département
·d'établissements publics, communaux ou intercommunaux, ou
autres,
·des communes.
Globalement,
au plan national, c'est un service qui travaille à 33% pour le compte de l'État,
à 48 % pour celui du département et à 19 % pour celui des communes ou autres
organismes assimilés (syndicats de communes, établissements publics).
Le public a conscience de cette dépendance. Selon un
sondage réalisé en 1985, par le ministère, auquel nous nous référerons par
ailleurs, pour 69 % des gens, les DDE dépendent des Conseils Généraux, pour 65
% de 1'Etat et pour 41 % des communes. Nos concitoyens ont conscience que les
DDE ont plusieurs maîtres à servir.
3. au moyen de
prérogatives diverses qui la conduisent à:
n édicter du droit,
n assurer
l'application de plusieurs législations,
n prélever des
taxes, exproprier et réaliser des travaux,
n réprimer les
infractions,
n distribuer des
aides financières,
n passer des
marchés.
Pour le
public (Cf. sondage) les DDE s'occupent surtout de construction et d'entretiens
routiers (66 %) et. d'urbanisme (59 %). La circulation et la sécurité routières
viennent après (22 %) comme le logement (22 %)
4. en tant que:
·maître d'ouvrage,
·maître d'oeuvre gratuit ou rémunéré, selon le cas,
·conducteur d'opérations,
·conseiller,
·autorité administrative déléguée,
·et dans certains cas et domaines, entrepreneur de travaux
publics.
Seule
l'activité de maître d'oeuvre ou de conducteur d'opération pour le compte des
communes ou maîtres d'ouvrages assimilés est rémunérée à des taux très
inférieurs à ceux de l'ingénierie.
5. au stade de
n la conception technique ou juridique,
n la gestion
administrative ou financière,
n l'exploitation de
services publics,
n ou du contrôle a posteriori.
La nature de ses
fonctions et son domaine d'activité font de la DDE un service au contact :
·des professionnels du
bâtiment et des travaux publics (notaires, p
architectes, géomètres, urbanistes privés, promoteurs, lotisseurs, entreprises
de bâtiment et de travaux publics, agents immobiliers, transporteurs...).
·de très nombreuses catégories
d'usagers (usagers de la route,
propriétaires, "riverains et voisins", agriculteurs, pétitionnaires
d'autorisations ou de prêts, redevables) seuls ou groupés en association. Selon
un sondage de 1985, un quart de la population avait eu affaire avec les
services de la DDE.
Une DDE
est donc, par nécessité, une
administration:
·extravertie et exposée au public,
·ramifiée et déconcentrée dans le département,
·connectée à un réseau administratif et technique propre,
extérieur au département en mesure de compléter ses qualifications ou de
combler ses insuffisances (centre de formation, services techniques centraux,
laboratoires)
Son
fonctionnement est à la charge de l'État et du département.
Ces observations préliminaires s'imposaient pour
apprécier les conséquences pratiques et fonctionnelles de la décentralisation
qui a pratiquement touché l'ensemble de son domaine d'activité et de ses
modalités d'intervention et de fonctionnement.
1.
La DDE avant la décentralisation
C'est un service de l'État qui agit pour le compte de l'État en général
et pour le compte du département,
sous l'autorité du Préfet, exécutif départemental, en bénéficiant de très
larges délégations de signature et une grande marge d'initiative dans le cadre
des lois et des instructions de ses administrations centrales. Il faut sans
doute reconnaître qu'il y a eu des divergences d'appréciation sur la ligne à
suivre entre les administrations centrales et les préfets, essentiellement dans
le domaine de l'urbanisme et de l'aménagement ( on pense au "mitage",
à la politique de la montagne, du littoral...). En bout de chaîne, les DDE ont
pu être partagées entre deux légitimités
C’est un service de l'État, maître d'oeuvre ou conducteur d'opérations
pour le compte des collectivités locales et cette position n'a
généralement jamais soulevé de problème de légitimité, à l'exception de celui
de l'application de normes techniques complexes et variables à des constructions
publiques locales plus ou moins subventionnées par l'Etat.
Les pressions du public, facilement contradictoires,
auxquelles les agents des D.D.E sont exposés comme nous l'avons dit, ont
développé une forme d'esprit:
·attachée à l'obtention de résultats et à l'initiative, ‑
relativement soucieuse du temps et des délais,
·favorable à la motivation des décisions sur des
fondements objectifs légaux, techniques, peu porté à la complaisance,
·ouvert à l'information et à la concertation,
·propice à une certaine indépendance de comportement.
