PETIT BILAN D'UNE FAUSSE GRANDE REFORME
ANTOINE GIVAUDAN
( 01
NOVEMBRE 1987 )
Repris dans la Revue ETUDES FONCIERES N°39. Juin 1988.
Sous le titre “ En
finir avec le P.L.D ”
J’ai souhaité, dix ans plus tard, dresser un bilan, certes superficiel mais correct dans ses données, du PLAFOND LEGAL DE DENSITE ou P.L.D car je savais que nul ne le ferait, par désintérêt, autocensure ou paresse.
Je remercie le bureau de la fiscalité
( M. GELU ) d’avoir tenu des statistiques sérieuses qu’il m’a suffi
d’exploiter. Je lui rends
d’autant plus hommage qu’il est le seul à avoir ce souci, dans le champ plus
vaste de l’aménagement et de l’urbanisme, caractérisé par une raréfaction
progressive, proche du vide barométrique, en matière de statistiques.
Le PLD, pour mon propre compte, est à
la fois une occasion ratée et un remords. Une occasion ratée car il aurait eu
un autre sens sept ou huit
ans plus tôt. J’ai regretté l’abandon de
coefficient provisoire d’occupation des sols par les « épigones » (
Cf.#1968-10-20---H#). De plus je n’étais cependant pas spécialement porté vers une norme
nationale de densité. Un remords, aussi, car je l’ai défendu avec conviction,
alors que je n’y trouvais que des vertus très limitées. Pourquoi ? Car
rien et personne ne m’obligeaient à monter au feu, plusieurs fois, pour le
défendre. Et pourtant ce n’était pas par conformisme ou flagornerie. Peut-être
pour le plaisir de la provocation, car le PLD provoqua bien des objecteurs et
des objections.
Je le regrette un peu.
Je le regrette d’autant que le
pouvoir politique et notamment le Ministre de l’intérieur le présenta
comme une ressource nouvelle pour les collectivités locales, ce qui était faux. C’était une loterie, sauf pour quelques unes
seulement, qui n’en avaient guère besoin.
J’ai dressé ce bilan, pour qu’on
puisse juger le dispositif progressivement estropié par ceux qui, en 1975-76,
dans l’opposition, le trouvaient trop timide à cause de son niveau trop élevé,
mais aussi pour démentir un doute. Contrairement à ce que beaucoup disaient et
conformément à ce que je pensais, il a bien eu un effet sur les prix fonciers.
C’est à peu près son seul mérite, et encore.
Car il a eu aussi un effet sur la
densité ; je craignais que ce fut nuisible aux formes urbaines dans les
quartiers anciens des petites villes ou des villages, souvent très denses, sans
que cette densité ne présente
des inconvénients sensibles. Qu’en fut-il ? On a cité quelques malheureux
exemples...
Signe cependant de notre inaptitude à
bien se servir du droit. On a
laissé le COS et son dépassement se dégrader ( Cf. [1998-04-03-2-H-L-INJUSTE-DESTIN-DU-COS-STRASBOURG-DEUXIEME-LECON]et #169B# ) mais
on laisse un PLD moribond survivre...
[ Et puis, tout d’un coup, on se
décide de supprimer les deux dispositifs, sans raisons sérieuses en ce qui
concerne le dépassement de COS. On passe ainsi d’un extrême à l’autre, signe
objectif de l’incompétence. Il a néanmoins fallu 25 ans, et 13 ans après mon
bilan de 1987, pour mettre fin au PLD comme le l’avais prévu. AG. 15-05-2000 ]
Bref, on pratique « l’administration
contemplative » ( Cf. #1995# ) et on ne change la loi que pour y ajouter des pollutions nouvelles.
PETIT BILAN D'UNE FAUSSE GRANDE REFORME
Antoine Givaudan, DDE des Yvelines, Patron de l'Urbanisme
à l'époque de la Direction de l'Urbanisme et des Paysages est maintenant
Inspecteur Général de l’Equipement. Il aime se définir comme un pessimiste gai.
Si vous aimez le salé-sucré de la cuisine orientale je vous propose le PLD
façon Givaudan. C'est salé et personne ne s’est sucré .
Jean LAMAISON
Vice-président du Conseil Supérieur de l’Ordre des
géomètres
La mode est à
l'évaluation, à l'audit, à un regard objectif
sur les résultats des décisions qu'on prend. C'est une bonne chose que
l'administration ne pratique pas assez. Pour évaluer il faut des informations
et leur récolement comme leur conservation en séries ou sous des formes
homogènes ne sont pas toujours assurés. Par chance, la modeste exigence de
publier — fût-ce avec retard — un recueil d'informations statistiques sur
l'urbanisme ( RISU ) permet d'avoir des éléments qu'il suffit de traiter. Le
plafond légal de densité ( P.L.D ) se prête assez bien à cet examen
rétrospectif même si les données disponibles à son sujet pourraient être
meilleures et obtenues et traitées autrement qu'à la main, à l'âge de
l'informatique généralisée.
Instaurée par la loi du 31 décembre 1975, portant réforme
de la politique foncière. le PLD est une grande réforme par les principes
qu'elle met en cause, la généralité de la mesure et l'inexistence d'exception
sérieuse.
