Les
facéties du droit de préemption urbain
Antoine GIVAUDAN
( 9 octobre 1987 )
La Semaine juridique.(J.C.P) N° 41. 9 octobre
1987
Ce texte décrit par le menu l’un des plus
beaux cafouillages commis par mon administration incompétente ou distraite à
moins qu’on ne la soupçonne, par idéologie ou entêtement, d’avoir voulu
« niquer » en cachette son ministre qui lui faisait confiance.
A chacun de voir. N’oublions pas que
le texte incriminé revenait sur l’une de ces conquêtes juridiques acquise en
1985, sous l’empire d’une autre majorité.
L'évolution récente du droit de préemption
urbain — qui n'est d'ailleurs pas encore arrivée à son terme — rappelle un peu
ces rêves ou ces cauchemars, selon le point de vue sous lequel on se place, où
l'objet que l'on suit apparaît, disparaît, s'éloigne, revient, ... multipliant
les facéties à plaisir, on ne sait pourquoi. Essayons de décrire aussi
clairement qu'il se peut, ce qui s'est passé, épargnant ainsi au lecteur de
reconstituer une histoire un peu compliquée, en cinq actes.
Tout a commencé avec la loi N° 85.729 du 18
juillet 1985 et ses articles 5 à 8 et 9 .IV
Avant cette loi, il y avait deux droits de
préemption :
·le droit
de préemption susceptible d'être exercé dans les zones d'aménagement différé
(Z.A.D.) créées par arrêté préfectoral. C'est le plus ancien, il date de 1962
mais existait avant, dans les Z.U.P.
·le droit
de préemption susceptible d'être exercé dans les zones d'intervention foncière
(Z.I.F.). Ces zones étaient créées de plein droit — ou automatiquement — dans
les communes de plus de 10.000 habitants, dès que le P.O.S. était rendu public.
Le conseil municipal pouvait cependant réduire l'étendue de la Z.I.F. qui
correspondait à la zone urbaine du P.O.S., ou la supprimer carrément. Ce droit
pouvait également être exercé dans les autres communes mais il fallait qu'une
délibération du conseil municipal demande au préfet de créer la Z.I.F. sur tout
ou partie de la zone urbaine. Il date de 1975.
Ainsi peut-on résumer les choses sans trop les déformer.
Dans notre propos nous emploierons l'expression “ droit de préemption de plein
droit ou automatique ”. C'est une expression impropre mais un peu plus brève. Il
reste entendu que le droit de préemption ne s'exerce jamais de plein droit. L a
commune est libre de l'exercer ou non. Le caractère automatique de la décision
ne concerne que la création de la zone dans laquelle peut s'exercer ce droit.
Cette automaticité n'est pas neutre.
Quand elle existe, la surveillance des transactions, avec l'obligation faite
aux vendeurs de déclarer leur intention d'aliéner et l'exercice éventuel du
droit de préemption, ne requiert aucune décision administrative et, s'agissant d'une
affaire communale, aucune délibération du conseil municipal, donc aucun débat.
La zone de préemption est un effet secondaire de la décision qui rend public le
P.O.S. C'est simple et n'exige aucun effort politique spécial.
L'inversion du système, selon lequel
une décision expresse est nécessaire, oblige donc la commune à vouloir vraiment
la zone de préemption, donc à réfléchir, à débattre puis à décider, donc
peut-être à faire preuve de plus de discernement quant à l'étendue de la zone
avec la suppression du prétexte commode qu'on peut invoquer dans le cas
précédent, en cas de critique: “ Ce
n'est pas nous qui l'avons voulu, c'est la loi, c'est comme ,ca ”.
On a le droit de penser ce qu'on
veut d'un pareil système de surveillance des transactions immobilières, ce
n'est pas le sujet de cette chronique [1]
Pour de nombreuses raisons qui sont
beaucoup plus d'ordre technique que politique — et l'on en veut pour preuve les
débats parlementaires relatifs à la loi du 18 juillet 1985, devant le Sénat notamment
— le gouvernement proposa de remplacer ces deux droits, par un seul, dénommé
droit de préemption urbain ( D.P.U. en jargon), susceptible d'être exercé dans
les zones urbaines et les zones d'urbanisation future ( zones dites N.A.) dès
l'entrée en vigueur du P.O.S., c'est-à-dire de la décision le rendant public (
dans les communes de plus de 10.000 habitants). Le Sénat accepta ce point de
vue mais l'Assemblée Nationale étendit la création de plein droit à toutes les
communes quelle que soit leur taille.
