SELON
$Z-PDABW0FC$
Le casse-tete
de la
modification et de la
révision des P.O.S.
Antoine GIVAUDAN
( 30 MARS
1987 )
Inspecteur général de l'Equipement.
Revue française de droit administratif N°1.
1988.
Je suis revenu longuement sur cette
consternante question qui illustre notre sottise intellectuelle ( Cf.[1974-11-21---H-REVISION-ET-MODIFICATION-DES-POS]) avec l’espoir qu’une application de dix
années de ce stupide régime aurait ouvert les yeux sur son inanité. L’article
est serein et reprend les choses à l’origine pour montrer qu’on avait commis
une erreur.
Une administration intelligente, qui
aurait pu oublier les circonstances originelles de l’apparition de ces
malheureux critères de fond, aurait certainement remis les choses sur leur pied
et coupé court à un contentieux nuisible à la dignité de la règle de procédure.
Du moins aurait-elle essayé !
C’était surestimer la force de la
raison, méconnaître le plaisir que procure la complication et surestimer le partage du bon sens (
Cf. #1998-04-03-3-C# ).
Le
casse-tete
de
la
modification
et de la révision des P.O.S.
En quelques années les questions subtiles que
l'application et l'interprétation du Code de l'urbanisme ont toujours
soulevées, ont
fait un grand bond en avant, proportionnel vraisemblablement aux simplifications
annoncées lors de la décentralisation, aux mesures de
simplifications qui suivirent, au souci d'accroître l'offre foncière, etc.,
etc. Nul professionnel sérieux ne dira le contraire, même s'ils sont nombreux
ceux qui, en demandant des choses plus simples pour eux, contribuent
immanquablement à compliquer un peu plus le droit pour les autres. II serait
édifiant d'ailleurs de recenser les domaines qui méritaient, en 1983, une
clarification sérieuse et ceux qui en ont besoin aujourd'hui. Le rapport doit
être de l’ordre de 1 à 10. Ainsi vont les choses et il faut craindre
qu'elles ne s'améliorent pas. ( Cf.[1997-09-23---H-PHENOMENOLOGIE-DE-LA-POLLUTION])
Ces remarques désabusées ne doivent pas empêcher
d'imaginer quelques progrès menus là où la confusion risque de prendre, sous
peu, une tournure dangereuse pour le sérieux du droit et l'aménagement. C'est
bien le cas de la modification et de la révision des POS, question mal posée et
mal résolue depuis vingt-cinq ans.
1. COMMENT LA RÉVISION DEVINT MODIFICATION. ?
Le rappel du passé permet quelquefois de mieux comprendre
l'actualité. La mémoire est particulièrement nécessaire quand le droit évolue
très vite. Les observateurs extérieurs à l'administration n'ont accès qu'aux
résultats de longues hésitations intérieures. Ils ne connaissent, malgré tout l'intérêt
des débats parlementaires, qu'une part du cheminement des idées dans les lois.
Ils ne connaissent à peu près rien de celui qui inspire les textes
réglementaires. Le rappel historique est alors la meilleure façon d'expliquer
un présent malheureux et si on sait s'en servir, d'en tirer des leçons. ( Cf. [1974-11-21---H-REVISION-ET-MODIFICATION-DES-POS]et #1975-03-05---H# )
La procédure d'évolution des documents d'urbanisme a changé de curieuse façon que la seule lecture des textes n'explique pas.
1.1. Les inconvénients
de la révision.
L'évolution des plans d'urbanisme, se faisait par la procédure de révision.
dans les formes selon lesquelles ils avaient été établis. On ne sut jamais très
bien comment se servir de la possibilité ouverte par l'article 34 du
décret 58.1463 du 31 décembre 1958 qui dispensait d'enquête publique les modifications de
faible importance.
La tradition juridique impose très naturellement le
respect du parallélisme des formes et il n'y a rien de choquant à cela. Dans le
domaine du plan d'urbanisme, ce respect, qui ne s'impose pas, est plein
d’inconvénients.
Le plan, qui
peut s'étendre à beaucoup de communes à la fois, qui comporte de très
nombreuses dispositions, graphiques ou écrites, qui s'applique à des objets
très évolutifs, est exposé à subir des changements fréquents. En soumettant sa procédure d'évolution au parallélisme des
formes on en alourdit gravement le déroulement, on en rallonge la durée et tout
changement, même le plus anodin, implique des formalités et des délais propices à la
désespérance.
Cette observation n'avait pas échappé à l'administration
et ses réflexions, dans les années 64-65, sur la réforme des plans d'urbanisme
qui devait aboutir aux schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme et aux
plans d'occupation des sols, l'avaient conduite à proposer des simplifications
de nature à
rendre plus facile l'évolution des nouveaux documents.
1.2. Un changement
purement terminologique.
Il se produisit
alors un phénomène étonnant. Le terme de “ révision ” fut abandonné. Le terme de “ modification
” lui fut substitué. Le respect du parallélisme des formes resta tel quel.
La loi
d'orientation foncière du 30 décembre 1967 avait remplacé un mot par un autre.
C'est son innovation ! Malgré de bonnes intentions annoncées, on
n'avait en rien favorisé le raccourcissement ou l'accélération de la procédure
d'évolution des documents d'urbanisme, qu'il s'agisse de S.D.A.U ou de P.O.S.
La loi ne prévoit que la modification des POS (article codifié en 1973 sous le
numéro L. 123.4). Le même terme de modification fut retenu pour les SDAU, dans
le décret d'application ( article R 122.16 codifié en 1973 ).
Certains esprits juridiquement avertis en furent troublés faute de comprendre en quoi le terme nouveau avait un effet procédural différent du terme antérieur. Tout changement de terminologie, pour le juriste, a un sens, sinon pourquoi changer ? En l'occurrence il n'en avait pas.
II fallait cependant essayer d'avoir une procédure
abrégée d'évolution des POS. Une tentative fut faite à l'occasion de
l'élaboration du décret d'application concernant les POS. Il était
malheureusement impossible d'en prévoir une, dans un texte réglementaire,
puisque la loi ne le permettait pas.
Les choses en restèrent là quelques années, sans grands
inconvénients pratiques puisqu'il n'y avait pas beaucoup de POS établis et
encore moins de plans susceptibles d'être modifiés.
1.3. La nécessité de
revoir le régime d'évolution du POS.
Rien n'était donc différent, à la terminologie près, de
la législation antérieure et puisque rien n'avait changé, il était normal que
l'administration consciencieuse reposât le problème en 1974-1975 à l'occasion
de la réforme de l'urbanisme qui se préparait.
II s'imposait d'autant plus de le reposer que, selon l'article L. 123.4 dans sa rédaction de 1967, rien n'empêchait d'ordonner la modification d'un POS rendu public sans être approuvé. Quelques cas étaient apparus. Le risque était alors d'avoir une situation juridique complexe et peu compréhensible puisqu'il fallait à la fois:
·approuver le POS rendu public dans un délai
de 3 ans,
·et rendre public le
POS modifié et l'approuver dans le même délai.
Selon le
déroulement chronologique des deux procédures à mener de front — et l'on sait
que l'administration et les collectivités ont beaucoup de mal à tenir leurs
calendriers — on ne savait pas très bien ce qu'il advenait si l'on approuvait
la modification du POS ainsi ordonnée avant l'approbation du POS proprement
dit. On ne savait pas non plus que penser si d'aventure le POS dont avait
ordonné une première fois la modification, après avoir été rendu public, se
voyait l'objet d'une décision ordonnant derechef sa modification. Enfin
qu'advenait-il encore si le POS initial n'avait jamais été approuvé ? Le
juriste trouvait certainement des réponses mais aucune n'était bonne.
