La LOF cette pelée, cette galeuse
Antoine Givaudan ( 1 )
(
DIAGONAL. FEVRIER 1988 )
Article célébrant, à ma manière, le vingtième anniversaire
de la L.O.F.
Le lecteur constate que contrairement à ce que prétendent
les « ignorantins », sans
culture et sans mémoire, la LOF n’a point innové sur ce qu’ils lui reprochent,
aujourd’hui encore plus qu’hier, en débaptisant stupidement les documents
d’urbanisme.
En revanche, toutes ses vraies innovations, à quelques
petites exceptions près, sont restées dans les placards.
Mais les « beaux esprits » qui pérorent, adorent avant tout falsifier l’histoire. Ils
donnent ainsi le ton aux « bien pensants » et à la plèbe des « ignorantins » de haute ou basse extraction,
qui répètent sans comprendre comme des perroquets des sottises p)lus grosses
qu’eux. ( Cf.#1999-06-23---E#). Grand pitié pour la France, mauvaise mère des lois.
L'application
d'une loi se joue sur plusieurs années. On peut donc sans conteste se prononcer
sur l'application de la loi d'orientation foncière, du 30 décembre 1967. Vingt
années permettent de le faire. L’urbanisme est affaire de temps et cette durée
commence à compter.
L'effet
d'un texte législatif indépendamment de ses qualités intrinsèques ‑ ou de
ses défauts dépend de plusieurs conditions, toutes nécessaires, jamais
suffisantes et pour juger du bilan d’une loi, avec un maximum de justesse, il
faut ,certainement observer plus l'environnement auquel la mise en oeuvre du
texte a dû se soumettre que le texte lui-même. Nombreux sont ceux qui prêtent
de bons ou mauvais effets à telle ou telle loi sans se soucier de savoir ce
qu'il en est vraiment. Le texte est une sorte de symbole sacré ou maudit.
Combien de fois n'a-t-on pas entendu imputer les déficiences de l'urbanisme ou
de l'aménagement, à cette malheureuse loi d'orientation foncière. [ Et çà continue de plus belle de la part des « ignorantins » qui seraient bien en peine de dire
quelque chose de sensé puisqu’ils ne savent rien. ( Cf.#2000-00-00---E#) ]. Ceux
qui s'exprimaient ainsi ignoraient peut être tout du contenu de la loi mais en
affirmant que tel mal venait d'elle ils pouvaient donner plus de vraisemblance
à leur affirmation. Donnons quelques exemples: quand le ministre de
l'équipement lui-même, en 1969 sans doute, un peu plus d'une année après la
promulgation de loi déclarait "Si j'avais été là en 1967, il n'y aurait pas eu de loi
d'orientation foncière" pour illustrer comment sa politique
devait s'inscrire à contre courant d'une évolution passée... il imputait bien à
un texte (qui n'avait d'ailleurs pas encore reçu un commencement d'application)
les inconvénients vécus sous la législation antérieure, elle-même mal appliquée...
Quand
l'administration de l'agriculture se plaisait à répéter que la loi
d'orientation foncière n'était pas adaptée au milieu rural, qu'elle était
pensée par des esprits urbains... elle ne faisait rien d'autre que d'essayer de
déconsidérer un texte pour des raisons totalement étrangères à son contenu ou à
ses effets réels.
D'autres
critiques ont visé la loi, en provenance des architectes, pour lesquels
naturellement la loi est dépourvue de sens si on attend d'elle qu'elle édicte,
dans le domaine de la qualité urbaine, le bien et le mal. D'autres milieux,
protecteurs de la nature ou du patrimoine historique se sont tout autant
refusé, et pendant des années, à trouver dans ce texte ‑ puis plus
généralement dans le code de l'urbanisme ‑ quoi que ce soit de bien parce
qu'il émanait d'une administration considérée, sans raison, hostile à leur
préoccupation.
( 1 ). Inspecteur général de l’Equipement.
Ces
quelques allusions donnent une idée de la difficulté d'un bilan et beaucoup ont
fait et feront encore de cette pauvre LOF la cause de ce qui leur paraît mal
aller. En 1985-86, avant les élections, certains s'en prenaient à elle, une
fois de plus, en lui reprochant de restreindre l'offre foncière... A mort les
documents d'urbanisme qui venaient d'elle.
La LOF
a été et sera encore périodiquement la pelée, la galeuse, d'où vient tout le
mal.
