Du virus de la directive
aux
toxines des lois d'aménagement
ANTOINE GIVAUDAN
( JUILLET 1987 )
R. F. D.A. juillet-août 1987
Revue Française de Droit
Administratif.. N° 3 (4), juillet - août 1987
Cette « écriture » entre dans la catégorie des
réactions à la fois affligées et indignées contre un « état de droit » inintelligible et arbitraire
lié à la prolifération des normes de fond qui se superposent. ( Cf. #1200#
). Elle présente
l’intérêt de remonter aux origines historiques des « directives ».
Mais elle fait aussi partie des « rétrospectives critiques » qui permettent à un néophyte de retrouver la genèse
d’une institution, d’en comprendre les cheminements hasardeux et d’avoir, à son
sujet, un point de vue sans complaisance, dans un langage sincère qu’on peut
opposer à la langue de bois rassurante et d’usage habituel.
La situation n’a plus cessé de se
détériorer, c’est pourquoi j’ai tenu à traiter un jour spécifiquement ce sujet.
( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA])
Depuis quelques années, une espèce nouvelle est apparue dans le droit. Chacun connaît la constitution, les lois organiques, les lois, les ordonnances, les décrets, simples ou en Conseil d'État, en conseil des ministres, les arrêtés. Ce classicisme bien codifié doit certainement heurter notre cartésianisme puisqu'il a paru bon d'y ajouter les « directives a. On a même parlé, dans certains avant-projets de loi, de directives approuvées par loi. Il ne faut cependant pas dramatiser le phénomène n'a pratiquement touché qu'une discipline juridique, celle qui régente l'aménagement de l'espace et l'occupation du sol et qu'on retrouve dans le code de l'urbanisme, mais la loi d'orientation agricole du 4 juillet 1980 a fait également honneur à la notion.
Il n'est peut-être pas inintéressant de voir comment se présente aujourd'hui la question, car les choses ont bien évolué en trois ans.
I. Origine et premières manifestations de la
notion de directive
A notre connaissance, la notion de directive n'est pas familière au droit français, alors qu'elle est d'un usage courant dans le droit de la Communauté Européenne.
Elle existe peut-être dans diverses lois mais il semble que le terme n'apparaît vraiment que dans la législation de l'urbanisme, en 1961, avec le décret 61.1298 du 30 novembre 1961, dit règlement national d'urbanisme, à son article 15, aujourd'hui codifié sous le numéro R. 111.15 du code.
Je ne connais pas les intentions du gouvernement à ce moment-là, mais il est bien possible que l'idée soit liée aux grandes opérations d'aménagement du littoral comme celle du Languedoc-Roussillon. Le décret de 1961 était un règlement d'administration publique — espèce juridique aujourd'hui disparue — il fut, par conséquent, soumis au Conseil d'État et normalement à son Assemblée générale. Toujours est‑il que la Haute Assemblée ne prit guère garde à ce virus et le laissa entrer par la petite porte, dans notre droit. Une étude des archives permettrait de répondre à cette question; elle reste à faire.
La disposition qu'il faut rappeler (rédaction de 1 977) de l'article R.111.15 .
« Le permis de construire peut être refusé ou n'être
accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales lorsque,
par leur importance, leur situation, et leur affectation, des constructions
contrarieraient l'action d'aménagement du territoire et d'urbanisme telle
qu'elle résulte de directives d'aménagement national approuvées par décret, et
notamment des dispositions d'un schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme
approuvé dans les cas visés aux a et b du 20 de l'article R..122.14 »
confère apparemment le pouvoir de refuser des permis de construire. Par extension, il est admis qu'elle permet également de refuser des lotissements. Son champ, pour important qu'il soit, reste limité.
Il y avait là un moyen potentiel d'action que l'administration de l'urbanisme (ministère de la construction jusqu'en 1965; ministère de l'équipement en 1966‑1967) n'utilisa pas immédiatement.
Il fallut le développement inconsidéré des « grandes surfaces commerciales » à partir des années 1968, pour que le ministère de l'équipement et du Logement et celui des finances pensent à la directive pour tempérer quelque peu cette nouvelle manifestation spatiale de la société de consommation.
La circulaire interministérielle du 29 juillet 1969 ( Equipement - finances), relative à la place de l'équipement commercial, énonça une doctrine générale et raisonnable en la matière et créa le comité départemental d'urbanisme commercial, qu'une loi du 31 décembre 1969 officialisa sous le nom de « Commission départementale d'urbanisme commercial » ( article 17) en imposant que toutes les surfaces de vente supérieures à 3 000 m2 lui soient soumises avant décision administrative. Mais la pression des uns et des autres aidant, il fallait faire quelque chose en plus. Et c'est ainsi que le Premier ministre, dans une circulaire signée de lui seul, du 27 mai 1970, sur le même sujet, conféra valeur de directive d'aménagement national au 5.1, concernant la doctrine générale de l'urbanisme dit commercial de la circulaire du 29 juillet 1969.
Circulaire du Premier ministre (3ème alinéa):
« Les dispositions du paragraphe I de la
circulaire interministérielle du 29 juillet 1969 ont déjà défini les principes
essentiels qui doivent régir l'examen de ces problèmes; elles valent à ce titre
directive d'aménagement national au sens de l'article 15 du décret N° 61.1298
du 30 novembre 1961. ,,
Circulaire du Premier ministre (§.3.C. 2èmeet 3ème
alinéas):
« Dans le cas où cet avis (1) est défavorable et où
vous-mêmes estimerez que la réalisation du projet n'est pas compatible avec les
principes définis par la circulaire ci-dessus rappelée du 29 juillet 1969,
l'application de l'article 15 du décret N° 61.1298 du 30 novembre 1961 pourrait
être envisagée.
Le ministre de l'équipement et du Logement, auquel vous transmettrez le
dossier avec votre avis personnel, consultera alors, avant de prendre sa
décision définitive, la commission de coordination instituée à l'échelon
central par la circulaire du 29 juillet 1969 ».
Ainsi, jusqu'en 1974, les permis de construire ayant pour objet de grandes surfaces étaient‑ils soumis pour avis à un comité de trois administrations centrales (urbanisme, commerce, intérieur essentiellement) qui examinait les projets et donnait son avis aux services locaux et s'il était défavorable, recommandait de le refuser en se fondant sur ladite directive. La loi du 30 décembre 1973, dite loi d'orientation du commerce et de l'artisanat, dite aussi loi Royer, mit fin à ce système en lui substituant un mécanisme plus corporatif, politisé, normalisé et centralisé, bien connu maintenant.
En 1969, dans un décret d'application de la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967, relatif au S.D.A.U., la notion de directive régionale refit également surface. On la retrouve à l'article R. 122.1. 2emealinéa. Le texte mérite d'être cité (rédaction initiale).
« Les schémas directeurs
d'aménagement et d'urbanisme sont établis dans le cadre des directives
nationales d'aménagement du territoire et éventuellement de directives
particulières données par le préfet de région. »
L'article R. 122-17 fait allusion aux directives d'aménagement du territoire en omettant le terme « nationale ». Il s'agit cependant de la même notion.
