INSTITUT D URBANISME DE CORSE
EXPOSE
SUR
A. GIVAUDAN
( 26 Octobre 1990 )
Ah ! La Corse, cette île qui
connaît tous les secrets de la désespérance.
Un vieil et fidèle ami m’a invité
plusieurs fois à intervenir en Corse, devant un petit public d’élus locaux et
de quelques fonctionnaires, grâce à l’institut d’urbanisme qu’il essaie de
faire vivre pour informer les gens de ces choses complexes.
En 1990, le schéma d’aménagement
était à l’ordre du jour. Il l’est encore.
Je me suis moins permis de
faire l’exégète de textes absconses que de parler d’aménagement
proprement dit.
Ce fut une occasion de présenter,
sans la nommer, ma doctrine de l’offre publique d’espace ( Cf. [1995-11-02---H-L-OFFRE-PUBLIQUE-D-ESPACE] ).
La discussion fut animée et
particulièrement vivante, intelligente et lucide. Aussi bien à Bastia qu’à Ajaccio,
puisque je fis deux fois l’expérience – voire une troisième, devant un plus
large public, ce qui fit trembler certains personnages qui affectionnent plutôt
la langue de bois.
Contrairement à ce que
j’imaginais, il me sembla que la démarche proposée soulevait chez certains,
comme le désir ou la nostalgie d’un monde moins paralysé par ses propres
fantasmes.
Il se peut que si l’on tenait un
autre langage à la Corse, elle verrait son destin autrement, la minorité
irrédentiste mise à part.
Il n’y a donc guère d’espoir
qu’elle change de cap et se dégage de ses ornières, décentralisation, autonomie
ou n’importe quoi.
{On lira la loi de 2002, ( Cf. #CCL20020092#), tout aussi inutile que les précédentes
et les futures, qui ne satisfait que l’ego d’un pouvoir central incapable de
regarder la réalité en face, victime depuis plus 20 ans de prétentieuses
illusions ou de coupables mensonges. Et d’un pouvoir local qui utilise les
circonstances et les faiblesses humaines pour accaparer des crédits et des
prérogatives dont il ne fait rien au lieu de prendre son destin en main.
06.07.2003. AG ]
L’AMENAGEMENT DE LA CORSE
Je remercie Maître MUSSO de m'avoir invité à
vous parler. Mais quelle qualité ai-je vraiment pour le faire ? Est-ce que je connais
seulement la Corse même s'il m'est arrivé d'y venir plusieurs fois et même si
j'ai eu l'occasion de connaître, dans les années 70, certains de ses problèmes
d'aménagement.
Quoiqu'il en soit, je vous dirai ce que je pense de
l'avenir de l'aménagement dans cette région et nous pourrons ensuite en
discuter.
J'aborderai 3
points :
·un schéma? pourquoi ?
·peut-on prendre le problème
autrement ?
·où l'on retrouve
l'aménagement !.
1.
Un schéma ? pourquoi ?
11.
La législation française
L'aménagement est régi par le Code de l'urbanisme qui
prévoit depuis longtemps l'établissement de plans destinés à organiser le
développement urbain dans l'espace. Depuis la décentralisation, le système a un
peu évolué mais on trouve [toujours]:
·les schémas directeurs, applicables à des ensembles de communes
·les plans d'occupation des sols.
Ces documents sont établis par les communes et doivent
respecter les principes édictés par les lois d'aménagement; en Corse,
s'appliquent à la fois les lois sur la montagne et le littoral.
Dans deux cas particuliers, la loi prévoit des schémas
régionaux.
Il y en a
un pour la région Ile de France, ( 10 millions d'habitants, 12.000 km2) et la
Corse ( 250.000 habitants 8700 km2 ).
Le schéma de la région Ile de France est établi et
approuvé par l'État. Celui de la Corse, doit être établi par la région et
approuvé par elle. L'Etat peut s'y substituer en cas de carence.
L'établissement
d'un schéma s'impose quand la vigueur du développement est telle qu'il faut
canaliser l'urbanisation, éviter que tous les espaces libres se bouchent,
localiser les grands équipements nécessaires, protéger des espaces naturels.
