Pouvoir juridique et pouvoir tribuniTien
ANTOINE GIVAUDAN
( 10 JUILLET 1987 )
REVUE “ ETUDES
FONCIERES ”. N°36. ( septembre 1987 )
ORIGINE ET DESTINATION
Avec cette chronique j’ai fait allusion à l’une de mes « théories préférées » -- car j’en
ai beaucoup ! -- selon laquelle, dans une démocratie, il existe deux pouvoirs dont la nature est sociologiquement distincte, celui détenu par délégation
du peuple et celui détenu par délégation du chef désigné démocratiquement, qui
mandate quelqu’un pour appliquer la loi.
La “distinction est vieille comme le monde” et la
« théorie » n’a rien d’original. Les conséquences qu’il convient d’en
tirer, tout particulièrement en aménagement et en urbanisme, est de croire aux
effets bienfaisants de la coexistence de ces deux pouvoirs, le second étant
qualifié de « juridique », parce qu’il n’a pas d’autres fondements
que l’application de loi par une autorité « nommée ».
La dualité de légitimité est plus propice à la prise en
considération des multiples intérêts cohabitant quelquefois conflictuellement,
dans un même territoire que la réunion sur une même autorité des deux types de
pouvoir. ( Cf. [1978-09-01---H-LA-QUESTION-COMMUNALE]et #3000# quand le domaine sera
rempli ).
L'article
de M. Abdelghani ABOUHANI, de l'Institut National d'Aménagement et d'Urbanisme de
Rabat, sur les enjeux fonciers et le pouvoir local au Maroc, publié dans le
dernier numéro d'études foncières ( N°35 ‑ Juin 87 ) est d'une grande
justesse d'observation. Mon opinion ne diverge de la sienne que sur un point que
j'évoquerai en conclusion.
M.
Abouhani démontre avec brio que malgré la législation et un système
administratif conférant au pouvoir central les prérogatives essentielles en
matière d'aménagement ‑ les autorités locales n'ayant que des pouvoirs
consultatifs ‑ l'urbanisme se fait selon des modalités peu satisfaisantes
au gré des pressions qui s'exercent sur
les pouvoirs locaux.
Pouvoir apparent et pouvoir
réel
L'administration,
armée de la loi et du pouvoir juridique court après l'évolution urbaine qui se
manifeste là où on ne la désire pas trop et ne se fait pas selon le minimum
d'ordre et de cohérence qu'on pourrait attendre de l'intervention des pouvoirs
publics.
Il nous
semble avoir entendu et observé cela quelque part. Si l'on dépouille les
sociétés des apparences, qui leur donnent à la fois leur charme et leur
spécificité ‑ et si l'on oublie un instant que M. Abouhani parle du Maroc
on croirait lire un article écrit sur l'aménagement en France tel qu'on l'a
connu en bien des endroits avant la décentralisation.
L'administration
avait le pouvoir juridique puisque les décisions étaient prises au nom de
l’Etat, les procédures conduites par des agents de l'Etat, après un avis
systématique des élus locaux, des maires ou des conseils municipaux selon les
cas. Tout était assez simple à décrire. Qu'on s'en satisfasse ou non n'est pas
la question. On vivait dans un système curieux que j'ai souvent dénommé la démocratie
administrative, selon lequel la décision
peut être théoriquement toujours prise, quelque opposition qu'il y ait,
puisque l'arbitre,
l'Etat, en détient les clefs. En pratique les choses, on s'en doute, se
passaient autrement.
Car le
pouvoir ne vient pas de la seule loi. Autour du pouvoir juridique, lisible dans
les codes et les institutions, se love un pouvoir non institutionnel et, que la société soit démocratique ou pas, c'est ce
pouvoir-là
qui commande statistiquement l'évolution des choses, celle des
villes, de leur environnement et de leur équipement et, dans le domaine qui
nous concerne, celui de l'urbanisme. Mais il en va à peu près de même dans tous les autres.
Ce pouvoir c'est celui de la société vivante, déterminée par ses pulsions utilitaires, immédiates, irrationnelles, axées sur la satisfaction pécuniaire ou psychologique et dont les forces sont quasi biologiquement affectées à la reproduction de ce qui existe, selon les lignes de moindre résistance physique ou sociale.
