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ROUTES ET TRANSPORTS URBAINS

RATTRAPER VINGT ANS DE RETARD

Antoine GIVAUDAN

Bernard de LA ROCHEFOUCAULD. Gabriel WACKERMANN

4^ème trimestre 1990

$Z-PDA-W1FC$ annexes écrites et graphiques incomplètes

ORIGINE ET DESTINATION

Il m’est arrivé -- pas assez souvent malheureusement -- d’être impliqué dans des actions ou des réflexions touchant au contenu et à la substance de l’aménagement.

Rapporteur d’un instant de réflexion fonctionnant au sein de l’Institut de la Boétie, j’ai pu exprimer, à peu près, mes convictions sur les déplacements urbains, avec le plaisir de le savoir partagé par les autres participants, qui ont, reconnaissons le, aussi contribué à la formation d’une pensée cohérente, réaliste et raisonnable. J’avais aussi auprès de moi un éminents professeurs d’université de Strasbourg qui connaissait bien le sujet et la géographie. Je pense que nous avons fait un travail réaliste et sérieux.

Au passif, rangeons la stricte inutilité de ces propositions, ce qui ne fut pas une surprise pour moi, car, pas plus les élus que l’administration n’ont jamais eu la moindre doctrine sur ces problèmes, au delà des idées toutes faites des uns et des autres, consistant le plus souvent à opposer le transport individuel aux transports collectifs. Aujourd’hui ça continue de plus belle.

Sur les moyens, on resta longtemps dans un « néant local » à peu près total ; notre administration, responsable à certains titres des routes à fait valoir des idées évidentes à ce sujet mais les autorités locales responsables des transports collectifs, décentralisés depuis toujours, étant nettement passives, à quelques exceptions près.( Le rapportaur – Voir tableau N°3 II §5 –n’a pas été en mesure d’avoir une idée des programmes d’investissement en TC ( secret d’Etat sans doute) et le gouvernement incapable d’arbitrer entre Eole et Meteor ce qui aurait pu faire de la peine à quelqu’un.)

Dans les années 1990, on a noté un certain réveil, d’où le sous-titre du rapport « Rattraper vingt ans de retard ».

On a inventé en 82 les plans de développement urbain, qui n’ont guère marqué la décennie par leurs propositions, au milieu des tribalismes locaux. On les a réinventés en 1996, comme s’ils n’existaient pas. Manoeuvre habituelle des inventeurs de « faux neuf ».

On a investi dans d’importants réseaux dans plusieurs villes de grande taille. C’est bien. Il était temps. Bref, on a sauvé les apparences dans le traitement d’un problème posé voici plus de trente ans, ce qui n’honore pas plus notre aptitude à penser qu’à agir. Plus grave cependant, on n’a rien institué de sérieux. On a inventé des autorités locales organisatrices de transports en 82 qui sont restées des acteurs de seconde zone. On en est resté à des modes de financement classiques, soutenus par la subvention croisée dans d’illusoires contrats de plan rarement tenus . L’efficacité globale des Transports Collectifs a reculé et les réseaux de voirie rapide ne sont pas souvent maillés jusqu’au bout, mais on adore surtout se donner des frayeurs en faisant appel à la pollution de l’air et à l’effet de serre. Pour faire quoi de plus ?

Dans les grandes agglomérations on attend d’autant plus vainement un schéma cohérent des transports qu’il n’y a plus de schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme, dignes ou non de ce nom. Plus problématique surtout, il n’y a pas plus aujourd’hui qu’hier, de système organisé et coordonné de financement qui engendre et garantisse des arbitrages sérieux et des actions à long terme.

Les propositions du rapport n’étaient pas utopiques ; elles s’inséraient dans l’ordre établi en essayant de l’extraire de son équilibre stable dans l’incohérence et les faux débats. Il n’a reçu aucun écho.

On était en 1990. Il en serait de même aujourd’hui, comme il pouvait en être il y a 30 ans. Notre pays n’a pas souvent eu, sur ces difficultés très surmontables, la force intellectuelle et morale de regarder les choses comme elles sont. Il aime se réfugier dans les faux semblants et les incantations, la tête profondément plongée dans le sable.