C'était donc, entre autres
modifications, étendre la délimitation automatique du champ d'application dans
lequel ce droit pourrait être exercé. Le “ D.P.U. de plein droit ” gagnait donc
du terrain. Les Z.A.D. et les Z.I.F. ont toujours suscité une critique
chronique de la part des professionnels de l'immobilier et des propriétaires
directement concernés par cette atteinte à la liberté d'acheter et de vendre
des biens immobiliers au prix du marché. Il était donc probable et normal que
le nouveau D.P.U. suscitât de leur part des protestations qui n'empêchèrent pas
cependant le vote de la loi.
Acte premier.
L'entrée en vigueur du droit de préemption urbain
(D.P.U.).
Les articles 5 à 8 de la loi du 18
juillet 1985 définissaient le régime du D.P.U. et l'article 9.IV son entrée en
vigueur.
IV.— Les dispositions des articles 5 à 8 de la présente
loi et du présent article entreront en vigueur à une date fixée par décret en
Conseil d'État et, au plus tard, un an après la publication de la présente loi.
Ces protestations n'empêchèrent pas
le gouvernement de préparer, puis de prendre le décret d'application, en date
du 14 mars 1986 — c'est le décret n° 86.516 — publié comme un fait exprès, au
Journal Officiel du 16 mars 1986.
La période électorale aidant, des
engagements furent pris par l'opposition, antérieurement aux élections du 16
mars 1986, de revoir dans une perspective plus libérale de déréglementation ces
textes contraires à la liberté des transactions immobilières, et notamment de
supprimer l'automaticité de l'entrée en vigueur du D.P.U. liée à celle du
P.O.S.
Le décret du 14 mars 1986 (art. 10)
laissait sagement — comme on a souvent l'habitude de le prévoir dans les textes
d'application des lois d'urbanisme — trois mois aux communes, comme aux
vendeurs de terrain et aux professionnels, pour se retourner, c'est-à-dire
prendre connaissance tranquillement des prérogatives et des exigences nouvelles
découlant de ces textes
L'article 10 du décret
prévoyait ainsi que:
“ Les dispositions des articles 5 à 10 (et 12) de la
loi du 18 juillet 1985... entreront en vigueur le premier jour du troisième
mois suivant la publication au Journal Officiel dudit décret. ”
Le premier jour du troisième mois suivant
le 16 mars, c'était le 1er juin 1986.
Fin du premier acte. Le
gouvernement antérieur aux élections avait rempli son contrat.
Acte second.
La
suspension de l'application du D.P.U.
Le nouveau gouvernement, issu des
élections, devait tenir maintenant le sien, c'est-à-dire atténuer la rigueur ou
l'automaticité de l'entrée en vigueur du D.P.U. qui venait de naître.
La moindre des choses était donc
d'éviter qu'il ne s appliquât au 1C' juin 1986. La remise en question au fond
impliquait une modification de la loi du 18 juillet 1985. Sans minimiser
l'enjeu, il faut cependant reconnaître que ce ne pouvait être l'impératif
premier du gouvernement à peine installé qui avait bien d'autres chats à
fouetter. C'est pourquoi le Ministre de l'Équipement, pour gagner du temps,
proposa de différer l'application du D.P.U., par décret.
Il le fit sans tarder par le décret
n° 86.748 du 27 mai 1986 :.
“ Article premier.— Au premier alinéa de l article 10
du décret du 14 mars 1986 susvisé, les mots: “ le premier jour du troisième
mois suivant la publication au Journal Officiel dudit décret ” sont remplacés
par les mots: “ le 19 juillet 1986 ". ”
Un décret ne pouvait pas
juridiquement différer 1'application de la loi du 18 juillet 1985 au-delà du 19
juillet, c'est-à-dire un an après sa publication, comme le prévoyait l'article
9.lV, cité à l'acte premier, à moins d'abroger le décret du 14 mars 1986. Il
pouvait le faire car l'obligation de publier un décret dans un délai fixé par
la loi est généralement dépourvue de sanction. Vis-à-vis du Parlement, le
gouvernement est moralement tenu de publier les textes d'application.. mais
dans ce cas on ne lui aurait certainement pas reproché de prendre son temps.
