DROIT DE PROPRIETE
LA POLITIQUE DES TROIS ADJECTIFS
ANTOINE GIVAUDAN
( 11 FEVRIER 1990 )
Etudes Foncières. N°46. Mars 1990
J’exprime
ici la nostalgie d’une occasion perdue. ( Cf.#1180# )En 1990 il n’y
avait plus, depuis longtemps, d’illusion à se faire. Parfois il faut néanmoins
parler pour créer un malaise. Ultime satisfaction d’impuissant vieillissant.
Avec le risque de paraître ringard!.
Le médiateur
de la République qui essaie de “dépolluer” des cas particuliers malheureux où
le droit a la première part, est au premières loges pour dresser le bilan de la
pathologie juridique mais, institution de bon aloi elle préfère la langue de
bois en relevant avec un regret timide que “les réglementations se complexifient”. Il n’y a donc
rien à en attendre.
On
pouvait déjà à l’époque ( en 1990 ), sans erreur, parler au passé. En même
temps, j’essayais de “ mesurer l’écart ” entre des intentions anciennes,
jetées à la décharge et les réalités présentes. Il suffit de lire les
propositions du rapport du Conseil d’Etat de 1992 pour avoir la confirmation
que le cas est désespéré, tant il est creux.o
Les
“trois
adjectifs” qui pourraient aujourd’hui le mieux qualifier notre droit,
seraient : “ tordu, obscur et incertain” puiqu’il semble d’abord destiné à
piéger les individus, avec la complicité des pouvoirs publics plus
soucieux de paraître, “en faisant de la loi” que de servir le peuple des
assujettis.
( Cf. aussi #1850# )
Aujourd'hui presque
universellement reconnu comme bénéfique, le droit de propriété, dès qu'il
s'applique au sol, entre en conflit avec le légitime souci qu'a la puissance
publique d'organiser l'espace.
Pour qu'il ne provoque pas une insécurité
juridique nuisible pour tout le monde, le droit des sols doit être à ta fois
objectif, clair et certain. ( Note de la rédaction )
Le droit de propriété est l'un des plus féconds qui
soit par la diversité des éléments qui le constituent et qui peuvent se
rassembler sur un seul sujet ou se répartir dans l'espace et le temps, par la
loi ou par convention, entre plusieurs personnes,
Le colloque des 12 et 13 novembre de l’ADEF, à
l'occasion du bicentenaire de la Révolution l'a illustré de manière exemplaire,
avec la variété technique et géographique des débats et des contributions. Il
reste que chacun nourrit en lui-même une certaine conception de ce droit sans
avoir toujours le moyen, l'occasion ou même l'idée de l'expliciter. En ce qui me
concerne. je ne l'ai jamais fait, sauf incidemment, à l'occasion de débats
touchant à l'urbanisme. Dans la mesure où les discussions opposaient
souvent ceux qui réclamaient davantage de “ liberté foncière ” et ceux qui avaient la
charge d'appliquer le code de l'urbanisme, ce n'était pas le lieu d'exposer ma
façon personnelle de comprendre ce droit. Dans une courte allégorie publiée en
1974, intitulée “ L'AGE
D'OR ” ( Cf.[1974-02-01---H-L-AGE-D-OR]), je m'en étais pris à la
prétendue solution de la municipalisation ( ou de l'étatisation ) du sol, pour
résoudre le problème, non moins mal posé. de la spéculation foncière. Il m'est
arrivé, par ailleurs, d'avoir des propos irrévérencieux sur la propriété
privée, du type "il faut la
maintenir à tout prix car on peut exproprier", ou d'un
certain cynisme affectueux, '“ C'est la meilleure façon, pour la collectivité. de faire
gérer gratuitement l'espace par les particuliers et d'en tirer quelques revenus
( avec les impôts fonciers )". ou pire encore, “ Le
propriétaire n'a que le droit de se taire, encore ce droit lui est-il
quelquefois contesté ”. Et tout cela n'est pas
fondamentalement inexact. D’autres joyeusetés de ce genre, énoncées sans le moindre regret
dans le ton, peuvent effectivement laisser croire à une considération assez
limitée de ce droit.
Il est à noter qu'en vingt ans ( les années soixante
et soixante dix ) les nombreuses réformes apportées au code de l’urbanisme ‑
pour ne pas évoquer le code rural qui en a vu autant ‑ impliquaient une
bonne dose de conviction dans le bien fondé des interventions publiques sur
l'exercice du droit de propriété. Il n'était donc guère de saison de tresser
des couronnes au droit de propriété dans le même temps où l'on en réglementait
plus rigoureusement l'usage, à quelque fin que ce soit. Dans ce contexte. les
réflexions publiques d'un agent de l'administration étaient plus consacrées à
défendre la législation existante ou en cours d'élaboration qu'à méditer sur
les vertus de la propriété. Le dernier colloque de l'ADEF m'a finalement donné
l'idée de livrer autrement ma “ pensée ”, oserais-je dire non sans
présomption, sur ce vaste sujet. C'est assez facile; elle n'a pas changé. Que
le lecteur excuse le ton de confession inhabituel à notre revue. qui va
s'imposer en la circonstance.