Quand on ajoute, à ces contorsions juridiques que le Code
de l'urbanisme a le secret de permettre, le fait qu'on pouvait dès la
modification du POS ordonné, soit surseoir à statuer sur certaines demandes
d'autorisation “ susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuse
l'exécution du futur plan ” soit anticiper sur les dispositions du plan mis à
l'étude, après que sa modification eut été ordonnée, on pressent que l'extrême
labilité du droit n'était guère propice à une sécurité juridique normale pour les usagers.
Mais ce n'est pas tout. Avec le souci, qui fut toujours
présent, de simplifier le droit — et avec le même discernement limité qui
caractérise les mesures dites de simplification, la loi du 16 Juillet 1971
avait cru bon de dispenser d'enquête publique les modifications ne portant que
sur la suppression ou la réduction d'emplacement réservé à un équipement — à
l'exception des espaces verts.
Passons pour écourter de fastidieux commentaires et une
ironie facile, sur ce que devenait la procédure de modification ainsi
simplifiée. La circulaire 73.126 du 29 juin 1973, s'attacha besogneusement à
expliquer comment il fallait s'y prendre pour appliquer cette simplification.
Ces
interrogations ‑ ou ces observations sans réponses satisfaisantes, au
plan pratique et au plan juridique, conduisirent à revoir assez profondément le
régime de l'évolution juridique des POS.
2. LA REFORME INTRODUITE PAR
LA LOI DU 31 DECEMBRE 1976.
2.1.
Origine.
Son origine tient dans deux idées simples:
·se soustraire au parallélisme des formes,
·maintenir les garanties juridiques fondamentales. 'à
La
démultiplication de la procédure d'élaboration du Plan se comprend et si elle
peut surprendre un esprit soucieux de simplicité, nul n'a jamais pu en proposer
une autre qui soit plus satisfaisante. Même la procédure, prétendument plus
simple des plans sommaires d'urbanisme dont on conserve encore la nostalgie,
restait soumise à un rituel très voisin, quoiqu'on ait pu dire à son sujet.
Mais il est tout aussi évident, à qui veut bien se donner la peine de
comprendre, que la procédure qui a pour but de faire évoluer le POS peut très
bien s'abréger. Le plan existe, on veut lui ajouter ceci, lui enlever cela,
modifier autre chose; soit. Pourquoi ne suffirait-il pas de soumettre à
l'enquête publique les dispositions nouvelles en cause, d'en faire délibérer la
collectivité locale et de faire approuver le résultat, éventuellement adapté au
vu des consultations, par le préfet ? Tel était le point de départ.
L'essentiel n'était il pas de préserver les quatre
garanties fondamentales suivantes:
·élaboration des dispositions nouvelles, dans le groupe de
travail, garantie d'association de la collectivité locale et des
administrations concernées;
·enquête publique, garantie d'information et de recueil
des réactions du public
·délibération de la collectivité locale, garantie pour la
collectivité;
approbation du préfet, garantie constatant le
déroulement de la procédure, y mettant en terme, et lui donnant date et
publicité.
Il suffisait donc d'énoncer dans le code selon quelle
règle devait évoluer le plan.
Hélas, les choses n'étaient pas aussi simples; il fallait
prévoir l'éventualité des mesures de sauvegarde ou d'anticipation qui lui sont
symétriques, lorsque l'évolution à faire subir au plan, les justifiait.
Aussi fut-il proposé, dans un premier temps, de distinguer deux procédures voisines par leur déroulement mais distinctes par leurs effets, la
modification et la révision.
Avec
la modification, des dispositions étudiées par le groupe de travail
étaient un beau matin soumises à l'enquête publique, la commune en délibérait,
le préfet, enfin, approuvait les dispositions nouvelles.
La
révision était ordonnée par un arrêté du
préfet. Le nouveau plan (ou les dispositions nouvelles) était étudié par le
groupe de travail, rendu public, soumis à l'enquête publique pois approuvé. On
pouvait aussi rendre directement public le plan, en l'accrochant à l'enquête
publique. Mais la révision avait deux effets que la modification n'avait pas:
·des mesures de sauvegarde (sursis à statuer) pouvaient
être prises dès la révision ordonnée;
·des décisions anticipant sur le futur plan pouvaient
l'être de même.
Dans les deux cas, les décisions
individuelles de sursis ou d'anticipation restaient soumises, pour leur
légalité, aux conditions fixées par la jurisprudence du C.E. qui en avait
encadré l'usage.
Ces deux possibilités de faire évoluer le plan paraissent
évidentes, à qui connaît la réalité du besoin local de changer le droit.
Quand on sait ce qu'on veut changer et quand il n'y a pas
de risques importants de déclencher des phénomènes incontrôlables, ni de
difficultés majeures à résoudre, le processus peut très rapidement se dérouler
et on n'a besoin ni de sursis à statuer, ni d'anticipation. La procédure de
modification ci-dessus y pourvoit sans peine, dans le respect des garanties
juridiques fondamentales.
Quand les changements souhaités sont plus ambitieux,
inconnus ou incertains au départ, quand ils exigent des études approfondies
donc plus longues, des initiatives incompatibles avec les projets en gestation
peuvent se présenter mais il est possible qu'elles soient compatibles avec le
plan en vigueur; il est également concevable que des projets correspondant aux
dispositions futures soient admis sans à attendre l'entrée en vigueur du plan
révisé. Dans ces hypothèses, on ne discute pas la nécessité des mesures de
sauvegarde et d'anticipation. La procédure de révision ci dessus est la plus
adéquate et compte tenu des effets qui lui sont attachés il est non moins
normal qu'on annonce publiquement son déclenchement afin que chacun sache
qu'elle est engagée et à partir de quelle date des décisions de sursis ou d'anticipation peuvent être
prises.
Dans cette conception duale de la procédure d'évolution
du POS, l'idée maîtresse est dans l'absence
de tout critère juridique relatif à la nature et à l'importance des changements
à apporter au plan pour déterminer l'emploi de l'une ou l'autre voie.
L'autorité administrative choisit l'une ou l'autre, selon la nature des
problèmes qu'elle s'attend à connaître et la pratique montre qu'elle la connaît
facilement.
Telles étaient les idées initiales auxquelles il convient
d'adjoindre l'interdiction de “ tripoter
” les plans rendus publics avec la double idée:
· d'éviter l'imbroglio décrit ci-dessus en cas de
modification du plan rendu public;
· d'accélérer l'approbation des plans (puisqu'ils étaient
intangibles jusqu'à leur approbation ).
En définitive, seuls les plans approuvés pouvaient être
modifiés ou mis en révision.
2.2. Le déraillement.
Il faut croire que ces idées simples furent mal
expliquées ou penser que les idées simples ont le plus grand mal à percer. Lors
des discussions interministérielles, cette proposition révulsa plusieurs
administrations. Le Conseil d'Etat lui-même fut très réticent et la dualité de
la procédure fut sauvée de justesse en se référant à l'arrêt “ Dame veuve
Pouvillon ” !... Mais le mal, du point de vue de la commodité ou de la
clarté, était fait: On avait introduit des critères de fond pour discriminer
l'emploi, de la modification ou de la révision, par l'autorité administrative,
sans raccourcir pour autant la procédure de révision en y maintenant
intégralement le parallélisme des formes.
L'article L. 123.4 décrit la procédure d'évolution des
POS. :
“ L. 123.4 (Loi n° 76.1285 du
31 décembre 1976). La révision des plans d'occupation des sols a lieu dans les
formes prévues pour leur établissement.