On note que la directive d'aménagement national, terme quelque peu pompeux, y est remplacé par « directives nationales d'aménagement du territoire » ce qui semble plus juste, mais la terminologie ne fut pas unifiée. A côté de ces directives nationales, peuvent aussi voir le jour des directives particulières du préfet de région.
Cette faculté fut peu utilisée, sauf en région Ile-de-France, avec un succès discutable. L'administration centrale n'en conseilla jamais l'usage afin d'éviter le phénomène bien connu qui consiste à attendre de l'autre l'ordre de travailler. Les processus de concertation sont suffisamment lourds et compliqués pour qu'on n'y ajoute pas des préalables extérieurs, fussent-ils régionaux.
B. LA CONSECRATION ET LA NORMALISATION JURISPRUDENTIELLES
Vers la même époque, le Conseil d'État, dans un arrêt important du 11 décembre 1971. Crédit foncier de France / Demoiselle de Gaupillat et Dame Ader ) consacra jurisprudentiellement la notion de directive dans un domaine différent et donna un appui de valeur à son développement.
Dans les années 1971-1973, essentiellement sous l'influence de la délégation à l'Aménagement du territoire et à l'action régionale qui avait impulsé l'établissement de schéma d'aménagement des aires métropolitaines, furent lancées des études de schémas d'aménagement du littoral. L'idée était alors de réaliser des schémas, dépourvus de fondement juridique contrairement au schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme qui ont leur source dans le code de l'urbanisme, de faire approuver ces schémas par le comité interministériel d'aménagement du territoire ( C.I.A.T.) et d'en déduire qu'ils avaient ensuite valeur de directives d'aménagement national au sens de l'article R.111.15.
Ces schémas furent établis à peu près pour tout le littoral français, financés par la D.A.T.A.R. et la direction de l'Aménagement foncier et d'urbanisme ( D.A.F.U du ministère de l'équipement). Avec les années, leur élaboration s'est politisée et envasée dans des concertations lourdes et d'autant plus malaisées que les schémas paraissaient parachutés d'en haut. Leur contenu avait tendance, avec l'avancement des travaux, à se gazéifier, à devenir des orientations, en sorte qu'aucun d'eux ne servit vraiment de directives et que les refus pris sur leur fondement furent rares.
La D.A.F.U.— sans être hostile à ces schémas et à leur éventuelle valeur de directive — n'y a jamais trop cru pour deux raisons essentielles:
·sa tendance était plutôt de s'appuyer sur le département et les directions de l'équipement, et d'obtenir l'établissement des S.D.A.U. et des P.O.S. au sein d'un système plus local et juridiquement clair;
·son scepticisme vis-à-vis de la notion de directive.
Comme on avait besoin de cette administration et comme il ne lui plaisait pas trop d'être écartée de réflexions sur l'aménagement, elle consentit cependant loyalement à apporter son aide, notamment financière
Ces faits, anecdotiques par certains côtés, montrent le caractère rampant de la notion de directive
Certains se sont interrogés et ont même soutenu que les S.D.A.U. avait valeur de directive, et que contrairement à la loi qui ne les rend pas opposables aux particuliers, ils pouvaient servir de fondement de refus de permis de construire. La D.A.F.U. n'attacha jamais grand cas à ces thèses qui illustrent cependant qu'il y a des tenants de la directive.
Néanmoins, avec un scrupule de cohérence juridique, elle en admit partiellement plus tard l'idée dans l'article R. 111.15 tel qu'il résulte d'une modification apportée à ce texte, par un décret du 7 juillet 1977. On y reviendra.
Le virus de la directive était dans l'atmosphère. Il aurait été surprenant qu'il ne trouvât pas un hôte favorable à son développement, de façon plus sérieuse que dans les exemples cités.
Un fait. non point nouveau mais plus préoccupant, permit à la notion de faire un pas déterminant: le bruit des aéronefs autour des aérodromes. Un « Monsieur Silence » avait été nommé en 1972. Il fallait inventer des mesures et dans ce domaine une mesure au moins s'imposait sans tarder: empêcher que des habitants plus nombreux viennent s'installer dans les espaces bruyants. Il fallait donc empêcher de construire car, comme chacun sait, les propriétaires, même en de pareils endroits trouvent toujours à vendre leur terrain à des gens qui se plaignent des interdictions qui leur sont faites de construire puis du bruit quand ils ont réussi à obtenir une dérogation et l'opposition des collectivités à cette tentation a toujours été très timide, pour ne pas dire plus...
Certaines d'entre elles ne se cachaient pas d'ailleurs de vouloir favoriser l'urbanisation pour mieux obtenir la fermeture et le déménagement de l'aéroport d'Orly. En attendant cette solution extrême, elles ont réussi à faire interdire le trafic de nuit.
Comment y parvenir, sans attendre l'entrée en vigueur du P.O.S., d'ailleurs toujours difficile à établir? On l'attend encore en beaucoup d'endroit, précisément en raison du désaccord des collectivités locales sur les mesures restrictives. Ainsi vit le jour la circulaire du 30 juillet 1973, approuvée par le C.I.A.T., et signée du seul Premier ministre de l'époque, M. Pierre Messmer.
L'espace bruyant, autour d'un aérodrome, n'est pas facile à circonscrire avec précision mais le territoire est bien localisé. Des plans d'exposition au bruit des aéronefs furent établis, certains préfets hésitèrent à les rendre publics, ce qui ne facilita pas l'application de la directive, relativement précise et rigoureuse quant à ses effets.
Il y avait là un précédent de valeur pour donner consistance à la notion de directive. Le problème justifiait le recours à une mesure expéditive et exceptionnelle; techniquement, il n'était pas insurmontable de justifier le refus de permis de construire, à tel ou tel endroit, ou d'imposer des prescriptions d'isolement acoustique.
Comme parallèlement des recours contentieux cheminaient lentement, il fallait s'attendre à ce que le juge. à nouveau. fût saisi et se prononçât à ce sujet.
Il le fit à deux reprises qui lui donnèrent l'occasion de préciser sa pensée
La première, et dans un arrêt du Conseil d'État en date du 30 janvier 1975 (Ministre de l'Aménagement du territoire C. Société des magasins périphériques de l'Ouest Rallye). Par cette décision le juge dénia à un schéma d'aménagement ( celui de l'aire métropolitaine de Nantes-Saint-Nazaire, entrant dans la catégorie des schémas de la D.A.T.A.R. et non pas des S.D.A.U.) approuvé par le C.I..A.T., et même par le Conseil des ministres, le caractère d'une directive à cause de l'imprécision de ses dispositions graphiques.
Le second arrêt du Conseil d'État ( Comité de défense des riverains de l'aéroport de Roissy du 31 décembre 1976 ) conduit à l'annulation de la directive du 3D juillet 1973, relative aux constructions dans les zones de bruit des aérodromes, au motif qu'elle n'était pas contresignée par le (ou les) ministre(s) chargé(s) de son exécution, comme en fait obligation l'article 22 de la Constitution: « Les actes du Premier ministre sont contresignés le cas échéant par les ministres chargés de leur exécution ».