ROUTES ET TRANSPORTS URBAINS

RATTRAPER VINGT ANS DE RETARD

Antoine GIVAUDAN

Bernard de LA ROCHEFOUCAULD Gabriel WACKERMANN

4^ème trimestre 1990

INSTITUT LA BOETIE

ISSN. 1145‑5241

Dépôt légal. Copyright Institut La Boétie

44. avenue d'Iéna . 75116 Paris. Tél (1) 47.20.50.61 ‑ Fax: (1) 47.23.60.14

LE DESSEIN DE L'INSTITUT LA BOETIE.

Mettre au service des hommes un travail concret de réflexion et de recherche pour permettre les choix économiques et sociaux les plus favorables au plein exercice de leur Initiative et de leur responsabilité.

L'Institut La Boétie est une association qui se consacre à la recherche politique, économique et sociale. Son objectif est de favoriser une recherche approfondie et indépendante.

L'Institut La Boétie tire ses ressources de contributions privées et est géré par un comité de direction générale assisté par un comité scientifique composé de personnalités éminentes du monde économique et de 11 université. Pour effectuer la recherche, l'Institut La Boétie fait appel à tous les concours nécessaires, notamment l'université. L'Institut La Boétie s'attache à publier et à diffuser le plus largement possible ses travaux.

LES CHANTIERS EN COURS :

Commerce-Concurrence . Enseignement et Formation .

Economie de l'Environnement . Institutions - Justice

Prélèvements Obligatoires et Transferts . Santé . Villes

LE COMITE DE DIRECTION GENERALE :

PRESIDENT

Jean-Pierre Ergas, Directeur Général Adjoint, Pechiney, Président Directeur, Cebal

VICE-PRESIDENTS

Philippe Denis, Président Directeur Général, Elysées Gestion

Michel Guidet, Directeur Général Membre du Directoire, Arc Union

TRESORIEr

Edouard de Penguilly, Président Directeur Général, A.C.L. SA.

FONDATEUR ADMINISTRATEUR

Bernard de la Rochefoucauld, Administrateur, Arc Union

MEMBRES DU COMITE

Andrew Brenninkmeyer, Gérant, C&A

Jacques Defforey, membre du comité stratégique, Groupe Carrefour

Robert Fabry, Président d'honneur, France Glaces Findus

Victor Scherrer, Président, Pilstral

DIRECTEUR GENERAL

François FROMENT-MEURICE

copyrights : Institut La Boétie, 1990

AVANT-PROPOS

Le présent ouvrage résulte des travaux de réflexion menés depuis 1986 par le chantier Routes de l'Institut La Boétie sous la présidence de M. Roger MARTIN, Président Directeur Général de Cochery Bourdin et Chaussé.

La première partie fait la synthèse des travaux de recherche menés par le groupe de travail. La deuxième partie regroupe les monographies de cinq villes françaises ( Paris, Lyon, Toulouse, Toulon, Montluçon ) et de treize agglomérations européennes ( Barcelone, Milan, Luxembourg, Hollande du Sud, Vienne, Zürich, Bâle, Berne, Münich, Stuttgart, Düsseldorf, Mannheim-Ludwigshaffen et Cologne)

Ces monographies sont accompagnées de cartes en couleurs illustrant les infrastructures de transports urbains et montrant les atouts et les faiblesses de chacune d'entre elles.

La cartographie a été réalisée par l'atelier AGRAPH.

COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL

Président Roger Martin, Président Directeur Général, SOCIETE COCHERY BOURDIN et CHAUSSE

Rapporteurs Antoine Givaudan, Inspecteur Général de l'Equipement Gabriel Wackermann, Professeur, UNIVERSITE DE STRASBOURG

Membres du Groupe de Travail :

Jacques Blancard, Directeur des Affaires Economiques et des Etudes Financières, FEDERATION NATIONALE DES TRAVAUX PUBLICS

Michel Burdeau, Ingénieur en Chef des Ponts et Chaussées

Nathalie Cottrel, Cartographe, Atelier AGRAPH

Henri Cyna, Président, COFIROUTE

Christian Dagonet

Bertrand De Brun, Cartographe, Atelier AGRAPH

Raymond Espugna, Conseil Expertise

Claude Fagot, Directeur Activité Bitume, SOCIETE DES PETROLES SHELL

Michel Frybourg, Ingénieur Général des Ponts et Chaussées, INSPECTION GENERALE DE LIEQUIPEMENT ET DE L'ENVIRONNEMENT

Eric Giuilly, Président Directeur Général, TRANSPORTS CAUSSE-WALON FRANCE

Pierre Immler, Ingénieur Consultant, DOPPE (EDF)