Toutefois, un plan approuvé
peut également être modifié suivant les règles posées aux alinéas 16', 4, 5 et
6 de l'article L. 123.3, à la condition qu'il ne soit pas porté atteinte à son
économie générale et que la modification ne concerne pas les espaces boisés
classés ”.
Le premier critère introduit par le texte, issu de
l'arrêt “ Dame Veuve Pouvillon ” (CE.20 mai 1966) concernant les projets
d'aménagement et les plans d'urbanisme (CE. 23 juin 1971. Sieur Boyer) est “ l'économie générale du plan ”. Mais
qu'est-ce que l’économie générale d'un POS ? Il faut pourtant le savoir pour
choisir entre le modification et la révision. L'administration centrale
s'attacha, avec conscience et mesure, à le dire dans la circulaire 77.19 du 29
décembre 1977 avec l'espoir que le juge ne viendrait pas trop par la suite
détraquer le minimum de logique et d'objectivité qu'elle s'était efforcée
d'introduire dans la subjectivité totale du critère législatif.
Le second critère, qui interdisait le recours à la modification, suscité
par le Ministère de l'Agriculture et celui de l'Environnement, concerne les
espaces boisés classés. II illustre parfaitement comment la méconnaissance des
réalités peut produire les effets inverses de ceux qu'on attend. Pour réduire
ou supprimer un espace boisé classé, il fallait donc ordonner la révision du
plan. Etait-ce une garantie ? Au contraire, c'était un affaiblissement de la
protection, puisque une fois la révision ordonnée, l'espace boisé pouvait
disparaître en tout ou partie, dans le plan rendu public, avant toute enquête
publique. On aurait même pu anticiper sur sa disparition avant que le plan ne
fût rendu public, si l'article R. 123.35 avant-dernier alinéa ne l'avait
interdit. Hélas, il y a parfois des effets d'optique. La révision qui respecte
le parallélisme des formes est plus longue à mener, elle est plus démultipliée;
on l'imagine donc plus protectrice alors qu'elle l'est moins puisqu'elle donne
lieu à des dispositions qui entrent en vigueur sans enquête publique. Mais
c'est ainsi, les administrations aiment avoir leur propre grain de sel dans les
textes comme pour témoigner de leur utilité.
Signalons, au passage, que la “ simplification ” de 1971
concernant les emplacements réservés, avait été supprimée. Il n'est pas sans
intérêt de le faire car elle a été rétablie en 1986 au bénéfice des
emplacements réservés communaux. L'histoire adore ces retours inutiles sur
elle-même.
La procédure duale de révision et de modification s'est
appliquée du 8 juillet 1977, date d'entrée en vigueur de la loi du 31 décembre
1976, jusqu'au 1° octobre 1983 date d'entrée en vigueur de la loi du 7 janvier
1983 qui a décentralisé la procédure d'élaboration des POS.
Elle n'a pas trop mal fonctionné mais n'a pas manqué de
créer la perplexité chaque fois qu'on se demandait si l'économie générale du
plan était en question. Entre juristes, cette question oiseuse est
intellectuellement passionnante. Avec des élus locaux et des personnes moins
averties, la discussion s'apparente à celle sur le sexe des anges, et renforce
pas la considération que méritent les textes pour être appliqués droitement,
laisse l'impression que les fonctionnaires prennent grand plaisir dans les
subtilités abstraites. Quant au juge, il fut assez raisonnable dans
l'interprétation qu'il donna de l'économie générale. Au demeurant, il ne fut
pas fréquemment saisi, heureusement peut-être. La procédure duale, en
définitive, a conduit à choisir la révision, chaque fois que l'ambiance locale
était contentieuse, afin de ne courir aucun risque et à ne pas être trop
regardant sur l’économie générale dans les autres cas.
Quant à la nécessité de réviser le plan pour modifier, si
petitement soit-il, un espace boisé classé, elle eut l'inconvénient
supplémentaire de donner l'idée de classer moins d'espace boisé, pour éviter
d'avoir une révision à faire pour des pécadilles avec le risque de déclencher,
par la même occasion, bien d'autres évolutions non souhaitées.
Toutefois tant que la procédure d'établissement des POS
n'était pas décentralisée, l'administration locale pouvait à peu près réguler
l'évolution des plans et maintenir les deux procédures dans les domaines qui
leur étaient réservés.
La décentralisation de l'urbanisme, à partir de 1983, a
changé la façon de poser les problèmes.
3. L'EVOLUTION JURIDIQUE DES POS DECENTRALISES.
La loi du 7 janvier 1983 ne modifie pas l'économie
antérieure et duale de la procédure d'évolution juridique des POS (art. 54).
Elle ajoute cependant un troisième critère subjectif au déclenchement de la
procédure de modification en limitant cette procédure au cas où les changements
apportés au plan “ ne comportent pas de
graves risques de nuisances ”.
Enfin, décentralisation oblige, il fallait bien mettre
quelques précautions à l'usage de la décision prise en anticipation sur les
dispositions du plan futur en sorte que cette faculté, comme c'est généralement
le cas dans le nouveau droit décentralisé, n'est plus descriptible en langage
simple.
3.1. La modification et
la révision selon la loi du 22 juillet 1983.
L'administration comme le législateur, avaient sans doute
agi dans la précipitation, avec un souci très second des conséquences des
textes écrits sans être pensés. Aussi reprirent-ils entièrement l'article L.
123.4 six mois plus tard (art. 100 de la loi 83.663 du 22 juillet 1983).
Trois innovations notables apparurent dans le nouveau texte.
La possibilité d'anticiper
sur les dispositions du futur plan est supprimée, indice d'une crainte que les maires n'en fassent un
usage abusif. Cette crainte a dû s'estomper puisqu'on rétablira cette faculté
dans la loi du 23 décembre 1986.
Le parallélisme des formes
attaché à la révision est partiellement abandonné. En d'autres termes, dès que le projet de plan révisé
est établi et arrêté par le conseil municipal, il n'est pas rendu public mais
directement soumis à l'enquête publique puis approuvé.
Mais il ne faut pas croire qu'on est parvenu à raccourcir
la procédure de révision pour autant, car la décentralisation de l'élaboration
est tellement truffée de formalités préalables (celles des articles R. 123.3 à
R. 123.8) ou de consultations (article R. 123.9 : communes limitrophes et
personnes publiques associées) tellement démultipliée et jalonnée d'actes
administratifs et de dossiers à produire en nombreux exemplaires, que le
sacrifice partiel du parallélisme des formes n'abrège en rien son déroulement.
La seule économie qu'il permet est celle de l'arrêté du maire qui rend public
le plan. Le plan révisé n'entre donc en vigueur que s'il est approuvé. Aussi
n'est-il vraiment possible de raccourcir les formalités de révision que si
celles de l'élaboration le sont également.
La troisième innovation concerne la modification. Cette procédure est ouverte si
les trois critères déjà cités (le critère “ objectif ” de la réduction de
l'emprise ou de la portée d'un espace boisé classé et les deux critères
subjectifs: l'atteinte à l'économie générale du plan et l'existence de graves
risques de nuisance) sont respectés mais elle se déroule sans consultation
externe à la commune. Le maire étudie la modification, la soumet à l'enquête
publique et la fait approuver par délibération. En débarrassant cette procédure
de toute formalité la simplification est réelle et le déroulement réellement
abrégé.
On en était là quand le souci de favoriser l'offre
foncière fit rétablir ; à la demande pressante des professions de
l'immobilier, la possibilité d'anticiper sur le futur plan mais on l'entoura de
tant de précautions et de nouveaux formalismes qu'on doute un peu de son
efficacité (Art. 67 de la loi 86.1290 du 23 décembre 1986).