Un schéma est inutile sur le vide, quand il ne se passe
rien, quand l'espace est largement suffisant alors que le développement urbain
est lent et de faible importance.
A quoi peut bien servir un schéma dans ces conditions ? Il sert
éventuellement à occuper les esprits car il ne permet pas, à lui seul, de
remplir le vide, de créer du développement urbain.
I1 y a eu un schéma pour la Corse aux environs des années
1970 fondé essentiellement sur le développement touristique.
I1 y a eu d'autres rapports, d'autres plans, d'autres
schémas annoncés dans les années 70. Sans succès apparent.
Après 82, l'État a confié à la région Corse la compétence
d'en établir un.
Nous sommes en 1990 et il n'y en a toujours pas et je
crois que cela peut continuer indéfiniment, sans trop de mal, car je ne vois
pas le moteur du développement, dans l'île, qui justifie impérieusement un
schéma.
Supposons cependant qu'il ait été établi.
Il faudrait donc le mettre en oeuvre.
Ce serait la responsabilité des communes et de la région,
qui auraient à envisager une politique foncière, des investissements
d'infrastructures à localiser des espaces urbanisables, à édicter des protections puis à attirer ou
laisser venir l'urbanisation.
Pour agir ainsi, il faut des moyens techniques
conséquents. I1 ne semble pas beaucoup y en avoir.
I1 faut également des moyens financiers importants et
quand on connaît un peu la situation du budget de l'État, on sait bien qu'il ne
faut guère en attendre grand-chose.
Par conséquent,
l'établissement d'un schéma peut faire plaisir ou apporter une satisfaction
intellectuelle ou politique. I1 ne crée aucune dynamique,
aucune ressource. Il peut même soulever des problèmes qui n'existent pas.
C'est la
raison pour laquelle je crois un schéma inutile, voire trompeur, et que si on
attend de son approbation, un renversement de la tendance, on attendra
longtemps.
Il faut donc poser le problème autrement.
2. Prendre le problème
autrement
21. Quel moteur pour le
développement ?
Dans l'île, la dynamique démographique est faible, la
population est plutôt âgée et mal répartie. Ce sont plutôt des faiblesses mais on peut en faire des atouts.
La pression démographique ne pousse pas à l'établissement
d'un schéma mais si cette pression existait, la situation serait encore plus
difficile sans qu'un schéma apporte de solution. On connaît bien cette
situation dans beaucoup de pays, plus au Sud.
Quel moteur pour le développement ?
Le sous-sol ? il n'y a rien .
L'industrie ? Pourquoi viendrait-elle ici ?
L'agriculture ? pourquoi pas ? Climat et latitude s'y prêtent mais
l'évolution de l'agriculture en Europe se passe parfaitement de la Corse. Un
développement agricole n'y créerait pas de changements radicaux, dans
l'économie même s'il ne faut pas en négliger l'impact local.
Il reste donc le tourisme. On y vient.
Le tourisme, on le veut ou on ne le veut pas, mais il
faut faire sérieusement le choix. Il ne faut pas faire des choix qui n'en sont
pas.
J'ai lu dans les rapports qu'il y avait 22.000 lits
d'hôtel en Corse. Il y en a 260.000 aux Baléares, qui ont fait le choix
touristique, sur une île bien plus petite.
Les chiffres clefs sont actuellement les suivants pour la
Corse:
·60.000 lits d'hébergement divers,
·20 millions de nuitées par an,
·Le projet de schéma, établi par la région, extrapole la
tendance actuelle,
·et prévoit 90.000 lits sur dix ans ( + 50 % ), localisé s
dans des unités d'aménagement touristique.
C'est
apparemment raisonnable.
En réalité, c'est un objectif peu réaliste.
Avec la lenteur avec laquelle les décisions nombreuses
seront prises, il est probable que l'objectif ne sera pas atteint facilement.
Il est également probable que ce développement sera dilué
dans l'espace; si on y ajoute l'insécurité publique et l'insécurité administrative sur le
respect des délais, dans l'exécution des projets d'infrastructures notamment,
qui relèvent de la puissance publique, il n'en résultera aucun effet économique
décisif.