Jean Mathieu, Ancien Président Directeur Général, NOVATRAN (Rail-Route)

Jean Mesqui, Délégué Général Adjoint, UNION DES SOCIETES FRANCAISES D'AUTOROUTES

Marie-Noëlle Mille, Chargée d'Etudes des Transports, COMMUNAUTE URBAINE DE LYON

Jean-François Pepin, Délégué à la Direction Générale, AUTOMOBILE CLUB DE FRANCE

Jean Pehuet, Vice-Président Directeur Général, GROUPE GTM ENTREPOSE

Jean-Paul Philippon, Délégué Général, COMITE NATIONAL DE LA ROUTE

Michel Piquard, Secrétaire Générial FEDERATION REGIONALE DES TRAVAUX PUBLICS

Michel Rajchman, Chargé d'Etudes, IAURIF

Henri Robert, Directeur, SOCIETE VEGA

Pierre Skriabine, ingénieur E.C.P., CETUR

Alain Vivet, Directeur Général, ASSOCIATION DES SOCIETES D'AUTOROUTES. AUTOROUTE DU SUD

Maurice Voiron, Ancien Président, FEDERATION NATIONALE DES TRANSPORTS ROUTIERS

S 0 M M A I R E

L'essentieL : POUR UN RENOUVEAU DES TRANSPORTS URBAINS

INTRODUCTION

DEFINITION

I. UN PROBLEME DE COMPETITIVITE

1 ‑ Les transports dans les grandes agglomérations

1 ‑ Transport et développement des villes

2 ‑ La compétitivité urbaine 10

3 ‑ Le développement urbain est désorienté par le retard des infrastructures

4 ‑ Conclusion : le transport c'est de la liberté

II. LES TRANSPORTS URBAINS MAL AIMES

1 ‑ Le manque de vision à long terme

2 ‑ Les grandes peurs collectives

3 ‑ Transports collectifs contre transports individuels : un faux débat

4 ‑ Un financement mixte : péage modéré, ressources affectées, vignette

5 ‑ La baisse tendancielle de l'investissement

6 ‑ Conclusion

III. LA NECESSITE D'UN EFFORT DIFFERENT

IV. LA GARANTIE DU FINANCEMENT EN FAVEUR D'UNE INSTITUTION NOUVELLE

ANNEXES

SOMMAIRE DETAILLE

L'ESSENTIEL

POUR UN RENOUVEAU DES TRANSPORTS URBAINS

Les grandes agglomérations françaises satisfont mal le besoin croissant en déplacements de leur population. Routes et transports collectifs affichent des carences notoires et des retards importants sur ce que sont en droit d'attendre individus et entreprises : perdre moins de temps, jouir d'un confort et d'une qualité de vie meilleure, gagner dans la compétition internationale des économies.

Nos grandes villes sont handicapées par rapport à beaucoup de leurs homologues des pays voisins, dans leur attractivité, leur développement actuel et futur et leur fonctionnement quotidien. On n'en mesure pas aisément les effets, car l'impact de la fonction "transports urbains" se mesure mal. Ainsi faute de critères pour l'évaluer, elle n'apparaît pas dans l'Atlas des villes européennes établi récemment, alors qu'elle concerne l'ensemble de la population chaque jour.

LES TRANSPORTS, UN ROLE MAJEUR POUR LES VILLES

La fonction "transports urbains" est assurée par des infrastructures multiples, soit spécifiques ( sites propres des transports collectifs, routes, quelquefois voies d'eau surtout pour les marchandises ) soit par l'interface, plus ou moins bien organisé, entre ces infrastructures proprement urbaines et les points d'aboutissement des grands réseaux extérieurs ( gares, aéroports, ports, autoroutes de liaison ). Cette fonction est une condition nécessaire, mais non suffisante bien sûr, du rayonnement des grands centres urbains.

Avec ses infrastructures, cette fonction ouvre l'espace aux hommes et aux marchandises. Elle permet de faire face à l'étalement urbain qui caractérise toutes les agglomérations, depuis trente ans ( même à population constante ou déclinante ) en soulageant les tensions naturelles du marché foncier, en facilitant l'ajustement individuel du désir d'habiter ici et de la nécessité de travailler ailleurs, en répondant aux besoins objectifs des agents économiques mis dans l'obligation de S'adapter rapidement au marché pour survivre.