Au terme de cette évolution, une directive d'aménagement national était:
·un acte du Premier ministre,
·délibérée en C.I.A.T.,
·contresignés du (ou des) ministre chargé
de son exécution,
·publiée au Journal officiel,
·suffisamment précise, dans son contenu, pour fonder un refus de permis de construire.
Il avait fallu quatorze ans pour en arriver là.
Le virus avait pris sa forme définitive et pouvait se
développer. Il pouvait s'épanouir .
Le praticien
du droit redoute la superposition de normes juridiques différentes sur un même
objet. Quand il lui faut les appliquer, le principe est naturellement de faire
prévaloir la norme la plus restrictive mais c'est quelquefois un exercice
incertain et très délicat, qui donne lieu à des surprises. Pour ces raisons, l'administration de l'urbanisme, sur les
recommandations du Conseil d'État, s'est attachée, non sans peine, à mettre fin
à la superposition des plans d'urbanisme de divers types que permettait la
législation de 1958. [ souligné en
1998 dans cette diffusion ]
Le système mis sur pied, en 1967, avec les S.D.A.U. et les P.O.S. répond à cet objectif. Le S.D.A.U. ne fixe aucun norme juridique opposable en matière de permis de construire. Seul le P.O.S. — ou des documents en tenant lieu — a cette fonction. Sur un même territoire, deux documents juridiques ne peuvent pas coexister et s'ajouter. Le P.O.S. ne se démultiplie pas en P.O.S. général et P.O.S. de détail, comme certains le souhaitent encore, mais sur une partie du territoire qu'il couvre, le P.O.S. peut être très détaillé. Souhaitons qu'il en aille encore ainsi longtemps, quoique les Z. P. P.A.U ...
Cette simplicité a malheureusement des limites. Pouvaient ainsi se superposer jusqu'en 1983 aux dispositions juridiques du P.O.S.:
·les servitudes d'utilité publique, prises en application d'un texte indépendant ( faisceaux hertziens, monuments historiques ) par exemple,
·certaines dispositions réglementaires du code de l'urbanisme, dites d'ordre public, limitativement énumérées à l'article R. 111.1. Parmi elles, figure l'article R.111.15, donc les directives d'aménagement national.
Il aurait été paradoxal de remettre en cause tous ces
efforts de clarification, acquis non sans mal, après plusieurs années de
patients efforts, en succombant à la manie des directives et en réintroduisant
des cas de cumul des règles de droit sur un même territoire et sur un même
objet.
C'est l'explication de la réticence, pour ne pas dire plus, de la D.A.F.U., vis-à-vis de la notion de directive. Sa doctrine était au contraire, d'user avec plus d'autorité des documents d'urbanisme — et en particulier du P.O.S. — chaque fois qu'un impératif bien identifié l'exigeait. C'était à la fois mieux respecter l'esprit de la législation qui implique une concertation locale et s'épargner de délicates interprétations de normes juridiques empilées.
Elle fit donc obstruction à toutes les tentatives d'élaboration de directives; elle y parvint avec succès dans les domaines suivants:
·des zones naturelles d'équilibre, pour lesquelles il y eut seulement une circulaire du Premier ministre du 25 avril 1975;
·de la protection du littoral, avec la circulaire du Premier ministre du 4 août 1976, dite circulaire Chirac;
·de la lutte contre le mitage (circulaire du ministre du 16 mars 1977);
·du gigantisme architectural (circulaire du ministre du 16 mars 1977);
·des axes de circulation bruyants (circulaire du 26 nov. 1978).
Tous ces « commandements » de l'autorité politique ont eu une force et une efficacité identiques à une directive, sans les inconvénients d'une règle de droit superposée au droit local.
Cette technique de la circulaire, qui consiste à dire : « Appliquez avec rigueur les moyens de droit existants en vue d'atteindre tel objectif; et faites des P.O.S. qui en pérennisent l'idée » est à la fois simple et pratique. Le succès ne dépend que de la conviction que l'autorité politique centrale met dans son message et si elle y croit, ça se sent, puis de la détermination locale des préfets qui ont souvent mis peu de zèle à l’ appliquer.
Mais les tenants de la directive ne manquaient pas non plus. A mon point de vue personnel, ils faisaient fausse route mais il était difficile de les arrêter et nous allons voir comment le virus de la directive s'est développé malgré la preuve que l'on vient de donner, qu'on pouvait s'en passer.
L'annulation de la directive du 30 juillet 1973, relative aux constructions dans les zones de bruit des aérodromes, ne fût-ce que pour un vice de forme, jeta une certaine consternation dans les petites sphères concernées. A y regarder de plus près, les conséquences pratiques n'étaient guère catastrophiques car on pouvait continuer à refuser des permis de construire dans les zones de bruit en s'appuyant sur l'article R. 111.2 du code de l'urbanisme, interprété un peu extensivement, en considérant que le bruit est contraire à la salubrité publique, ainsi que sur tous autres textes qui permettent de refuser de construire ( inexistence d'équipement notamment ).
On ne pouvait cependant pas en rester là, et par conséquent, l'administration se prépara à refaire signer convenablement le texte initial. C'était en 1977; la loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme venait d'être votée, les textes d'application se préparaient et notamment l'un d'eux prévoyant un renforcement sensible du règlement national d'urbanisme (article R.111.1 et suivants). Ce texte donna lieu au décret N° 77.755 du 7 juillet 1977.
L'article R. 111.3.1 prévoyait un motif de refus du permis de construire, en raison de nuisances, dues notamment au bruit ( cette disposition permit d'éviter une directive sur la construction le long des axes de circulation bruyants ).
L'article R.111.15, relatif aux directives, mérite un commentaire plus précis.
il avait paru anormal qu'une simple circulaire du Premier ministre, contresignée par un ministre, puisse produire des effets de droit vis-à-vis des permis de construire, alors qu'un S.D.A.U., approuvé par décret n'en produisait aucun. L'article R. 111.15 fut donc modifié pour donner valeur de directive aux S.D.A.U. approuvés dans les cas visés à l'article R.122.14.2° a) et b). Il s'agit des S.D.A.U. des grandes agglomérations et des S.D.AU. des villes nouvelles, les uns et les autres approuvés par décret.
Soulignons la subtilité suivante: quand un S.D.A.U. était approuvé par décret en Conseil d'État à cause de l'opposition de certaines communes ( article R. 122.14.l°), il ne valait pas « directive ». On ne pouvait donc refuser le permis de construire sur son fondement. Ces distinctions s'expliquent mais se comprennent mal.
La deuxième idée, introduite en 1977, est dans les mots « approuvées par décret ». Les directives d'aménagement national doivent être approuvées par décret. C'est le Conseil d'État, siégeant en assemblée générale qui est à l'origine de cette adjonction, sur la suggestion du président Laroque, quelque peu offusqué par la notion mal identifiée de directive
Avec raison, le président Laroque fit remarquer, en substance si ma mémoire est bonne: « Si l'acte est pris par le gouvernement, autant l'appeler par son nom ». Ainsi, depuis 1977, les directives sont des décrets, et cette formalisation loin d'éliminer la directive des pratiques administratives, devait en faciliter l'utilisation.
La matière ne changeait pas, la forme rédactionnelle non plus, seul l'acte vecteur était différent.