On aura en dix ans, quelques opérations, par ci par là.
Le schéma en projet, ( s’il parvient jusqu’à une
approbation ), veut donc sans vouloir.
Le tourisme, on doit le vouloir pour qu'il vienne ; le tourisme Ca se mérite et ça se domestique.
Avec le schéma tel qu'il est, un tourisme viendra, avec
moins d'avantages que d'inconvénients, et des foyers de tensions plus nombreux.
22.
Un autre moteur touristique. pour une autre politique d'aménagement
La Corse a une superficie de 870.000 hectares ; 1/3,
soit 110.000, ne sont pas ruraux, selon les informations que j'ai lues.
Je propose de sacrifier 1000 hectares au développement touristique et je vais vous décrire un scénario différent.
A.
L'hYpothèse touristique
1000 hectares ‑ payés 100 F/m2, sous une forme ou
une autre, c'est 1 milliard de liquidités injectés dans l'île.
1000 hectares a une densité de 0,5, c'est 5 millions de m2.
5 millions de m 2, assujettis à une contribution publique
de 1000 F/m2 destinés à financer des équipements, c'est 5 milliards
de ressources pour l’investissement.
5 millions de m2, à un prix de revient de 5000
F. pour prendre un chiffre bas, c'est 25 milliards pour les activités du
Bâtiments et de Travaux publics
5 millions de m2, à 30 m2 par lit,
c'est 150.000 lits et 150.000 lits, occupés 100 jours par an, c'est 15 millions
de nuitées ( Il y en a 21 aujourd'hui ).
Un tel investissement,
étalé sur 20 ans, ne présente pas tellement d'intérêt pour les investisseurs ni
pour l’économie. Qui dit étalement dit
absence de maîtrise déterminée de l'évolution et des problèmes. L'étalement,
par ailleurs, ne crée pas l'obligation de domestiquer l'afflux touristique, et
sans cette domestication, le risque d'aggraver la situation est plus grand
encore.
Il faut donc se donner les moyens de réaliser le
programme en six ou sept ans, avec les conséquences suivantes:
· coup de fouet à
l'économie
· obligation de
domestiquer l'afflux
· intérêt des
investisseurs.
B. Quel tourisme ? pour quels effets ?
Le tourisme actuel est une industrie lourde.
Il a besoin d'infrastructures sérieuses, qui garantissent
une bonne
accessibilité planétaire.
Il implique des aménagements de qualité et des services nombreux et de
qualité aussi. C'est beaucoup plus que du lit pour dormir.
Il fonctionne avec des séjours plus courts.
Il doit, pour être rentable, drainer toute l'année le marché international.
C'est une industrie de professionnels importants, pas
d'amateurs éclairés ou de dilettantes. Ce n'est pas un complément d'activité, c'est une
activité pleine et entière.
Il provoque un afflux important de populations
externes qui peuvent vivre en milieux fermés ou en milieux ouverts sur la vie
locale, selon les options qu'on choisit et il faut choisir.
I1 a des retombées sur toute l'économie, sur
l'agriculture, sur les petites industries locales qui peuvent y trouver un
marché, sur les services très variés qu'exige la clientèle nouvelle...
Avec un tel tourisme le restaurant de l'hôtel Campo del
Oro serait ouvert à minuit, plusieurs mois par an.
Tel est le nouveau moteur de l'économie locale.
Avec le schéma projeté, et ses Unité d’Aménagement
Touristique ( U.A.T )., dans quinze ans, il y aura quelques unités touristiques
mais aucun changement de vitesse.
23.
Comment concevoir et mettre en marche le nouveau moteur ?
On dit que la Corse a une vocation touristique,
l'insécurité mise de côté.
C'est à voir. I1 faudrait d'abord s'en assurer avec une étude sérieuse du marché international du tourisme, afin de savoir quel intérêt objectif, l'île présente pour lui.