Un réseau d'infrastructures maillées, interconnectées, dégage les quartiers urbains des trafics qui n'ont rien à y faire. Il contribue à la qualité de l'environnement même s'il est facile, quand on envisage sa réalisation, de n'en retenir que les effets négatifs par les changements qu'il apporte à son voisinage. Il permet enfin, aux individus comme aux entreprises, d'anticiper avec certitude leurs investissements, quand il fait l'objet d'un schéma à moyen et long terme dont la réalisation sera méthodiquement assurée. C'est en cela qu'il est structurant.

Telles sont les vertus objectives d'un bon réseau de transports. On a quelque gêne à les rappeler, tant elles sont évidentes et connues, si elles ne semblaient pas être un peu tombées dans l'oubli depuis une quinzaine d'années.

RENOVER LA MANIERE D'ATTAQUER LES PROBLEMES

Ces vertus n'ont pas semblé suffisantes pour que l'enjeu "transports urbains" reçoive l'attention et les moyens qu'il mérite. Cette désaffection est à mettre au compte du morcellement communal peu propice aux' ouvrages d'intérêt commun s'il n'y a pas la volonté de coopérer, à la diversité des institutions compétentes, aux conflits et aux peurs politiques qui environnent tout projet important, au coût élevé des investissements à réaliser. Sur ce point précis, l'inexistence d'un financement propre, pluriannuellement garanti, inhibe la volonté d'envisager un schéma d'ensemble des routes et des transports collectifs dans les agglomérations qui en ont besoin. Elle contrarie l'exécution des programmes laborieusement décidés et donne un magnifique prétexte à décider de ne pas décider.

Les propositions de l'Institut La Boétie tiennent compte de ce contexte et se gardent bien de refaire le monde, d'attendre la solution de réformes institutionnelles ou financières profondes. Ces propositions acceptent les choses, les institutions et les hommes comme ils sont et recommandent :

‑ l'établissement, pour les grandes agglomérations, d'un schéma directeur à long terme, pour les routes et les transports collectifs. Les moyens techniques et conceptuels pour le faire existent et ne partent pas de rien ;'

‑ la fédération des moyens financiers, aujourd'hui éclatés, entre de multiples sources ;

‑ l'affectation de ressources garanties à l'investissement "transports urbains", unique façon de réaliser progressivement, avec certitude, au meilleur coût et avec les moindres incohérences, les ouvrages prévus. Ce système fonctionne bien en RFA, en Suisse, en Autriche, aux Pays-Bas, etc.

‑ l'évaluation régulière et rigoureuse des effets des mesures prises.

Ce n'est donc pas demander l'impossible, mais l'ensemble de ces propositions constitue un tout.

L'AGENCE FINANCIERE DES TRANSPORTS

Les recommandations de l'Institut La Boétie forment un tout qu'il revient à l'Etat de proposer aux grandes agglomérations concernées. A l'Etat de dire : "Faisons le schéma ensemble, et je garantis pour sa réalisation un montant de ressources affectées à un organisme que nous créerons en commun, auquel vous contribuerez, et dont la gestion sera sous notre surveillance commune."

Cet organisme c'est l'Agence financière des transports, organe d'accueil de toutes les ressources d'investissements routiers ou de transports collectifs. L'Etat, au lieu et place de crédits budgétaires plus ou moins incertains dans le temps, y apporterait une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers perçue dans l'agglomération ou le département, ainsi que le versement transports. Les collectivités territoriales concernées s'engageraient à un versement annuel, contractuellement obligatoire pour une période assez longue, correspondant à la réalisation de tout ou partie des objectifs du schéma. Les établissements publics de transports collectifs feraient de même, sous des formes à adapter dans chaque cas.

L'Agence financière des transports, ni maître d'oeuvre, ni maître d'ouvrage, aurait la responsabilité d'affecter les moyens financiers aux opérations décidées. Son existence même obligeant à avoir une vue d'ensemble, et permettant d'envisager les arbitrages qui se font difficilement aujourd'hui. Elle engendrerait de la même façon des exigences bien supérieures dans le respect des coûts et des calendriers et l'évaluation de l'utilité des opérations. Sur ses fonds garantis, elle pourrait emprunter et disposerait d'une liberté d'anticipation, indispensable en cette matière, qu'aucune autorité actuelle ne peut avoir. Enfin, elle aurait, de par sa position centrale, la possibilité technique et conceptuelle de suggérer les mesures d'exploitation nécessaires à un meilleur fonctionnement des réseaux ( police, politique du stationnement, tarification ), domaines qui relèvent d'innombrables autorités séparées et peu à même, quoi qu'elles veuillent, d'y voir bien clair dans ce qu'il faudrait faire progressivement.

