[C8EL--CODE-DE-L-ENVIRONNEMENT-TABLE-GENERALE-PAR-LIVRES]
L'organisation des services de l'environnement
A. GIVAUDAN
( LE 17 SEPTEMBRE 1987 )
ORIGINE ET DESTINATION
Il m’est arrive quelquefois de rêver à une autre
organisation interministérielle des bureaucraties concernées par l’espace et
son destin. L’exercice était purement gratuit et personnel car personne ne m’a
jamais rien demandé de tel. En général quand les sphères supérieures du pouvoir
tripotent les organigrammes elles le font sans réfléchir ou demandent un
rapport qui viennent habiller leurs intentions cachées qui consistent le plus
souvent à faire plaisir à quelqu’un ou à se débarrasser de quelqu’un qui
déplaît. Elles changent ainsi volontiers et plus ou moins souvent la poussière
de place sans bénéfice pour la fonction bureaucratique concernée. Rares, très
rares sont les cas de réorganisation utile et efficace.
Et en ce qui concerne mon papier, il n’était qu’un
exercice de révision des organigrammes après six ans en DDE qui m’avaient
éloigné de ces inévitables et tristes réalités qu’on ne peut ignorer. Le sujet
étant revenu à l’ordre du jour, pourquoi se priver d’y mettre un grain de
sel ? En sachant cependant qu’on n’écoute jamais l’avis des enfants.
Le
ministère de l'environnement existe depuis maintenant seize ans au moins. Sa
dénomination, ses structures, son rôle ont beaucoup fluctué pendant tout ce
temps mais le fait que l'idée ait survécu par le maintien d'une autorité de
rang ministériel ‑ en 1981 et 1986, laisse penser qu'on ne remettra plus
en cause son principe et son existence.
Le
positionnement actuel de cette administration est sans doute plus satisfaisant
que par le passé mais il est fragile et à la merci du premier remaniement
ministériel venu. Quant à la structure proprement dite des services couverts
par l'environnement, elle est tout aussi mauvaise qu'avant car les éléments les
plus contestables de l'organisation centrale de toutes les administrations
touchant à l'environnement n'ont pas fondamentalement varié en 15 ans.
Il
convient d'ajouter que les prolongements externes du ministère de
l'environnement ‑ dans les services extérieurs ‑ sont tout aussi
insuffisants qu'avant et ne répondent pas aux attributions qui lui sont
dévolues.
Les
réflexions antérieures, dont j'ai eu connaissance, sur l'évolution du bloc des
administrations principalement impliquées dans l'environnement montrent que les
problèmes sont assez bien vus et que nul n'est vraiment satisfait de la
situation actuelle. Toute réorganisation sérieuse passe nécessairement par des
rectifications sensibles de frontières dans les structures et le fonctionnement
d'un ensemble constitué de services appartenant à l'agriculture, l'équipement,
l'environnement, l'industrie, et à un degré moindre la santé publique.
Il faut
envisager ces rectifications sans trop d'a priori et de réalisme pour aller de l'avant.
C'est l'objet de la présente note.
1. La notion d'environnement et ses
différents objets
Sa
nature complexe ‑ dont la traduction empirique dans des structures
administratives ne contribue pas à rendre plus accessible ‑ n'empêche pas
de discerner quatre sorte d'objets à l'environnement
‑ L'ENVIRONNEMENT BIOLOGIQUE
‑ L'ENVIRONNEMENT CHIMIQUE
‑ L'ENVIRONNEMENT PHYSIQUE
‑ L'ENVIRONNEMENT HUMAIN
Cette
façon d'analyser la notion n'est pas originale ; elle est même tellement
évidente qu'on ne la pousse pas jusqu'au terme qui permettrait d'en tirer des
conséquences administratives.
L'environnement
biologique
Il est
constitué de l'ensemble des espèces vivantes (animales ou végétales) qui vivent
sur un territoire donné, en équilibre plus ou moins convenable.
L'administration responsable de l 'environnement biologique regarde la vie et
intervient pour la maintenir.
L'ENVIRONNEMENT CHIMIQUE
Il
englobe l'ensemble des rejets produits par les. activités humaines de nature à
modifier ‑ plus souvent en mal qu'en bien l’écosystème des êtres vivants.
Ces rejets étant véhiculés par des fluides ‑ l'eau et l'air ‑ c'est
au travers de leur observation que l'environnement chimique est essentiellement
saisi, et leur gestion oblige à remonter aux causes pour agir sur lui.