Si la conclusion est positive, ce qui est probable, il faut
choisir et choisir sans ambiguïté, un objectif ambitieux. C'est l'affaire des Corses et d'eux seuls.
Ou bien ils
préfèrent en rester au marasme actuel et ils n'ont plus qu'à s'en prendre à
eux-mêmes, ou bien ils affichent une politique déterminée. A eux de fixer la
manière de faire ce choix, qui doit donner lieu à un grand débat, à des
consultations variées. I1 faut qu'une fois fait, le choix soit légitime, adopté
par une large majorité des esprits, dans la clarté et l'honnêteté.
Supposons l'objectif ambitieux admis et le scénario que
j'ai décrit ci-dessus n'a été donné que pour illustrer ce qui pourrait être
imaginé.
I1 y aurait alors deux phases distinctes dans sa mise en
oeuvre, l'une de sélection, l'autre d'action.
A.
Sélection.
Il conviendrait alors d'ouvrir une large consultation des
groupes, nationaux et internationaux, agissant dans l'industrie touristique, en
leur tenant 1e discours suivant:
"La Corse est à vous.
Choisissez les sites que vous voulez, à l'intérieur comme sur le bord de mer,
oubliez les lois sur la montagne et le littoral. Remettez les dossiers
d'opérations qui vous paraissent les meilleures pour vous. Nous en
sélectionnerons un certain nombre" (par exemple 30, 40, ou 50, peu
importe).
Si la Corse a une vocation touristique, la puissance
publique n'aura que l'embarras du choix sur de pareilles bases.
Le "Comité de
Sélection" verrait ainsi affluer des projets.
Je pense que cette solution doit se faire dans une
institution ad hoc qui associe l'État et
la région, pour des raisons de compétence, de
transparence et d'honnêteté.
Quand on ouvre une pareille manne, il est meilleur que le
coffre ait deux serrures et deux clefs, l'une aux mains de la région, l'autre
dans celles de l'État ( 1 ). Je n'ai
qu'une confiance limitée dans la vertu des hommes.
( 1 ). Je n’ai pas osé dire “ s’il existe encore ” mais je l’ai pensé.
Le choix ne peut se faire que selon des critères
complexes, objectifs (impact sur les sites, dessertes, etc...) et subjectifs ou
volontaristes ( Corse du Nord, Haute-Corse, littoral, intérieur, etc...). A
partir de ces choix, un schéma se dessinerait de lui-même: dessertes externes
par air et mer, desserte insulaire interne des sites, etc... et retombées
urbanistiques inévitables à prévoir... de la réalisation d'un programme
ambitieux.
B.
La mise en oeuvre
Je la vois de la même façon et pour les mêmes raisons,
sous la responsabilité des communes, de la région et de l'État.
Un tel programme implique:
·une politique foncière active et
intelligente
On ne
réalise pas, quelque part, une opération d'urbanisme, sur 100 hectares, sans
déclencher des mouvements divers. L'effet classique est un développement urbain
anarchique aux alentours lié à la réalisation des infrastructures. Il faudrait,
au contraire, aboutir à ce que l'opération reste dans un écrin, par des
acquisitions foncières dix à vingt fois plus importantes que nécessaires, aux
environs, afin que l'urbanisation permette une mise en valeur de la nature à
l'abandon...
·une politique d'infrastructure
Cette
politique sera financée par la contribution payée par les investisseurs.
Elle concerne tous les équipements habituels ( aéroports,
routes, ports, eaux, effluents etc...)
On ne peut attendre que des investisseurs s'engagent dans
des opérations importantes, en contribuant aux financements, sans avoir des
garanties solides et éventuellement un droit à indemnité ( en cas de revirement
politique, si les autorités publiques ne tiennent pas leurs engagements dans la
nature des réalisations nécessaires e t les délais ).
Il s'agit, en quelque sorte d'un vaste contrat, à
respecter par les deux parties.
La présence de l'État, inévitable pour des raisons
fonctionnelles et techniques, s'impose comme stabilisateur et garant, n'en déplaise aux chantres
décentralisateurs.