1. LA PHENOMENOLOGIE DE LA DENSITE URBAINE
Si ce fut une fausse réforme c'est parce qu'elle survint
trop tard; comme il arrive souvent dans notre pays, la mesure propre à calmer
les effets excessifs d'un phénomène connu est prise quand le phénomène en
question reflue. Si le PLD avait existé dix années plus tôt, il est probable
que certaines densifications malheureuses n'auraient pas eu lieu. En 1976, la
surdensification des centres urbains ou de certains quartiers ne constituait
plus un phénomène préoccupant — sauf en quelques lieux — et il était curable
par les moyens classiques fournis par le POS ( le coefficient d'occupation du
sol et son dépassement ) sans recourir à une disposition aussi générale que le
P.L.D. C'était d'autant possible que l'urbanisme n'était pas décentralisé, en
ce qui concerne les POS, que les ZAC et parce que l'Etat — il l'avait prouvé à
plusieurs reprises — était à l'époque capable de redresser certains excès en
usant de simples mesures administratives. Citons pour mémoire la circulaire du
30 novembre 1971 sur la hauteur des tours et la longueur des barres, ou celle
du 21 mars 1973, sur la dimension des grands ensembles et la lutte contre la
ségrégation sociale.
Chose curieuse, la densité des constructions, qui est
l'une de leur caractéristique essentielle, a souvent donné lieu à des
malentendus et ce n'est pas fini. Rappelons-le télégramme ministériel aux DDE
du 5 mars 1969, inquiet du niveau anormalement bas qui semblait être retenu
pour la fixation des COS — alors que ceux-ci n'étaient pas encore en
application — ordonnant de maintenir les densités antérieures ( 1 ). Rappelons l'extraordinaire
fascination que soulève la densification urbaine dans le discours
"écologique" alliée à l'idée de profit, de spéculation, de cadre de
vie inhumain, fascination qui n'a d'égale qu'un malentendu au moins aussi grand
sur la réalité de la densité urbaine. Le discours, en effet, vise bien plus les
grands ensembles où la densité est généralement faible — en tout cas bien
inférieure à un — que le XVIe arrondissement, Neuilly ou les secteurs
sauvegardés, où la densité dépasse facilement 5 ou 6. Les hommes sont ainsi.
Dans beaucoup de petites communes, la densification est également une bête
noire. On appelle ici, où l'urbanisme idéal est souvent la zone NB, densité
élevée, le COS qui dépasse 0,12 ou 0,15. En
définitive, le risque est grand, quand on parle de densité, d'entendre dire
n'importe quoi. II est heureux que la législation, avec le COS, permette un
peu d'objectiver la notion et de rapporter à des concepts comparables — qui
n'ont jamais eu le prétentieux objectif de résumer la réalité urbaine comme
certains quelquefois lui en ont fait le reproche — l'une des dimensions de
l'urbanisation. Ainsi a-t-on au moins un moyen de s'entendre et d'agir sur
d'autres bases que des "on dit" ou des impressions.
( 1 ) . "Suis informé tendance à diminuer le coefficient
d'occupation des sols dans nombreuses villes. Or j'ai l'intention de relever pour
accroître les capacités de construction, aussi en attendant mes instructions
complémentaires vous voudrez bien continuer d’appliquer coefficient
d'occupation des sols au moins égal à janvier 1968".
"Ce télégramme fait
suite aux inquiétudes qui se sont fait jour ces derniers temps et dont il a été
fait notamment état lors d'une journée d'étude de la Fédération nationale des
constructeurs promoteurs ( Voir Moniteur du 1ier février 1969 p. 37)
quant à la tendance à fixer à un niveau anormalement bas les coefficients
d'occupation des sols ce qui aboutirait; à une quasi généralisation dans le
centre des villes du versement de la taxe de surdensité ". ( Le Moniteur
des Travaux Publics. 15 mars 1969).
Le P.L.D n'a pas échappé à ces confusions mentales. L'une
d'entre elles, et vraisemblablement la plus grave, fut de le présenter
quelquefois comme une ressource nouvelle importante pour les collectivités
locales alors que toutes les études préparatoires qui furent poussées très loin
montraient parfaitement qu’à l'exception de quelques hauts lieux de
l'urbanisation dense, les ressources qu'apporterait le P.L.D s'apparentaient
plus à une loterie attribuant, ici ou là, un gros lot, non répétitif.
Le PLD avait — et cette façon de parler au passé est
justifiée même s'il existe encore — deux objectifs qui ont été à peu près
atteints. Le premier était de refréner la hausse des prix fonciers en milieu
urbain dense. On évoquera plus loin ce qu'il en a été. Le second était de
"décommercialiser" en quelque sorte, les hautes densités et d'enlever
à la fixation de COS élevés, le caractère passionnel et tendu qu’elle avait
souvent. Cet objectif fut atteint pleinement.
Dix années d'application permettent de juger, avec une
relativité prudente, car l'urbanisation des années 76-86 n'a pas été poussée
par les mêmes forces, ni conduite dans un contexte analogue à celui des années
antérieures à 74.
II faut donc voir ce qu'il a donné et commenter la
situation actuelle, avec un P.L.D facultatif et abâtardi.