L'environnement
physique
Il
s'attache essentiellement aux modifications physiques et morphologiques de
l’espace ‑ généralement induites par l'homme ‑ et son action est
tournée vers l’objectif d'en domestiquer les manifestations, notamment en
matière de localisation, à défaut de pouvoir agir sur les causes qui sont le
produit de la vie économique et sociale.
L'environnement
humain
En tant
qu'objet d'administration, il peut avoir deux sens
Le premier s'attache
aux effets ( sur l'homme et les sociétés variées qu'il constitue ) des
modifications biologiques, chimiques ou physiques des milieux. Son objet est la
thérapeutique ‑ préventive ou curative ‑ de ces effets.
Le second
s'attache aux rapports de l'homme et des sociétés qu'ils constituent, avec les
agents politiques, économiques, administratifs qui agissent dans les domaines
du biologique, du chimique ou du physique et son objet est la communication
entre les citoyens, et les autorités. C'est ce second sens que nous retiendrons
pour le terme d’ “ environnement humain ”, le premier sens se rattachant
respectivement aux trois premiers objets.
Au
regard de cette classification sommaire mais juste, les structures
administratives sont inadaptées. Aucune d’elles n’a véritablement en charge la
gestion de l’un de ces objets. Il y a des lacunes et des doubles emplois
manifestes. Les rattachements sont aléatoires et le ministère de
l'environnement n'a jamais disposé d’un réseau administratif cohérent, de
nature à lui permettre d'agir en profondeur, avec continuité et discernement
dans ces domaines qui sont naturellement les siens, puisqu'on l'a créé sans se
soucier de revoir les administrations qui lui préexistaient et qui avaient,
sous des formes et à des degrés variés ces différents objets de l'environnement
en charge.
Il faut
essayer de parcourir rapidement le panorama des incohérences.
2. l’incohérence Administrative.
L’environnement
biologique est éclaté entre deux administrations au moins, la D.P.N. et la
D.E.R.F et peut être d'autres dont les missions de contrôle ou d'action
touchent directement au patrimoine animal et végétal.
La
D.P.N. est axée sur la vie sauvage
La
D.E.R.F. est tournée vers l'espace exploité ( forêt, aménagement rural .
Cette
dichotomie est dépourvue de sens si on veut bien admettre que la vie est un
tout sur un espace donné ( et qu'en garantir le maintien, en maîtriser les
évolutions négatives, dues à l'homme ou à d'autres causes pour autant qu'on
n’accepte pas la fatalité ‑ est un objectif légitime ), une seule
administration devrait en être chargée. C'est la meilleure façon d'introniser
une autorité visible connue, vers laquelle se tourner, quand on s'interroge sur
ces problèmes et d'obliger cette
autorité à "être", si elle “ n’est ” guère, puis à agir.
L'objet
"vie" ou la finalité “ vie ” ne peut plus ne pas
s'enraciner dans les fonctions administratives couvertes par l'administration
désignée pour y veiller.
L'ENVIRONNEMENT CHIMIQUE
Il intéresse
l'administration de l'intérieur (sécurité), de l'environnement ( D.E.R.P.), de
l'industrie, de la santé.
L'action
administrative gravite autour de deux pôles majeurs essentiellement les fluides
qui portent les pollutions et permettent de les détecter et les sources de
pollution qu'il faut surveiller ou tarir.
Nous
laisserons le nucléaire de côté ‑ car il a une gestion spécifique ‑
et au moins dans un premier temps, il est meilleur de ne pas compliquer
l'action.
Si certains progrès ont été réalisés au niveau central dans l'organisation administrative, l'évolution n'est pas achevée. Au plan local, ( régional ou départemental ) cet environnement n'est pas couvert par une administration digne de ce nom ; il est en charge par des administrations dispersées et insuffisantes, fort peu porteuses d'une politique ambitieuse et suivie, immergées dans le quotidien et le bureaucratique. Aussi périodiquement a-t-on droit à des révélations surprenantes sur des lacunes dans l'application des réglementations.
L'environnement physique, est aujourd'hui
moins déchiré qu'autrefois entre administrations. On se souvient des
inextricables situations entre DATAR, Equipement ( D.A.F.U., D.U.P.), Culture (
direction de l'architecture ), Agriculture ( D.A.R.S.), Environnement ( D.Q.V.)
et même Tourisme. ( Cf. notamment #1975-06-17---H#)
Dans le
paysage administratif de l'urbanisme, on a malheureusement remplacé les
incohérences organisationnelles bureaucratiques par des clivages
institutionnels entre Etat et collectivités locales en sorte que l’Etat doit
redéfinir son rôle, sa manière d'être et d'agir, s'il a encore la prétention ‑
et il doit l'avoir ‑ d'intervenir dans ce domaine essentiel. ( Cf. #1998-05-29---H#)
Une
remarque s'impose à ce stade sur les risques naturels, qui touchent par
définition l'environnement physique, ce domaine devrait logiquement entrer dans
le champ de l'aménagement et l'espace plus que de celui des pollutions et des
risques technologiques, où il se trouve placé aujourd'hui. Néanmoins, pour ne
pas compliquer les choses nous laisserons, dans notre exposé, les choses telles
qu'elles sont.