·La domestication de l'afflux
touristique
C'est le troisième volet, qu'on néglige souvent partout
et qu'on ne peut négliger en Corse, sous peine d'un rejet fatal.
Cette domestication doit prendre au moins deux voies.
La participation ou l'intéressement des corses eux-mêmes à l'enrichissement général.
C'est envisageable à partir du foncier, souvent en
indivision d'ailleurs; ça se négocie. La présence du capital corse dans
l'investissement immobilier est nécessaire. C'est conserver, en le partageant,
le pouvoir sur ce qui se fait et assurer aux Corses une part des fruits ou des
revenus.
C'est également envisageable dans l'immobilier et les
services. Aux professionnels corses, dans ces domaines, de saisir la chance qui
passe. Ce sont les mieux placés même si la liberté d'établissement doit être
respectée et permettre à d'autres d'y venir.
Seul un programme ambitieux peut réveiller les
professions.
Le rapport du projet de schéma emploie une expression
anodine, mais intéressante. Il parle de "pression humaine acceptable", pour limiter à des objectifs raisonnables le
développement touristique.
La pression
humaine n'est jamais acceptable quand on ne supporte pas que d'autres viennent
chez vous.
L'île est presque vide; des villages sont pratiquement
morts. Le tempérament corse est hospitalier. Alors ?
Alors, il faut penser au problème puisqu'il existe et
naturellement ne pas considérer qu'il peut se régler tout seul.
Un programme touristique ambitieux est inséparable d'une
réflexion et de mesures spécifiques destinées à résorber les tensions, si on en
prévoit.
3. Où l'on retrouve
l'aménagement
L'injection massive, sur une période courte, d'importants
investissements, en 30 ou 50 endroits, retomberait en pluie sur toute la Corse,
créant ici, une forte pression d'urbanisation, ailleurs une pression plus
diffuse.
On retrouve alors l'utilité des schémas et des P.O.S,
voire des lois d'aménagement, suspendues aux lieux d'implantation des grandes
opérations, quoique ces lois, comme les directives dont elles sont issues, ne
m'ont jamais beaucoup plû.
Il faut sans doute des schémas directeurs, dans les
ensembles de communes où les retombées probables peuvent être très importantes;
il y aura besoin d'urbanisation, d'infrastructures, de logements, création
d'emplois... cela doit s'organiser dans l'espace sinon...
Le schéma doit essayer de couvrir des régions naturelles,
liées par des solidarités psychologiques anciennes ou des nécessités fonctionnelles.
Le schéma peut ne pas aboutir, ni être formalisé. Son
élaboration peut être l'occasion d'une réflexion, d'une prise de conscience,
d'arbitrages admis, sans être imposés...ni consacrés par une approbation.
Le P.O.S., ensuite, est établi, s'il est nécessaire. Et
il est facile de le savoir au travers de l'évolution urbaine actuelle ou à
venir que retracent les demandes de permis de construire, les certificats
d'urbanisme, etc...
Ailleurs, la “ carte
communale ” suffit largement pour orienter et contrôler l'urbanisation
marginale.
Mais si développement urbain sérieux il y a, ici ou là,
le document d'urbanisme ne suffit pas. I1 faut que les communes en soient bien
conscientes. I1 faut agir et devancer l'évolution au lieu d'attendre, en
accordant ou refusant des permis. C'est pour elle une obligation que d'avoir
une certaine politique d'aménagement.
4. Conclusion
L'aménagement de la Corse, dans l'hypothèse où l'île
déciderait de s'engager, avec détermination, dans le développement touristique,
est la résultante de deux mouvements.
Le premier, du dehors. de l'extérieur, vers l'île. voulu par la
Corse et maîtrisé par la région et l'État.
Le second, de
bas en haut, des communes aux micro-régions naturelles, organisé sous le régime
décentralisé actuel.
Le second mouvement est le produit du premier.
Il serait dangereux d'avoir le premier sans le second
mais le second manque singulièrement de raisons d'être sans le premier.
C'est ainsi que je vois l'avenir de votre île et pour ce
que j'en sais, je le vois assez mal engagé aujourd'hui.
A. Givaudan