Ces belles
qualités étant naturellement tempérées par les disfonctionnements habituels de
toute administration ( surdité, faiblesse ou complaisance, entêtement stupide,
cafouillage, langue de bois, opacité dans le fonctionnement, tendance
dominatrice de certaines personnalités ) qui se manifestent ici ou là
périodiquement. Selon le sondage en 1985, 75 % des personnes interrogées
étaient satisfaites des DDE, de l'accueil du public et de la rapidité des
réponses.
Quand on ajoute une certaine cohésion morale, un certain
sentiment d'agir dans des domaines où les intérêts supérieurs, les enjeux à
long terme, l'utilité collective sont à peu près toujours présents dans les
études, les projets et les décisions, l'obligation d'appliquer des législations
répressives et contraignantes pour beaucoup de gens, l'impression, pour
l'extérieur, que la DDE constitue une "forteresse" ‑ comme certains l'on dit ‑
une institution inévitable qu'on retrouve partout, à tout bout de champ, sur
tous les chemins, même les plus à l'écart, contient une part de vérité. Le
sondage le confirme. Une large majorité des personnes interrogées admet que les
qualificatifs d'honnête,
de compétent, responsable mais autoritaire
convient très bien à ce qu'elles connaissent de notre administration.
Il n'est pas dépourvu d'intérêt de rapprocher ces
quelques impressions récentes de l'opinion publique de celles que pouvaient
exprimer les maires
interrogés massivement en 1977 sur la décentralisation et les compétences
de 1'Etat à transférer. ( Cf. #1976-12-30---E#et ses suites ). Les réponses
faisaient ressortir que 36,8 % seulement souhaitaient traiter seuls ( 19,7 % )
ou avec une plus grande autonomie ( 17,2 %) l'urbanisme en général; 21,7% souhaitaient la responsabilité du
permis de construire; 12 % la protection des sites et de l'environnement; 3,3 % mettaient l'urbanisme parmi les
missions nouvelles qu'ils auraient souhaité assumer avec leurs moyens.
Toutefois, interrogés en général, on n'est pas très surpris qu'ils répondent à
34 % ‑ réponse record ‑
que c'est la D.DE qui les gêne les plus,
mais 21 % seulement par sa lourdeur, loin derrière
d'autres services et notamment la préfecture.
Dans ce contexte, toute maladresse de la part d'un agent
est redoutable et comme il ne peut pas ne pas s'en commettre de temps en temps,
il n'est pas étonnant que pour certains maires et citoyens, la décentralisation
ait pu apparaître comme une façon de se soustraire au "joug", omniprésent dans
l'espace, de cette administration M. Claudius PETIT, disait souvent qu'il
fallait "décoloniser"
la France, en visant essentiellement l'administration
des finances et de l'équipement
Et effectivement, l'administration bureaucratique française ‑
celle qui est constituée des services de gestion et qui exclut l'éducation,
l'armée et les PTT, qui sont les plus nombreuses en effectifs ‑ avec une
remarquable économie de moyens, tenait assez bien la France. La
décentralisation n'a pratiquement pas touché la police, la gendarmerie, les
services fiscaux, les trésoreries, qui font les gros bataillons de la
bureaucratie locale, ramifiée sur tout le territoire. Elle a en revanche frappé
de plein fouet les préfets et plus encore les sous-préfets, et elle a atteint
les DDE de façon plus sournoise et diversifiée
C'est ce qu'il faut présenter maintenant, en s'attachant
à deux points essentiels:
n la DDE et les
autorités locales,
n la DDE et les
autorités centrales et en se fondant, pour juger la réalité, moins sur les
textes de la loi du 2 Mars 1982, du décret du 10 mai 1982, des autres lois,
décrets ou instructions concernant la décentralisation, le rôle des préfets
etc... que sur la pratique et la perception qu'a pu en avoir un directeur
départemental de l'équipement, parmi d'autres. Il s'agit donc plus ici d'un
témoignage que d'une analyse scientifique rigoureuse, ce que le lecteur ne
devra jamais oublier.
2.
La DDE et les autorités locales depuis la décentralisation
La DDE dépend hiérarchiquement du préfet. Elle dépend
aussi du Président du Conseil Général et des maires ou de Président
d'établissements publics mais la subordination hiérarchique a sa source dans un
acte contractuel: la convention. Cette distinction est, dans les faits, sans
conséquences pratiques. C'est au regard de ces trois sortes d'autorité qu'il
convient d'apprécier la position de la DDE depuis la décentralisation qui s'est
accompagnée, parallèlement aux transferts de compétence, d'un certain
remaniement des rôles au sein de l'État et du département.
2.1.