Il ne m'est jamais venu à l'idée de contester la
nécessité morale et sociale du droit de propriété, en tant qu'attribut des
personnes et fondement essentiel parmi d'autres, d'un certain régime économique
et politique. La suppression ou la réduction de la propriété individuelle des
biens, quels qu'ils soient, de consommation ou de production, immobiliers ou
non, ne m’a jamais paru une bonne chose en soi. Cela dit, l'observation du développement
désordonné des villes, produit de la prolifération des initiatives privées et
de l'inculture ne peut pas conduire à une foi aveugle dans les bienfaits du
"libéralisme", en aménagement urbain, même si on est en droit de
douter de vertus de l'interventionnisme public, avec le recul du temps, c'est
évidemment plus facile.
Quoi qu'il en soit, je suis
rentré dans l'univers de l'immobilier et de l'urbanisme, en 1965 en pleine
explosion urbaine; les plans d'urbanisme établis après la libération étaient complètement
dépassés. L'État, tout puissant, produisait de la ZUP, à jet continu. Le
développement urbain se faisait sans encadrement, faute pour les pouvoirs
publics d'avoir été en mesure de prévoir ou de vouloir définir un encadrement
nouveau apte à orienter l'évolution à venir. Dans ce contexte, quel était le
discours de l'administration où j'entrais sans a priori personnel sur le fond
du problème et sans idée non plus ‑. il était simple et convaincant. Il
figure dans l'exposé des motifs de la loi d'orientation foncière '
1.
Il faut voir grand et loin. Ce principe concernait les
schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme ; quitte à faire un peu
Cassandre ou ancien combattant, il n'est pas inopportun de rappeler, à un
moment où les SDAU, qu'on avait à une certaine époque tournés en dérision, en
raison de l'ampleur des extensions urbaines qu'ils localisaient, éclatent de
toute part, à peu près partout.
2. Il faut définir un droit des sols, OBJECTIF,
CLAIR ET CERTAIN. Ce principe visait les plans d'occupation des sols, en réaction à une
situation juridique complexe. liée à la superposition de documents juridiques complexes
contradictoires, en révision généralisée et permanente, fourmillant
de dispositions “'appréciatives", favorisant la négociation, allongeant
les délais, créant l'insécurité juridique et l'impression d'arbitraire, etc. Ce
dernier aspect concerne directement le droit de propriété.
La législation permet de lui
imposer des contraintes. des restrictions, allant même jusqu'à l'interdiction
pure et simple de construire ou de faire autre chose ; la législation permet d'édicter des conditions nombreuses et
diverses ( hauteur, recul, densité, etc.). Il faut que son application soit
aisée. peu sujette à discussion, à interprétation, à torture mentale ou
chantage, à variation subites ou subreptices. Il faut en un mot que chacun
sache sur quel pied danser, quels sont ses droits, ses obligations, les délais
dans lesquels les autorités doivent se prononcer, etc.
Ce
que j'appelle aujourd'hui la politique des trois adjectifs ( objectif, clair et certain ) ‑ et je regrette de ne pas avoir
pensé plus tôt à la qualifier ainsi ‑ m'avait paru frappée du coin du bon
sens. Il paraissait assez évident, à un nouveau venu, que l'administration
recherche dans la conception et l’utilisation du droit, de tels objectifs. Ce
faisant, j'admettais implicitement et sans état d'âme que la réglementation
d'urbanisme crée des discriminations entre propriétaires, qu'elle soit source
d'enrichissement pour les uns, d'absence d'enrichissement pour les autres et de
tracas immédiats ou futurs pour quelques-uns. Le corollaire de cette
réglementation, à savoir le refus d'indemniser les moins-values potentielles
provoques par les servitudes d'urbanisme, allait. à mes yeux, de soi et je me suis
toujours exprimé catégoriquement sur ce point . "le
fait d'être
propriétaire et de le demeurer ne s’indemnise pas ".
Cette conception du droit de l'urbanisme et la
conception sous-jacente du droit de propriété qu'elle implique, je l'ai faite
mienne sans effort moral mais il me fallut bien quatre ou cinq années pour
apprécier à leur valeur profonde et universelle les adjectifs en question. Les
qualités d'objectivité,
de clarté et de certitude ne
valent pas seulement pour le droit de 1'urbanisme qui conditionne la valeur
potentielle du droit de propriété et la satisfaction ou le déplaisir des
propriétaires, ils valent pour le droit
tout entier, en quelque domaine que ce soit. Je reviendrai peut-être sur cet
aspect de la règle de droit, en voie de complexification généralisée.