Le souci louable de simplifier la gestion communale
inspira une autre disposition consistant à dispenser d'enquête publique la
modification du plan concernant la suppression ou la réduction d'un emplacement
réservé — non encore acquis — et d'un seul semble-t-il, au bénéfice de la
commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale. On revenait
ainsi à une possibilité ouverte par la loi du 16 Juillet 1971 qui n'a jamais pu
bien fonctionner.
3.2. Les difficultés et
les inconvénients du regime dual actuel.
Que faut-il penser de ce perpétuel mouvement du droit ?
On ne peut en penser du bien. En quelque quatre ans, la
procédure d'évolution juridique du POS est devenue plus incommode encore
qu'avant la décentralisation.
La frontière des critères qui commandent l'emploi de
l'une ou l'autre des deux procédures ne s'est pas précisée. Elle est plus floue
qu'avant en raison du critère nouveau relatif aux risques graves de nuisance.
La modification séduit les communes pour sa simplicité
mais les élus locaux sont plus soucieux d'atteindre les objectifs qu'ils
s'assignent que de respecter des critères, au demeurant incertains, en sorte
que des modifications empiètent, involontairement ou non, sur l'économie
générale du plan, ou concernent très directement des personnes publiques
associées sans que celles-ci en soient nullement informées. Il n'y a en effet
aucune raison de penser que la notion d'économie générale coïncide
nécessairement avec l'absence de tout intérêt d'une personne publique à la
modification. On a des exemples de modification consistant à réduire les marges
de reculement par rapport aux grands axes routiers que les services de l'Etat
découvrent avec la modification approuvée. Seul le recours au contrôle de
l'égalité, lui même fort incommode, peut éventuellement rattraper les choses
mais il n'est pas certain qu'il puisse être mis en œuvre, une fois la
modification approuvée car d'innombrables décisions peuvent être malheureuses
sans être illégales.
Quant à la dispense d'enquête publique, pour la
suppression ou la réduction d'un emplacement réservé communal, elle n'est pas,
non plus, toujours justifiée. Elle l'est vis-à-vis des intérêts des
propriétaires des terrains car l'atténuation d'une servitude ne lui fait pas
grief. Elle l'est beaucoup moins vis-à-vis des intérêts collectifs auxquels est
présumé répondre le futur équipement situé sur l'emplacement réservé. Il se
peut qu'il soit effectivement inutile et ne fasse défaut à quiconque. Il se
peut que ce ne soit pas le cas et que sa suppression ne réponde qu'à un souci
passager. En outre, cette procédure simple est favorable aux abus: elle
dispense de réfléchir avant d'inscrire un emplacement réservé puisqu'on peut
l'effacer presque instantanément... Cette simplification réservera des
surprises. Enfin, il n'est pas exclu que le très singulier “ un
emplacement réservé ” figurant
dans la loi signifie qu'une enquête publique s'impose s'il faut supprimer deux
emplacements réservés. Autre surprise à venir.
De quelque côté qu'on regarde les procédures nouvelles,
elles ont toujours des inconvénients, tant pour les collectivités locales qui
encourent des risques juridiques plus grands de se tromper de procédure, que
pour la cohérence de l'aménagement.
On ne peut atteindre tous les objectifs à la fois en
raison de leur nature contradictoire, encore faudrait-il essayer de réduire les
contradictions en essayant moins de plaire au dernier disant. C'est ce qu'il
faut maintenant tenter de présenter.
4. DE LA RIGUEUR ET DE LA COMMODITE DANS LES
PROCEDURES D'EVOLUTION JURIDIQUE DES POS.
Quand on réfléchit, l'esprit libéré des mythes qui
faussent la pensée, il faut bien admettre que la nécessité ancienne d'avoir des
procédures de révision et de modification identiques dans leur procédure et
distinctes par leurs effets, mais indépendantes de tout critère fixé par un
texte pour déclencher l'une ou l'autre des procédures est encore plus actuelle
aujourd'hui, en régime décentralisé, qu'hier. Libérer les élus locaux de la
glose sur l'économie générale du plan ou le grave risque de nuisance ne peut
être un mal.
Quand on réfléchit de la même façon, reste tout aussi
actuel l'autre impératif, s'il s'agit d'une vraie révision, au sens matériel du
terme (donc de quelque chose d'important, de général, de mal défini à l'avance)
d'avoir des mesures de sauvegarde et d'anticipation.
Enfin, que les dispositions concernées par l'évolution
soient véhiculées par une procédure ou une autre, qu'importe, elles peuvent
toujours concerner d'autres collectivités publiques. Il est donc souhaitable
que la collectivité concernée donne son avis et puisse éventuellement faire
valoir ses préoccupations sans pour autant dépendre d'un aléatoire et tardif
contrôle de légalité.
Ces trois évidences, incontournables, définissent très
simplement les procédures d'évolution juridique du POS.
Il faut donc revenir à l'idée de deux procédures
abrégées, œrtes décentralisées, déclenchées à l'initiative de la commune — mais
pas nécessairement d'elle seule et nous verrons pourquoi — comportant les mesures
de sauvegarde et d'anticipation en cas de révision et entourées de toutes les
garanties et du maximum de commodité pour tous.
Pour y revenir, il faut bien que chacun concède quelques
sacrifices, car on ne peut rien envisager de clair, de net et de précis si on
s'accroche à d'absurdes a priori plus par amour-propre que par souci
d'efficacité. Or les amours-propres ne manquent pas depuis la décentralisation.
Nous dirons même qu'ils en sont le moteur et la finalité.
Le préalable est alors d'alléger la procédure
d'élaboration elle-même afin que les procédures de révision et de modification
paissent s'y référer sans qu'il soit besoin d'amputer l'une d'elles — la
modification — de garanties qui s'imposent en toute hypothèse, pour donner
l'impression de simplifier quelque chose.
4.1.
L'allégement de la procédure d'élaboration.
Les textes — articles L. 123.3 à L. 123.3.2. et R. 123.2
à R. 123.14.— qui définissent l'élaboration décentralisée du POS sont d'un
maniement incommode à cause de leur lourdeur et de leur formalisme excessif. Si
on y ajoute les particularités propres à la montagne et au littoral, ils font
encore moins honneur au prétendu esprit cartésien ou au sens pratique du génie
français. Loin de simplifier la vie des élus locaux et des administrations, ils
leur tendent des pièges nombreux et les astreignent à des formalités très
souvent inutiles. On s'en plaint avec résignation. Cette complicité dans le
silence s'explique vraisemblablement par le fait que toute critique pourrait
s'apparenter à une critique de la décentralisation. Or, pas plus les
fonctionnaires que les élus n'osent s'aventurer, l'esprit libre, sur ce
terrain.
S'il ne s'agissait que de remettre en question
l'élaboration décentralisée, les propositions ne seraient pas difficiles à
faire puisqu'il suffirait de revenir au régime antérieur, satisfaisant à
presque tous égards. Il semble cependant possible, sans remettre en cause
l'économie décentralisée de l'élaboration, d'imaginer une procédure moins
jalonnée de formalités successives génératrices de perte de temps et de vices
de forme potentiels.
La meilleure et la seule façon ‑ d'alléger la
procédure est de rendre contractable son déroulement en supprimant ou rendant
facultatives nombre de consultations inévitables et successives, en application
des textes actuels.
Cette idée simple laisse la loi telle quelle est, à une
petite nuance près et conduit à réécrire la partie correspondante du décret.