La DDE et le préfet
La loi du 2 Mars 82 et le décret du 10 Mai de la même
année relatif aux pouvoirs des commissaires de la République ne créent pas une
subordination des services extérieurs de l'État vis à vis du préfet,
fondamentalement différente de celle que le décret du 14 Mars 1964 avait
instituée.
Jusqu'en 1982, le préfet animait et coordonnait les
services départementaux des administrations civiles de l'État sous l'autorité
des ministres compétents ( Art.2 du décret du 14 Mars 84). Avec les textes
nouveaux, le préfet dirige les services de l'État dans le département (art.34
de la loi); il prend les décisions entrant dans le champ de leur compétence (
Art. 6 ); il est aussi l'ordonnateur secondaire unique des services ( Art.15)
ce qui n'était pas le cas auparavant. D'autres nuances, favorables aux préfets,
plus redondantes que créatrices d'effets tendent à affirmer, rappeler,
resserrer les liens de subordination. Le décret du 10 Mai 82 est un hymne; il
fallait bien qu'il comporte plusieurs strophes, quitte à se répéter.
Ces dispositions ont été rappelées et commentées par des
instructions successives du Premier ministre de 1982, 1983, 1984 et 1985, par
des notes internes de sa part aux membres du Gouvernement, par des déclarations
publiques périodiques du ministre de l'Intérieur, comme si quelque chose
n'allait pas. En vérité il semble bien que le Gouvernement ait eu besoin, après
l'atteinte très sensible portée au prestige et à l'autorité des préfets ‑
privés de l'exécutif du département, leurs services partagés en deux, obligés
de négocier les conditions de leur vie matérielle avec le Conseil Général ‑
de mettre
périodiquement du baume sur les plaies. Il faut
également rappeler qu'en 1981, les premiers mois passés, le Gouvernement s'est
sans doute aperçu que les préfets étaient à sa disposition, qu'il en avait
besoin et qu'il fallait mettre un terme à des pratiques ministérielles
maladroites concernant des déplacements ministériels locaux et des
correspondances directes à des élus importants, à l'insu des préfets. Un note confidentielle
du Premier ministre aux membres du Gouvernement de novembre 1981 en témoigne.
[ C’était l’époque où les « démocratolâtres » s’attachait encore à « arracher à l’Etat » le peu de foi qui lui restait. Leur réussite
sur ce terrain est indiscutable. 25-03-2000 ].
Il était donc inévitable que la fonction préfectorale
soit remise en avant, avec des promesses de déconcentration dont on attend
encore un commencement de réalisation, au détriment des administrations
centrales ainsi qu'avec la reconcentration locale du pouvoir sur le préfet,
cela au détriment des services extérieurs de l'État, dont personne ne s'est jamais beaucoup soucié
du moral en cinq ou six ans.
L'effet des dispositions nouvelles est à regarder du
double point de vue psychologique et
pratique.
A. Effets psychologiques
Pour la psychologie, je crois pouvoir dire que les
sentiments dominants que pouvaient percevoir lesdits services extérieurs et
notamment les DDE, étaient un mélange de mépris, d'hostilité, au mieux
d'indifférence à leur égard. " Vous vous preniez pour trop, vous êtes peu, vous ne serez
plus rien et d'ailleurs vous serez bientôt coupés en deux...".
La dépersonnalisation du courrier ‑ on n'écrit plus au directeur de
l'équipement mais au Commissaire de la République ‑ la disparition de la
dénomination des services dans les textes administratifs ‑ je dirai
presque la chasse aux termes "directeur de" ou "direction
de" ‑ allaient dans le même sens. Le vrai service extérieur de l'Etat doit être
un service qui n'a plus d'existence en tant que tel, qu'on ne peut plus nommer,
auquel on ne s'adresse plus et qui ne devrait plus avoir le droit de parler ou
d'émettre, autrement que sous le timbre ou par la voix du préfet. La circulaire
du 5 décembre 1986 confirme cet esprit, au point que la télécopie est fortement
déconseillée !
[ Le ministère de l’intérieur a toujours été à
la pointe des hautes technologies administratives. Les
« connaisseurs » ( Cf.#1979-09-20---H#) de l’administration ne s’en sont jamais
aperçu ]
Faut-il dire, même
s'il n'y a rien de dramatique en tout cela, que l'impression que peuvent en
éprouver les services extérieurs est assez désastreuse ? Ni la motivation, ni l'initiative, ni le sentiment bien
humain de vouloir exister et d'être reconnu, ne semblent avoir grâce devant
l'appétit d'une forme de commandement, que même l'armée ne peut plus faire
sienne sans s'interroger. Mais sans doute considère-t-on encore, en certains
lieux, que l'efficacité et le dynamisme passent par l'hyperconcentration de la
communication, de l'initiative et de la décision par un seul chef. Heureusement
qu'au plan local, on fait la part des choses et que les DDE ‑ pour autant
que je puisse témoigner en leur nom ‑ reçoivent plus de considération et
de responsabilité que ces textes nouveaux mais archaïques le laissent penser.
