VINGT
ANS APRES
ANTOINE GIVAUDAN
(
NOVEMBRE 1987 )
ETUDES FONCIERES N°37 DECEMBRE 1987
trimestriel édité par l'A.D.E.F.
ORIGINE ET DESTINATION
J’ai célébré à ma façon le 20ème anniversaire
de la LOF en publiant ce modeste article plein de vérités.
Les gens connaissent la L.O.F. de 67 et, encore
aujourd’hui, s’y réfèrent, preuve qu’elle a constitué un moment important de
l’action urbaine.
Ce serait rassurant s’ils n’en disaient pas n’importe
quoi, en mal ou en bien.
Il faut cependant se résigner devant la conjuration des
“ beaux esprits ” qui s’imaginent que…, des “ ignorantins ” qui ne savent rien et des
“ bien pensants ” qui se taisent faute de…, à voir l’histoire ouvertement
falsifiée.
Les propos récents liés au projet de loi en préparation,
donnent une éclatante illustration de cette conjuration de l'ignorance alliée à
la nécessité du mensonge pour se justifier.
J’ai essayé de renouveler la célébration de l’anniversaire
en 1997, mais je fus jeté ( Cf.#1997-12-05---C#).
Vingt
ans déjà. C'est le 30 décembre1967 que fut promulguée la loi d'orientation
foncière. C'est un anniversaire que l'on se doit de marquer de quelques
réflexions, à défaut de mieux, car nul ne semble aujourd'hui particulièrement
intéressé à le célébrer un peu plus officiellement ou plus solennellement. Il
faut dire que la production législative et réglementaire a été telle, en vingt
ans, qu'il ne vient guère à l'idée de quiconque de marquer un événements de ce
type.
La loi
d'orientation foncière ‑ la L.O.F. comme on l'a appelée par la suite ‑
se singularise pourtant dans la suite ininterrompue des lois qui jalonnent le
domaine de l'urbanisme de 1954 à 1987. Mais comment ? Par ailleurs, vingt
années plus tard on peut, sans dresser un bilan, tirer quelques conclusions.
Quand
on regarde l'histoire de l'urbanisme de notre pays, on constate qu'il a eu deux
périodes d'effervescence profonde.
La première est celle de la reconstruction. Elle
mobilisa beaucoup de moyens pour un objectif parfaitement clair, attendu,
légitime. On ne se posait pas trop de délicates questions. Il fallait aller
vite. On a utilisé donc, pour y parvenir, des moyens importants.
La seconde période est celle des années soixante
et des grandes interrogations sur la croissance urbaine, la ville, les villes
nouvelles, les problèmes fonciers, l'équipement urbain. Il
faut bien reconnaître que le paysage urbain et l'économie urbaine, même une
fois la reconstruction achevée, étaient restés à peu près les mêmes, alors
qu'avec les années soixante, chacun sentait qu'ils allaient être profondément
transformés. De ce point de vue, on ne s'est guère trompé.
La
L.O.F. ‑ ou plus exactement des éléments variés de réforme ‑ ont
pris naissance dans ce contexte d'intense agitation intellectuelle sur l'avenir
des villes et la maîtrise de leur développement. Cela se passait en 1963-64-65.
Sans doute y aurait-il eu quelques lois de plus, étalées dans le temps, si en
1966, on n'avait pas créé le ministère de l'Équipement à la tête duquel a été
nommé Edgard
Pisani. Le mérite du nouveau ministre, volontiers visionnaire et
porté sur les grandes réformes qui touchent aux structures de la société, a sans doute été
de fédérer des idées diverses et séparées en vue de constituer un tout qui
attaque l'aménagement urbain par plusieurs côtés à la fois.
Techniquement, l'initiative ne
changeait pas grand chose au contenu des textes déjà préparés, mais
elle permettait d'y associer des idées ou des propositions plus nouvelles. Psychologiquement,
elle transférait un sujet, du domaine technique et juridique dans lequel il
entrait naturellement, vers le domaine de la société ‑ comme on dirait
aujourd'hui. La L.O.F., devenait ainsi le symbole d'une prise de
conscience collective des enjeux de l'aménagement urbain et, sans les créer, ni
tous les hiérarchiser, elle leur donnait une existence politique qu'ils
n'avaient pas avant. La L.O.F. a en quelque sorte élevé ‑ avec les débats
internes à l'administration et à beaucoup de professions ainsi qu'avec les
débats au Parlement ‑ les affaires d'aménagement, d'urbanisme, au rang
d'enjeu national. Ce faisant, elle provoquait ou légitimait le mouvement en
faveur des études d'urbanisme, d'une réflexion sur l'espace local, de
l'amélioration de l'organisation urbaine, de la politique foncière, etc. Avec
la L.O.F. la politique d'urbanisme se décroche enfin de celle du logement. Elle
n'en est plus la seule raison d'être.