Il est vraisemblable que si une telle institution existait, la situation changerait radicalement en quelques années parce que les perspectives d'évolution des transports urbains seraient plus nettement définies. Les maîtres d'ouvrage, sans rien perdre de leur compétence, seraient autrement impliqués dans les décisions à prendre une fois réglée la question du financement.

Le renouveau d'intérêt de plusieurs grandes villes à l'égard des transports collectifs, la croissance à peu près générale des trafics, sont actuellement propices au réexamen de la situation. Le souci d'être compétitif dans une Europe à la fois désirée et pleine de conséquences imprévues, va dans le même sens. L'amélioration des transports et de la circulation est peut-être le meilleur service que les villes peuvent rendre à l'économie.

Aussi le moment, même s'il est un peu tard, est-il venu d'agir avec détermination pour rompre avec vingt années de retard en matière d'infrastructures urbaines.

INTRODUCTION

Il faut entendre par transports tout ce qui satisfait les déplacements des personnes et des marchandises.

Un réseau de transports est l'illustration la plus simple d'un "bien commun", c'est-à-dire de ce que l'on décide de faire ensemble. Un réseau de transports a des fonctions multiples : aménager le territoire, ouvrir l'espace autour des agglomérations, et assurer les déplacements. Ce "bien commun" conduit à mettre en place, à chaque niveau national et urbain, une autorité responsable, avec un budget.

L'économie urbaine française est d'abord celle des quelque vingt grandes agglomérations qui rassemblent 18 millions d'habitants, soit le tiers de la population nationale métropolitaine, et une proportion plus grande encore de la population active et du produit intérieur brut.

Pour ces agglomérations, la satisfaction des besoins en déplacements est une condition vitale de leur compétitivité ,nationale et internationale, de la qualité de la vie pour les habitants, d'un aménagement urbain cohérent.

C'est à cet objet, déterminant pour la France mais restreint dans l'espace puisque ces agglomérations représentent moins de 5 % de sa superficie, que sera consacrée cette réflexion.

DEFINITION.

Les systèmes de transports comprennent les routes ( autoroutes urbaines, voirie rapide, voies ordinaires), les transports collectifs en site propre ( ligne SNCF de banlieue, réseaux divers de métro, quelques tramways ), et les transports collectifs routiers utilisant la voirie ordinaire.

Ce sont ces systèmes qui desservent les lieux d'habitation, de travail, de loisir, de consommation, ainsi que les points de raccordement aux grands réseaux de transports interurbains ou internationaux ( gare SCNF, ports, aéroports, autoroutes, ... ). En sens inverse, ces systèmes de transports mettent chaque point de l'agglomération à la portée de tous.

La finalité d'un réseau routier est d'ouvrir et d'organiser l'espace urbain, et ainsi d'assurer l'écoulement du trafic. La finalité des transports en commun ( air, rail ) est d'assurer le transport des voyageurs et des marchandises d'un point à un autre. Le réseau routier, du fait de ses fonctions multiples, constitue une responsabilité publique à tous les niveaux, communaux, départementaux et nationaux. Cette responsabilité est précisée par un article constitutionnel dans de nombreux pays. Les transports en commun en revanche, ayant une fonction unique, sont des entreprises. La cohérence de l'ensemble du réseau de transports d'une agglomération les place d'une façon ou d'une autre sous la tutelle des pouvoirs publics.

Il faut distinguer transports interurbains et intra urbains même si certaines infrastructures assurent les deux fonctions. L'usager doit disposer de réseaux connectés qui lui permettent, dans le minimum de temps et de pénibilité, et le maximum de confort et de sécurité, de se déplacer. On peut observer dans les pays bien équipés, la Hollande par exemple, que la hiérarchie des réseaux est une réalité, chacun empruntant celui qui convient à son parcours. En France tous les trafics se superposent, la pénurie d'infrastructures entraîne la congestion.