Est-ce dire qu'ils n'ont eu aucune incidence pratique ?
B. Effets pratiques
C'est aux préfets qu'il faudrait demander quelle plus
value, quelle efficacité nouvelle, ils ont retiré de ces textes. Je pense quant
à moi qu'elles sont faibles
Dans la vie administrative quotidienne qu'en est-il
résulté ?
L'ordonnateur secondaire
unique a délégué sa signature aux chefs de
services extérieurs, non sans quelquefois introduire un certain contrôle a
priori de sa part, avant la signature des marchés par l'ordonnateur délégué. Résultat: des
papiers, des explications inutiles, des pertes de temps.
Le représentant de l'État a
délégué sa signature, comme auparavant mais en
certaines matières, comme il en avait déjà le droit d'ailleurs, il s'est refusé
à le faire ou a demandé de signer lui-même des actes qu'il ne signait pas
autrefois. Résultat: des circuits supplémentaires et des lenteurs. On cherche
les bienfaits. Le ministre de l'intérieur conseillait aux préfets de bien peser
leur délégation.
Les transmissions du courrier dans les deux sens n'ont pas varié, même si le "sous couvert" a disparu
comme se plaisent à le rappeler expressément les instructions; il en résulte toujours
autant de retards naturels au point que la pratique de l'envoi direct d'une
copie au destinataire s'impose plus que jamais.
En vérité, avant comme après 82, aucune affaire
importante ne peut être engagée, décidée, à l'insu du préfet par un chef de
service extérieur. La nécessité d'une bonne entente entre les hommes et la
probabilité qu'elle se réalise est grande. Il n'y a donc pas de problèmes aux
échelons supérieurs de l'administration locale de l'État. La bonne intelligence
et la confiance s'imposent ou ça finit mal pour le plus faible des deux.
Les problèmes, ce sont les échelons subordonnés, placés
dans les profondeurs des services extérieurs et des services préfectoraux qui
les rencontrent, les vivent et quelquefois les créent de toute pièce. A ces
niveaux, il n'y a ni fort, ni faible, il y a deux bureaucraties égales, qui se
connaissent mais se fréquentent peu, qui manipulent des enjeux indignes d'être
portés à la connaissance des chefs. En d'autres termes, du point de vue
pratique, la probabilité est plus grande qu'une affaire réglée au niveau du
directeur départemental, replonge dans les profondeurs préfectorales, pour être
examinée par un agent moins qualifié et quelque fois incompétent, qui pourra
chercher à se rendre utile par des observations, puis remonte lentement vers la
signature du secrétaire général ou du préfet.
Cette situation existait avant 82. Elle s'est plutôt
aggravée depuis.
C. Conclusion
Les effets psychologiques et pratiques ne sont pas
favorables à la responsabilité, à l'initiative, à la motivation. Ils
acclimatent peu à peu l'idée, à l'intérieur comme à l'extérieur des services,
que le directeur n'est plus vraiment le chef. Il reste, s'il est comme il doit
être, le chef légitime, car il a la connaissance à la fois des gens et des
problèmes, il peut être à la fois plus indulgent et exigeant, ( ce que le
préfet, plus important et plus lointain, ne peut pas avoir ou être ) mais il
est moins le chef, à savoir celui dont la promesse est une certitude et une
garantie. Sans doute n'a-t-il jamais été du dessein d'un directeur de service
extérieur de l'État, depuis bien longtemps, de n'en faire qu'à sa tête, de ne
pas rendre compte, de mettre son préfet dans l'embarras. L'expérience montre
que ce qui peut intéresser l'autorité suprême n'est pas nécessairement le plus
gros, le plus compliqué, le plus important. Les critères de la sensibilité
préfectorale se normalisent mal. La délégation de signature n'enlève pas le
pouvoir de signer... A chacun d'avoir la ligne de conduite qui évite les
rigidités juridiques dont souffre, en définitive, l'extérieur. Les nouveaux
textes méconnaissent tout cela. La pratique n'y satisfait pas pleinement.
2.2.
L DE et le Président du Conseil Général
Les remarques précédentes s'appliquent, de façon générale
aux relations du Président et de ceux qui l'entourent, avec la DDE mise à sa
disposition.