L'ENVIRONNEMENT HUMAIN
Il est
éclaté entre D.Q.V. et D.A.U., sans qu'on sache trop comment les compétences
sont articulées, avec, dans un passé récent, un activisme générateur de maladresses
nombreuses de la première et une passivité mêlée d'initiatives malheureuses de
la seconde, en sorte que, dans ces affaires particulièrement
sensibles à l'opinion et au politique, on cherche en vain une ligne directrice
intelligente susceptible de produire des progrès dans les relations sociales
sans sécréter des pollutions juridiques intolérables,
Conclusion
L'action
de l’Etat, dans ces domaines fondamentaux, dont les résultats se jugent sur le
long terme, est donc couverte par une des structures administratives fort peut
lisibles, fort peu connues, dépourvues de charisme et de rayonnement,
embourbées quelquefois dans un juridique proliférant, peu intelligible ou peu
appliqué, on peut s'en satisfaire avec résignation ou attendre un mieux de
moyens accrus ou des budgets meilleurs. Ce serait, dans les deux hypothèses une
grave erreur.
L'action
de l’Etat, dans ces domaines complexes et interconnectés, de plus en plus
soumis à des gestions décentralisées, dépend d'abord de sa légitimité et de sa présence intellectuelle et morale, de sa
compétence et de la confiance qu'elle peut susciter, donc en définitive de
la dignité sérieuse et de la notoriété indiscutée des administrations qui ont
la charge de penser, de réglementer, de surveiller, de faire quelquefois ‑
mais de moins en moins ‑ de soutenir, d'aider ou de provoquer, ou punir.
C'est
dans une perspective de plus grande ampleur qu'il faut donc penser à un rôle de
l'Etat sur l'environnement.
3. Le remodelage central
Il
était esquissé dans certaines notes et je le reprends volontiers à mon compte
en insistant sur les fondements de la légitimité des nouvelles frontières à
délimiter.
L'organigramme
simplifié ci-joint résume assez bien les objectifs à atteindre.
Avec
lui, on atteint la lisibilité qui manque à l'organisation actuelle.
Schématiquement
le dispositif nouveau repose sur trois ministères ( Deux autres : l'industrie
et la santé, sont également concernés sur les marges et il faudrait étudier en
détail la manière de bien les positionner dans le dispositif ou de les
rectifier à la marge ) l'agriculture, l'équipement et l'environnement.
Les
deux premières ont des éléments non impliqués dans l'opération, (qui figurent
cependant sur l'organigramme).
L'objectif
est d'obtenir un ministère de l'environnement qui patronne réellement les
quatre objets de l'environnement.
On y
parvient assez bien en mettant sous l'autorité ‑ et non pas à la
disposition ‑ de ce ministère les trois directions qui ‑ plus ou
moins bien et plus ou moins clairement ‑ couvrent ces quatre objets.
Ainsi
a-t-on :
- Une direction de l'espace
rural des forêts et de la nature, qui couvre l'environnement
biologique (et son support foncier rural le cas échéant).
Cette
entité est créée par absorption de la Direction de la protection de la nature
quitte à être légèrement réorganisée pour être perçue et à même d'agir comme
vecteur majeur de l’Etat, dans ce domaine particulier.
- Une direction de l'eau, des risques
et des pollutions qui couvre l'environnement chimique ‑ et avec
les risques naturels, une partie de l'environnement physique ‑ là encore,
des adaptations de structure internes s'imposent peut être et une meilleure
définition des attributions et des structures en liaison avec l'industrie (
carrières et installations industrielles ) et la santé eau potable ) s'impose vraisemblablement.
Cette direction, par dérogation au principe que nous avons énoncé, doit avoir
la pêche dans son domaine, car les poissons sont dans l'eau et, avec les
pêcheurs, sont les meilleurs détecteurs de pollution.