Mais
elle résiste et résistera plus longtemps encore car nul n'est capable
d'imaginer comment les choses pourraient se passer si on supprimait ce
"fatras de texte" comme d'aucuns l'ont qualifiée. On évoquera, pour faire moderne et
montrer qu'on est réaliste, l'idée facile: "Maintenant les conditions économiques et
sociales ne sont plus les mêmes, le contexte a changé". Tout
est bon pour soulager sa conscience de ne pas appliquer ou de ne plus appliquer
un texte. Est-ce dire que la loi est parfaite ? Est-ce du qu'on s'en est servi
impeccablement ? Est-ce dire qu'elle donnait, à elle seule, les moyens
d'atteindre les objectifs pour lesquels on l'avait fabriquée ? Il faut répondre
négativement à ces trois questions.
La LOF
est loin d'être parfaite quand on l'examine de près, on voit bien que son
contenu n’est qu'un rassemblement de mesures d’inégale portée, agencées dans un
ordre et sous des titres ronflants qui donnent l'illusion que la loi englobe la
totalité du sujet, et fournit à la puissance publique toute une panoplie de
moyens.
L’expérience montrera que certains
d'entre eux ne serviront jamais : la concession immobilière en
particulier qui portait en quelque sorte atteinte aux baux commerciaux. La concession de
l'usage des sols et l'expropriation pour réserve foncière, seront
d'un emploi plus qu'exceptionnel. Les dispositions budgétaires du texte n'étaient qu'une fausse
fenêtre laissant penser que la loi fournissait aussi des moyens
financiers. Des dispositions fiscales sur la taxation
des plus values immobilière qui s'en souvient ?
La LOF est un peu une tromperie à
certains. égards, quand on ne regarde que son contenu, la probabilité de
l'usage qu'on pouvait en faire et l'ampleur des effets qu'on pouvait en
attendre.
Toutefois
quand on parle de la LOF on ne pense pas à tout cela. On se souvient à peine
qu'elle inventa les associations foncières urbaines, une bonne idée
fort mal fagotée; on oublie qu'elle a assez radicalement transformé
le permis de construire. On fait vraisemblablement le rapprochement entre la
LOF et la taxe locale d'équipement. En
revanche, pour presque tous, la LOF, ce sont les documents d'urbanisme, les
SDAU et les POS et puisque le SDAU n'ont pas bien prospéré, "la LOF c'est
les POS" et même pour certains c'est le COS. Si la LOF c'est cela,
reconnaissons-le, en tant que texte, elle n'est pas bien loin de la perfection.
Le texte de 1967 n'avait pas besoin d'être beaucoup retouché et s'il l'a été
plusieurs fois. ce le fut souvent pour y introduire des dispositions saugrenues
à partir de 1983 et plus tard S'est-on servi impeccablement de la loi ? C'est:
la question la plus difficile de toutes. Elle concerne naturellement les
dispositions qui ont été appliquées et non celles qui ne le furent pas ou
n'avaient guère de raison de l'être On en vient bien sûr aux documents
d'urbanisme et à la politique d'aménagement du territoire local que leur
établissement finit par sécréter.
Je résumerai mes jugements en [ quelques ]
phrases
‑ On a fait ce
qu'on a pu.
‑ On aurait pu
mieux faire, avec les moyens qu'on avait, si on avait été moins obtus ou incohérent.
‑ On aurait pu
faire pire ou bien moins.
‑De toute
façon on ne pouvait
pas faire beaucoup mieux à cause de certaines carences fondamentales dans le dispositif.
Sur les schémas directeurs, je me suis permis de présenter ( Cf.[1987-01-01---H-Y-AURA-T-IL-DES-SCHEMAS-DIRECTEURS-DECENTRALISES]) (
Revue française du droit administratif 1987 ). Les nombreux malheurs qui se sont conjugués, cumulés, succédés ‑
et ça continue ‑ pour empêcher que les SDAU accèdent à la légitimité.
L’échec est patent malgré des exceptions. Pendant les années 72 ‑
80 où j'étais en activité à l'administration centrale, j'ai vu l'impuissance
engluer progressivement les schémas, une impuissance imputable principalement à
l'Etat, à ses hauts fonctionnaires finalement assez peu motivés pour pousser
les schémas, notion
usée...