Pouvoir de parler et pouvoir silencieux
Ce
pouvoir n'a qu'un moyen pour agir, celui de parler et c'est pourquoi nous le
dénommons "pouvoir
tribunicien". En face de lui, le pouvoir juridique,
généralement, se tait, pour d'innombrables raisons dont l'analyse nous mènerait
très loin.
Le pouvoir
tribunicien parle, dans les coulisses ou publiquement, il prend à
témoin; sa force principale est dans la diversité de ses canaux d'émission. Plus ils sont
nombreux, plus il a de chance d'être écouté sans élever la voix.
M.
Abouhani décrit très bien cela. "Dans les réunions de travail comme dans
les relations avec le public, le député-président s'érige en censeur des normes
centrales, adaptant ou ajustant les unes, écartant ou bloquant les
autres".
"Un
gouverneur qui réussit est celui qui arrive à régler des problèmes litige en
les dépolitisant".
“ Il
se transforme d'une autorité de tutelle en représentant, et défenseur et des
intérêts locaux ”.
Cette
analyse est irréprochable.
Le pouvoir
juridique n'a pas le droit de prendre à témoin, ou du moins ne
sait-il pas s'y prendre pour se le donner ; il est toujours accusé ; il
comparait en défendeur ; on exerce sur lui un chantage, doux ou violent,
discret ou public, tel qu'il lui faut accéder à la revendication ou apparaître
inamical, avec le risque sérieux d'être, au regard du pouvoir central supérieur,
celui qui a créé un problème au lieu de l'avoir résolu.
Le problème peut se politiser.
Qu'est-ce que ça veut dire ? Simplement que le réclamant mécontent soutient
qu'on ne lui donne pas satisfaction, soit parce qu'il n'a pas l'heur de plaire
au clan politique local, soit parce qu'il soutient que la position qu'on prend
à son égard va nuire à son propre clan qui est aussi celui qui a l'appui du
pouvoir central. Dans ce cas le pouvoir juridique est bien embarrassé car il
est suspect de complicité hostile ou de maladresse inconvenante.
L'art
du pouvoir
tribunicien est de parvenir à déstabiliser la légitimé du pouvoir
juridique. Il consiste à inverser les rôles en se présentant au nom
de ses mandants, les plus nombreux qui soient ( mais quand les réseaux sont
parfaitement connectés, il en faut bien peu pour faire résonance ) comme une victime
de l’incompréhension, de la malveillance ou de la bêtise administratives.
Nous avons connu ça et la décentralisation n'y a pas mis fin mais a déplacé les
lieux de conflits et leur règlement.
Une dualité universelle
Ce phénomène qui oppose le pouvoir juridique ( celui qui
est fondé sur la loi, l'état de droit, une certaine légitimé morale, des
préoccupations objectives, rationnelles, techniques, une vision moins au jour
le jour [ Celui qui gère en quelque sorte plus « quoi » que le
« qui »
( Cf.[1999-11-03---H-LE-QUI-ET-QUOI]) ] ) au pouvoir tribunicien qui n'est que l'expression,
plus ou moins policée, codifiée à sa façon, de certaines forces sociales qui
n'ont pas avec elles le droit, est universel. On en trouve des exemples dans
la vie quotidienne, tous les matins. Dans les conflits sociaux, il suffit de
savoir qui parle et qui ne parle pas, pour détecter le siège du pouvoir
tribunicien. Dans les relations Est-Ouest, il en va de même. La paix, le
bonheur et l'amitié des peuples ne font pas partie du vocabulaire des
démocraties et de leurs dirigeants. Ils sont tellement imprégnés de ces
évidences, qu'ils se sentiraient gênés devant leur opinion,. de ressasser
qu'ils agissent avec ces objectifs. Tout au plus exploitent-ils ‑ et
encore souvent maladroitement ‑ leurs actes et sont quelquefois d'une
naïveté désarmante quand ils veulent à tout prix, montrer leur bonne foi ou
marquer un point.
Le pouvoir tribunicien est
très attentif à ce que le pouvoir juridique n'emploie pas les mêmes armes
que lui et ne s'avance pas sur son propre terrain. Il fait tout ce qu'il peut
pour le cantonner dans le domaine technique ‑ en quelque sorte celui des
enfants qui s'en vont jouer quand les parents passent à table ‑ et tant
qu'il en est ainsi, il ne faut rien en attendre de bon, de propre et de
cohérent.