Ainsi, la directive relative à la construction dans les zones de bruit des aérodromes ( Cf.#1973-07-30---E#) renaquit sous la forme du décret N° 77.1066 du 22 septembre 1977
Et, comme il fallait, du point de vue de l'environnement, domestiquer l'urbanisation touristique en montagne tout en rassurant les populations, le gouvernement, par le décret N° 77.1281 du 22 novembre 1977, après un beau sermon sur la montagne du Président de la République à Vallouise, prit la directive relative à la protection et à l'aménagement de la montagne.
Un décret fait beaucoup plus sérieux qu'une simple instruction, même signée du gouvernement tout entier. La directive devint un moyen non seulement de refuser des permis de construire, mais d'annoncer et d'affirmer une politique, en mettant dans son texte, toutes sortes de préoccupations sans effets juridiques.
La directive « montagne » a ceci de particulier qu'elle a donné lieu à des textes d'application et institua une procédure nouvelle d'examen de certains projets d'urbanisme dits « unités touristiques nouvelles ». On mesure le degré de toxicité du « virus de la directive » et les misères qu'il peut apporter à la physiologie normale du droit. Bien malin celui qui aurait pu dire comment s'articulait juridiquement cette procédure avec celles des P.O.S., des permis de construire et des lotissements.
Beaucoup ont contesté cette directive, mais jamais pour cette raison. Ils y ont vu, à juste titre à certains égards, une centralisation inadmissible et une atteinte à la liberté des arrangements locaux. Ils ne se sont pas plaints du danger inhérent à la notion de directive vis-à-vis d'un minimum d'intelligibilité du droit, même s'il a fallu, pour en bien comprendre le sens, la commenter très longuement (circulaires du 24 août 1979 et 15 février 1980).
Là est l'effet le plus nuisible de ce genre de texte.
Une directive est commode pour l'administration (et le gouvernement) car elle permet, libérez qu'elle est de la rigueur du style juridique, de dire à peu près n'importe quoi, le tout et son contraire et de rester dans l'à -peu -prés. Ce qui est admissible d'une circulaire, qui nuance des objectifs difficiles à formaliser avec précision, ne l'est plus d'un acte juridique normatif opposable à tous, en matière de construction.
La directive se superposa aux plans d'occupation des sols, permit d'en contrecarrer l'application s'ils lui étaient contraires. Il en résulta des atermoiements et des contradictions, une impression d'arbitraire et de complication. On pouvait obtenir d'une volonté politique déterminée les résultats désirés sans recourir à la directive, mais la directive exerça une étrange fascination.
C'est sans doute pourquoi en 1979, une seconde directive fut prise, cette fois pour le littoral. Elle remplaçait du même coup la circulaire du précédent Premier ministre, du 4 août 1976. C'était politiquement adroit à l'époque. Le décret 79.717 du 25 août 1979, approuva donc la directive relative à la protection et à l'aménagement du littoral, elle-même longuement commentée dans une circulaire de février 1980. Comme la précédente, elle souleva des protestations locales mais la critique s'appliquait plus au message de protection qu'à la confusion juridique.
Au passage, il convient de noter un fait étrange: l'administration n'a jamais fixe la terminologie de ses actes non juridiques. Ainsi, baptise-t-elle indifféremment instruction, circulaire, directive, les commandements que l'autorité supérieure adresse aux services subordonnés. Ainsi y eut-il une « directive » du ministre de l'équipement du 25 octobre 1979 sur l'aménagement du littoral Languedoc-Roussillon qui n'était rien d'autre qu'une instruction et qui ne valait pas directive d'aménagement national. Ces approximations terminologiques sont regrettables. On aurait pu croire, qu'arrivé à ce stade, le droit allait enfin se stabiliser. Ce ne fut pas le cas.
La directive plaît. Il y en avait une pour la montagne, et telle qu'on la définit, la montagne c'est à peu près le quart de la France. Il y en avait une pour le littoral. Le reste de la France devait‑il échapper à la sollicitude du pouvoir central? N'était‑il pas humiliant qu'il n'y ait point un texte équivalent pour l'espace rural? Les organisations agricoles n'ont pas manqué de signaler cette regrettable lacune et lors de la préparation de la loi d orientation agricole, elles ont exprimé le souhait qu'une directive d'aménagement rural soit prévue. L'avant-projet de loi comportait donc une telle disposition.
« Une directive nationale détermine les orientations générales d'aménagement et de développement rural (sic) ainsi que les conditions dans lesquelles il est établi; pour chaque département, un schéma directeur des structures agricoles... »
Devant ce texte étrange, le Conseil d'État, en Assemblée générale, supprima carrément la disposition, considérant qu'elle était inutile, le code de l'urbanisme permettant d'obtenir les résultats recherchés.
Le gouvernement qui n'est pas lié par l'avis du Conseil d'État reprit, dans son texte, l'idée de directive déterminant les orientations générales d'aménagement et de développement rural (sic). Ainsi satisfit-il les milieux agricoles, toujours friands de législation — on remarquera qu'ils ne se plaignent jamais de l'abondance des textes qui régissent leurs activités contrairement à d'autres milieux, en redemandent volontiers et parviennent, avec une virtuosité sans pareille, a en démêler les écheveaux embrouillés. Comme ils sont pratiquement les seuls à pouvoir le faire, ils règlent entre eux la manière d'appliquer les lois.
On aurait pu penser que le parlement (et plus particulièrement le Sénat qui met une certaine coquetterie dans une bonne rédaction des lois) remettrait les choses dans le droit chemin. Tout au contraire, il chargea la barque et pour faire bonne mesure, précisa que la directive devait être approuvée par décret en Conseil d'État.
Le texte qui figure à l'article 72 de la loi 80.502 du 4 juillet 1980, dit loi d'orientation agricole, mérite d'être cité, car il vaut son pesant de droit.
« L'aménagement et le
développement économique de l'espace rural constituent une priorité essentielle
de l'aménagement du territoire.
Pour parvenir à la réalisation
des objectifs définis en ce domaine par la présente loi, la politique
d'aménagement rural devra notamment:
·favoriser le
développement de toutes les potentialités du milieu rural;
·améliorer
l'équilibre démographique entre les zones urbaines et rurales;
·maintenir et
développer la production agricole tout en organisant sa coexistence avec les
activités non agricoles;
·assurer la répartition
équilibrée des diverses activités concourant au développement du milieu rural;
·prendre en
compte les besoins en matière d'emploi;
·encourager en
tant que de besoin l'exercice de la pluriactivité dans les régions où elle est
essentielle au maintien de l'activité économique;
·permettre le maintien et l'adaptation des services collectifs dans les
zones à faible densité de peuplement
A cet effet, lors de
l'élaboration des documents d'urbanisme, et à défaut pour l'application du
règlement national d'urbanisme aux communes rurales, il devra être tenu compte
des particularités locales telles que la situation démographique, le type
d'habitat, les besoins en matière de logement et la répartition des terrains
entre les différentes activités économiques et sociales.
Un décret en Conseil d'État
portant directive nationale d'aménagement rural déterminera les conditions
d'application des orientations définies ci-dessus ».
