Journée d'études
"Quelle réforme de la
fiscalité locale?"
SENAT. 15 juin 1989
Commission
Impôts sur les
ménages: passer de l'archaïsme à la modernité.
Thème: Valeurs locatives et
valeurs vénales
Rapporteur: Antoine Givaudan
Résumé de
la communication
Invité à colloquer, je me suis
diverti à décevoir ceux qui rêvaient encore d’impôts fonciers... car il y en avait
encore à cette époque là et il doit encore y en avoir aujourd’hui. J’ai profité
de cette occasion pour enlever toute illusion, s’il en restait, sur l’impôt
foncier et rappeler les occasions que cette idée stupide avait fait rater.
Mais la mauvaise herbe repoussera
jusqu'à la fin des temps.
J’en ai la preuve depuis peu (
juin 1999 ) au travers des spéculations intellectuelles stériles et
certainement nuisibles des songe-creux de la direction de l’urbanisme qui n’ont
plus ni culture,, ni mémoire, ni archives sinon ils penseraient différemment.
( Cf. chapitre #1630# )
L'assiette des impôts fonciers locaux (
contributions foncières sur la propriété bâtie et non bâtie ) est l'objet d'un vieux
débat, ouvert en 1965, quand fût lancée l'idée d'un impôt foncier général assis
sur la valeur vénale à substituer aux deux impôts fonciers traditionnels assis
sur des valeurs locatives.
Question technique, s'il en est, en apparence.
En apparence seulement car en fiscalité, on ne touche pas à la technique sans
raisons sérieuses et sans déclencher des réactions en sorte que l'idée de 1965
a ouvert un débat à rebondissements qui n'est peut être pas encore tout à fait
clos aujourd'hui. Vous l'apprécierez au cours des discussions.
Ma communication se développera en points:
1/ L'idée et ses causes
2/ L'histoire à rebondissements
3/ L'échec de l'idée
4/ Les conséquences regrettables de ce mauvais
débat.
1.
L'idée et ses causes
L'idée de remplacer les valeurs locatives par la
valeur vénale trouvait son explication dans l'inadaptation caractérisée des
impôts fonciers:
n par leur technique;
n par leur productivité;
n par leurs effets pervers.
Il fallait donc remplacer les
deux contributions traditionnelles par un impôt nouveau
·
simple pour le contribuable et
l'administration;
·
productif pour les collectivités;
· régulateur pour le marché foncier.
L'impôt qui semblait répondre à ces conditions
n devait être assis sur la valeur vénale des biens
n déclarée par les
propriétaire
n à laquelle s'appliquait un taux fixé par la collectivité.
Cette proposition a séduit, à droite comme à gauche,
d'éminents esprits mais n'a jamais franchi le stade du débat ou du rapport,
malgré plusieurs assauts longs et passionnés.
2.
Une histoire à rebondissements
·1965.
Rapport Bordier
·1967. Loi
d'orientation foncière
·1970. Le
projet Chalandon
·1975-1976.
La résurgence de l'idée avec la loi instituant le plafond légal de densité
·1977. Le
rapport Thyraud
·1979-1980.
La réforme de la fiscalité locale directe
·1982. La
résurgence "Quillot".
Ce survol rapide du passé permet de mieux comprendre la
permanence de l'idée inséparable, semble-t-il du non moins chronique problème
de la fiscalité locale. Encore faut-il expliquer son enterrement périodique.
3.
L'échec régulier de l'idée
Les explications manichéennes:
·l'origine
de l'idée: l'urbanisme, l'équipement.
·le
conservatisme obtus de l'administration fiscale.
L'explication réelle:
n l'impraticabilité de la déclaration
n la déclaration contrôlée
n pour quels résultats ?
n Et pourtant...
n
4.
Les conséquences regrettables de ce mauvais débat
L'incohérence dûment perpétuée du régime juridique et
fiscal des terrains à bâtir et ses nuisances génétiques pour l'aménagement urbain.
Antoine
givaudan
Valeurs locatives ou
valeurs vénales
Introduction
L'assiette des impôts fonciers
locaux (contributions foncières sur la propriété bâtie et non bâtie) est
l'objet d'un vieux débat , ouvert en 1965, quand fût lancée l'idée d'un impôt
foncier général assis sur la valeur vénale à substituer aux deux impôts
fonciers traditionnels assis sur des valeurs locatives.