En l'occurrence. il y avait
peut-être une sanction juridique inattendue — et en tout cas involontairement
prévue. C'était la suppression du droit de préemption dans les Z.I.F.
instituées de plein droit, si l on considère qu'en application de l'article 9.1
de la loi du 18 juillet 1985, la loi antérieure (du 31 décembre 1975) ne
s'appliquait plus au-delà du 19 juillet 1986, même si la loi nouvelle ne
pouvait encore entrer en vigueur.
La combinaison des articles 9.1 et
9.lV de la loi du 18 juillet 1985 peut conduire à cette interprétation selon
laquelle, qu'il y ait texte ou non, une année plus tard, la loi antérieure ne
s'applique plus.
On peut aussi soutenir
l'interprétation inverse car la loi de 1985 a été faite pour renforcer le droit
de préemption et non le réduire et qu'il n'était pas dans l'intention du
législateur d'assortir l'irrespect, par le gouvernement, du délai d'un an, d
une sanction aussi radicale.
Dans le doute, le gouvernement
pouvait pencher pour la seconde interprétation, abroger le décret du 14 mars
1986 et se donner du temps, en maintenant le statu quo antérieur qui n'était
pas insupportable au point de ne pas durer quelques mois de plus, mais il ne
souhaitait pas abroger ce texte, au
demeurant très satisfaisant
On sait ce qu'il advint.
Il choisit la voie, la plus
inconfortable qui fut pour lui, celle de différer l'entrée en vigueur du D.P.U.
jusqu'au 19 juillet 1986, s'astreignant ainsi à obtenir en deux mois une
modification de la loi du 18 juillet 1985.
C'est ainsi qu'une proposition de
loi, déposée par M. Pascal Clément, député, survint opportunément. fut discutée
le 9 juillet par l'Assemblée Nationale et le 16 juillet au Sénat. puis votée.
La technique de la proposition de
loi, dispensant de l'avis du Conseil d'État sur le projet de texte et de la
délibération en Conseil des Ministres, avait permis de tenir le contrat, avec
un jour d'avance sur l'échéance fatidique du 19 juillet 1986.
C'est ainsi que naquit la loi n°
86.841 du 17 juillet 1986 in extremis.
Art. 2.I.— Le paragraphe IV de l'article 9 de la loi n°
85.729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en ouvre de
principes d'aménagement est ainsi rédigé:
“ IV.— Les dispositions des articles 5 à 8 et le de la
présente loi et du présent article entreront en vigueur à une date fixée par un
décret en Conseil d État qui devra intervenir dans un délai d'un an à compter
de la publication de la loi ni` 86.841 du 17 juillet 1986 tendant à modifier la
durée ou la date d application de certaines règles concernant le Code de
l’urbanisme. Jusqu’à cette date. les aliénations de biens compris dans une zone
d’intervention foncière, une zone d'aménagement différé ou un périmètre
provisoire de zone d’aménagement différé demeurent soumises aux dispositions du
titre 1" du livre 11 du Code de l'urbanisme, dans leur rédaction
antérieure à la présente loi et aux textes pris pour son application, quelle
que soit la date de la déclaration d'intention d'aliéner ".
Ce texte était nécessaire mais pas
suffisant. S'il donnait un délai d'une année pour publier un décret, déjà
publié, il ne changeait rien au régime du D.P.U. Or c'était ce régime qui était
contesté. Il restait donc encore, pour apaiser les critiques, à modifier la loi
du 18 juillet 1985, qui restait intacte.
Fin de l'acte second.
On avait une année devant soi.
Acte troisième.
La fausse
mort du D.P.U. de plein droit.
Chacun était bien conscient de cela.
En un an, on aurait le temps d'apporter une solution.