Cette directive n'a jamais été publiée; elle est infaisable; et dans les rares domaines où elle aurait pu avoir une utilité — celui de l'aménagement de l'espace — les textes existaient déjà et étaient même surabondants. Nous n'aurons pas la cruauté de citer certains des projets de directives établis par un certain ministère. Le galimatias juridique atteignait des sommets...
Il est vraisemblable que même sans cette loi, l'escalade dans la solennité (décret en Conseil d'État au lieu de décret simple) se serait produite. Certains membres du Conseil d'État s'étaient étonnés, à l'époque où les « décrets-directives » tendaient à proliférer, de ces textes bizarres rédigés en français courant, et porteurs de règles de droit élastiques. Il est vraisemblable que soumises à la Haute Assemblée, les longues directives sur la montagne ou le littoral auraient été limitées à leurs seules dispositions normatives, codifiées et réduites à bien peu de choses en vérité. A moins que... Sait-on jamais
Faute d'avoir soumis au Conseil d'État le projet de décret sur la directive d'aménagement et de développement rural, le gouvernement nous aura privé du plaisir d'assister vraisemblablement à un nettoyage en règle de textes encombrés de verbiages aux effets incertains.
La désescalade n'a pas eu lieu. Au contraire, les directives sont devenues des lois!
On reste circonspect, dans un pays de liberté, devant la séduction que la directive exerce sur tant d'esprits. Le fait est qu'on n'est arrivé à s'en débarrasser qu'en les transformant en lois.
On peut hasarder une explication.
Prendre une directive, c'est en définitive, faire apparemment acte d'autorité `(vous allez voir ce que vous allez voir) en se ménageant des portes de sortie multiples (le texte ouvrant de très larges pouvoirs d'appréciation).
Un texte normatif impose des contraintes plus claires. Il se prête moins aux arrangements verbaux, quoiqu'il y ait des lois difficiles à comprendre, avec la meilleure volonté.
L'instruction ministérielle, à certains égards, est elle aussi bien plus contraignante. Elle n'édicte pas une nouvelle régie de droit, elle oblige par le commentaire, à se servir correctement du droit existant.
La directive n'a de juridique que les apparences — à part quelques phrases par ci, par là — mais cette apparence lui donne de l'importance. Vis-à-vis de la réalité, elle a une flexibilité qui plaît à tout pouvoir.
Et il est vrai que la directive « Montagne » a permis de soumettre à un examen central des affaires qui ne l'étaient plus depuis bien longtemps, donc de recentraliser au coup par coup, sans remettre en cause globalement les mesures de déconcentration prises en 1970-1971 en matière de P.O.S., de permis de construire, de Z.A.C...
La directive est une technique hypocrite.
Cette hypocrisie a fait son succès
Par ce moyen, le pouvoir fait du bruit, ce qui satisfait ceux qui demandent des mesures, sans trop se lier les mains, ce qui permet de satisfaire ceux qui s'en plaignent et protestent contre elles.
La directive « Montagne » a été essentiellement critiquée parce qu'en instituant des procédures complexes, elle allongeait, sans raccourci possible, les processus de décision et faisait perdre du temps. La directive « Littoral » qui n'avait pas cet effet, fut moins facile à faire respecter.
Le bilan effectif, dans les deux cas, mériterait d'être fait. Il montrerait que les opérations remises réellement en question ne furent pas bien nombreuses. Plus difficile est la mesure de la dissuasion que les directives créèrent.
Car le code de l'urbanisme était, avant la décentralisation, bien commode.
Il conférait au ministre chargé de l'Urbanisme un pouvoir d'évocation en matière de plans d'occupation des sols, de permis de construire et de zone d'aménagement concerté.
Il suffisait donc au ministre, par instruction au préfet, d'annoncer sa doctrine — pour lui donner plus de force, il pouvait la faire approuver par le Premier ministre ou un comité interministériel — et de demander au préfet et à ses services locaux de lui montrer les affaires qui ne leur paraissaient pas conformes à cette doctrine, d'envoyer des agents sur place en examiner quelques-unes, d'examiner celles qui lui étaient signalées par des mécontents, de prendre de temps en temps quelques décisions spectaculaires, de les faire connaître publiquement. Le pli, avec ces actions énergiques, aurait vite été pris, en évitant la comédie de la directive et des procédures alambiquées. Le ministre de l'Environnement et du Cadre de vie pratiqua cette politique un peu tardivement, avec succès, mais à une échelle trop réduite, à cause du temps perdu sur les directives. La publication du P.O.S. de Bormes-les-Mimosas par arrêté ministériel est l'exemple le plus notoire.
L'occasion d'être efficace et spectaculaire, avec simplicité, a donc été ratée.
Apres quelques hésitations sur le sort à donner à ces directives dont les objectifs n'étaient pas contestables, le gouvernement, contraint par la logique décentralisatrice qui l'animait, en vint à inventer une nouvelle catégorie juridique « les lois d'aménagement et d'urbanisme ». Il ne s'agit d'une catégorie nouvelle que par sa matière puisque seule la constitution peut créer une catégorie nouvelle de lois, par leur forme d'élaboration ou d'adoption par le Parlement. Autant dire que l'article L. 111.1.1 du code de l'urbanisme n'ajoute que des apparences qui ne lient en aucune façon le législateur. Il en va autrement des décrets d'application de ces lois pour lesquels l'obligation de consulter les régions est prévue. L'absence de consultation entache ces décrets d'illégalité. Est-ce le cas du décret 86.52 du 10 janvier 1986, complétant ou modifiant, pour les zones de montagne, certaines dispositions du livre I du code de l'urbanisme ?
Les visas de ce décret ne font aucunement référence à l'avis des régions alors qu'il est pris pour l'application d'un texte auquel la loi du 9 janvier 1985 confère bien le caractère de loi d'aménagement et d'urbanisme ( article L.145.2). Ce décret ne concerne que la procédure des U.T.N.; il n'édicte aucune règle de fond, du type de celle qu'on peut fonder sur l'article L.111.1. Mais c'est pourtant en se fondant sur cet article qu'on a soumis certaines occupations du sol à autorisation (notamment les installations et travaux divers, les caravanes...).
Il faut bien se poser la question car la technique est assez curieuse. Plusieurs raisons peuvent l'expliquer. Il n'est pas douteux que beaucoup d'élus, directement touchés par les directives du gouvernement, souhaitaient que le Parlement intervienne, que le gouvernement et son administration ne dictent pas seuls « la loi » dans les montagnes ou au bord de la mer. Mais cette pression qui pouvait conduire à ce que certaines des dispositions des plus contraignantes des directives soient débattues et éventuellement reprises dans une loi, n'explique en rien l'invention des lois d'aménagement et d'urbanisme. Cette invention est purement administrative et son origine est dans l'administration de l'équipement. Avec ces « nouvelles lois ,' elle a vraisemblablement voulu sacraliser la directive et légitimer cette façon d'agir, du haut vers le bas. L'article 34 de la constitution n'obligeait en rien de rendre législatives les normes de fond de l'aménagement que l'État tenait à faire prévaloir. Un fondement législatif général pouvait y pouvoir. Quel délice pourtant que de surenchérir dans l'application du principe selon lequel on ne peut imposer de prescriptions aux collectivités décentralisées que par une loi. Quel témoignage de bonnes intentions fournir en assujettissant l'élaboration des prescriptions nationales et des prescriptions particulières prises en application de ces nouvelles lois a l'avis des régions. Et quel plaisir subtil d'introduire la distinction dans le dernier alinéa de l'article L. 123.1 que les P.O.S. devaient être compatibles avec les prescriptions résultant de l'article L. 111.1.1 et les orientations des schémas directeurs, mais respecter les servitudes d'utilité publique et les programmes d'intérêt général et prendre en considération les chartes intercommunales.