Question technique, s'il en est, en
apparence. En apparence seulement car en fiscalité, on ne touche pas à la technique
sans raisons sérieuses et sans déclencher des réactions en sorte que l'idée de
1965 a ouvert un débat à rebondissements qui n'est peut être pas encore tout à
fait clos aujourd'hui. Vous l'apprécierez au cours des discussions.
Ma communication se
développera en points
l/ L'idée et ses causes
2/ L'histoire à
rebondissements
3/ L'échec de l'idée
4/ Les conséquences
regrettables de ce mauvais débat.
1. L'idée et ses causes
L'idée de remplacer les valeurs
locatives par la valeur vénale trouvait son explication dans l'inadaptation
caractérisée des impôts fonciers
‑ par leur technique ;
‑ par leur productivité
‑ par leurs effets
pervers.
Il fallait donc replacer les deux
contributions traditionnelles par un impôt nouveau
‑ simple pour le contribuable et l’administration
‑ productif pour les collectivités ;
‑ régulateur pour le marché foncier.
L'impôt qui semblait répondre
à ces conditions :
‑
devait être assis sur la valeur vénale des biens déclarée par les propriétaire
‑ à laquelle s'appliquait un
taux fixé par la collectivité.
Cette proposition a séduit, à
droite comme à gauche, d'éminents esprits mais n'a jamais franchi le stade du
débat ou du rapport, malgré plusieurs assauts longs et passionnés.
2. Une histoire à
rebondissements
L'histoire commence en 1965, après
le constat d'échec ou d'insuffisance de réformes antérieures ( redevance
d'équipement, taxe de régularisation des valeurs foncières, imposition des
plus-values immobilières ).
1965. Le rapport Bordier
Il fut établi au sein de la commission
de l'équipement urbain pour le Vème plan ( celui de
"l’ardente obligation" ) et proposa un impôt foncier sur la valeur
vénale des biens immobiliers aux lieu et. place des impôts fonciers existants,
afin d'assurer une adéquation meilleure entre l'assiette de ces impôts, encore
plus archaïque qu'aujourd'hui, et la réalité économique marquée à l'époque par
un boom des prix fonciers. L'idée suscita intérêt et discussion mais dut
attendre deux ans avant de s'accrocher à une idée de réforme.
1967. La Loi &Orientation Foncière
M. Pisani, premier ministre de
l'Equipement en 1966, mit en chantier la d'orientation foncière en réunissant
des projets en préparation, en y ajoutant des dispositions nouvelles mais
surtout en proposant la création d'un impôt foncier général, dans l'esprit du
rapport Bordier. Le gouvernement rejeta son idée et après les élections
législatives de Mars 1967, il démissionna. Redevenu parlementaire, il relança
son idée fiscale par voie d'amendement lors du débat sur la loi d'orientation
foncière qui suscita d'ailleurs une profusion de réformes fiscales du. même
type en provenance de M. Fanton ( UDR), M. Claudius Petit et M. Defferre (
F.G.D.S.). Le gouvernement obtint leur rejet en concédant la mise en place
d'une taxe d’urbanisation sur les terrains constructibles selon le P.O.S., dans
les zones urbaines, qui devait voir le jour en 1970.
Des études furent engagées par les
administrations en ce sens mais ne retinrent aucun intérêt politique. 1968
était passé par là...
1970. Le projet Chalandon
En 1970, le nouveau ministre de
l'Equipement relança l'idée d'un impôt foncier général, sans plus de succès
auprès du gouvernement. Cette initiative enterra définitivement la taxe
d’urbanisation en sorte qu'on n'entendit plus beaucoup parler de fiscalité
foncière jusqu'en 1975. M. Guichard, ministre de l’Equipement, entre 1972 et
74, s'était plutôt orienté vers une taxe sur la construction assise en fonction
du prix du terrain mais n'eut pas le temps de mener le projet à son terme. .
1975. La résurgence de l’idée avec la loi
instituant le plafond légal de densité
La loi, dite Galley, en instituant
une taxe sur les hautes densités de construction, liée au prix du terrain,
allait relancer devant le Parlement, le débat sur l'impôt foncier. On y retrouva
d'ailleurs les mêmes acteurs qu'en 1967 et les mêmes débats, à cette différence
près que la taxe d'urbanisation promise en 1967 n'avait pas vu le jour. Or, on
ne pouvait pas dire qu'entre temps, la fiscalité locale avait beaucoup
progressé. Certes la révision des bases d'imposition en 1970 avait sans doute
ajusté les valeurs locatives mais le système restait toujours déconnecté de la
réalité.