On avait pensé, un peu naïvement, que l'élévation du
Président du Conseil Général ( qu'on appellera désormais le Président ) au rang
de chef de l'exécutif départemental favoriserait des échanges plus étroits et
plus approfondis avec les élus du département. Aucun texte, en la matière, n'a
réglementé les relations et la situation varie beaucoup d'un département à
l'autre, en sorte que les jugements qui vont suivre ne doivent pas être
généralisés. Néanmoins on peut faire quelques constatations.
La Direction
générale des services départementaux constitue un écran redoutable pour les
relations entre le directeur et le président, ce que n'est pas le secrétaire
général de la préfecture, vis à vis du préfet.
Il en résulte que les contacts ne sont plus guère
spontanés entres les deux: ils passent par des notes, des réunions organisées
etc... les conversations sont rares.
Les phénomènes bureaucratiques précédents concernant les
services profonds sévissent avec peut être plus d'intensité.
L'examen des affaires en commission du Conseil Général a
perdu de sa nature décisive puisque ne vient en commission que ce que
l'exécutif a transmis et que ce qu'il transmet ne peut être rejeté sans prendre
l'apparence d'une opposition politique.
Le service mis à la disposition doit être très
précautionneux dans ses initiatives extérieures afin de ne pas laisser
l'impression qu'il met l'exécutif et l'assemblée devant le fait accompli. La
conciliation entre le dynamisme et la prudence fait appel à des critères dans
lesquels l'importance objective du problème n'a pas la plus grande part, bien
plus encore qu'avec le préfet.
La pratique des délégations de signature demeure mais
elle donne lieu à des singularités plus nuisibles qu'autre chose, à
l'efficacité.
Enfin, par rapport au régime antérieur, la
décentralisation a conduit à une reconcentration de la gestion sur le président
et ses services, ce qui était prévisible, indépendamment de toute réflexion
"managériale" comme ont dit maintenant. Ainsi en fut-il des décisions
en matière de marché et de personnel, d'avis du département sur les permis de
construire, de réception des travaux, d'arrêtés de circulations (pour les
travaux).
Aussi, quoiqu'il puisse en coûter en efficacité globale
et en économie de moyen, il semble bien que la partition ‑ même partielle
‑ de la DDE soit souvent souhaitable afin que le Président puisse être
plus à l'aise dans l'organisation interne de son administration et y introduire
un peu plus de modernité. Rien ne dit cependant que ce soit toujours, pour lui,
une préoccupation dominante.
Nous n'avons pas évoqué les régions. Signalons seulement
qu'elles ont eu recours dans des proportions et conditions très diverses aux
DDE, comme conducteurs d'opérations pour les lycées.
2.3.
La DDE et les communes
La décentralisation n'a rien changé aux relations de la
commune avec le, DDE, dans ses rôles de maître d'oeuvre ou de conducteur
d'opération
Les rôles ont été renversés, en revanche, dans le domaine
de l'urbanisme où la commune a le commandement et le service de l'État un
double rôle:
·celui de conseiller ou d'instructeur, quand il est mis à
sa disposition;
·celui de porteur de certains intérêts de l'État.
Il faut
distinguer deux domaines distincts, parmi les plus courants: les documents
d'urbanisme et les autorisations individuelles.
A. L'élaboration des documents d'urbanisme
La DDE tient la plume et le crayon, dans la majorité des
communes, ce qui fait dire à de mauvaises langues que la décentralisation n'a
rien changé. Sans doute faut-il une certaine connivence ou communion de pensée
pour qu'il en aille ainsi. Dans quelques rares cas, la DDE des Yvelines a
préféré se retirer du jeu plutôt que d'établir un document contraire à sa
conscience et cela put se faire sans conflit extérieur.
La mise à la disposition pose bien des questions de
déontologie, non tranchées.
La règle que je demandais d'appliquer était de dire
nettement au maire ce qu'on avait à dire, de ne rien céder sur les intérêts
supérieurs à faire prévaloir protection des sites et tracés routiers notamment ‑
de freiner les tendances fréquentes à compliquer la rédaction du droit local,
fût-ce en y mettant une insistance un peu lourde, d'être un conseiller
raisonnable et présent sur le reste, où il n'y a pas beaucoup de vérité en soi.
B. L'instruction des
décisions individuelles (permis de construire etc...).
La DDE est le service instructeur dans 90 % des communes
sinon plus.
Quand la commune fait instruire les décisions par ses
services, les processus sont plus simples. Quand la DDE instruit, ils sont plus
compliqués et plus longs à cause de l'obligation faite aux demandeurs de
déposer leurs dossiers à la mairie ‑ décentralisation oblige ‑ au
lieu d'avoir également la faculté de les déposer auprès des services de l'État.