Ces lois nouvelles, sans nécessité juridique aucune, contribuent à diversifier les nuances des effets des textes, non sans introduire d'involontaires contradictions que le juge, à l'étonnement général, fera éclater un jour. Car la contradiction existe entre l'exigence relativement faible de compatibilité que l'article L. 123.1 impose au P.O.S. et le caractère impératif de certaines dispositions de fond des lois d'aménagement et d'urbanisme en vigueur.
Mais ce n'est pas tout. Selon l'article L.111.1.1 et L.123.1 du code, les dispositions de ces « lois nouvelles ', ne semblent opposables qu'aux documents d'urbanisme.
Fi donc ! Ce n'était pas suffisant. Les deux lois d'aménagement et d'urbanisme, tant dans le projet du gouvernement que dans le texte voté, étendent leurs effets à toutes les décisions individuelles d'autorisation d'occuper le sol ( article L.145.2, 2ème alinéa pour la montagne, L. 146.1, dernier alinéa pour le littoral), superposant ainsi aux dispositions interprétatives d'ordre public du code ( figurant essentiellement dans le règlement national d'urbanisme: article R.111.1 et suivants ) qui peuvent déjà se superposer aux dispositions du P.O.S. et fonder des refus d'autorisation, toute une série de dispositions, également d'ordre public, mais impératives.
Pour faire bonne mesure, sur le terrain des procédures maintenant, car il n'était sans doute pas suffisant de s'en tenir à l'article L.111.1 et de consulter les régions sur les prescriptions nationales ou particulières, l'article L.145.7, dernier alinéa, ajoute la consultation des comités de massif pour la montagne et l'article L.146.1, 2ème alinéa, ajoute celle des départements, des groupements de communes et des communes. Cette pléthore de consultations figurait dans les projets de loi; on ne peut pas donc en imputer le tort au Parlement.
Pourquoi donc de telles lois? Pourquoi un article L 111 :1.1 ? On voit bien qu'il ne sert à rien et qu'on n'en respecte même pas les principes?
Une seule réponse s'impose: pour compliquer le droit, sa compréhension, son application, à moins que ce ne soit de l'incompétence. Je ne pense pas qu'on serve la cause de la montagne, du littoral, de l'aménagement, en désorganisant à ce point l'ordonnancement juridique quand on met bout à bout les autres consultations obligatoires ajoutées à l'élaboration des documents d'urbanisme (en montagne, commission communale d'aménagement foncier pour les P.O.S., comité de massif pour les schémas directeurs; sur le littoral, commission des sites pour les P.O.S., section de la conchyliculture pour les schémas directeurs. Que de délais en plus, que de conflits sans arbitre, que de prises aux tergiversations, que d'illégalités en perspective! Nous plaignons les communes décentralisées qui veulent bien faire. Nous tremblons à l'idée de réviser un document.
Il ne reste plus qu'à penser qu'on a peut-être compliqué à dessein les processus pour qu'ils ne fonctionnent pas. **
** [ Si la cause invoquée relève de l’ironie, les effets ont bien été
ceux qui sont ici décrits sauf que, pour ne pas noircir, le tableau j’ai évité
dans un article publié d’être trop sévère et d’annoncer que ce n’était qu’un
début. Le pire était effectivement à venir et je regrette un peu de ne pas
l’avoir clairement écrit. AG. 12/07/2001.]
La lecture des lois d'aménagement et d'urbanisme laisse une étrange impression.
1. Le littoral
La loi du 3 janvier 1986, relative au littoral qui est la plus courte, n'apporte pas d'éléments nouveaux par rapport à la directive de 1979, dans les domaines relatifs à l'occupation du sol ( chapitre I du titre I de la loi). Ce qui était de la littérature administrative a pris un caractère législatif. L'ensemble du texte comporte un ensemble de bons principes et de bons sentiments assortis d'exceptions très nombreuses et suffisamment larges pour permettre une chose et son contraire. Partout où la situation locale est faite d'urbanisation diffuse, le texte n'apporte rien. Là où l'urbanisation n'a pas jeté de tête de pont, la loi ne ferme pas les portes, au contraire, ainsi:
· l'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ( article L. 146.4.1 ),
· l'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches des rivages doit être justifiée et motivée, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité de l'eau ( article L. 146.4.II ).
Ces principes, qui ne veulent pas dire grand chose, sont assortis d'exceptions; ils ne s'appliquent pas lorsqu'il y a un schéma directeur ou un schéma d'aménagement régional, si l'urbanisation prévue par le P.O.S. est conforme au schéma. Mais en l'absence de ce document, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord du représentant de l'État après avis de la commission départementale des sites.
Pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou urbanisables, les documents doivent tenir compte, selon l'article L.146.2, des préoccupations habituelles:
·préservation des « espaces naturels sensibles »;
·protection des espaces nécessaires aux activités agricoles, forestières, pastorales et maritimes;
·des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés.
La liste des espaces naturels sensibles en question doit être fixée par décret, mais ces espaces peuvent recevoir des aménagements légers nécessaires à leur gestion ou à leur mise en valeur économique ( article L. 146.6).
Les espaces boisés les plus significatifs doivent être classés par les P.O.S. au titre de l'article L. 130.1.
Les routes nouvelles sont interdites sur le littoral, mais cette interdiction comporte toutes les exceptions nécessaires.
L'urbanisation doit se reculer de 100 m de la limite haute du rivage, avec des exceptions naturellement
Ces dispositions principales du texte dont on comprend très bien les finalités, permettent d'apprécier la difficulté de légiférer dans un tel domaine. Quelle peut être leur efficacité?
Elles mettent l'aménagement de l'espace littoral sous l'autorité du juge administratif. S'il n'est pas saisi, il sera facile de justifier n'importe quel parti d'urbanisme. S'il l'est, il n'est pas certain que son intervention puisse être efficace, car l'annulation de dispositions violant la loi ( d'autant qu'elle est souvent un peu tardive ) n'aura jamais l'effet d'une surveillance préventive en temps réel de ce qui est fait.
En définitive, tout dépendra de l'État, à cette différence près qu'agissant en ambiance décentralisée, son représentant disposera de moins d'autorité qu'avant pour freiner ou canaliser les forces qui convergent vers le littoral.
2. La montagne
La loi relative à la montagne, du 9 janvier 1985, comporte des dispositions d'une économie analogue mais sensiblement plus complexes et marque un retour plus important encore de l'État dans l'aménagement. Il serait bien long de les commenter toutes et nous n'en traiterons que certains aspects plus loin.