Il faudrait supprimer dans la loi le membre de phrase qui
se trouve au début du troisième alinéa L. 123.3 a et dans les formes que la
commune ou l'établissement détermine ”. Cette suppression, somme toute anodine
et sans incidence sur les pouvoirs de la commune ouvre de notables possibilités
réglementaires de contraction de la procédure.
En effet, on peut alors imaginer la procédure
d'élaboration suivante.
A. LA PRESCRIPTION DU PLAN.
La prescription est inchangée.
La commune décide de prescrire le plan; elle publie sa décision;
elle en informe le préfet, pour l'Etat et les autres personnes publiques en
leur demandant de désigner leurs représentants, s'ils souhaitent être associés
à l'élaboration du plan.
Nous y ajouterons l'information des communes limitrophes
et nous expliquerons pourquoi plus loin.
B. LES MODALITES
D'ASSOCIATION.
Elles seraient définies dans le décret et consisteraient,
pour le maire à publier la composition du groupe de travail responsable de
l'élaboration du plan, auquel seraient associés:
·les fonctionnaires des services de ['Etat désignés par le
préfet ;
·les représentants des personnes publiques autres que
['Etat ayant répondu positivement à l'offre d'association;
·éventuellement un représentant des communes voisines
ayant répondu positivement à l'invitation.
On
retrouve, certes le régime antérieur à la décentralisation, à cette nuance près
qu'il est sous commandement communal. La pratique actuelle, d'ailleurs, s'y
rallie souvent et il n'y a aucune honte à se servir d'un mode de travail qui a
bien fonctionné pendant 13 ans.
Il offre toute la souplesse nécessaire en permettant
d'introduire en cours de route une personne publique, absente au début mais
concernée à un stade ultérieur par l'évolution du projet, comme l'inverse.
Seuls les mauvais esprits penseront que ce retour en
arrière est le fait de la nostalgie. A y regarder de plus près, c'est cette
astuce évidente qui va permettre des allégements.
Il est possible qu'on ait pensé, en supprimant les
groupes de travail, éviter un contentieux empoisonnant sur l'élaboration. Si
c'est le cas, on s'est vraisemblablement trompé car les procédures nouvelles
prêtent tout autant, sinon plus, le flanc aux contestations.
C. LE “ PORTÉ A LA
CONNAISSANCE ”.
Il est maintenu tel qu'il est — quoique nous persistons à
croire parfaitement déraisonnable qu'il soit possible à toutes les
administrations de l'Etat et aux autres personnes publiques de faire savoir en
trois mois ce qu'elles souhaitent faire prévaloir quand des études sérieuses
n'ont pas été préalablement faites.
La seule différence serait dans le point de départ du
délai de 3 mois à partir duquel le préfet doit porter à la connaissance.
Ce point de départ serait fixé à compter de la date de
l'arrêté du maire fixant la composition du groupe de travail. Ce petit décalage
ne gêne pas la commune et laisse un peu plus de temps pour la préparation du “
porté à la connaissance ” s'il a été mis en route dès la réception de la
délibération prescrivant l'élaboration du plan.
D. L'ALLEGEMENT DES
CONSULTATIONS.
L'étude du POS est engagée et aboutit à un document.
Les représentants de l'Etat et des autres personnes
publiques membres du groupe de travail doivent avoir la faculté d'engager, au
sein de cette formation, les collectivités qui les ont désignés. Cette faculté
fait l'économie des consultations prévues par l'article R. 123.9.
On peut se dispenser de consulter les communes
limitrophes, consultation dépourvue généralement d'intérêt mais la commune
limitrophe qui en ferait la demande, alors qu'elle n'a pas demandé à être
membre du groupe de travail aurait le droit, comme c'est le cas aujourd'hui,
d'avoir communication du plan pour faire connaître son avis et signaler les
problèmes qu'il peut présenter pour ses intérêts, mais surtout, aurait une
faculté d'accès aux documents en cours d'élaboration et pourrait faire ainsi
connaître son avis sans pour autant être formellement consultées.
Il reste le cas des personnes publiques, autres que
l'Etat, qui n'ont pas demandé à être membres du groupe de travail. Si le “ porté à la connaissance ” et le plan établi ne
comportent rien qui les concerne, elles n'ont pas à être consultées. Dans l'un
ou l'autre cas contraire, le service de l'Etat, dans le département, chargé de
l'urbanisme ( dont la tâche est bien de veiller à ce que le POS établi respecte
ou non le “ porté à la connaissance ” ou de signaler si certaines prévisions du
plan engagent, à son insu, une personne publique non représentée dans le groupe
de travail ) fait connaître au maire l'obligation de consulter cette personne
publique. Il en irait de même dans ce dernier cas, pour la ou les communes
limitrophes qu'il semblerait indispensable de consulter en raison des
implications, pour elles, du POS qui vient d'être établi et qu'elles ne peuvent
connaître, faute d'être associées à son élaboration et alors qu'elles n'ont pas
voulu s’informer de son contenu.
Le POS ainsi établi, avec l'assentiment, les
observations, les réserves, voire les oppositions des personnes représentées au
sein du groupe de travail et assorti de l'avis des personnes publiques non
représentées ou de la ou des communes limitrophes consultées, est rendu public
par délibération du conseil municipal.
On économise la phase du plan “ arrêté ” par le conseil
municipal, les délais attachés aux consultations, ainsi que l'arrêté du maire
qui rend public le plan et son délai propre d'entrée en vigueur.
La suite de la procédure est inchangée. Naturellement les
facultés offertes aux présidents d'associations agréées, est maintenue. En
revanche, en montagne la consultation de la commission communale d'aménagement
foncier serait rendue facultative. Toutefois les particularités de procédure
propres à certaines régions ne seront pas abordées ici.
CONCLUSION.
La procédure proposée permet d'éviter la constitution de
nombreux dossiers, d'innombrables correspondances, des délibérations ou avis
favorables sans aucun contenu qu'il faut pourtant bien attendre, même hors
délai. Elle permet cependant d'alerter les collectivités publiques concernées.
Dans la majorité des cas, elle permet donc des raccourcis
importants quand on connaît la lourdeur des circuits et la lenteur des réponses
et des transmissions, les risques de différends liés à la mauvaise information
réciproque.
Ces avantages ne sont pas perceptibles dans les textes
qui ne reflètent pas, dans leur abstraction, l'enfer que constituent les
transmissions de dossiers, les délais incompressibles des consultations
multiples, les retards dans la remise des avis rendus, l'impossibilité pour la
commune de définir un compte à rebours un peu rigoureux. Ces incommodités
découragent les bonnes volontés et il ne faut pas s'étonner dans ces conditions
si bien des modifications —selon la procédure actuelle — aient un contenu de
révision.
4.2.
La procédure d'évolution juridique du POS approuvé.
Elle découle très directement de ces allégements.
La commune qui veut faire évoluer le plan approuvé,
réunit le groupe de travail réactivé, et s'il le faut reconstitué, quand certains
de ses membres n'existent plus en tant que tels, notamment à la suite
d'élections.
Au vu des modifications envisagées, qui peuvent être
anodines ou très importantes, ne concerner que la commune ou d'autres personnes
publiques, deux décisions peuvent être prises:
·celle qui détermine les personnes publiques, non membres
du groupe de travail à consulter;
·celle qui déclenchera les mesures de sauvegarde et
d'anticipation. Dans cette hypothèse, pour des raisons de clarté, la procédure
sera dénommée “ révision ”. Dans le cas contraire on l'appellera “ modification
”.