‑ Une direction de l'architecture
et de l'urbanisme, dont
on pourrait peut être revoir les compétences en matière d'architecture ( dont
une part me paraîtrait mieux à sa place, au sein de la direction de la
construction, mais c'est secondaire ) couvre les objets physiques et humains de
l'environnement tel qu'on les a définis, en absorbant la quasi totalité de la
D.Q.V.
Cette
organisation supprime la D.P.N. et la D.Q.V.
Il ne
fait aucun doute que le ministre et le ministère de l'environnement, ainsi
pourvus et structurés ont à la fois les moyens et la figure de la mission que
comporte leur dénomination.
Du point de vue du fonctionnement
administratif :
‑
le ministère de l'agriculture détache la D.E.R.F.N. et la place sous l'autorité
du Ministère de l'Environnement, tout en conservant la gestion des personnels.
Toutefois, la D.E.R.F.N. reste à la disposition en tant que de besoin, du
ministère de l'agriculture.
‑
le ministère de l'équipement procède de même pour la D.E.R.P. et la D. A. U.
La
dernière question est de savoir s'il convient de créer un service de
l'administration générale au Ministère de l'Environnement pour gérer ses moyens
matériels. Ce serait à voir dans un second temps, mais ce serait bon pour
pérenniser cette institution.
Il ne
fait aucun doute que l'importante question des personnels doit être examinée
avec des idées nouvelles.
Il
faudrait en quelque sorte que les deux ministères ( agriculture et équipement )
veillent à dégager de leur sein les vocations ( dans les IGREFF, IPC et les
autres corps aussi ) pour l'environnement et s'attachent à constituer, en
quelques années un vivier d'agents en mesure d'alimenter les structures
centrales et extérieures ‑ que nous allons évoquer ci-après ‑ en
personnels imprégnés d'environnement et préparés techniquement et
psychologiquement, à ses responsabilités.
On
sortirait des oppositions schématiques qui ont encore cours.
On
éviterait cette impression ‑ désagréable et nuisible ‑ que
l'administration de l'environnement n'est qu'un aiguillon ou du poil à gratter,
composée de minorités marginales.
Cette
nouvelle structure donne le poids qu'il convient, en rapport raisonnable avec
les responsabilités assumées et supprime des doubles emplois nuisibles à
l'efficacité.
4. La difficile question des services
extérieurs
D'emblée,
je dirai que les informations dont je dispose ne me permettent pas d'avoir une
opinion figée sur les meilleures structures. Cette question doit être plus
méthodiquement regardée. Néanmoins quelques convictions s'imposent.
41. Remonter le courant
Avec la
décentralisation les services extérieurs ont doublement régressé en
responsabilité, au bénéfice des collectivités locales d'abord et du préfet
ensuite.
On ne
peut spéculer sur des hypothèses d'organisation qui remettraient en cause ces
deux effets majeurs.
On ne
peut ignorer cependant leurs conséquences négatives dans le domaine de
l'environnement plus que dans tout autre ‑ et sur trois au moins des
quatre objets ci-dessus.
La
préoccupation d'environnement, qu'elle soit regardée sous l'angle biologique,
chimique ou physique, peut être bien plus facilement occultée ou niée dans le
régime administratif nouveau que précédemment. Cela ne veut pas dire qu'elle le
sera toujours, systématiquement et nécessairement.
Il ne
fait aucun doute en effet, dans les circonstances où cette préoccupation
contrecarre des initiatives locales ‑ légitimes, à court terme
défendables, ou avec des effets nuisibles peu spectaculaires etc... ‑ que
les services extérieurs, administrativement responsables de faire des
objections, dans l'état de subordination morale où on les a placés, sont bien
moins en mesure qu'avant de défendre ‑ voire d'afficher ‑ des
positions discordantes, par rapport au préfet ou aux élus locaux. Le silence
administratif risque de s'épaissir un peu plus chaque année.
Les
administrations centrales ont un rôle majeur dont elles ne semblent guère avoir
conscience, pour combattre cette évolution et restaurer le moral des agents et
la légitimité d'enjeux qui peuvent complètement échapper à la conscience
locale.
A cet égard, une administration
centrale de l'environnement, bien charpentée et bien identifiable est une
condition du retournement.
Cela
dit ce n'est qu'une condition nécessaire. Sans réseau et sans ramifications
locales, les services centraux sont inopérants, sauf à disposer de fonds très
importants à distribuer ( ce qui ne peut être une hypothèse à retenir ).
La seconde condition
nécessaire est donc dans l'existence de services extérieurs bien assis, bien
alimentés, soutenus...
‑ assis dans leur légitimité pour parler et
agir
‑ alimentés en doctrine claire et en
objectifs publiquement affichés...