3. L'urbanisation autour des
aérodromes
La loi 85.696 du 11 juillet 1985, relative à l'urbanisme au voisinage des aérodromes couvre un domaine qui se prête bien à une législation. Elle ne fait qu'instituer une servitude d'utilité publique et c'est sans doute par mimétisme inconscient, en raison de l'existence antérieure d'une directive qu'on l'a baptisée « loi d'aménagement et d'urbanisme ». Au passage (article 2), la loi ne peut pas s'empêcher de créer une commission.
La montagne comme le littoral sont exposés à des problèmes majeurs que, sous le régime antérieur à la décentralisation, l'État et les collectivités locales avaient bien du mal à résoudre. D'autres territoires, moins faciles à qualifier d'un terme géographique courant, connaissent les mêmes problèmes mais ils n'ont pas le privilège d'une loi d'aménagement et d'urbanisme.
C. LES LOIS D'AMENAGEMENT ET D'URBANISME OU LES LIMITES DE LA
DECENTRALISATION
Que faut-il penser de ces dispositions curieuses, qui n'auront quelquefois aucun sens, en raison de l'étendue très vaste de leur champ d'application et qui ne s'appliquent pas — à supposer qu'on puisse commodément s'en servir — à d'autres espaces très importants, qui mériteraient une vigilance égale à la montagne et au littorale
On ne peut que conclure que le nouveau régime de l'urbanisme décentralisé est inadapté aux réalités concrètes.
Ou bien il n'y a pas, sur un territoire donné, de problèmes majeurs et bien difficiles; ou bien la commune, malgré de tels problèmes, est à la hauteur des difficultés.
Dans ces deux cas, il importe peu que le régime de l'urbanisme soit décentralisé; le système antérieur convient parfaitement et l'État, juridiquement responsable de l'aménagement de l'espace ne gêne pas la collectivité locale et peut même lui apporter bien plus facilement son appui. Dans ces deux hypothèses, l'urbanisme décentralisé fonctionne à peu près de la même façon. Les directives ou les lois d'aménagement n'ont pas d'utilité.
Dans le cas contraire — et ce sont les cas les plus fréquents — l'urbanisme décentralisé est propice aux pires dérèglements. Avant la décentralisation, la directive constituait une sorte de gesticulation écrite, affirmant plus une volonté de l'État d'attaquer les problèmes de front qu'une technique juridique nécessaire à l'action. C'était plus l'air que les paroles de la chanson de l'aménagement. Avec l'urbanisme décentralisé, les paroles sont nécessaires, car l'air ne suffit plus. C'est l'aveu de l'échec de l'adéquation du régime décentralisé aux situations difficiles.
C'est un aveu d'autant plus sincère que ces lois ont été proposées par ceux qui ont mis en œuvre la décentralisation. Les lois d'aménagement sont la négation de la capacité des collectivités locales à administrer toutes seules l'espace. Ne leur jetons pas la pierre et n'ayons pas la présomption de croire que le régime antérieur permettait à la perfection de faire face aux problèmes. Il en existe qui n'ont guère de solution, qui méritent bien qu'on se mette à deux pour ne pas succomber à leur poids. Le reconnaître avec humilité n'est point mépriser les élus dont les décisions sont plus déterminées que celles des administrations d'État, par le souci de satisfaire les aspirations dominantes des populations.
Or, les aspirations, en certains endroits de notre territoire, sont contraires à des intérêts supérieurs, parfaitement évidents quand on prend du recul dans l'espace et le temps et parfaitement invendables dans les conditions courantes du fonctionnement démocratique ou tribal des sociétés locales.
Les lois d'aménagement et d'urbanisme s'efforcent de limiter les dégâts; on peut aussi les lire comme une façon de se donner bonne conscience;. on peut toujours soutenir qu'elles offrent au juge un point d'appui pour sanctionner les abus. Elles constituent un ersatz à l'impuissance combinée de la démocratie locale et de l'État curarisé.
Mais à quel prix? Au prix d'un inintelligibilité accrue et croissante du droit, d'un subjectivisme multiplié plusieurs fois qui introduit dans les processus autant d'incertitudes sur la réalisation des projets admis — au détriment des agents économiques qui les entreprennent — que d'espérances de remettre en cause des objectifs de protection essentiels, au hasard des pressions ou des élections à venir
D. LA POLLUTION JURIDIQUE PRODUITE PAR LES LOIS D'AMENAGEMENT ET
D'URBANISME
Si les directives étaient quelque peu suspectes d'introduire dans l'ordonnancement juridique des normes ou des procédures propices à une complication, prévue ou imprévue, du droit de l'urbanisme, réputé pour sa complexité subtile, du moins le faisaient-elles sur un mode mineur. On ne peut savoir ce que pense le juge mais il est probable qu'il ne peut nourrir, à l'égard d'une littérature vernaculaire et approximative approuvée par décret, le même respect qu'à l'égard de la loi. Cette observation vaut surtout pour les règles de fond édictées par les directives.
Dans le domaine des procédures, seule la directive relative à la montagne s'était permise, sans raisons sérieuses ni nécessaires, d'innover en créant un circuit centralisé d'examen des unités touristiques nouvelles. Encore ne s'agissait-il, puisque l'urbanisme n'était pas décentralisé, que d'une manière de regarder les choses au sein de l'administration de l'État. Après tout, l'État a le droit de régir comme il veut son fonctionnement hiérarchique interne.
Avec les lois d'aménagement et d'urbanisme, le délire procédural atteint des sommets bien plus élevés. Ces sommets, fixés par la loi, sont incontournables, même s'ils sont cachés dans la brume de textes sournois.
Les complications que ces lois vont créer effareront les esprits les moins sensibles à la simplicité.
Voyons la montagne puis le littoral.
1. La montagne
Des arrêtés ministériels délimitent les zones de montagne, selon les critères qui ne sont pas simples.
Des décrets délimitent les massifs montagnards.
Un Conseil national de la montagne est crée, que préside le Premier ministre. Il a des compétences obligatoires, impératives, nombreuses. Il comprend 59 membres, ce qui n'est pas peu. Il est créé autant de comités de massif qu'il y a de massifs, présidés par le préfet, désigné pour assurer la coordination du massif. Ses attributions obligatoires sont également nombreuses; celui du Massif Central comprend 74 membres; il donne un avis sur les projets d’unités touristiques nouvelles ( U.T.N.) mais heureusement il peut déléguer ce pouvoir à une commission spécialisée (de quinze membres au maximum). Le plan de la Nation doit comporter des dispositions particulières relatives à la montagne. Mais y aura-t-il encore un plan? Espérons que non.
En zone de montagne, les dépenses d'investissement de l'État dans le bâtiment tiennent compte des contraintes climatiques.
Le gouvernement devait remettre, dans un délai de six mois après la publication de la loi, un rapport sur un système de péréquation des prix de vente des carburants entre les différentes zones de montagne! Depuis le prix du pétrole a défié les rapports.
Il ne s'agit là que d'un hors-d'œuvre plus anecdotique que juridiquement dangereux.
L'aménagement touristique en montagne (article 42) fait l'objet d'un régime impératif de contrat qui défie le lecteur le mieux intentionné, et défiera sans doute commune et opérateur de faire quoi que ce soit, dans le respect du texte.