Le droit fiscal en particulier aurait grand besoin
de ces trois qualités dans la définition de l'assiette des prélèvements. Il
n'en prend pas non plus le chemin. Ainsi n'a-t-on trouvé, pour réduire
l'insécurité juridique que le moyen de renforcer les garanties des
contribuables dans les procédures régissant les conflits ou les désaccords
entre eux et le fisc. C'est édifiant même si c'est mieux que rien.
Vingt à vingt-cinq ans plus tard, alors qu'un bilan
assez décevant de cette politique des
trois adjectifs peut être dressé, il n'est
peut-être pas dépourvu d'intérêt de donner ma conception du droit de propriété.
Cette conception concerne moins la propriété
elle-même, dont je ne vois pas de raison de remettre en cause les bases traditionnelles,
que les rapports qu'elle entretient avec la puissance publique qui dispose à
son égard d'une infinité d'occasions d'agir sur sa substance juridique, sans
porter atteinte à la détention même des biens.
C'est
précisément l'ampleur des prérogatives publiques sur la propriété qui appelle
en contrepartie des obligations précises à l'usage qui en est fait par les
autorités.
L'État naguère, les collectivités locales
aujourd'hui, ont la faculté de fixer le contenu juridique concret, les
aptitudes réelles des biens fonciers détenus par les individus. Ce point est à
peu près tranché, en ce sens, par les lois. Il peut servir de critère entre
deux courants de pensée. Le premier ‑ et je m'y rattache ‑ accepte
sans réticence qu'il en soit ainsi; le second tend à le réfuter, considérant
que la définition de l'aptitude juridique des biens relève ou doit relever du
propriétaire. La distinction n'est pas innocente, philosophiquement parlant.
Dans la pratique non plus. Nul ne disconvient que les grandes opérations d'urbanisme
ne sont possibles qu'après octroi, par la puissance publique, de facultés
juridiques spécifiques aux espaces qu'elles concernent. En revanche,
dans l'opinion courante, il est moins accepté qu'on ne puisse user librement de
son lopin de terre. Le débat a toujours existé et restera ouvert longtemps
encore. Et s'il existe, c'est qu'il n'y a pas d'harmonie complète entre la
législation et l'idée que se font les
gens du droit de propriété.
L'illégitimité
sociologique
de la législation de l'urbanisme ‑ qui est principalement concernée ‑
m'a toujours gêné. Elle oblige souvent celui qui l'applique à contrecarrer de
légitimes aspirations, pour des motifs d'intérêt supérieur qui échappent à la “ victime ”. Or cette
législation est utile ‑ on peut difficilement s'en passer sans ouvrir la
porte à des désordres bien pires. Pour cette raison, si j'acceptais la rigueur, j'ai toujours
estimé qu'elle devait avoir pour contrepartie la commodité. Une fois
admis l'acte arbitraire fondateur ‑ car c'est ainsi que peut être perçue
la décision publique qui fixe le contenu juridique des aptitudes du sol ‑
l'autorité administrative a le devoir de faciliter
l'exercice des droits, par les propriétaires, qu'elle a conférées à leur
propriété. Vis-à-vis d'eux, l'autorité administrative se devait d'être, aussi
loin que possible, en situation de compétence liée. ( Cf.
#1100#
et #1500# ainsi que #1800# )
Autres conséquences de cette conception selon
laquelle “ LA RIGUEUR APPELLE LA COMMODITE" cette attribution de droits
à l'espace ne devait pas avoir des effets dans le seul champ administratif (
celui de l'obtention des autorisations diverses d'occuper le sol ). Elle devait
aussi trouver sa contrepartie dans le champ économique et fiscal. Un minimum de
cohérence et d'harmonie était à maintenir, instituer ou rétablir entre les
avantages ou les désavantages conférés à l'espace par la puissance publique et
les obligations publiques ( réalisations d'équipements ) ou privées (
fiscalités foncières ou autres s'appliquant aux immeubles ).
En d'autres termes, la législation de l'urbanisme,
pour produire tous ses effets positifs, appelait quelques précautions à
l'application et quelques compléments propres à réduire le déséquilibre qu'elle
institue entre le pouvoir et les particuliers. Je m'étais amusé, en 1986, à
décrire ces relations subtiles dans un mémoire intitulé "le Code génétique urbain ".
( Cf.[1986-04-00---H-LE-CODE-GENETIQUE-URBAIN]). Qu'en
est-il en réalité ? La réalité est moins que jamais satisfaisante.