Les transports interurbains, à longue distance, ont fait d'appréciables progrès. Le réseau d'autoroutes ou de grands axes a connu un bon développement qui se poursuit activement. Le réseau ferré de TGV connaît une réussite exceptionnelle et étend ses ramifications. Les lignes aériennes intérieures sont quelquefois surabondantes. Seule la voie d'eau régresse mais sa part a toujours été faible.

Mais la situation se dégrade radicalement près des grandes villes et en leur sein.

Un fait est certain : dès lors qu’on entre dans une grande agglomération française, on entre aussi dans le domaine des incertitudes, des pertes de temps, surtout de l'inconfort, de l'insécurité. Ce phénomène est évident aux heures de pointe.

Les embouteillages et les entassements qu'on finit par admettre avec résignation ne sont pourtant qu'une manifestation extrême de la mauvaise satisfaction générale des besoins en transport urbain.

UN PROBLEME DE COMPETITIVITE :

Il faut bien le dire, en vingt années, malgré des réalisations importantes, les conditions des déplacements urbains n'ont pas progressé, au contraire. Elles ne sont pas à la hauteur des exigences de compétitivité que doivent remplir nos plus grandes villes. Leur retard est frappant en comparaison avec des villes hollandaises, belges, allemandes suisses, espagnoles ou italiennes.

Il est d'usage, dans les discours publics, de demander aux entreprises, à la veille de la grande échéance européenne de mieux résister à la concurrence, de conquérir des marchés nouveaux, d'améliorer leur rentabilité, de mieux partager leurs richesses, etc. Parmi les facteurs qui ne dépendent point d'elles et qui, cependant, comptent beaucoup pour leur efficacité, il y a les transports. Le temps gaspillé, l'énergie perdue dans les déplacements de personnes et de marchandises grèvent les coûts globaux dans des proportions qu'il serait intéressant de chiffrer. L'Institut La Boétie estime à 1% le différentiel de compétitivité dû à des infrastructures .‑ inadaptées ‑ par rapport aux autres pays. Et on ne compte pas dans ce chiffre l'effet répulsif pour l'implantation de nouvelles activités. La responsabilité de la situation dépend des seuls pouvoir publics.

Les transports tels que nous les entendons dépendent d'une multitude de pouvoirs publics, pour l'investissement comme pour l'exploitation. En schématisant un peu, on peut affirmer qu'il n'y a dans aucune agglomération d'autorité qui ait une vue d'ensemble malgré certaines apparences. Les transports urbains sont écartelés entre des communes jalouses de leur indépendance, séparés entre les maîtres d'ouvrage ( Etat, départements, établissements publics ). Ils dépendent pour leur financement de sources variées ( impôts, emprunts, péage, ticket, subventions ).

Telle est la situation avec ses graves déficiences auxquelles nous devons porter remède si nous voulons relever le défi de l'Europe. Les obstacles sont grands mais la cause est bonne.

Nous allons l'examiner et faire des recommandations, gardant à l'esprit deux grands principes de droit :

‑ le principe de subsidiarité et de suppléance qui garantit les responsabilités de chacun ;

‑ le principe d'intérêt public qui garantit le respect du bien commun.

Le principe de subsidiarité implique autonomie et responsabilité des collectivités qui doivent se regrouper pour élaborer une politique des transports dans l'agglomération. La suppléance de l'Etat implique la mise en place d'un financement pluriannuel garanti.

Le principe d'intérêt public implique que les collectivités s'engagent à réaliser la plan de transport qui est leur bien commun

I. LES TRANSPORTS

DANS LES GRANDES AGGLOMERATIONS

Le volume quotidien des déplacements des personnes et des marchandises, lié à la mobilité croissante de la population et au développement des échanges, atteint des niveaux de plus en plus élevés. Le budget transports des ménages approche les 15%.

La compétitivité dépend de nombreux facteurs. Que l'un d'entre eux soit déficient et c'est l'ensemble urbain tout entier qui s'en 'trouve affaibli. Cette responsabilité publique doit être assurée pour atteindre un niveau d'équipement au moins égal à celui des autres pays. Ce n'est pas le cas aujourd'hui.

Pourquoi ?

1.TRANSPORTS ET DEVELOPPEMENT DES VILLES.

L'offre de transports ‑ individuels ou collectifs ‑ s'accroîtra :

‑ parce que la croissance urbaine continue ;

‑ parce que la qualité de l'environnement urbain dépend directement de l'offre de transports.

a) L'étalement urbain.

La croissance de l'emprise urbaine est continue en surface.