Le gouvernement en réchappa encore
en acceptant un amendement de M. Foyer, Président de la Commission des Lois, renvoyant
le problème à un comité spécial composé de députés, de sénateurs et de
fonctionnaires.
1977. Le Rapport Thyraud
Le comité travailla sagement et
sérieusement, fit faire des études concrètes sur plusieurs villes qui illustrèrent
d'ailleurs l'important écart entre les valeurs locatives fiscales et les
valeurs réelles.
Le comité conclut favorablement sur
l'institution d'un impôt déclaratif général sur la valeur vénale. Le rapport
fut rendu à la date prévue et il ne fut plus question du problème jusqu'en
1980.
1980. La réforme de la fiscalité directe locale
Entre temps, on avait mis en oeuvre
la réforme de la patente qui devint la taxe professionnelle non sans susciter
bien des réactions en sorte qu'en 1980 les esprits étaient moins braqués sur la
fiscalité foncière.
La loi du 12 janvier 1980, qui en
résulta, apporta des simplifications utiles sans rien changer au régime des
bases d'imposition, à l'exception d'une possibilité, issue d'un amendement de
M. Guichard, de doubler les bases d'imposition des terrains reconnus
constructibles par les P.O.S. dans les zones urbaines. A l'occasion de ce
débat, M. Millon, député de l'Ain, déposa une proposition de loi et des
amendements retouchant plus sérieusement la fiscalité foncière mais sans
succès.
1982. La résurgence “ Quillot ”
Le gouvernement issu des élections
de 1981 sembla confier à son ministre de l'Urbanisme et du Logement une mission
sur la fiscalité foncière mais il n'en sortit rien.
Ce survol rapide était nécessaire pour
mieux comprendre la permanence de l'idée d'une réforme de la fiscalité
foncière, liée au problèmes chroniques du développement urbain, de l'offre
foncière, de l'incohérence entre les bases fiscales et la réalité économique.
Encore faut-il expliquer l'échec
non moins régulier des propositions
.
3. L'échec régulier de l'idée et
ses causes
Il y a plusieurs explications qu'il
est bon de connaître car elles resurgiront à la première occasion d'un nouveau débat
et en compliqueront la compréhension et l'issue.
Il
y a d'abord les explications manichéennes.
La première est
dans le fait que la totalité des réformes est venue du Ministère de
l'Equipement, incompétent en fiscalité locale ‑ c'est le domaine du Ministère
de l'Intérieur et de celui des
Finances ‑ et qu'elles étaient, de ce fait, vouées à l'échec. Il y a une
part de vrai. Quelles que soient les justes raisons constatées sur le terrain, par
l'administration de l’urbanisme, de revoir une part de la fiscalité locale pour
en réduire les néfastes effets, il est non moins vrai qu'il est délicat
d'attaquer le problème sans détraquer un peu plus l'ensemble et sans mesurer
toutes les implications pratiques de la mise en oeuvre. Aussi l'Intérieur comme
les Finances, administration et ministre compris, ne virent jamais sans
inquiétude l'éléphant de l'équipement s'aventurer sur ces terrains minés,
d'autant qu'il le fit, à plusieurs reprises, sans grande préparation.
La seconde est dans le
prétendu conservatisme obtus de l'administration fiscale qui n'entendrait rien changer à un système, certes
imparfait, qui cependant fonctionne, pour le remplacer par quelque chose
qu'elle n'aurait pas trouvé elle-même. Cette explication qui impute à une
administration ‑ une technocratie -- est facile et fausse. Les réformes
qui touchent 20 millions de contribuables ne se font pas en un tour de main et
le précédent de la taxe professionnelle le montre bien.
Il y a donc des explications
réelles.
Elles sont essentiellement dans l’impraticabilité de la
déclaration dont l'institution peut paraître simple, quand on en parle dans une
réunion, mais soulève d'innombrables difficultés, à moins d'instituer un
contrôle des éléments déclarés, ce qui risque encore de multiplier les
difficultés.
Il faudrait de longs développements pour expliquer les
problèmes. On ne peut donc qu'en esquisser la nature.