Qu'il
s'agisse de révision ou de modification, les dispositions nouvelles une fois
mises au point (au sein du groupe de travail et s'il y a lieu après avis des
personnes publiques qui n'y sont pas représentées) sont soumises à enquête
publique puis approuvées.
Aussi, dans les cas les plus simples, on retrouve la
procédure de modification actuelle mais la réunion du groupe de travail est une
sécurité qui garantit la commune qu'elle peut opérer seule, sans consultation
externe.
Dans d'autres cas, la procédure nouvelle de modification
peut s'accompagner de consultations externes de personnes publiques non
représentées dans le groupe de travail. Celles qui sont représentées faisant
connaître leur avis au sein du groupe, il n'en résulte aucun allongement de
procédure, ni aucune formalité supplémentaire. On fait donc, dans cette seconde
hypothèse, l'économie de la procédure de révision actuelle à laquelle la
commune aurait dû recourir pour procéder aux consultations.
Dans les cas où les changements envisagés sont très
importants, la commune décide de déclencher les mesures de sauvegarde et
d'anticipation, mais le déroulement de procédure est le même.
La nouvelle procédure d'évolution s'écrit ainsi:
“ Un POS approuvé peut être modifié par délibération du
conseil municipal après enquête publique ; la modification est élaborée
conformément au troisième alinéa et s'il y a lieu, au quatrième alinéa de l'article
L. 123.3.
“ Lorsque les modifications envisagées le rendent
nécessaire, la commune peut décider que les dispositions de l'article L. 123.5
entreront en vigueur. Dans ce cas, la procédure est appelée révision ”.
On peut d'ailleurs s'interroger sur le maintien d'une
double terminologie (révision et modification) selon qu'il y a mesure de
sauvegarde et possibilité d'anticiper, alors que le déroulement de chacune des
procédures est identique, avec cette nuance que la révision est annoncée alors
que la modification ne l'est pas. D'un point de vue strictement juridique, il
est naturel de supprimer cette distinction. Il suffit alors de définir la
procédure selon laquelle le plan peut évoluer ( quel que soit son nom ) et
d'ouvrir la possibilité, à l'autorité qui décide de la déclencher, de lui
associer ou non, dès son démarrage, des mesures de sursis à statuer et
d'anticipation. D'un point de vue
pratique, cette façon de faire a l'inconvénient de créer une ambiguïté car
pour savoir si ces mesures s'appliquent, il faut consulter la décision qui
déclenche l'évolution du plan. On aurait ainsi, sous un même terme, des
situations juridiques différentes. Ce n'est pas satisfaisant, sans compter que
la décision qui annonce l'évolution du plan n'est pas indispensable quand elle
ne produit aucun effet de droit[1].
Quant à la possibilité d'anticiper, en cas de révision,
on peut l'admettre dans les conditions antérieures à 1983, fixées par la
jurisprudence. En régime décentralisé, cette large latitude laissée aux maires peut
susciter quelques craintes si l’on doit donner une signification aux réserves
dont cette faculté, a été entourée par la loi du 23 décembre 1986. On pourrait
donc soit la limiter par des conditions de fond, en l'interdisant dans les
espaces boisés classés, peut-être dans les espaces naturels protégés, et sur
les emplacements réservés communaux.
4.3.
La modification et la révision à l'initiative de l'Etat,
4.3.1.
La situation actuelle.
La cause génératrice d'une évolution du plan ne provient
pas nécessairement d'un besoin communal. Le territoire d'une commune n'est pas,
en matière d'urbanisme et d'aménagement sous la souveraineté exclusive de la
collectivité locale.
·avec l'article L. 123.7.1. qui habilite l'Etat à obtenir
la révision ou la modification d'un POS pour le rendre compatible avec des
dispositions d'ordre supérieur ( lois d'aménagement et d'urbanisme, schéma
directeur, projet d'intérêt général );
·avec l'article L. 123.8. dont le principe a été conservé
malgré la décentralisation concernant les projets à déclarer d'utilité publique
incompatibles avec le POS en vigueur
Dans ces deux hypothèses, les intérêts communaux doivent
s'incliner devant des intérêts supérieurs.
La traduction procédurale de cette idée dans les deux
textes précisés n'est pas très adroite et puisqu'on pense à simplifier les
choses, il ne serait pas inopportun de la revoir. En effet, les rédactions
conduisent à ce qu'il y ait, en plus des deux procédures de révision et de
modifications menées sous autorise communale, trois autres procédures
distinctes des deux premières, menées sous l'autorité de l'Etat: la révision et
la modification fondées sur l'article L. 123.7.1. et la modification fondée sur
l'article L. 123.8. Compte tenu des formalités adjacentes qui entourent les trois
procédures, susceptibles de varier dans chacune d'elles, il y a toute chance
qu'un vice de forme soit commis et que les délais mis pour les accomplir soient
disproportionnés aux garanties que ces formalités apportent. La lecture de
l'article R. 123.35.3. qui définit les modalités de la modification résultant
de la déclaration d'utilité publique est édifiante à cet égard.
Si l'on admet que l'une des caractéristiques du droit,
pour être légitime et bien appliqué, est son intelligibilité, il faut revoir assez
profondément les procédures d'évolution du POS à l'initiative de ['Etat, en les
assimilant autant que faire se peut à celles conduites par la commune, sans
remettre en question les causes qui les déclenchent et les garanties qui y sont
attachées.
Comme nous allons le voir, le souci de simplicité produit
des effets plus importants que prévus.
4.3.2.Les causes génératrices de
l'inadéquation des procédUres actuelles.
L'apparente prolixité des causes susceptibles de
déclencher la modification ou la révision d'un POS, à l'initiative de l'Etat,
peut se réduire à trois:
·la nécessité d'appliquer les dispositions d'un schéma
directeur ou d'une loi d'aménagement et d'urbanisme (ou d'une prescription particulière
à certaines parties du territoire en souhaitant qu'il y en ait le moins
possible);
·l'apparition d'un projet d'intérêt général (P.I.G.);
·la déclaration d'utilité publique; sur le territoire
couvert par un POS en vigueur dont les dispositions sont incompatibles avec des
exigences d'ordre supérieur nouvelles.
Le Code de
l'urbanisme, avec ses strates successives et ses redondances partielles, ne
mentionne pas la prise en considération d'un projet de travaux publics, prévue
par l'article L. 111.10, pas plus qu'il ne connecte cette disposition avec
celle des P.I.G. On doit toutefois admettre qu'un P.I.G. relatif à des travaux
publics permet l'utilisation de l'article L. 111.10.
La notion de P.I.G. est très large et englobe aussi bien:
·la réalisation d'un équipement futur,
·l'engagement d'une opération d'urbanisme ou d'aménagement
rural,
·que l'édiction d'une servitude d'utilité publiques
Notons que
si la prise en considération de travaux publics est ouverte à toutes les
collectivités publiques, l'usage du P.I.G. est interdit aux collectivités
locales responsables de l'élaboration des documents d'urbanisme. On comprend
les raisons de cette interdiction mais on n'en discerne, ni les effets, ni
l'utilité, puisque le P.I.G. n'a aucune incidence directe sur l'occupation du
sol.
La notion de P.I.G. est une conséquence de la
décentralisation; on s'en passait très bien avant elle. On l'a conçue sans trop
s'attacher à son contenu et à ses effets. On a rabouté la notion aux procédures
sans se soucier de la cohérence des objectifs et de la commodité des textes.
Telle qu'elle est définie, elle n'est pertinente qu'au stade du “ porté à la
connaissance ”. AUY stades ultérieurs, elle ne s'emboîte plus dans le droit,
tel qu'il est.