Il n'est pas d'exemple de grandes agglomérations ‑ quelle que soit l'évolution de la population et des emplois ‑ qui ne se soient étendues au cours des dix dernières années malgré la relative stabilisation de la croissance démographique.

La consommation moyenne des pays européens est de 10 M² par an et par habitant .( Cf. Cahier Institut La Boétie "L'abondance foncière".)

Les activités économiques explosent sur les périphéries.

Si le grand commerce a voici vingt ans, donné le signal, c'est que le transport individuel l'exigeait; il a été suivi par l'industrie dont les mutations profondes ont quelquefois laissé des friches importantes en milieu urbain.

Les sièges sociaux ne répugnent plus à se mettre au vert. De nouvelles activités de loisirs sont en train de naître et contribuent à structurer différemment ‑ l'espace et son utilisation. L'habitat s'est dispersé autour de la ville ancienne ou récente avec les grands ensembles puis la vogue de la maison individuelle. Les centres des villes ont bien résisté à cette expansion territoriale de la richesse. Ils se sont souvent transformés. Ils restent des hauts - lieux de l'emploi tertiaire et de la vie culturelle et sociale. Et c'est un bien.

La localisation des emplois obéit à d'autres logiques tout aussi puissantes qu'il convient de laisser jouer puisqu'elles commandent l'efficacité des entreprises.

Les fonctions collectives ( éducation, loisirs, santé, administrations... ) éclatent également dans l'espace urbain sous l'effet des besoins nouveaux ou de la modernisation.

La conjonction de ces faits, inexorables, conduit nécessairement à accroître la fréquence et les distances de déplacement, donc la demande de transports. Dans une grande agglomération, le mythe, quelquefois caressé, d'assurer sur place une adéquation parfaite habitat ‑ emploi pour réduire les déplacements n'a guère de sens. En vérité, l'adéquation incombe essentiellement aux réseaux de transports. S'il appartient aux individus, en usant de leurs marges de liberté, de réduire le surcroît de déplacements qui leur est imposé chaque jour, il n'est pas discutable que les marges en question seront d'autant plus larges que la collectivité, par des transports publics efficients, leur donne plus de choix.

Les monographies que nous avons , faites sur les agglomérations ( la région parisienne, la région urbaine de Lyon, l'agglomération toulousaine et bien d'autres villes françaises ou étrangères ) le montrent clairement.

b) La qualité de l'environnement

C'est une exigence récente dans notre pays par rapport à nos voisins plus peuplés, mais qui s'impose de plus en plus à tous ceux qui utilisent l'espace. Il est plus facile de stigmatiser les atteintes à l'environnement causées par les grandes infrastructures que celles de l'infinité d'actes mineurs quotidiens qui, sur une période longue, seront plus nuisibles. Il est plus facile de s'opposer à un grand projet que de dénoncer l'accumulation dangereuse d'innombrables petites fautes.

La difficulté de réaliser les infrastructures de transports directement nécessaires à cet étalement s'est accrue régulièrement.

On méconnaît généralement les effets positifs de toute infrastructure nouvelle de transports sur la qualité de la vie du grand nombre. On apprécie parfaitement ces effets sur la vie quotidienne à l'occasion des grèves. Mais il y a plus.

Dans la plupart des cas ‑ et les preuves sont innombrables ‑, la réalisation d'une infrastructure importante est le point de départ d'un renouvellement et d'un redéploiement du milieu urbain desservi ; qu'il s'agisse d'une ligne de transports collectifs, d'une gare de métro nouvelle, d'une voie rapide qui dégage les voies inadaptées et c'est la vie qui reprend racine, qui s'épanouit aux alentours des zones engorgées soulagées.

Refuser de les équiper, c'est les condamner à l'engorgement, c'est maintenir et aggraver volontairement les nuisances, les dangers et l'inconfort. L'insécurité routière y est d'ailleurs plus élevée que partout ailleurs.

Mais si ce n'était que cela !

2. LA COMPETITIVITE URBAINE.

La compétitivité des agglomérations urbaines tient à leurs richesses humaines, à leur cadre de vie et à leur système de communication.

a) Les ressources humaines.

Elles sont par définition abondantes dans les villes importantes. Le marché de l'emploi a un sens. Le choix est ouvert à ceux qui offrent ou demandent. On n'estime pas à sa juste valeur cet extraordinaire avantage qu'apportent la diversification des emplois, des activités, les possibilités de formation, de reconversion. Il est donc dommage de stériliser partiellement ces potentialités.

b) Le cadre de vie.