Les transmissions postales ‑ plus lentes aujourd'hui qu'autrefois ‑
ajoutées à la stagnation du dossier en mairie, le temps qu'il soit regardé, mis
sous enveloppe, quelque fois étudié par le maire et accompagné d'une
instruction allongent plutôt les délais. L'instruction en subdivision
territoriale de la DDE en fait gagner.
Les problèmes de fond ne sont pas là; que se passe-t-il
lorsque le maire n'est pas disposé à signer la décision qui lui est proposée
par le service instructeur. Le service lui obéit en préparant la décision
opportune et en attirant son attention, par écrit, sur les risques d'illégalité
encourus.
Quant au contrôle
de la légalité, il reste sélectif et s'attache essentiellement à détecter
les anomalies de nature à porter atteinte à des intérêts supérieurs. Il n'est pas très
efficace, ni enthousiasment à exercer d'autant qu'une fois l'affaire transmise
au préfet, la DDE ne sait plus très bien ce qu'il advient d'elle.
Bien que ce ne soit pas de l'urbanisme, signalons, que
les pouvoirs de police en matière de circulation, sur les axes à grandes
circulation, en agglomération qui s'exercent théoriquement "sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de
l'État", conduisent à des situations souvent embarrassantes que l'État
observe et déplore sans intervenir.
2.4.
L'harmonisation départementale des investissements
Elle mérite un mot d'étonnement. Deux fois par an, une
commission copieuse par sa composition, la commission d'harmonisation des
investissements (C.H.I.) se réunit pour prendre connaissance des opérations
financées ou à financer dans le département. Malgré son nom, elle n'harmonise
rien du tout mais chose curieuse on n'y présente et ne parle que des opérations
financées par l'État et des opérations subventionnées par le département ou la
région. Les investissements financés à 100 % par les collectivités
territoriales ne sont pas présentées, ni harmonisées; pourquoi ?
Sans doute au nom du principe non écrit que les
collectivités ont un droit de regard sur ce que fait l'État mais pas l'inverse.
3. La DDE et les administrations
centrales après la décentralisation
La DDE dépend de plusieurs ministères et de directions
encore plus nombreuses, et à un degré moindre des directions régionales de
l'équipement pour les programmations budgétaires des routes et du logement.
Appliqués à la lettre, la loi du 2 Mars, le décret du 10
Mai 1982, les instructions interdisent toute communication écrite directe entre
la DDE et les services supérieurs. Les relations téléphoniques, les réunions
restent apparemment permises mais les convocations doivent être adressées au
préfet.
La pratique n'a guère changé la nature des relations
entretenues par les services de la DDE avec ses correspondants extérieurs,
heureusement; c'est au bénéfice du règlement des affaires qu'elles sont
nécessaires et non pour le plaisir de court-circuiter le préfet.
Pour y mettre un terme et couper définitivement ce détestable
cordon ombilical on entend dire qu'il faut prendre de larges mesures de
déconcentration. Est-ce possible ? Et que s'est-il passé depuis 82 ? On assiste
plutôt à une recentralisation des affaires qu'à une déconcentration
progressive.
Quatre domaines essentiels des DDE peuvent être
rapidement survolés:
n le domaine
routier,
n l'urbanisme,
n le logement,
n le personnel.
3.1. Les décisions
routières
Elles sont toutes très centralisées ‑ sauf pour
l'exécution des études, des acquisitions foncières et des travaux.
Les décisions d'approbation technique, qui sont très
politiques, des dossiers de prise en considération ( DPC au stade des tracés
figurant dans les documents d'urbanisme ) ou des avant-projets ( AP au stade
préparatoire à la déclaration d'utilité publique ) sont ministérielles.
Les décisions budgétaires ‑ programmation et
attribution de crédits ‑ sont également du ressort de l'administration
centrale.
Il en sera toujours ainsi et la décentralisation ne
conduira jamais à une déconcentration des décisions ci-dessus sur le préfet de
région ou de département. Et c’est normal.
3.2. L'urbanisme
TOUT était ‑ ou presque ‑ déconcentré avant
83, depuis longtemps.
Ce qui était déconcentré est maintenant très décentralisé
et le résidu qui n'était pas déconcentré a disparu.
Il n'y a donc plus rien à faire, sinon à reconcentrer
l'examen au fond avec les collectivités, de certaines affaires complexes,
d'importance certaine pour l'aménagement du territoire. On verra ce qu'il en
sera pour les jeux olympiques savoyards et le tunnel sous la Manche. On en a eu
un avant goût avec Disneyland.