Notre administration par aveuglement, inconscience et bêtise n’a pas
su exploiter ce texte
... Aucun ministre ne s'y est intéressé. [ Inexact ! Je
dois redresser une erreur ou un oubli mais l’initiative fut enterrée en 1981
dans la liesse générale ( Cf. #1980-07-03---E#§.II ]. Aucun
cabinet n'y a jamais pensé, aucun directeur n'a osé se mouiller en faveur des
schémas directeurs... Pour être exact, un ministre avait parlé, en termes très
nets de schémas directeurs. C'était en 1968-69. Il aurait été bien meilleur
qu'il se taise car il dérégla définitivement le démarrage même de nos pauvres
schémas. La politique des schémas directeurs est un cimetière. Les choses ont
empiré. Mais jusqu'en 1983, la loi était bonne. Depuis elle dégoûte quiconque
voudrait l'appliquer et finalement il semble qu'on ne s'intéresse aux schémas
directeurs que pour "déglinguer" les quelques éléments directeurs
qu'ils peuvent comporter afin qu'ils ne soient plus que des schémas tout
courts...
L'existentialisme s'installe de plus en plus dans la tête des aménageurs.
Le verdict doit être sévère mais on ne doit pas imputer à la loi d'orientation
foncière ce qui relève de l'incapacité notoire des hommes à s'en servir
convenablement. Puis il y a les POS. Le phénomène est presque symétrique du
précédent. A l'envasement misérable des schémas directeurs a correspondu une
envolée irrésistible des POS que la décentralisation de 1983 a encore
favorisée, sans discernement. Pauvre France, qui ne parvient jamais à tenir la
juste mesure. Quoi qu'il en soit, la loi, du moins jusqu'en 1983, était
convenable en matière de POS et la LOF n'a pas à avoir honte de l'instrument
qu'elle a créé. L’administration qui l'a mise en oeuvre s'est attachée, avec le
POS, à atteindre des objectifs nombreux et très variés. Ils ont été inégalement
atteints mais il n'est pas excessif de penser, du moins pour la période 73 ‑
83 que c'est plutôt bon que mauvais.
Mais nos POS ne pouvaient pas résoudre un problème majeur, celui de
l'offre foncière. Que n'a-t-on entendu comme stupidités sur ce thème. Que
n'a-t-on pas imputé aux POS ? Et pourtant la loi d'orientation foncière, avec
la taxe d'urbanisation ( venant d'un amendement du Ministre des Finances, M.
Michel Debré ) dont elle définissait le principe, très simple : celui d'une
taxation plus lourde des terrains non bâtis constructibles au regard des
dispositions du POS comblait une carence fondamentale et déterminante du
système. Notre administration, par aveuglement, inconscience et bêtise, n'a pas
su exploiter ce texte. Si l'histoire devait retenir contre elle une faute
majeure ce serait bien celle d'avoir été incapable, intellectuellement et
techniquement d'admettre l'idée ( et de la plaider ensuite ), d'une petite
retouche à la fiscalité pour que la classification cadastrale des biens tienne
un peu plus compte des dispositions d'urbanisme qui donnent une valeur encore
aux biens fonciers. On a inventé mille et une machines bien plus complexes, des
ZIF, des PLD, des droits de préemption, des expropriations, etc... On n'a pas été
capable de mettre en oeuvre une évidence aussi simple. Ainsi va la France!
Sur ce point précis, on a saboté l'application de la Loi mais beaucoup plus
grave, on a privé l’aménagement urbain du mécanisme régulateur dont il avait le
plus impérieux des besoins.
Voilà pour l'essentiel du contenu du texte. Sur le déroulement de sa
mise en oeuvre quelques faits peuvent être ici rappelés.
Quand on reprend l'histoire de la loi, on ne manque pas d'être
désagréablement étonné par la "guigne" qui a marqué chacun de ses pas.
Passons sur la pénible gestation interministérielle de l'année 1966,
avec ses arbitrages à répétition. On arrive au début 1967. Le projet est déposé
par le Gouvernement sur le bureau de l'Assemblée Nationale qui va être dissoute
sous peu. Les élections de Mars 67 sont gagnées de peu par le Gouvernement
Pompidou, qui n'imagine pas mieux que d'enlever à l’Assemblée qui vient d'être
élue le loisir de légiférer. De fait, le Gouvernement est habilité à légiférer
par ordonnance en matière économique et sociale. Le Ministre de l'Equipement, donc celui qui
avait tant voulu cette loi, démissionne. Mauvais présage.