Il y eut bien la loi du 19 août 1986
qui aurait permis de revoir le D.P.U. puisqu'elle touchait au Code de
l'urbanisme, mais sans doute n'était-on pas prêt, au ministère, pour proposer
quelque chose sur le D.P.U. Toutefois, rien ne pressait plus puisqu'il y avait
en préparation un autre projet de loi beaucoup plus important, relatif au
logement — qui devait remplacer la loi du 22 juin 1982 dite “ loi Quilliot
”. On y accrocherait donc ce qu'il fallait concernant le D.P.U. Et c'est ce
qu'on fit dans l'article 68.I de la loi nô 86.1290 du 23 décembre 1986:
Art. 68. I.— Le premier
alinéa de l article L. 211.1 du Code de l'urbanisme est ainsi rédigé:
“ Les communes dotées d un plan d'occupation des sols
rendu public ou approuvé puent, par délibération, instituer un droit de
préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones
d'urbanisation future délimitées par ce plan ainsi que sur tout ou partie de
leur territoire couvert par un plan d'aménagement de zone approuvé en
application de l'article L. 311.4 ou par un plan de sauvegarde et de mise en
valeur rendu public ou approuvé en application de l'article L. 313.1”.
Ce texte est satisfaisant mais tel
qu'il est rédigé, il a, pour ceux qui savent bien lire un texte et n'apprécient
pas le D.P.U. tel qu'il résulte de la loi de juillet 1985, un défaut majeur: il
ne dispose que pour l'avenir. Autrement dit, il ne change rien pour les quelque
2.000 communes disposant d'un P.O.S. en vigueur, assorti d'une Z.I.F. créée ou
non de plein droit.
Ce n'était pas véritablement
l'intention du gouvernement de ne rien changer à l'application du D.P.U. tel
qu'on l'avait critiqué, mais chose curieuse, nul ne s'en aperçut sur le coup,
tant le texte voté répondait bien à la promesse faite de supprimer
l'automaticité du champ d'application du D.P.U. quand un P.O.S. est rendu
public.
D'ailleurs, en janvier 1987, lors du
Congrès annuel de l'Union Nationale de la Propriété Immobilière (U.N.P.I.) qui
comprend pourtant d'excellents juristes, on s'était plutôt félicité de cette
disposition de la loi du 23 décembre 1986.
Pour que la loi puisse en quelque
sorte rétroagir et obliger les communes disposant de Z.I.F. créées de plein
droit, il aurait fallu modifier l'article 9.I de la loi du 18 juillet 1985:
“ Art. 9.1.— Dans les
communes où une zone d'intervention foncière a été instituée en application de
l'article L. 211.l du Code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi no
75.1328 du 31 décembre 1975, les territoires inclus dans cette zone sont de
plein droit soumis au droit de préemption urbain mentionné par les articles L.
211.1 et suivants à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi... ”
Ce n'était pas bien malin, mais il
fallait y penser; or il peut arriver dans ces affaires complexes, claires dans
leur principe mais inintelligibles dans leurs modalités, qu'on ait du mal à
faire comprendre qu'il faut toucher les textes à deux endroits différents pour
atteindre un seul but.
Fin de l'acte troisième. Exit le D.P.U. de plein droit ? On le pensait; mais pour
combien de temps ?
Acte quatrième.
La
résurrection de Pâques 87.
L'Administration, respectueuse de la
loi du 23 décembre 1986 qui n'avait rien changé au fond, reprit ses études sans
avoir la latitude de changer quoi que ce soit à l'application du D.P.U. de
plein droit dans les communes dotées d'une Z.I.F. antérieurement à la loi de
1985, puis de juillet 1986, sinon jusqu'au 1er juin 1987, puisque la
loi du 23 décembre 1986 n'avait statué que pour l'avenir et laissait intactes
les dispositions de l'article 9.I de la loi du 18 juillet 1985 qui prévoyait
l'application d'office du D.P.U. dans lesdites communes.
Il semble qu'on se soit aperçu de ce
fâcheux contretemps en mars ou en avril 1987, aux alentours de Pâques, au
moment où devait paraître le texte qui allait être le décret N° 87.284 du 22
avril 1987 fixant la date d'entrée en vigueur du D.P.U. au 1er juin
1987:
“ Art. 5 (du décret).— Les dispositions des articles
5 à 10 et 12 de la loi du 18 juillet 1985 susvisée, modifiée par la loi du 23
décembre 1986 susvisée, et celles des articles 1er à 7 du décret du
14 mars 1986 susvisé, modifié par le présent décret, entreront en vigueur le
premier jour du deuxième mois suivant la publication au Journal Officiel dudit
décret.