2. L'EVOLUTION DU REGIME DU PLD
Depuis son origine, le P.L.D a subi des évolutions dans
son assiette, son niveau possible et les délais de recouvrement du versement
lié à son dépassement, qui n'ont pas été neutres vis-à-vis de sa productivité.
Les statistiques doivent être interprétées en tenant compte des modifications
structurelles du mécanisme. II faut donc rappeler très sommairement la
chronologie de son application.
2.1. Loi du 31 décembre 1975
L'entrée en vigueur est fixée, après la publication du
décret d'application, au 1er avril 1976.
Cette application est progressive. Le montant du
versement subit une réduction régressive de 5 % par mois. II était dû à
concurrence de 25 % en avril 1976, la déduction de 75 % diminuant de 5 % par
mois pour s'éteindre le 1er septembre 1977. La date à prendre pour
la liquidation a toujours été celle de la décision du permis de construire. Le
montant était payable en 3 versements égaux, à compter d'un délai de trois, six
et dix huit mois après la dite décision.
2.2. Loi du 30 décembre 1980
Le recouvrement est modifié. Il se fait en 2 fractions
égales exigibles à compter d un délai d'un an et de deux ans après la décision.
2.3. La loi du 29 décembre
1982
Elle permet à la commune ( 1 ) de modifier le niveau du P.L.D à la hausse dans la limite du
double ( soit 2 et 3 pour Paris ). D'autres conditions de procédures, plus
complexes et superflues qu'utiles doivent être respectées mais l'exemption des
"constructions publiques"
fait son apparition.
La commune avait six mois pour modifier le P.L.D à compter du 19 mars 1983, date du renouvellement du conseil municipal à la suite des élections.
( 1 ). ou aux
organismes de coopération intercommunale compétents à sa place, en l’occurrence
les communautés urbaines
2.4. La loi du 18 juillet
1985
Elle retouche les conditions de procédure dans lesquelles
les communes peuvent modifier te niveau ( sans excéder les niveaux antérieurs )
en les améliorant un peu. Le conseil municipal peut en effet délibérer à tout
instant pour augmenter le PLD mais sa décision ne peut être modifiée pendant 3
ans, sauf élections nouvelles entre temps.
Le recouvrement est modifié puisque le paiement en 2
fractions égales doit se faire après un délai de 18 mois et de 36 mois.
2.5. La loi du 23 décembre
1986
Elle oblige la commune à se prononcer avant le 25 mars
1987 (et à une date ultérieure pour Paris, Lyon, Marseille et les organismes de
coopération intercommunale, compétents à sa place) pour maintenir le PL.D. En
l’absence de délibération, le P.L.D ne s'applique plus.
Elle a confirmé la possibilité de relever le niveau du
PLD, à tout instant, sans limitation supérieure.
Ces lois ont également modifié les collectivités
publiques bénéficiaires du versement ainsi que son affectation budgétaire mais
ces changements sont sans incidence sur les effets directs du PLD.
Les variations successives de l'assiette et des délais de
recouvrement compliquent l'interprétation de certaines données aussi faut-il
axer les principaux commentaires sur le produit liquidé.
3. L'EVOLUTION DU P.L.D APRES LES MODIFICATIONS
LEGISLATIVES
Cette évolution qui concerne les décisions des communes
de relever le niveau du P.L.D, ou depuis 1986 de le supprimer ou d'en exempter
les constructions à usage d'habitation, sera seulement survolée. Elle donnera
cependant une idée de l'attitude des conseils municipaux devant cette mesure
insolite puisque liberté leur était donnée de la remettre partiellement puis
complètement en cause.
II faudra interpréter prudemment les résultats car ils ne
sont pas — en ce qui concerne la possibilité de supprimer le PLD depuis la fin
de l'année 1986 — tous connus. Par ailleurs, étant donné le zèle très relatif
des préfectures ou des D.D.E à transmettre les délibérations à l'administration
centrale — comme si la déconcentration consistait à ne plus rendre compte — ces
informations viennent lentement et sans doute, certaines délibérations ne
seront jamais transmises. Sinon comment expliquer que sur la confirmation du
PLD avant le 25 mars 1987, 60 départements seulement aient transmis des informations
et, dans certains d'entre eux, le fait qu'on ne connaisse que la commune
chef-lieu, laisse penser que cette information est spontanément parvenue de la
commune elle-même
31. L'évolution de 1983
Le régime du PLD, qui est resté six années inchangé entre
le 16 avril 1976 et le Printemps 1983 ( période d'entrée en vigueur de la loi
du 19 décembre 1982 ) va évoluer peu à peu.
61 communes ont en effet décidé d'accroître, et en général
de doubler le P.L.D en 1983 et 1984. Les décisions prises fin 1983 ou en 1984,
sont le fait de conseils municipaux renouvelés à la suite d'élections annulées.
Le doublement a affecté de nombreuses communes
importantes et on peut citer:
— Nice, Cannes, Antibes, Toulon Marseille, Nimes,
Béziers, Perpignan Biarritz, Bayonne, Ajaccio, Les Sables d'Olonne, Nantes,
Honfleur, qui sont sur le littoral ou très proche de lui;
— Paris, Blois, Saint-Etienne, Amiens Toulouse, Tours,
Limoges, Cholet, Colmar, Valence, le
district d'Agen, d'Alençon, Dunkerque, Brest, Le Creusot, Montceau-les-Mines,
le district urbain de Reims.