‑ soutenus quand les positions qu'ils
peuvent être amenés à prendre déplaisent...
Il faut
donc qu'ils remontent le courant et ils ne le remonteront pas seuls.
42. La tâches des services extérieurs
Le
sujet n'est pas simple à aborder car les représentations locales
(départementales, régionales. ou interdépartementales ou inter -régionales )
obéissent à des principes anciens, corriges par des aménagements récents et
étrangers à toute préoccupation de cohérence globale.
Sont
concernés :
‑
dans les départements : la D.D.E., la D.D.A., la D.A.S.S., le S.D.A. A.B.F.),
le service des installations classées ;
‑
dans la région : D.R.A.E., D.R.E., D.R.A.F., S.R.A.E, D.R.I.R.
‑
au dessus de ces niveaux, en certains endroits, les services de la navigation.
Il
devrait être clair que l'environnement biologique, tel que nous l'avons défini,
devrait relever essentiellement des services de l'agriculture.
L'environnement physique, sans
qu'il soit à ce stade utile d'entrer dans plus de détail, relève du pôle
D.D.E., S.D.A., D.R.A.E., le D.R.E. n'étant pas beaucoup impliqué.
C'est
le domaine de l'environnement chimique qui est le plus mal fichu, par sa
disposition, ses chevauchements, son inexistence institutionnelle caractérisée.
C'est
sur lui qu'il faut concentrer l'attention, le souci de réduire les
interférences absurdes avec les autres services.
Une
solution vient alors immédiatement à l'esprit : celle de créer une direction
départementale de l'eau, des risques et des pollutions, homologue local de la
direction centrale et de confier aux services régionaux ou interdépartementaux
les seules tâches qui ne peuvent être fonctionnellement assumées par le service
départemental.
On
trouve donc dans la D.D.E.R.P., tous
les problèmes :
‑ de police des eaux (sauf sur les cours
d'eau domaniaux gérés par un service supérieur) et de pêche ;
‑ de risques, technologiques ou naturels
(sauf nucléaire)
‑ de pollutions et d'installations classées
Cette
Direction serait composée des éléments de services départementaux épars dans
les administrations locales (D.D.E., D.D.A, préfectures, D.D.A.S.S.).
Resterait
cependant, dans un premier temps ( mais on pourrait en décider autrement ) les
unités de la D.D.E. et de la D.D.A. spécialisées dans la maîtrise d'oeuvre des
réseaux d'eau et d'assainissement ( travaux et exploitation ), mais à terme,
ces service gagneraient à rejoindre la D.D.E.R.P.
Je
manque d'éléments pour suggérer des retouches aux niveaux au-dessus. Quoi qu'il
en soit les administration régionales ou interdépartementales doivent avoir :
‑
des compétences de gestion ‑ si elles en ont ‑ très précisément
définies, ( par opposition aux administrations départementales qui ont une
compétence générale et ouverte ) ;
‑
des responsabilités d'animation, de conception, de coordination de nature à
encadrer et rabouter les actions départementales.
On
aurait ainsi créé les ramifications indispensables à l'action de la D.E.R.P. et
ancrées, dans une structure identifiable localement, l'administration de
l'environnement chimique, aujourd'hui introuvable.
Les
conséquences négatives, sont essentiellement dans un affaiblissement nouveau
des D.D.E., D.D.A., D.D.A.S.S., déjà éprouvées par la décentralisation.
Les
conséquences positives sont dans la perspective de mettre en place des
débouchés, aux agents de corps et d'administrations différents, intéressés et
motivés par l'environnement chimique de mettre fin a des situations conflictuelles
ou compliquées, d'offrir un interlocuteur unique aux collectivités et aux
usagers.
Les
conséquences ‑ neutres mais à assumer ‑ sont aussi dans la gestion
des hommes et des moyens de cette nouvelle administration départementale.
5. CONCLUSION
Si
cette voie mérite d'être mieux dessinée, il faut passer en revue ‑
rapidement mais largement ‑ les différentes configurations locales pour
apprécier son réalisme et ses impacts.
Cette
revue ne doit pas exclure d'envisager des évolutions, (en vue de renforcer
leurs responsabilités, leurs moyens ou leur légitimité), des services
extérieurs existants, avec l'arrière pensée que les missions d'Etat, plus
encore que dans le passé, ne survivront et ne seront exercées que si ces
services conservent ou retrouvent leur individualité et leur personnalité et échappent à la
fusion dans un magma d'administration préfectorale privée de toute initiative.
ANTOINE GIVAUDAN