Ainsi ne s'est-on apparemment pas interrogé sur les
effets du P.I.G. vis-à-vis de l'occupation du sol. Compte tenu du champ
matériel susceptible d'être traité par un document d'urbanisme, seul un projet
ayant des incidences sur cette occupation peut recevoir la qualification de
projet d'intérêt général. Si un tel projet a un tel effet, il est anormal qu'il
n'ait point d'action immédiate dès l'instant où il est notifié.
Or l'entrée en vigueur des effets d'un P.I.G. dépend:
·soit de son incorporation dans le document d'urbanisme au
moment de son élaboration;
·soit de la révision ou de la modification de ce document,
si le P.I.G. survient après l'établissement audit document.
Cette
solution n'est pas satisfaisante au regard des problèmes courants qui se posent
en aménagement de l'espace et voyons pourquoi dans les trois cas qui donnent
naissance au P.I.G.
A.
LE PROJET D'ÉQUIPEMENT PUBLIC
Quand le P.I.G. recouvre un équipement à venir, non
localisé dans le P.O.S. existant, il ne fait aucun doute que l'occupation du
sol est en cause et qu'il importe avant tout d'éviter que la réalisation de
l'équipement soit compromise par une utilisation précipitée des possibilités
offertes par le POS, si celui‑ci en offre.
Or le P.I.G. n'a aucun effet immédiat et direct sur
l'occupation du sol.
Pour qu'il en ait, il convient:
· soit d'user de la prise en considération prévue par
l'article L. 111.10 mais cette faculté n'est ouverte que pour un projet de
travaux publics, ce qui ne couvre pas tous les équipements;
· soit d'obtenir la révision ou la modification du POS, en
application de l'article L. 123.7.1., ce qui prend du temps.
Au
surplus, il ne s'agit pas d'une alternative, car, nonobstant l’emploi de
l'article L. 111.10, la révision ou la modification du POS s'imposera tout de
même pour rendre compatible le P.O.S. avec le projet, à moins qu'on attende la
déclaration d'utilité publique et qu'on obtienne cette compatibilité, avec
l'article L. 123.8., si une DUP est nécessaire pour la réalisation de
l'équipement.
D'un autre point de vue, on ne voit pas vraiment ce qui
interdirait en principe d'utiliser les mesures d'anticipation, pour une
construction par exemple. Or cette faculté n'est pas ouverte tant que la
révision n'est pas ordonnée par la commune; elle ne l'est pas non plus, malgré
la révision, si la commune décide de ne pas admettre les mesures
d'anticipation.
Ces contorsions manquent de bon sens. Le législateur a
bien vu le problème ruais ne lui a pas donné la bonne solution procédurale.
B. LES OPÉRATIONS D'AMENAGEMENT
URBAIN OU RURAL.
Elles n'impliquent de donner lieu à un P.I.G. que si
elles dépendent, pour leur réalisation, de règles d'occupation du sol qui
soient compatibles avec ce qu'elles envisagent. C'est plus le cas des
opérations d'urbanisme que des opérations d'aménagement rural mais peu importe
de les distinguer. ..
Si l'opération risque d'être gênée par les dispositions
actuelles du P.O.S., il faut non seulement les changer mais encore pouvoir en
suspendre l'application afin d'éviter que leur utilisation précipitée en
compromette la réalisation.
Dans le sens inverse, si les dispositions actuelles du
POS empêchent l'opération, les mesures d'anticipation ne sont admises qu'après
que la révision a été ordonnée et que si la commune y consent.
C. LES SERVITUDES D UTILITÉ
PUBLIQUE.
Les choses sont encore plus subtiles.
Si le projet de servitude d'utilité publique qu'on
envisage d'instituer peut constituer un P.I.G., la servitude n'en constitue pas
un. Il semble évident qu'il en soit ainsi.
Il est vraisemblable, si une servitude s'impose, qu'il
faille des dispositions plus restrictives que celles qu'édicte le P.O.S. Les
mesures de sauvegarde ne sont donc pas, a priori, sans objet, comme dans les
deux cas précédents.
Quand la servitude est instituée, ces mesures sont
inutiles mais il convient, éventuellement, d'ajuster les dispositions du POS
afin qu'elles ne permettent pas ce que la servitude interdit. Les textes, pris
à la lettre, ne semblent pas permettre d'obtenir cet ajustement par une révision
ou une modification engagée sur le fondement de l'article L. 123.7.1. La
servitude qui vient d'être instituée n'est plus un projet par définition.
En conclusion, il faut admettre que l'intérêt général, ou
tout au moins l'intérêt supérieur aux intérêts communaux, véhiculé par un
P.I.G. est moins bien garanti que les intérêts communaux. Ce n'est pas normal.
Quant aux procédures, elles sont, pour le moins inappropriées.
4.3.3.
La remise sur pied des procédures.
Il ne faut pas oublier que la situation de départ
comporte un POS en vigueur, incompatible avec l'une des causes génératrices
d'évolution du droit, d'origine non communale.
Le représentant de l'Etat doit être en mesure de la mener
à bien, dans des conditions de commodité certaines qui respectent les garanties
de l'élaboration décentralisée analogues à celles du droit actuel figurant à
l'article L. 123.7.1.— à une nuance près — et à l'article L 123.8.
A. Première harmonisation: L UNIFICATION DES PROCÉDURES DE REVISION ET
DE MODIFICATION.
Il appartient à l'Etat de déterminer s'il convient d'user
de la modification ou de la révision, au cas où les mesures de sauvegarde et
d'anticipation s'avèrent indispensables.
La décision du représentant de ['Etat déclenche
l'élaboration du droit à réexaminer, à savoir:
·réunion du groupe de travail,
·enquête publique,
·délibération du conseil municipal,
·approbation par le représentant de ['Etat.
On peut
cependant admettre que le changement . des dispositions du POS sont approuvées
par la seule délibération de la commune, si celle-ci en décide ainsi (ce qui
devrait être souvent le cas). Dans le cas contraire, où la commune ne peut pas
prendre cette décision elle-même, ou s'oppose à ce changement, l'approbation
résulte de la décision prise par le représentant de ['Etat.
La procédure reste identique, dans ses effets et son
déroulement, sauf pour son achèvement, à celle des modifications ou révisions
d'initiative locale.
Mais on peut aller plus loin dans l'agencement cohérent
des textes.
B. Deuxième mesure: LA CONNEXION AVEC L'ARTICLE L. 111.10.
La seconde messire d'harmonisation consiste à assimiler
la décision de mise en révision du POS (à l'initiative de l'Etat) en raison
d'un P.I.G. concernant la réalisation d'un équipement, à la décision de prise
en considération d'un projet de travaux publics prévue par l'article L. 111.10.
Cette assimilation n'a que des avantages pour tous les intérêts concernés:
· vis-à-vis des propriétaires, elle leur apporte les
garanties de l'article L. 123.9 relative aux emplacements réservés;
· vis-à-vis de la personne publique qui demande la
réalisation de l'équipement, elle lui apporte les mesures de sauvegarde, voire
d'anticipation. Elle l'oblige à être plus conséquente;
· vis-à-vis du public et de la collectivité locale, cette assimilation
apporte la garantie que le projet pris en considération sera soumis à enquête
publique;
· vis-à-vis des procédures, la connexion entre des textes
indépendants est enfin assurée. Pour qu'elle le soit parfaitement, il faudrait
supprimer la restriction de l'usage de l'article L. 111.10 aux seuls projets de
travaux publics et l'étendre à tout projet d'équipement.
C. La
troisième mesure: L UNIFICATION DES PROCEDURES L. 123.7.1. ET L. 123.8.