Le PLD a été relevé dans d'autres communes:
·Le Touquet en avril 1986 (1,5), Dijon (1,5), Angers
(1,5), la communauté urbaine de Cherbourg (1,5), Pau (1,3), le district de
Bayonne-Biarritz (1,3).
·Paris l'a doublé par délibération du 11 juillet 1983.
La communauté urbaine de Lille, l'a maintenu tel quel.
C'est la seule grande agglomération qui ait choisi cette voie. Dans une classe
d'importance au-dessous, on ne trouve que Rouen à l'avoir conservé.
Mais l'absence d'information est à interpréter
prudemment.
II est clair que la décision est indépendante des
politiques dominantes des conseils municipaux.
Il est également clair que les hauts lieux de la pression
foncière que sont le littoral et les grandes villes, les communes de la région
Ile-de-France mises à part, ont été, dans l'ensemble, "soulagés" du
P.L.D, autrement dit là où cette mesure a un sens et présente le maximum de
productivité. C'est un signe.
32. L'évolution après la loi
du 18 juillet 1985
Cette loi ouvrait derechef aux communes, la faculté de
relever le P.L.D; 45 communes l'utilisèrent. On trouve: Troyes, Narbonne,
Rodez, Salon, Tarascon, Angoulême, Grenoble, Lorient, Saint-Brieuc, le district
Audomarois, Albi, Hyères, Bandol, Beauvais, Sète (en avril 1986, 1,3). A noter
que sur ces 45 communes, il y en a 11 en Haute-Savoie.
A l'exception de Paris, comme en 1983, la région
Ile-de-France, est celle où le PLD a le moins varié. Est-ce un signe de
maturité devant les phénomènes de densification ?
33. L'évolution après la loi
du 23 décembre 1986
Cette loi a inversé la règle d’institution du P.L.D. Pour
que son application se maintienne, le conseil municipal ( ou l'organe délibérant
de l'établissement public compétent ) doit expressément le vouloir. Son
application sera intéressante à suivre. Les premiers résultats connus pour 60
départements permettent — au 11 juin de savoir que 1273 communes en ont ainsi
décidé. C'est assez peu sur plus de 36 000.
Nous présentons à part les premiers résultats pour les
communes les plus importantes.
A ce jour, Paris et la communauté urbaine de Lyon
semblent avoir tacitement abandonné le P.L.D, faute d'en avoir délibéré. Les
communautés urbaines de Bordeaux, Brest Le Mans, l'ont expressément supprimé.
Celle de Lille l'a maintenu.
Certaines communes ont utilisé la faculté qui leur était
donnée de relever le PLD. Ainsi le PLD est supérieur à 1 maintenant au Puy (3),
au Havre (1,7), à Lorient (1,5), à Clermont-Ferrand (1,5)...; il a également
été augmenté de 2 à 3 ailleurs (par exemple à Tours).
D'une façon générale, les communes ont peu usé de la
faculté d'exempter de PLD, les constructions à usage d’habitation. Ce qui
simplifiera l'application.
II faut souhaiter que nous aurons un panorama exhaustif
de la situation, présenté par l'administration. d'ici quelques mois.
LE MAINTIEN DU PLD APRES MARS 1985
Liste de quelques communes
ayant maintenu le PLD au 11 juin 1987 en province
|
Laon, |
Douarnenez, |
Lorient
(1,5) |
|
Soissons, |
Ajaccio,
(2), |
Creil |
|
Millau, |
Blagnac, |
Senlis |
|
Aurillac
(1,30), , |
Montpellier |
Lens |
|
Cognac
(1,50) |
Rennes, |
Clermont-Ferrand
(1,5) |
|
Royan, |
Tours
(3), |
Tarbes
(l,5)* |
|
Bourges |
St-Martin
d'Hère (1,2), |
Chenove |
|
Vierzon, |
Vienne , |
St-Louis
(Haut‑Rhin) |
|
Beaune ;* |
Vendôme
(1,5) ; |
Albertville |
|
Dijon
(1,5), |
Saint-Chamond, |
Le Havre
(1,70) |
|
Gueret,* |
Le Puy
(2) , |
Fréjus |
|
Besançon. |
Orléans |
Limoges
(2) * |
|
Chartres |
Châlons-sur-Marne |
Epinal* |
|
Chateaudun, |
Vandœuvre |
Belfort |
|
Concarneau |
Bar-le-Duc
(1,2) |
|
*Communes ayant exempté de PLD les constructions à usage
d habitation.
( ) le nouveau plafond local de la densité. Quand rien n’est indique,
le plafond est maintenu à 1.
|
Seine-et-Marne Chelles
(1.30) Meaux Nemours Villeparisis |
Val-d'Oise Eaubonne
Ermont Franconville
Garges-les-Gonesse
Montmorency Pontoise
( 1.5). Sannois |
Val-de-Marne Résultats connus pour 24 communes.