LES APPORTS DE LA L.O.F.
Les apports les plus originaux de la
L.O.F. ont été sans doute les plus stériles. Qui a entendu parler
depuis la concession
immobilière ? De la concession de l'usage des sols ? Que sont
devenues les associations
foncières urbaines ? Que penser de l'aménagement de la taxation des plus values
immobilières modifiée à l'occasion ? Que penser de la taxe
d'urbanisation ?
Du point de vue de la fiscalité
foncière, la L.O.F. a créé le mythe de l'impôt foncier déclaratif,
auquel on a le droit de croire à condition de ne pas lui prêter plus de vertu
qu'il ne peut en avoir et de ne pas craindre de désorganiser durablement la
fiscalité locale actuelle. Avec la L.O.F., l'impôt foncier est devenu un serpent
de mer qui a fait deux autres apparitions en 1975-77 et 1982-83, suffisantes
pour paralyser définitivement tout aménagement limité de la fiscalité foncière.
Les
dispositions sur les réserves foncières étaient utiles mais d'un emploi très
sélectif.
En
revanche, les éléments réunis dans la L.O.F. et qui auraient vu le jour de
façon dispersée, concernant les documents d'urbanisme, la taxe locale
d'équipement notamment ont bénéficié de l'élan donné par la loi sans pour
autant représenter, sauf pour les schémas directeurs d'aménagement et
d'urbanisme, des innovations, du point de vue du droit. Même la Z.A.C, apparue au cours du débat
parlementaire, ne constitue pas un fait nouveau très différent de la Z.U.P.
Ce n'est pas minimiser du tout la portée de ce
texte que de ne pas lui trouver beaucoup d'éléments novateurs. Dans
notre pays, les bases du droit de l'urbanisme existent depuis longtemps et toute
législation nouvelle ne peut ignorer leur existence. En revanche, la loi peut
redonner une certaine force aux textes qui n'en avaient pas auparavant.
SON DEVENIR
La mise
en oeuvre de la L.O.F. au lendemain de sa promulgation, en 1968-1969, a subi
une éclipse très
regrettable, liée aux dérangements de l'époque. En 1971 seulement,
tout était enfin prêt ou presque, pour que la plupart de ses dispositions
s'appliquent. Certaines d'entre elles, concernant la T.L.E. et les Z.A.C. sont
entrées en vigueur en 1968 et 1969. Les C.O.S. provisoires pouvaient être
utilisés à partir de 1969, mais on ne s'en est guère servi. Les textes relatifs
aux associations foncières urbaines n'ont été publiés qu'en 1973. La L.O.F.
donnait cependant lieu, à des applications concrètes à partir de 1970-71. Le premier P.O.S. date de 1973. Le premier
schéma directeur de la même époque.
En fait
le grand mouvement de la mise en oeuvre de la L.O.F. commence en 1972 et ne
s'achèvera qu'en 1983-84, avec la décentralisation puisque pendant toutes ces
années, malgré des lois importantes prises entre temps ( en 1975.et 1977 ), les
communes et l'Etat ont vécu sur les bases juridiques et instrumentales de 1967.
Le
bilan n'est donc pas mauvais ; il aurait pu être meilleur, si quelques conditions
avaient été mieux remplies qui tiennent essentiellement à la continuité et à la
détermination dans la mise en oeuvre. Les S.D.A.U. ont pâti de petits malheurs qui, ajoutés
les uns aux autres, ont contribué à un délaissement certain. Les bases de la T.L.E. n'ont
pas été réévaluées régulièrement et le régime des participations aux
équipements, faute d'être clarifié, a dangereusement dégénéré. Les P.O.S.,
faute de taxe d'urbanisation ou de quelque chose qui aurait réduit les
aberrations de la fiscalité foncière sur les terrains non bâtis constructibles,
ont buté sur la
protection des zones naturelles et gêné l'offre foncière.
Alors
qu'a apporté la L.O.F. ? Une appropriation beaucoup plus large de l'urbanisme par
les collectivités locales et le public avec l'exceptionnel développement des
P.O.S., l'ancrage dans les esprits de plusieurs mécanismes et de quelques
concepts, favorables à l'action, l'habitude de travailler plus globalement sur
l'espace, de combiner les moyens d'action, de réduire un peu la tentation
toujours générale, de résoudre un problème local dans le court terme au lieu de
le replacer dans l'espace et le temps.
Cette loi a marqué
les vingt ans écoulés mais elle aurait pu le faire plus encore si nous avions,
dans notre pays, un sens plus aigu de la continuité.
ANTOINE GIVAUDAN