Le débat parlementaire fut long et laborieux mais sérieux. Il ne
donna pas lieu à des péripéties politiques et le texte voté à la fin de l'année
67 est un bon texte à presque tous égards. Les décrets d'application sont assez
nombreux et plusieurs sont prêts (schémas directeurs d'aménagement et
d'urbanisme, plans d'occupation des sols, coefficient provisoire d'occupation
du sol notamment). Le calendrier prévoit qu'ils sortent tous en 1967, ce qui
est possible à quelques petites exceptions près...
Le meilleur
service qu'on pourrait rendre à la société serait de reprendre tel quel le
texte de 1967
Mai 68 frappe le pays. Tout s'arrête au coeur de l'Etat pendant deux
mois et si la plume peut encore écrire, il n'y a plus de main pour signer quoi
que ce soit avant l'été. C'est alors qu'un nouveau ministre est nommé après les
élections du 30 juin 1968, qui a des idées, au moins au début, sensiblement
différentes de celles qui inspiraient la loi ainsi qu'un sérieux préjugé
hostile à son administration. On paiera tout cela d'une bonne année de retard,
dans la publication des textes réglementaires, mais plus grave sans doute, l'élan
initial est rompu..
Troisième facteur de retard: les complications créées par
l'administration de l'agriculture qui veut aussi établir des plans
d'aménagement, afin de ne pas être distancée, à la base, par celle de
l'équipement. Ces absurdes affaires, dont le parfum corporatif est corsé,
retardent la sortie du décret sur les POS jusqu'en octobre 1970. On publiera
certains autres textes encore plu tard, sans grand dommage, d'autres ne le
seront jamais; sans inconvénient non plus, tant il est vrai que les lois
embrassent souvent plus qu'elles ne peuvent étreindre. Pourtant, il faut
regretter qu'on n'ait jamais pris le texte relatif aux établissements publics
d'études ( agences d'urbanisme ) par complaisance vis-à-vis du ministère de
l'Intérieur dont il ne fallait pas, paraît-il, compliquer la tâche qu'il avait
engagée de regrouper les communes. D'ailleurs si on avait écouté l'administration de l'intérieur
on n'aurait jamais rien fait.
On peut
donc admettre qu'il fallut six ans ‑1965 ‑ 66 ‑ 67 ‑ 68 ‑ 69 ‑ 1970
‑ pour passer des idées à la loi applicable sur le terrain. Ce n'est pas
un record de vélocité et compte tenu des troubles et des changements qui
marquent ces six années, on doit admettre, soit qu'une bonne fée veilla sur les
idées majeures que propagea la loi d'orientation foncière, soit que ces idées
avaient une solidité intrinsèque telle qu'elles devaient nécessairement
surmonter les aléas de la vie et ses fervents pollueurs.
Je crois plutôt à la seconde explication, car de bonnes fées je n'en
ai point vues. De fait, il fallut attendre la décentralisation de 1983 pour
qu'on entame sérieusement le capital de logique et de bon sens de notre
législation foncière qu'on disait compliquée à l'époque... Mais on était bien
trop peu inventif pour imaginer des enquêtes publiques, des lois d'aménagement
et les ravages de quatre années de schizophrénie ( 1 ) juridique ininterrompue.
( 1 ). Au sens
propre du terme : le code de l'urbanisme se compose maintenant de chapitres entiers
dédoublés, l'un applicable en système décentralisé, l'autre en système non
décentralisé.
Quoi que pensent ou que disent certains, qui allèguent toujours la
situation actuelle, pour justifier la nécessité de refaire les lois autrement,
la LOF, ses principes et ses procédures restent d'une parfaite actualité et le
meilleur service qu'on pourrait rendre à l'aménagement et à la société, serait
encore de reprendre tel quel le texte de 1967.
Ceux qui se grattent la tête pour comprendre le droit actuel pousseraient
un profond soupir de soulagement. La commodité, la lisibilité, la cohérence ne
font pas partie des vertus qu'on attend d'un texte quand sa mise en oeuvre est
confiée à des autorités décentralisées. L’essentiel n'est plus là dans la
législation nouvelle. Le texte est bon, fut-il écrit en galimatias, dès lors
qu'il ne confère aucune responsabilité à l'administration de l'Etat. C'est de
cette façon qu'il faut maintenant apprendre à lire les lois.
ANTOINE GIVAUDAN