Deux l'ont relevé. Créteil (1,3) ,Ivry sur-Seine (2) Aucune
n'en a exempté le logement. |
|
Yvelines Achères La Celle-Saint-Cloud Chatou Le Chesnay Conflans-Sainte-Honorine Mantes-la Jolie Marly-le-roi Poissy Saint-Germain- en-Laye Velizy Le Vesinet Viroflay (1,7) |
Hauts-de-Seine Résultats connus pour 30 communes
sur 36. 30 ont maintenu le PLD. Certaines
l’ont relevé. Asnières ( I ,5) Rueil-Malmaison (2) Seule la commune Saint-Cloud en a
exempté le logement |
Seine-Saint-Denis et
Essonne Résultats
non parvenus |
4. LA FIABILITE DES SOURCES STATISTIQUES
Des raisons administratives — qu'il serait très
intéressant d'analyser car elles montreraient certaines inaptitudes, quasi génétiques, de l'administration à
travailler dans la commodité — ont obligé à recourir à l'envoi trimestriel
d'une liste ad hoc des permis de construire soumis au PLD. Cette liste indique
pour chaque permis la SHON ( Surface hors œuvre nette ) totale du projet, la
SHON excédant le PLD et soumise à ses dispositions, la superficie du terrain
d'assiette du projet et le produit liquidé. En provenance des services fiscaux,
on dispose également des montants mis en recouvrement chaque année.
Ces informations permettent donc de connaître le nombre
de permis de construire soumis annuellement au PLD et par le calcul d'avoir
quelques autres données.
Ces statistiques méritent quelques commentaires.
TABLEAU N° 2. PLD ET PERMIS DE CONSTRUIRE
41. L'évolution des projets
de construction autorisés soumise au PLD
Un permis demandé et accordé peut subir trois évolutions
différentes.
a. II peut être l'objet d'une modification autorisée qui accroît
la surface du projet. Cette augmentation ne crée aucun problème statistique
grave, elle peut seulement gonfler un peu le nombre de permis, si le permis
modificatif est compté, statistiquement, comme un permis distinct du permis
initial.
b. Il peut être l'objet d'une modification qui réduit sa
superficie de plancher. Dans ce cas, la SHON soumise au P.L.D diminue ou peut
complètement disparaître. La décision modificative peut être demandée,
théoriquement dans les 22 mois suivant la décision initiale (en pratique plus).
Elle peut donc être prise plus de 2 années après. Il faut donc statistiquement
ajuster les données statistiques pour que les réductions ou disparitions soient
rapportées aux décisions initiales. On ne peut garantir que cet ajustement soit
systématiquement fait.
c. Le pétitionnaire peut
renoncer au permis, notamment avant la date du 1er versement du PLD qui est exigible
aujourd'hui 18 mois après la décision du permis. Cet autre ajustement s'impose
pour avoir des résultats rigoureux. II est couvert d'une garantie statistique
analogue à la précédente.
42. La communication de
l'information statistique
Elle s'est maintenue jusqu'en 1984. A partir de 1985,
certains départements n’envoient plus que des informations partielles (nombre
de permis, montant du produit liquidé). Le
prétexte pris est le manque de moyens, mais il faut plutôt le chercher dans
l’organisation interne du recueil statistique lié à la réorganisation des
services instructeurs vers plus de déconcentration, à l'informatisation des
tâches, à la décentralisation complète de l'instruction ( exécutée alors par
les services municipaux) et au désintérêt vis-à-vis de la tâche elle-même. Le
système n'étant plus en mesure de produire commodément cette information, car
il n'a pas été conçu ou revu pour pouvoir la produire, il faut un effort
spécifique pour la réunir. L'administration centrale de son côté hésite un peu
à exiger ce qu'on ne lui fournit plus. II
est donc probable que la qualité de l'information se dégradera chaque année, un
peu plus.
On peut évidemment se demander en quoi il est utile de
recueillir ces informations. Avec ce
raisonnement — que la mode ambiante incite à tenir — ce n'est pas seulement le
P.L.D qu'on ne connaîtra plus, c'est l'ensemble des informations concernant
l'urbanisme et son évolution. D'ailleurs, la désorganisation profonde du
système Siroco, aujourd'hui remplacé par Siclone, a gêné quelque peu, ces
dernières années, l'analyse conjoncturelle de l'activité du bâtiment.
Nous sommes, en ce qui nous concerne, fermement partisans
d'une connaissance satisfaisante de l'application locale des lois. C'est la
seule façon de ne pas s'en remettre aux rumeurs, sur ce qu'il se passe et de
pouvoir, rétrospectivement, évaluer un dispositif. II faut donc maintenir
vivant le recueil des informations même s'il n'est pas parfait.
Les données disponibles sur les dix années écoulées sont
donc entachées, comme toute statistique, d'une certaine approximation. Elles
sont à manipuler avec discernement mais la série est suffisamment longue et
homogène pour qu'on puisse la faire un peu parler.
Pour des raisons évidentes, on commentera la France
métropolitaine en distinguant Paris et on réservera aux DOM un paragraphe
particulier.
43. L'évolution du niveau PLD
Même si cette évolution sur les années couvertes par les
statistiques ne concerne qu'un nombre restreint de communes ou d'organismes
intercommunaux ( 141 au début 1986 ), elle touche des villes très importantes
où le P.L.D avait toute chance de s'appliquer significativement. Il est
impossible dans les totaux départementaux de distinguer les communes, les
surfaces et les produits provenant du P.L.D à 1 et ceux provenant du P.L.D
augmenté. Aussi les calculs et comparaisons deviennent-ils d'autant plus
aléatoires que la statistique est récente. C'était déjà vrai dans le passé,
puisque pour avoir des éléments exacts il fallait avoir déduit les dégrèvements
et les abandons de permis de construire, malgré le développement de
l'informatique, la statistique a dégénéré et nous le regrettons.