Toutefois, les communes et les établissements publics de coopération
intercommunale compétents pourront, dès la publication du présent décret
délibérer afin d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou
d'en modifier le champ d'application. ”
A ce moment, on était devant
l'alternative suivante:
— ou bien, on reprenait le décret,
non encore publié, lequel retournait au Conseil d'État une fois de plus... et
on se donnait un peu plus de temps ( jusqu'au 18 juillet 1987, date d'entrée en
vigueur de la loi du 17 juillet 1986 ) pour rectifier le tir une fois pour
toutes en modifiant la loi;
— ou bien on publiait le décret.
C'est cette dernière solution qui
allait prévaloir, si bien que le D.P.U. est entré automatiquement en vigueur
dans toutes les communes disposant d'une Z.I.F., le 1er juin 1987.
On se retrouvait ainsi, une année
plus tard, au point de départ à deux différences près:
·d'abord il
était possible que des communes de plus de 10.000 habitants aient rendu public
leur P.O.S. ce qui étendait le champ géographique d'application du D.P.U.;
·ensuite,
les communes de plus de 10.000 habitants dont le P.O.S. allait être rendu
public après le 1er juin ne voyaient plus la Z.I.F. s'instituer de
plein droit mais devaient délibérer pour instituer le D.P.U.
A ce stade se pose une seconde fois, mais en termes
un peu différents, la question de savoir ce qu'il serait advenu si le
gouvernement s'était abstenu de publier le décret du 22 avril 1987.
On avait la situation suivante:
1. — La loi du 17 juillet 1986 donnait un an
pour appliquer la loi, sauf application plus rapide si un décret était pris.
2.— Le décret du 14 mars 1986 était toujours là
mais ne pouvait s'appliquer sans le décret prévu par la loi du 17 juillet 1986.
3. — L'article 9.I de la loi du 18 juillet 1985
était également inchangé qui prévoyait l'entrée en vigueur du D.P.U. dans les
communes disposant d'une Z.I.F. à compter de la nouvelle date à fixer par le
décret à prendre au § 1 ci-dessus.
Est-ce que le droit de préemption de la Z.I.F.
aurait été encore en vigueur après le 18 juillet 1987 ?
C'est une belle question sur l'application de la
loi dans le temps.
Il n'est pas sûr que la réponse soit absolument
identique à celle qu'on aurait pu donner à l'acte II, car entre-temps avaient
été votées les lois de juillet et de décembre 1986 dont l'esprit — à défaut de
la lettre — était bien de remettre en question le D.P.U. de plein droit,
partout, quelle que soit la date de la création de la zone où il s'appliquait.
Fin de
l'acte quatrième. Deux lois et deux décrets
pour revenir au point de départ.
Acte
cinquième.
La deuxième mort du D.P.U. de
plein droit.
Il faut bien admettre que ces allers et retours
successifs ont laissé bien des esprits perplexes notamment parmi les élus locaux,
tenus régulièrement informés de la prochaine entrée en vigueur du D.P.U., de sa
suspension, de sa nouvelle entrée en vigueur, etc... avec les conséquences
éventuelles sur le droit de créer des Z.A.D., là où il y avait un P.O.S. en
vigueur... et sur les transactions tout autant.
Quoi qu'il en fût, le 1er juin 1987, la
situation était claire mais la promesse de supprimer le D.P.U. de plein droit
n'était pas tenue. Qu'on mette cela sur le compte de ce malheureux concours de
circonstance ou des contraintes juridiques se cumulant avec la rigidité du
calendrier parlementaire, ne rend pas quitte un ministre.
C'est ce qui explique la proposition de loi de
M. Paul Girod, Sénateur, déposée et adoptée par le Sénat, puis par l'Assemblée
Nationale au début du mois de juillet 1987, qui vint à point nommé mettre un
point final prochain à notre petite pièce en cinq actes.