Une dualité révélatrice de la maturité des
sociétés
Cette
opposition entre pouvoir juridique et pouvoir tribunicien malgré son simplisme
est très significative du degré d'intériorisation des exigences
collectives dans l'opinion, les pouvoirs publics, les groupes sociaux. A faible
intériorisation, l'opposition est maximale. A forte intériorisation, elle est quasiment
nulle. La France est à cet égard une société pleine de contrastes.
Dans l'urbanisme et l'aménagement, on a les situations les plus variées d'un
département à l'autre et dans un même département. La décentralisation de
l'urbanisme a transféré de grandes prérogatives juridiques au pouvoir
tribunicien. Là
où l'opposition entre les deux pouvoirs était grande, il y a eu de forte
probabilité que le transfert se fasse au détriment de l'aménagement. Là où elle
était faible, la décentralisation n'aura pas changé grand chose. Ce
n'est qu'à plus longue échéance qu'on pourra juger avec sérénité sous la
réserve cependant que le caractère irréversible des décisions d'urbanisme ne
facilite pas la rectification des erreurs.
Ne pas confondre la cause et les effets
En
conclusion, j'exprimerais ma petite divergence avec M. Abouhani, qui découle de
ce qui vient d'être dit. Quand M. Abouhani écrit "que
les catégories du droit administratif nées dans les sociétés fortement
homogènes et intégrées sont fondamentalement inadéquates lorsqu'il s'agit de
reconstituer les rapports de pouvoirs dans des sociétés hétérogènes,
caractérisées par une pluralité de centres d'émission de normes", il a raison et tort à la fois.
Cette
proposition est vraie, par ses effets ; elle est inexacte en tant que mécanisme explicatif.
Les sociétés sont beaucoup plus hétérogènes qu'elles n'en ont l'air et elles ne
deviennent pas homogènes ‑ au moins partiellement ‑ toutes seules,
sans effort, sans une action fondatrice de quelqu'un, que ce soit un roi, un
empereur, une oligarchie, une organisation républicaine ou démocratique, peu
importe.
Cette
action suscite inévitablement des résistances et le foncier, sous toutes ses
formes, est une de leurs terres naturelles d'élection. Les formes de l'action ‑
les catégories du droit administratif ‑ ne sont pas déterminantes ;
quelles qu'elles soient, il en faut, et elles seront toujours récusées par ceux
qui peuvent en pâtir. Il est meilleur naturellement de rechercher celles qui
conviennent le mieux à la société mais l'essentiel est beaucoup plus dans la foi et la
détermination que met le pouvoir central à imposer un ordre temporairement
artificiel à des groupes sociaux qui n'en ont pas besoin. Il est aussi dans l'accompagnement psychologique et social
qui entoure son introduction dans une société qui ne l'attend pas.
Or le
foncier, l'urbanisme, l'aménagement ne constituent pas des objectifs premiers
et permanents, nécessaires à la survie du pouvoir central. Celui-ci, dans une
période de bonnes intentions, peut se donner le pouvoir juridique nécessaire pour y parvenir. Il a beaucoup plus de
mal à fourbir les systèmes complexes et à entretenir le moral, indispensables à
son utilisation efficace.
On trouve ainsi face à face, une bureaucratie qui mène des combats retardateurs, sans stratégie, sans appui, voire sans moyens suffisants, une société qui refuse de s'incliner, avec des méthodes infiniment plus subtiles que le pouvoir tribunicien excelle à employer.
L'histoire
regorge d'exemples. Seuls les idéalistes souffrent en voyant l'humanité
gaspiller, avec une constance désarmante, ses plus belles ressources. Il faut l'être un
peu pour qu'elle ne le fasse pas sans un minimum de mauvaise conscience.
Dans le
cas du Maroc, que je ne connais pas, il reste à savoir quelle autre façon de
faire pourrait être imaginée puisque celle qui existe n'est pas très
satisfaisante, pour améliorer l'aménagement. C'est une question
particulièrement difficile à laquelle je ne répondrai pas ....
Antoine GIVAUDAN