La troisième mesure d'harmonisation et de simplification
du droit, conséquence de cette proposition, est dans la fusion des procédures
de l'article L. 123.7.1. et L. 123.8. en une seule au déroulement et aux effets
identiques et à l'absorption par cette nouvelle procédure, des actes instituant
les servitudes d'utilité publique, quand ceux‑ci peuvent être pris par le
représentant départemental de ['Etat.
Ainsi la procédure nouvelle débouche sur la modification
ou la révision du POS et:
·soit sur la DUP,
·soit sur l'institution de la nouvelle servitude.
L'intelligibilité du droit fait un grand pas en avant.
Qu’a-t-on changé du droit actuel qui mérite un dernier
commentaire? La mise en demeure, prévue au début de l'article L. 123.7.1., de
modifier ou de réviser le POS faite à la commune, par le représentant de l'Etat.
Cette suppression est-elle justifiée ?
Assurément. Il y a quelque cynisme inconscient à mettre
en demeure la commune de modifier ou de réviser son POS pour des raisons qui ne
viennent pas d'elle et peuvent même susciter son opposition. La technique de la
mise en demeure se justifie quand la carence de la commune a un objet qui
relève de sa compétence (par exemple la police administrative). En matière
d'urbanisme ce n'est pas le cas. Certes la procédure du POS est de compétence
communale mais le contenu ne l'est pas toujours et pour le contenu qui n'est
pas de compétence communale, il n'y a pas de raison de penser qu'il incombe à
la commune, qui ne demande rien, d'avoir la charge des études et de conduire la
procédure. Ce n'est pas cohérent.
Et il ne semble pas que ce le soit bientôt. Par un
amendement du gouvernement, déposé devant le Sénat, lors de la discussion du
projet de loi relatif aux risques naturels ou technologiques, ( séance du 20
mai 1986 ) il a été proposé de modifier l'article L. 123.7.1. afin que l'Etat
puisse plus facilement obtenir l'harmonisation du POS avec une disposition
d'intérêt supérieur, que ce plan ait été approuvé ou seulement rendu public.
Cette disposition a été votée et se retrouve dans l'article 26`de la loi 87.50;
du 22 juillet 1987 ( J.O. p. 8199 ). Elle complique la procédure pour répondre
à diverses éventualités; elle fixe des délais très brefs à la commune pour se
prononcer (un mois ou trois mois) sans que ce soit satisfaisant pour elle ou
pour ['Etat qui ne peut cependant avoir satisfaction rapidement. En outre, elle
ne répond pas aux objections que nous avons relevées ci-dessus et ne règle pas
plus le cas irritant des projets de déclaration d'utilité publique paralysés,
après l'enquête publique par la publication ou l'approbation d'un POS
interdisant la D.U.P. qui n'a pas encore été prononcée.
CONCLUSION
Rien n'est fondamentalement novateur dans ces
propositions, sauf la commodité et la cohérence des procédures nouvelles — nous
dirons presque de la procédure nouvelle puisqu'il n'y en a, à dire vrai, plus
qu'une — à la place des cinq procédures actuelles, pour ne pas dire plus si on
compte aussi celle de l'article L.111.10 et l'approbation des servitudes
d'utilité publique.
Aucun pouvoir nouveau n'est conféré à ['Etat. Aucune
prérogative n'est soustraite à la commune. Aucune garantie n'est enlevée au
public.
Si on n'en vient pas à un dispositif de ce type, il y a
toute chance qu'apparaisse, dans des conditions inévitablement incommodes, un sursis
à statuer nouveau, lié au lancement de l'institution d'une servitude car le cas
se présentera d'une servitude en projet compromise par l'utilisation précipitée
du POS en vigueur.
La décentralisation a pu laisser croire que tout allait
devenir plus harmonieux et plus simple. Dans le domaine de l'urbanisme nul ne
saurait le prétendre aujourd'hui. Le temps de revenir à la réalité devrait
revenir bientôt. Le temps de regarder les choses, dans leur effarante
complexité, ne tardera plus.
Alors plusieurs voies s'offrent à ceux qui ont la
délicate charge de remettre dans le droit chemin, un droit pollué par une
insuffisance notoire de réflexion sur les mécanismes intimes de son évolution.
La première vole, devant l'insatisfaction croissante des
uns et des autres, en butte aux subtilités d'un droit labyrinthoïdal conduit à
corriger continuellement les insuffisances en assortissant les souplesses
concédées de conditions restrictives, en se refusant à toute vue d'ensemble, en
profitant à l'occasion, de la confusion pour restituer quelques pouvoirs à
l'Etat. On en a déjà des exemples.
La seconde voie, celle que nous conseillons avec la
conviction absolue qu'elle est la meilleure, consiste à associer la commune et
l'Etat, le plus étroitement qu'on le peut dans les procédures, en ménageant à
chacun les garanties dont il a besoin, mais en éliminant toutes les formalités
inutiles. Le respect du principe décentralisateur est la condition première
pour que les collectivités en acceptent l'idée. Dans les propositions ci-dessus
ce respect est entier. L'Etat ne prend rien de plus que ce qu'il a déjà, mais
il peut s'en servir — et la commune avec lui —plus commodément.
Il est temps de refaire surface. Ce serait bien le diable
s'il n'y avait pas quelques esprits raisonnables pour y parvenir. La tâche,
cependant ne s'arrête pas là car le Code de l'urbanisme et celui de
l'expropriation ont un sérieux besoin d'être nettoyés. Il faut y parvenir sans
jamais oublier la seule finalité pour laquelle ils existent: l'aménagement. Ce ne
fut pas toujours le cas ces dernières années.
ANNEXE
Le représentant de l'Etat peut engager la modification ou
la révision d'un POS en vigueur, afin que celui-ci devienne compatible avec les
prescriptions prises en application de l'article L.111.1. ou avec les
orientations d'un schéma directeur ou d'un schéma de secteur approuvé ou arrêté
postérieurement à l'entrée en vigueur du plan, ou pour permettre la réalisation
d'un nouveau projet d'intérêt général relevant de l'Etat, de la région, du
département ou d'autres intervenants et correspondant aux définitions prises en
application de l'article L. 121.12. ou pour harmoniser les dispositions de plan
avec celles d'une nouvelle servitude d'utilité publique, ou d'une déclaration
d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec les
dispositions du Plan.
La modification ou la révision, avec les effets qui lui
sont attachés, se fait selon les dispositions de l'article L. 123.4.[2]
sous la conduite du représentant de l'Etat, l’enquête publique portant à la
fois sur la modification ou la révision du POS et, s'il y a lieu, sur l'utilité
publique de la décision qui implique la mise en compatibilité du plan avec
elle.
La décision d'approbation du plan modifié ou révisé
emporte, le cas échéant, approbation de la servitude d'utilité publique ou de
la déclaration d'utilité publique. Cette décision est prise au nom de l'Etat
toutefois si la commune ou l'établissement public compétent en la matière le décide,
les dispositions nouvelles de plan sont approuvées par lui.
Lorsque l'enquête publique a eu lieu, la déclaration
d'utilité publique peut être prononcée ou la servitude d'utilité publique
instituée, nonobstant les dispositions du P.O.S. qui auraient été rendues
publiques ou approuvées postérieurement à l'enquête.
[[1]
C’est le genre même de raison à laquelle le juriste est aussi sourd qu’aveugle
car les raisons pratiques n’entrent pas dans son champ de conscience.22/10/98]
[2] II s'agit naturellement
de la nouvelle rédaction de 2 premiers alinéas de l'artice L. 123.4. proposée
ci-dessus.