Cela dit, l'administration
centrale de l'urbanisme produit peut être toujours beaucoup de droit, mais ne
parle plus et n'écrit plus beaucoup à ses services extérieurs.
3.3. Le logement
Les décisions courantes sont de nature financière.
La grande part des autorisations de prêt est en catégorie
II et III, à répartir par le préfet de région. La part conservée par le
ministre peut varier selon la conjoncture mais on voit bien qu'il n'y a pas non
plus grand chose à déconcentrer par là.
3.4. Le personnel
Le directeur de l'équipement ‑ par délégation bien
sûr ‑ pouvait recruter, avant le 13 janvier 1984 ‑ date d'entrée en
vigueur de la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique de l'état ‑ des agents contractuels pour pourvoir aux postes
vacants, à la suite de départ. Depuis cette date ces recrutements sont
interdits.
Le directeur de l'équipement est responsable du
recrutement des conducteurs et des agents de travaux, dans la limite des postes
vacants mais l'administration fait savoir ‑ pour des raisons budgétaires ‑
qu'il convient de ne point procéder au remplacement de certains postes. Il y a
donc eu plutôt recentralisation que déconcentration. On en connaît les raisons.
On pourrait vraisemblablement régionaliser certains
concours de recrutement d'agents de catégorie B,C ou D, mais autant la doctrine
syndicale que des principes constitutionnels d'égalité d'accès à la fonction
publique, semblent y faire obstacle. La seule initiative prise est l'ouverture
de concours nationaux avec affectation régionale prédéterminée.
En ce domaine on ne voit guère, non plus, de perspective
à une déconcentration accrue.
3.5. Conclusion
La réforme de 1982 n'a rien changé aux relations des DDE
avec leurs administrations centrales. Tout au plus aurait-elle pu conduire à
raréfier ou à rendre plus discrets les contacts entre elles. Or ce fut
précisément le contraire qui se produisit. On ne compte plus les forums, les
réunions à l'initiative des directeurs centraux ou des ministres qui se sont
tenues entre 1982 et 85. Il n'y en avait jamais eu autant, peut-être pour
compenser les effets dépressifs de toutes les potions que les services
extérieurs allaient avoir à digérer, sans trop baisser les bras. Cette
attention n'a pas pour autant changé quoi que ce soit à la ligne suivie qui
apparaît dans les textes.
Elle n'a rien changé non plus à l'irrépressible besoin du
politique à converser avec le politique. Un ministre n'est rien, si on ne
cherche plus à le rencontrer, s'il n'a plus rien à dire ou à donner, si ce
qu'il pense ou donne c'est au préfet de l'annoncer et de le faire savoir. Les
belles instructions du Premier ministre n'empêcheront pas plus un ministre de
s'entremettre avec des élus locaux, plus ou moins directement, avant de le
faire savoir à tout le monde.
La déconcentration
n'est donc pas pour demain.
4. Conclusion générale.
A la tonalité de ce rapport, le lecteur le moins averti
aura senti que les services extérieurs de l'État ‑ et à tout le moins les
DDE ‑ ont cru percevoir qu'on n'avait pas, en hauts lieux, trop de
précautions à prendre à leur égard, qu'ils étaient quantité négligeable,
suspects d'autonomie ou d'indocilité, qu'il importait avant tout de les
remettre au pas. On a lu cela dans certaines feuilles politiques. Le politique voit
toujours les autres à son image. Divers par leurs origines, épars
sur le territoire, distincts et quelquefois rivaux dans leur compétence, ces
services ne constituent pas une entité palpable, en mesure de s'exprimer, moins
pour se défendre que pour rappeler certaines vérités ou certaines réalités.
Et pourtant, l'administration territoriale de la France,
celle qui travaille, instruit les dossiers, fait appliquer les lois et les
budgets, se trouve essentiellement dans les services extérieurs de l'état et
plus spécialement dans les services départementaux. On aurait voulu la démobiliser, la démoraliser,
voire l'humilier qu'on ne sy serait pas pris autrement.
On voyait en elle le principal obstacle à
la décentralisation, quelle résistance opposa-t-elle ?
[ C’était encore une opinion de « connaisseurs » patentés de l’administration et notamment de la nôtre ]
Aucune. Ni les corps, ni les syndicats n'ont freiné les
choses. Et pourtant ce qu'ils allaient connaître était autre chose que la
création d'un nouveau directeur. Cette
observation mérite d'être méditée car elle résume le profond respect pour les
lois de la République, la loyauté sans faille des administrations
bureaucratiques à leurs ministres et à leurs chefs locaux quels qu'ils soient,
leur neutralité politique à peu près sans défaut. On n'a pas beaucoup entendu
d'écho à ce sujet pendant ces années de réformes. On
entendit quelque fois le contraire de la part de malveillants rancuniers.