L'article unique de la loi N° 87.557 du 17
juillet 1987, ainsi rédigé, laisse néanmoins encore du temps devant soi:
Article unique. — Après l'article 9 de la loi n° 85.729 du 18 juillet
1985 relative à la définition et à la mise en œuvre des principes
d'aménagement, il est inséré un article 9 bis ainsi rédigé:
“ Art. 9 bis.— Dans le cas où, en application du
paragraphe I de l'article 9 de la présente loi, le droit de préemption urbain a
été institué de plein droit sur des zones urbaines qui étaient couvertes par
une zone d'intervention foncière, la commune ou l'établissement public de
coopération intercommunale compétent doit, dans un délai de six mois à compter
de la publication de la loi n° 87.557 du 17 juillet 1987 complétant la loi n°
85‑729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre
de principes d'aménagement. délibérer pour maintenir ce droit. A défaut de
cette délibération dans le délai prévu, le droit de préemption urbain n'est
plus applicable sur le territoire concerné.
“ Ces dispositions ne sont pas applicables aux communes
et établissements publics de coopération intercommunale compétents qui' entre
le 26 avril 1987 et la date de publication de la loi n° 87.557 du 17 juillet
1987 précisée, auront délibéré pour modifier le champ d'application du droit de préemption
urbain ”.
Fin de
l'acte cinquième. Rendez-vous au début de
l'année prochaine pour connaître les résultats.
Un délai de six mois. c'est à la fois long et
court, mais rien n'oblige la commune à délibérer avant. Une commune peut
abandonner le D.P.U. en s'abstenant de délibérer dans le délai imparti et se
raviser plus tard. On verra. La fin du cinquième acte — si aucun texte nouveau
n'est pris et après ce qu'on vient de voir, qui oserait juger qu'il n'y en aura
plus — sera peut-être étalée dans le temps. Nous pronostiquons cependant que
les résultats ne seront pas sensiblement différents de ce qu'ils sont
aujourd'hui car il semble bien que la préemption soit entrée dans les mœurs
communales. indépendamment des convictions politiques des élus locaux.
Par ailleurs 1987 ou 1988 n’est point 1976.
Délibérer pour instituer la Z.I.F.— ou le
D.P.U.— quand il n y avait pas de droit de préemption avant, sauf les Z.A.D.
(créées par l’État). pouvait exiger, en 1976 ou 77. de la part des conseils
municipaux une certaine détermination. Délibérer pour maintenir ce qui se
pratique depuis longtemps, sans provoquer, quoi qu'on dise parfois, des abus
statistiquement significatifs, ne devait pas créer beaucoup d'embarras. Au
demeurant les communes qui abusent du droit de préemption n'hésiteront pas à
délibérer pour le maintenir, tandis que celles qui en usent loyalement auront
peut-être quelques scrupules à le faire.
Enfin, les élus locaux qui, par conviction, rejetaient l'idée d'un droit de regard public sur les affaires privées pouvaient très bien se débarrasser de la Z.I.F. Ils sont assez rares à l'avoir fait. Ils ne devraient pas être bien plus nombreux à renoncer tacitement.
Le système a cependant des inconvénients.
L'étendue des territoires soumis au droit de préemption peut varier à tout
moment (ce qui était d'ailleurs le cas antérieurement). La nature du droit peut
varier maintenant elle aussi. Ce n'est pas bon pour la commodité des agents
économiques, la rapidité et la clarté des conditions juridiques dans lesquelles
doivent se faire les transactions. Nous serions favorable à ce que les
décisions prises (tacitement ou expressément) soient intangibles pendant
quelques années. à moins de revenir à ce que nous proposions, dans ces
colonnes, l'an dernier, à un droit de préemption plus finalisé, plus rigoureux
pour tous et à champ territorial étroit. On ne s'est pas orienté ainsi, aussi
tel qu'il est, on ne serait pas très surpris de voir encore des dérapages mal
contrôlés, avec quelque gêne mais, il est vrai, sans trop de dégâts.
ANTOINE GIVAUDAN
[1] On peut se reporter cependant, sur cette question, à notre article “ Les dérapages mal contrôlés du droit de préemption urbain ”: J.C.P. 86. 1, p. 339 et s.