Avec les articles L.445.1 et L.445.2 apparaissent deux autorisations nouvelles:
·l'autorisation d'exécuter des remontées mécaniques;
·l'autorisation d'aménager des pistes de ski alpin
qui donneront lieu à deux décrets en Conseil d'État, qui ajouteront autant de chapitres à la partie réglementaire du code.
Avec l'article L. 145.9, l'unité touristique nouvelle fait son entrée dans la loi qui en donne une définition complexe, précise et évolutive, à définir par décret en Conseil d'État. Un autre décret fixe la procédure précise d'examen des U.T.N. qui ne sera pas la même selon qu'il existe un schéma directeur ou non; si le schéma directeur ( s'il existe ) n'en prévoit pas la création, le texte ouvre la possibilité de modifier, à l'initiative de l'État, le schéma directeur dont la procédure elle-même subit un détour vers la commission spécialisée du comité de massif.
Nous ferons grâce de décrire ce qui se passe quand le schéma directeur mai qui comprend une U.T.N., n'est pas dans le département du préfet chargé d'assurer la coordination du Massif.
La commission communale d'aménagement foncier est, obligatoirement, consultée partout, lors de l'élaboration des P.O.S., même quand elle n'existe pas.
Prions enfin que des prescriptions particulières, prévues à l'article L.111.1.1 ne voient pas le jour.
Ainsi, vont aller les choses de l'urbanisme dans les montagnes, après cette avalanche de textes. Il n'est pas probable Qu'on puisse les respecter.
2. Le littoral
La loi relative au littoral est moins prolifique en procédures mais n'a pas résisté à la tentation d'en créer.
L'article L.146.II 3eme alinéa créé une curieuse et sournoise demande d'accord sur l'urbanisation des espaces proches des rivages, présentée par la commune, lorsqu'il n'y a pas de schéma directeur, de schéma régional d'aménagement, ou de schéma de mise en valeur de la mer. L'accord est donné par le préfet après avis de la commission départementale des sites.
Si l'accord est donné, le P.O.S. ou la Z.A.C. doit le respecter.
L'article L. 146.6 prévoit qu'un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver. Apparaît ainsi une nouvelle catégorie de sites à préserver par les « documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols ». La loi a tellement de concepts à embrasser qu'elle a besoin d'en inventer un nouveau, destiné à les englober tous.
Mais, dans ces espaces, des aménagements légers sont possibles. Lesquels? Un autre décret — simple comme le précèdent — en définira la nature et les modalités de réalisation.
La procédure des schémas directeurs associe les sections régionales de la conchyliculture (article L. 121.7.1 ).
Les routes littorales, quand on ne peut pas les interdire, sont soumises à la commission départementale des sites ( article L. 146.7 ) mais y échappent, semble-t-il, dans certains cas, en application de l'article L. 146.8.
Souhaitons, de même, que des prescriptions particulières prises en application de l'article L. 111.1.1 ne viennent pas faire déferler une vague nouvelle de textes sur le littoral.
On en est là.
Ç'aurait pu être pire, diront les optimistes.
Nous aurions aimé commenter les aspects positifs de ces lois, qui n'en manquent pas, mais il faut dénoncer d'abord leurs aspects négatifs vis-à-vis des objectifs mêmes qu'elles s'assignent. En recourant à tels procédés, sans ordre et sans souci de l'économie de moyens, elles contribuent à déconsidérer le droit et la politique qu'on entend atteindre avec lui. Les méchants, les mécontents, les « dérèglementeurs » professionnels auront beau jeu de couvrir ces textes de leurs sarcasmes, pour miner l'ordre nécessaire qu'il faut imposer au développement urbain.
De telles mesures, quels que soient les bons sentiments qui les ont inspirées, font plus de peine qu'elles ne donnent espoir et confiance dans notre capacité de domestiquer l'urbanisation des territoires convoités
Conclusion
Que faire? Devant ce flux législatif et réglementaire, produit sans discernement, surveillé maintenant par une multitude de groupes de pression, parties prenantes diverses, mus par des préoccupations différentes ou contradictoires, il n'est pas aisé de dire comment s'y prendre.
La première
mesure est de tarir la source en abrogeant l'article L.111.1.l. Cette
abrogation n'empêchera pas d'édicter de nouvelles lois, pour ce domaine fécond
de l'aménagement; elle évitera la fascination qu'exercent les lois
d'aménagement à l'instar de celle exercée par les directives. **
** [ Le concept absurde de loi d’aménagement a été abrogé par la loi
2000-1208. C’est mieux que rien mais le mal a bien empiré en treize ans. La
mesure ne servira à rien.]
La deuxième mesure peut consister à rendre plus intelligibles les procédures et l'ordonnancement juridique général en faisant entrer les systèmes improvisés à la hâte dans les procédures existantes qui peuvent parfaitement les accueillir. On gagnerait ainsi du temps à les appliquer et on en réduirait les incertitudes.
La troisième mesure implique une audace plus grande. La loi du 7 janvier
1983 a créé la notion d'opération d'intérêt national qui suspend l'application
du régime décentralisé. On en comprend les raisons. L'intérêt national, quand
on le décrète, s'impose aux intérêts plus étroits de collectivités locales peu
favorables à une transformation profonde de leur espace coutumier. Avec ce
concept, l'État peut promouvoir le développement urbain ou économique par des
investissements importants sur des territoires qu'il définit lui-même.
L'intérêt national peut, inversement, commander que le développement soit
freiné. La loi n'a pas prévu de système spécifique et adéquat pour cet
objectif. C'est une lacune sensible que ne comblent pas les lois d'aménagement
et d'urbanisme pour les espaces où elles s'appliquent et plus sensible encore
pour les territoires où elles ne s'appliquent pas. Le pouvoir que l'État doit
détenir pour obtenir le respect général de cette forme inversée de l'intérêt
national n'implique pas une suspension du régime décentralisé, car il est plus
facile d'interdire à une commune de faire que de faire quelque chose contre sa
volonté.
Aussi suffit-il d'introduire dans les procédures des documents d'urbanisme, des opérations et des autorisations d'occuper le sol un pouvoir de veto de l'État, à un stade amont de la préparation de la décision. Cette idée est maladroitement exprimée dans les lois relatives à la montagne et au littoral.
Elle pourrait être introduite dans le code, comme une disposition générale, applicable partout, car la montagne et le littoral ne sont pas les seuls territoires convoités. **
Il reste la question des règles de fond provenant des directives que ces lois édictent, assorties d'exceptions nombreuses. Leur caractère incantatoire et polluant est indiscutable mais il ne faudrait pas que leur abrogation laisse penser que le bon sens commun qu'elles expriment n'a plus cours. On pourrait donc les conserver, attendre le sens et la portée que le juge leur attribue avant de les revoir.
Ainsi,
aurions-nous réduit l'incommodité pratique de ces nouveaux textes, accru leur
efficacité, tant pour ce qu'il est admis de faire que pour ce qu'il faut
empêcher. La responsabilité des uns et des autres serait moins confuse et
l'état de droit aurait un peu progressé. Mais cet
objectif intéresse-t-il encore quelqu'un dans notre pays?
Antoine gIVAudAN