5. LA PHENOMENOLOGIE DU P.L.D. EN FRANCE
METROPOLITAINE
Sous les réserves qui précèdent, il faut maintenant
présenter les résultats du P.L.D depuis 1976. C'est une information inédite.
51. Le nombre de permis et la
surface hors oeuvre nette (SHON)
Les résultats sont dans les
tableaux N° 1 et N° 2.
Le P.L.D au niveau de 1 et de 1,5 à Paris, était une
mesure d'application marginale. Les études menées sur les années 1972-73-74,
années de haute conjoncture immobilière, l'avaient montré. Le fléchissement
progressif de l'immobilier et plus encore l'évolution des modes dans la
construction, ne pouvaient que la marginaliser un peu plus.
De fait, sur les 350 000 à 400 000 permis de construire
annuels, c'est de l’ordre de 2 à 3 000 qui eurent à en subir ses effets.
L'année record est 1981 ( 3.872 permis). La moyenne sur 10 ans est de 2.800
permis par an et de 210 à Paris ( tableau N° 2). Le taux de fréquence est
inférieur à 1 %.
Sa mise en œuvre, qui pouvait donner lieu parfois à des
situations complexes et intellectuellement fascinantes, n'a pas été difficile;
elle n'a pas chargé les services, ni retardé sensiblement l'instruction des
dossiers.
Le tableau N° 1 présente les superficies concernées.
La surface hors œuvre nette ( SHON) des opérations
concernées en 10 ans est de 45,7millions de m², ce qui est assez faible eu
égard à la superficie du plancher autorisée annuellement. L'année record est
également 1981 avec 8,2 millions de m2, suivi de 1982 (6,8). Les superficies de
plancher soumises au PLD évoluent à peu près de la même façon:
1982 : 1 128 000 m2
1981 : 1 014 000 m2
1980 : 780 000 m2
1979 : 790 000 m2.
TABLEAU N° 3. LE PRODUIT BRUT ET LE PRIX DES
TERRAINS
L'analyse, qui ne peut être trop détaillée, gagne cependant
à distinguer Paris et la France moins Paris.
A Paris, les quatre années les plus productives sont dans
l’ordre décroissant, 1981, 1983, 1982 (si l'on exclut 1976 et 1977, années
transitoires au cours desquelles le versement subissait un abattement
dégressif).
En province, ces quatre années sont: 1982, 1981, 1979,
1980, en ordre décroissant de productivité.
La décrue des rendements s'amorce en 1984, mais elle
semble essentiellement liée à l'application de la loi de décembre 1982 qui,
comme nous l'avons vu, a été utilisée pour accroître le P.L.D dans les villes
les plus juteuses.
II semble donc que le PLD soit entré dans les mœurs à
partir de 1980. II était admis et ne constituait, globalement, plus une mesure
de nature à différer les projets ou à bloquer les affaires, contrairement à ce
qui a été souvent affirmé. Cet effet-là a pu jouer jusqu'en 1979. Par la suite,
l'acceptation du système était à peu près acquise puisque le gouvernement qui
l'avait inventé avait montré sa détermination à le maintenir. En 1981, il était
peu vraisemblable d'attendre d'une majorité nouvelle, dont les représentants
avaient souhaité en 1974, lors du débat parlementaire que le plafond soit
abaissé à 0,8, sinon à 0,5, qu'il soit remis en cause. On peut expliquer ainsi
les bons résultats 1981 et 1982.
La loi du 19 décembre 1982, qui n'a d'ailleurs pas été
précédée d'un vaste débat sur la politique foncière ou celle de la
construction, apparaît plutôt comme une mesure conjoncturelle destinée à lâcher
quelque lest, à l'occasion du débat budgétaire. On constate qu'elle n'a pas eu
d'effet significatif national, mais a certainement permis de moins taxer
certaines opérations, dans les grandes villes, opérations qui se seraient sans
doute réalisées en toute hypothèse à un coût foncier analogue pour le
promoteur. L'augmentation des prix moyens de terrain, en 83 et 84 par rapport à
1982, le laisse penser.
Les superficies moyennes des
permis concernés et des dépassements (tableau N° 2) sont d'une remarquable
constance.
Les projets ont entre 3 000 et 15 000 m² à Paris et entre
1 000 et 2 000 m² en province. Cette faible importance des superficies moyennes
est le signe que les petites opérations, donnant lieu à des dépassements peu
importants, sont assez nombreuses pour abaisser les moyennes. il
En définitive, le P.L.D ne frappe pas beaucoup de projets
importants, peut-être un dizième d'entre eux, soit 3 000 par an environ. Au
demeurant, il faut rappeler le régime extrêmement favorable — et
incompréhensible d'ailleurs — fait aux zones d'aménagement concerté et aux
constructions qui s'y édifient, vis-à-vis du P.L.D. Les hautes densités
soumises au P.L.D sont de ce fait encore moins fréquentes.