Même en admettant que chaque propriétaire est en mesure
d'estimer son bien ‑ ce qui ne va pas sans quelques réserves ‑ , il
est certain que le passage du régime actuel à celui de la déclaration
provoquerait une incertitude complète pendant quelques années, sur les
ressources locales et les impôts dus par chaque contribuable. La régulation
progressive, soit par ajustement de l'assiette, soit par ajustement des taux,
concernant une masse aussi considérable de contribuables, mais aussi des
collectivités publiques diverses (au‑delà de la seule commune) dont les
ressources sont liées aux impôts fonciers, ne semble pas concrètement à notre
portée, sur le plan technique. Et psychologiquement, quand on connaît la
sensibilité de la matière, il est facile de prévoir l'issue d'une telle
révolution.
Mais il ne faut pas rêver éveillé. Pour s'en assurer, il
faut supposer le problème pratique ci-dessus résolu sans émoi. Quels peuvent en
être les résultats ? Ou bien les contribuables paient comme auparavant, alors
pourquoi changer, ou bien ils paient moins, mais alors on n'a pas atteint
l'objectif affiché d'apporter plus de ressources aux collectivités locales. Ou
bien ils paient bien plus parce que le système assis sur la réalité permet de
mieux prélever et il est illusoire de croire que les collectivités n'ajusteront
pas à la baisse leur taux devant les réactions populaires.
On
voit, par conséquent, que la nature de l'assiette,
aussi baroque soit-elle, n'est pas le coeur du problème. Le coeur du problème
est dans la justesse relative ‑
les unes par rapport aux autres ‑ des assiettes, calculées ou déclarées,
de chaque bien immobilier.
Cette justesse n'est pas réalisée
dans les valeurs locatives calculées ( et négociées ) actuelles. Qui peut
prétendre qu'elle le serait mieux dans un système déclaratif sans contrôle ?
Et, s'il y a un contrôle, on retombe dans le système actuel, qui implique
concertation, recours, etc... Autant demander aux contribuables de déclarer
leurs valeurs locatives, s'ils n'en sont pas satisfaits.
Si réforme il y a à faire, c'est
donc de faire progresser la justesse relative des bases d'imposition afin qu'un
accroissement de la pression fiscale ne produise pas, au bout de quelques
années, des situations intenables.
Elles est moins de changer
brutalement les bases d'imposition.
De plus, cette justesse relative ne s'impose
pas seulement dans la seule commune, elle s'impose aussi entre communes, voire
entre départements, quoiqu'à un degré moindre ( car on se compare moins d'un
département à l'autre ). Et il faut qu'il en soit ainsi parce que plusieurs
collectivités publiques, supracommunales et quelquefois supra ‑
départementales fixent des taux applicables à ces bases.
Cela dit, ma préférence irait plutôt
vers la valeur vénale qui me paraît une meilleure base que la valeur locative,
plus proche de ce qu'on entend par assiette d'un impôt foncier ( les impôts
actuels sont des impôts sur le revenu foncier ) plus susceptible de s'accrocher
à la réalité économique globale ‑ en milieu urbain surtout ‑ et de
refléter la valeur réelle, quelquefois improductive de revenus.
En outre, la valeur vénale est
l'objet de mutations qui donnent lieu à l'application d'autres fiscalités (
cessions, successions, etc ... ) et il serait bon qu'il y ait moins de
schizophrénie, d'incohérences, en ce qui concerne la base soumise à l'impôt, qui
a des définitions différentes selon le cas.
En outre, le fait de retenir la
valeur vénale, ce qui grossit l'assiette, ramène le taux nominal d'imposition à
des niveaux significatifs ( moins de 10% ) alors que le choix de valeur
locative conduit à des taux absurdes qui dépassent quelquefois 100%, sans lien
avec la réalité économique et financière.
Aussi avais-je suggéré de convertir
les valeurs locatives en valeurs vénales, arithmétiquement, ce qui est neutre
fiscalement mais ne le serait pas psychologiquement et donnerait peut être une
prise pour sortir lentement le système de son irréalité.
Quoi qu'il en soit, j'ai personnellement toujours considéré que ces vingt
années de débats étaient à côté du sujet, ce qui n'est pas bien grave, mais ce
qui l'est plus, avaient empêchés de résoudre l'autre problème, soluble celui-là
à l'époque et sérieux aussi, de la fiscalité applicable aux terrains non bâtis
constructibles.