INSÉCURITE
JURIDIQUE
On s'éloigne à grand pas de la compétence
liée. La
collectivité locale, maîtresse de l'édiction du droit et de l'application du
droit édicté, est beaucoup plus sensible à l'identité du propriétaire, à
l'auteur du projet, à la substance du projet, que ne pouvait l'être l'Etat
avant elle, et le respect du droit du sol par le propriétaire ne semble pas
nécessairement constituer une obligation de nihil obstat pour la collectivité.
Quand on ajoute à cette tendance favorisée par la décentralisation, la complexification
des procédures ( avec la prolifération des enquêtes publiques
notamment, mais par d'autres biais aussi ) et le retour, pour certains
territoires au moins, aux superpositions de règles de droit ( issues de
lois nationales ou autres textes en plus du POS ), l'objectivité des
dispositions applicables fait un autre pas en arrière, en même temps que leur
clarté ou leur exactitude. L'insécurité juridique a fait des progrès de géant.
Les obligations des collectivités publiques n'ont
pas évolué pour autant. Elles n'ont pas plus qu'avant celle d'équiper les terrains
qu'elles qualifient de constructibles. Elles n'ont pas plus qu'avant
de principe à respecter pour fixer la nature et le
montant des contributions qu'elles sont en droit d'exiger des
constructeurs. Elles n'ont pas plus qu'avant le droit ou l'obligation d'ajuster les bases d'imposition
des contributions foncières aux capacités juridiques qu'elles ont conférées aux
sols. Elles
ont bien l'obligation de respecter la légalité mais cela ne les oblige en rien
d'écrire un droit objectif et compréhensible et ne les empêche pas d'imposer,
en pratique, des exigences sans fondement.
La conception – à certains égards
totalitaire ‑ du droit de l'urbanisme impliquait une évolution
progressive, asymptotique sans doute, vers L'OBJECTIVITE,
LA CLARTE ET LA CERTITUDE, contrepoids
légitime de l'arbitraire inévitable de sa genèse locale. Or il évolue dans le sens
contraire et on ne voit pas quel facteur pourrait ralentir ou inverser ce
courant.
C'est plutôt inquiétant.
Certains répondent qu'il n'en est rien, que le contrepoids est dans le surcroît
de démocratie qu'injecte la décentralisation dans l'élaboration et
l'application locales du droit. Peut-être mais c'est alors reconnaître que le contenu
juridique du droit de propriété est directement subordonné à l'humeur politique
de la collectivité, à ses frayeurs pré-électorales ou ses lents réveils
post-électoraux. Ce n'est pas complètement rassurant et ne justifie
en aucune façon que les agents économiques ne bénéficient pas, pour leurs
activités, d'un environnement juridique objectif, clair et certain, qui leur
permette d'avoir une connaissance exacte de la valeur et des délais
d'utilisation des biens.
Il est donc
regrettable que ces conditions élémentaires de
l'état de droit. qu'on se plaît si souvent à glorifier, ( Cf. [1820--L-ETAT-DE-DROIT-DE-LA-GLORIFICATION-DU-MYTHE-A-SA-REGRESSION-CHAP-182] ) Soient perdues de vue quand il s'agit de la vie quotidienne et de
l'exercice du droit de propriété. Faute de croire à quelques mécanismes à
inventer pour le restaurer, il reste à s'en remettre à la providence pour que
les choses ne s'aggravent pas.
Dans les conditions
actuelles la situation de la propriété pourrait devenir différente. Tout lui
serait possible, mais tout lui serait aussi plus difficile et plus long pour
avoir à sacrifier aux nouveaux rites locaux. C'est une question de patience. Guetter les
changements politiques, saisir les opportunités, séduire, subvertir, etc... faire
le gros dos...
La seule certitude reste que
cette évolution ne sera pas le résultat d'une action volontaire, organisée,
méthodique, mais le produit aléatoire de l'évolution sociale très
variable d'un endroit à l'autre du territoire. A chaque propriétaire de s'y
adapter.
Cela ne constitue pas un progrès, ni pour l’état de
droit, ni pour le citoyen, le propriétaire ou l'agent économique ( même si tous
les trois peuvent en profiter ), ni non plus [ et
surtout ]
pour l'aménagement urbain. Les inspirateurs éclairés des années soixante dont
je ne suis qu'un épigone attardé, n'auront pas eu
le bonheur de voir leurs idées entrer dans l'histoire. Leurs successeurs auront
du mal à les renouveler, car il ne semble pas exister de valeurs de
remplacement.
La France a raté l'occasion
historique de donner au monde, dans le domaine universellement sensible des
rapports entre la propriété et la puissance publique, un système d'une
exceptionnelle justesse. Mais il est probable que je suis le seul à le regretter.
ANTOINE GIVAUDAN