52. La surface des terrains
et leur prix (TABLEAU N° 1 ET 3)
A. la superficie des terrains
La superficie des terrains concernés par les projets qui
excèdent le PLD est modeste.
On ne sait plus aujourd'hui combien de m² on construit
chaque année, ni combien de terrains sont en quelque' sorte utilisés par les
constructions. La connaissance de l'occupation du sol, à l'heure du satellite
spot, se passe de compilations bureaucratiques et archaïques ! Tous bâtiments confondus la superficie de
ces terrains était estimée à 120 000 hectares
en 1973. C'est un ordre de grandeur qui s'est maintenu jusqu'en 1980. Après
cette date, on ne semble pas s'être beaucoup occupé de savoir comment évoluait
l'espace français destiné à être décentralisé.
Quoi qu'il en soit, les projets dépassant le PLD
concernent de l'ordre de 200 à 400 hectares selon les années. La moyenne sur
dix ans est de 264 hectares.
Les années les plus actives sont dans l'ordre décroissant
1982 1981, 1980 1978. A Paris, les limites extrêmes d'une année sur l'autre
sont de l'ordre de 35 à 65 ha, la moyenne annuelle étant de 36 ha. Les
meilleures années sont dans l’ordre décroissant 1981, 1978, 1980, 1983.
Ces données corroborent celles qui ont été commentées sur
les superficies de plancher.
B. Les prix
Mais c'est le prix des terrains qui est au cœur des
débats du P.L.D. Cette mesure fut présentée par le gouvernement avec le triple objectif:
1. de décommercialiser, en quelque sorte, les hautes
densités et d'enlever tout intérêt financier à la densification;
2. de stabiliser ou de faire pression à la baisse sur les
prix des terrains les plus chers
3. d'apporter des ressources nouvelles aux communes.
Si 1e premier
objectif fut atteint et on en perçut les effets à l'occasion de la fixation
des COS, lors de l’établissement des POS, il n'eut pas beaucoup de retentissement
car il n'aboutissait qu'à supprimer un problème et chacun sait que quand on
élimine un problème, on n'éprouve jamais de satisfaction majeure de nature à
attirer l'attention et à donner lieu à de spectaculaires déclarations. En
outre, cet effet a été lentement distillé et diffusé avec l’élaboration des
POS. On ne s'en est donc pas aperçu.
Les communes qui ont doublé le P.L.D, et où de hautes
pressions foncières se manifestent seront vraisemblablement amenées à ajuster
leur COS quand il est inférieur à 2 ou 3, sur le PLD.
Le second objectif
est le plus difficile à apprécier. Le tableau N° 3 présente une estimation
statistique des valeurs foncières moyennes tirées des déclarations des
constructeurs ou des estimations des domaines. C'est la première étude du
genre, elle gagnerait à être approfondie, reprise par département ou par
agglomérations les plus concernés. C'est d'ailleurs ce qu'on aurait dû faire
avant de remettre en cause le PLD.
Les interprétations doivent être également tempérées par
l'évolution générale de la conjoncture immobilière qui peut être plus ou moins
favorable à l'éclosion de projets importants et denses. II ne fait aucun doute
que l'allégement de l'agrément en région Ile-de-France fut un facteur favorable
combiné avec une certaine tension sur le marché en 1985-86.
II faut donc être prudent.
Pour la France sans Paris, les prix en francs constants
1986 sont étonnamment stables, autour de 600 F le m2 de terrain ( à l'exception
d'une poussée en 1980-81 ). En 1985, on note une poussée significative ( 731 F
).
A Paris, les prix se sont également tenus d'aucune
fourchette étroite entre 5 600 - 6 000 F le m2 de terrain.
Le doublement du plafond en juillet 1983, comme on
pouvait s'y attendre, a provoqué une hausse importante, qui dépasse le
doublement en 1984, sa résorption en 1985 s'est faite à un niveau sensiblement
supérieur à 1982 ( 7.935 F contre 6.064 F).
Le PLD a donc joué son office de ralentisseur.
C. Les Alpes-Maritimes et les
Hauts-de-Seine ( TABLEAU N° 4)
II n'est pas inopportun de jeter un œil sur deux
départements bien connus pour leur haute densité: les Alpes-Maritimes et les
Hauts-de-Seine.
Le produit financier a baissé dans les deux départements
en 1983, dans l'attente d'une augmentation effective du P.L.D certains projets
ont peut-être été différés.
Les prix semblent stabilisés en 1980, 1981, 1982 et 1983
pour les Alpes-Maritimes et s'accroissent brutalement en 1984. II en va à peu
près de même dans les Hauts-de-Seine, si ce n est une chute importante des prix
en 1982 malgré une superficie autorisée au-delà du PLD, record.
TABLEAU N°4. LE PLD, PRODUIT ET PRIX MOYEN DES
TERRAINS
dans les
Alpes-Maritimes et Hauts-de-Seine
Les prix des Alpes-Maritimes sont environ 15 % supérieurs
au prix de la France sans Paris (sauf en 1984). Les prix des Hauts-de-Seine
sont bien supérieurs mais irréguliers, mais loin derrière Paris.