( Cf.#1982-02-02---H#)
Il faut cependant mettre en
évidence un fait mal interprété de tous.
L'administration de l'équipement a résisté aux découpages simplistes, ( tels
qu'ils pouvaient être opérés pour les préfectures et les DDASS, car il n'y
avait que deux parties prenantes) pour sauvegarder l'outil utilisé par tant de
donneurs d'ordre. Son éclatement aurait eu des conséquences très graves pour
les communes et les maires des petites communes, en particulier, l'ont très
bien compris.
Mais cette résistance a été présentée par certains comme
une résistance a la décentralisation, un réflexe corporatiste. Ce n'était pas
le cas même s'il est exact que les syndicats de notre administration ont
exprimé assez généralement leur attachement à l'unité du service. En quelque sorte,
l'objectif d'une partition limitée, justifié par des raisons d'intérêt général,
a été atteint par des voies d'origine corporatiste, car c'étaient les seules
qui pouvaient être entendues dans les discussions. Et s'il a été à
peu près atteint, c'est grâce au soutien direct mais certain des communes.
[ Le pouvoir méprisait et se méfiait de ses
cadres. ( Cf.#1983-11-00---E#) ]
Les hommages qui lui furent rendus restèrent très discrets.
Il s'agit pourtant de valeurs essentielles pour la société civile. Les services
extérieurs de l'État, auxquels tant de critiques ont été adressées au point
qu'il parut meilleur de décentraliser des compétences, ont une vertu que nul
n'a souligné.
Le public trouve en eux des propriétés intrinsèques qui
n'existent pas ailleurs et dont il n'a pas conscience. Ces services pratiquent,
par réflexe ‑ et sauf exception pathologique facile à détecter ‑ une administration
objective qui n'est pas dépourvue d'avantages. Ils administrent,
c'est à dire, instruisent, proposent, prennent des décisions en fonction de la
réalité des affaires qui leur sont soumises et des règles juridiques ou
techniques qui en déterminent le traitement. ( Cf.[1999-11-03---H-LE-QUI-ET-QUOI])
Ils n'ont pas à s'interroger, lors de cet examen, sur la
personne concernée. Quelle qu'elle soit, elle a droit aux mêmes égards et doit être
assujettie aux mêmes exigences. S'il leur revient de faire preuve
"d'intelligence", de compréhension ou d'humanité, c'est de la même
façon, selon la situation objective de l'affaire et non selon la personnalité
de l'usager, ses relations, sa fonction, ses opinions politiques... etc
Cette forme
d'administration objective pratiquée instinctivement par les services
extérieurs de l'état peut embarrasser
l'administration préfectorale, plus sensible aux forces sociales qui
sommeillent derrière les dossiers. Et sans doute faut-il que les deux formes
d'administration soient présentes pour maintenir la "paix sociale".
Nul n'en disconvient et ne prétend que l'examen bureaucratique imperturbable
soit un idéal. Mais
il faut les deux, un équilibre entre les deux, qui était mieux atteint avant la
décentralisation. Le renforcement des pouvoirs du préfet comme celui des élus,
bénéficiaires des transferts de compétences, se sont faits, tous les deux, au détriment des services extérieurs de
l'État, donc d'une forme d'administration qui tend à dépolitiser l'ambiance de
la décision.
Aussi la pire injure qui peut être faite à un
fonctionnaire de service extérieur, digne de ce nom, c'est qu'on lui fasse
grief ou le remercie d'avoir proposé ou pris telle décision, selon des considérations
étrangères à la neutralité à laquelle il est tant attaché. Les élus locaux, de
quelque bord qu'ils soient, ont peut être à se plaindre des DDE mais en
redoutent rarement le parti pris. Les usagers non plus.
La question qui se pose maintenant est de savoir combien
de temps il en sera encore ainsi, et dans les affaires les plus délicates, il
sera intéressant d'observer si
l'administration de l'État, mise à la disposition, n'est
pas passée du devoir d'informer dont elle est parvenue à faire, peu
à peu, une règle appliquée, à l'interdiction d'informer, ( ll ) la responsabilité de livrer les
explications étant réservée aux autorités décentralisées.
Antoine givaudan
( ll ). En vérité je voyais mal la situation future. L’administration
locale a carrément disparu des débats sauf sur les grandes infrastructures
relevant de l’Etat où il semble qu’on lui donne quelquefois la parole. Sans
doute quand les autres ont peur de monter en première ligne. AG. 25-03-2000 ]