II est probable que la stabilisation des prix, voire leur
diminution a été plus nette encore ailleurs où les causes d'agitation foncière
sont statistiquement moindres
6.LE PLD DANS LES DEPARTEMENTS D'OUTRE-MER
(TABLEAU N° )
Le tableau N° 5 présente les résultats connus sur les dix
années antérieures. Le PLD n'a pas beaucoup atteint de construction ( 571
permis en dix ans) et n'a pas beaucoup produit: 44 MF.
Néanmoins, il semble que l'effet sur les prix ait été
assez brutal après 1976.
Le PLD a été porté à 1,5 en mars 1983 à Pointe-à-Pitre et
à 1,75 à Fort-de-France.
TABLEAU N° 5. LE PLD DANS LES DEPARTEMENTS D'OUTRE-MER
7. LE PLD
ET LES RESSOURCES COMMUNALES (TABLEAU N° 6)
Le PLD, avait indiqué le Ministre de l'Intérieur au début
de l'année 1975, devait rapporter 2 milliards de francs aux collectivités
locales. Cette déclaration était sans doute optimiste et ne reposait pas sur
des prévisions administratives. Les études statistiques nombreuses et poussées
avaient consisté à déterminer combien de permis avaient une superficie de
plancher hors œuvre supérieure à 0,5, 0,75, 1, 1,5 dans les années antérieures
de 1972, 1973.
II était patent que si le PLD avait existé durant ces
années-là, les résultats auraient été différents.
En dix années, 4,1 milliards de francs ont été liquidés
en France métropolitaine, soit environ 400 MF par an. Les deux meilleures
années sont 1981 ( 741 MF) et 1982 ( 698 MF).
Le produit net est calculé en déduisant du produit brut
les abattements de la période transitoire (1976-1977).
Les abandons et les dégrèvements qui peuvent survenir
dans les années qui suivent l'autorisation de construire (notamment avant le
délai de 18 mois au terme duquel 1re moitié du versement doit être
payée) sont également déduits, dans la mesure où ils sont connus. En d'autres
termes, les résultats peuvent être tenus pour exacts et à peu près définitifs
jusqu'en 1984. Les résultats 1985 — et ceux de 1986 qui ne sont pas encore
connus — sont certainement à minorer d'autant que des abandons de permis de
construire avec PLD peuvent donner lieu à un nouveau permis non soumis au PLD
quand celui-ci a été supprimé ou augmenté.
Cette ressource est allée jusqu'en 1982 pour une part à
un fond de péréquation qui l'a redistribuée assez égalitairement aux petites
communes. Ensuite le quart du produit est allé au département, avec quelques
exceptions possibles.
Quoi qu'il en soit, sans que les ressources produites
soient négligeables, le P.L.D ne pouvait pas constituer une ressource
régulière, suffisamment importante qui dispense de revoir le régime des
finances communales.
Du point de vue des communes, le versement n'a jamais pu
être un gisement sûr de recette. Dans les grandes villes les montants perçus
pouvaient être élevés en eux-mêmes, mais négligeables vis-à-vis d'un budget
important. Dans les communes moyennes, le P.L.D s'est apparenté à une loterie.
De temps à autre. survenait un projet donnant lieu à quelques millions de
francs de versement. C'était une aubaine sur laquelle il ne fallait pas trop
compter à l'avance, et qu'il ne fallait pas utiliser tout de suite car le
projet pouvait être abandonné. Dans les petites communes il a pu gêner de
petites opérations dense sans doute mais sur de petits terrains. A cet égard,
il était contestable.
TABLEAU N° 6. LE PRODUIT NET
FAUT-IL EN FINIR UNE FOIS POUR TOUTES AVEC LE
PLD ?
Spectaculaire par son simplisme, mais étroit dans ses
effets, le PLD est une demi‑mesure. II a sans doute été fixé trop haut
pour exercer une pression économiquement perceptible sur tous les marchés
fonciers. Les études initiales montraient que les choses devenaient sérieuses à
partir de 0,5.
Les abâtardissements successifs, ( exemptions et
augmentations) lui ont enlevé ses vertus curatives et préventives pour autant
qu'on estime qu'il fallait prévenir et curer. On lui a même enlevé son nom en
précisant curieusement dans l'article L.112.1 que la "limite légale de
densité", s'appelle "plafond légal de densité" ! On est dans le
symbolique.
Après la réforme de 1986 qui peut conduire à sa
disparition, on se demande pourquoi le conserver. Sans doute, est-ce une façon
de ne pas priver, par la loi, les collectivités locales d'une ressource. Ce
sont donc elles qui décident de son maintien. Techniquement ce n'est pas la
bonne solution car la combinaison du COS et du PLD est complexe et
l'application de doubles densités variables dans le temps sur un même espace
soulève des problèmes inextricables ( Cf. #1980-01-01---E#.On
jettera un coup d’œil aux formules figurant en fin de document )
. Mais la clarté de la règle juridique est devenue depuis longtemps un souci
second.
Toutes ces raisons nous inclinent à penser qu'il faudra
un jour abroger ** cette mesure originale qui est venue trop tard. Mais
prise plus tôt était-elle acceptable ?
ANTOINE
GIVAUDAN
** [ Il aura fallu 24 ans pour qu’on y vienne avec la loi 2000-1208 qui y met pratiquement un terme .AG ]