Dans les années cinquante, on pensait aménagement urbain en terme de logements. Dans les années soixante, on découvrait les transports, dans les années soixante-dix, l'environnement. Dans les années quatre-vingt on découvre l’Europe sans mesurer les conséquences que la détérioration des systèmes de transports entraînera sur le cadre de vie et la compétitivité de nos activités et de nos villes.

Pourtant un fait est certain : l'implantation des entreprises et leur développement sont très sensibles aux conditions de vie, d'habitat et de déplacement.

Ce phénomène, autrefois limité aux entreprises locales, intéresse aujourd'hui les firmes d'Europe et du monde entier. Aux communes d'en prendre conscience et c'est souvent le cas. Mais nul doute que bien des progrès restent à accomplir. Ceux qui l'ont compris ne s'en plaignent pas. L'investissement dans la qualité est rentable. Il attire et retient.

c) Les communications.

Tout concourt à développer la demande des transports des personnes et des marchandises. Les grandes villes ‑ étant reliées au monde entier, les conditions de déplacements sont une exigence de leur compétitivité globale dans l'économie internationale. Pour ces motifs, le réseau des transports a un caractère stratégique déterminant pour l'efficacité de l'économie.

Le réseau des transports irrigue le milieu urbain. Sa déficience, quelle que soit sa prospérité présente, compromet l'avenir. Les forces et la richesse iront s'investir ailleurs.

Le gaspillage dû aux déficiences des réseaux est énorme. Il dépasse des dizaines de milliards de francs par an, bien au-delà de ce que coûterait l'amélioration substantielle des infrastructures, partout où des travaux peuvent changer radicalement la situation.

C'est ainsi qu'en vingt ans aucune des grandes agglomérations françaises n'a achevé son périphérique. Bordeaux est sans doute celle où les progrès sont les plus nets, Nantes semble aussi en position convenable, mais combien de projets en attente ? Le contournement de Marseille par l'est ? Le contournement de Lyon ? Celui de Toulouse ? de Clermont-Ferrand ? La traversée de Toulon ? Le contournement de Rouen, du Havre ? Quant à l'agglomération parisienne, la situation est parfaitement indigne du rôle qu'on prétend lui faire jouer en Europe.

L'éveil récent de quelques grandes villes à ces problèmes ne doit pas masquer vingt années de retard.

3. LE DEVELOPPEMENT URBAIN EST DESORIENTE PAR LE RETARD DES INFRASTRUCTURES,

L'infrastructure de transports anticipe moins encore aujourd'hui qu'hier le développement urbain. Elle le suit avec retard et parfois l'emplacement même des tracés est sacrifié.

Voilà le cercle pernicieux duquel nos plus grandes villes, à quelques exceptions près, ont le plus grand mai à sortir. C'est ainsi que la pénurie de transports peut réduire à rien les tentatives d'aménagement cohérent de l'espace, obtenus au prix d'efforts courageux pendant de longues années.

L'Europe, à cet égard, mettra le mal à nu. On entend beaucoup parler de "métropolisation", de concurrence entre villes, on discerne déjà les grands axes majeurs de développement économique qui focaliseront les richesses. Curieusement la France, qui est géographiquement au centre, risque d'être tournée, par l'Est, car on s'active en Suisse, en Italie, pour renforcer la direction Europe du Nord, Allemagne, Italie, etc.

Chez nous, où les grands axes internationaux existent, les grandes villes, qui sont au demeurant souvent moyennes à l'échelle européenne quand on exclut la région parisienne et Lyon au lieu de constituer des pôles d'attraction, risquent d'être évitées et de ne capter que peu des richesses à venir, à cause des insuffisances de leur desserte interne.

On en prend conscience, un peu tard, ici ou là, sans qu'on puisse encore discerner si les pouvoirs publics mesurent bien les efforts politiques et financiers à déployer, pour accorder leurs actes à leurs discours.

CONCLUSION : le transport c'est de la liberté,

Si on avait à résumer le lien profond entre la grande ville et la fonction transport, on pourrait dire que le transport c'est de la liberté, pour l'habitant, l'employé, la mère, l'enfant, la personnes âgées.

C'est de la liberté pour l'individu parce que le transport met à sa portée l'espace qu'il convoite, avec ses fonctions diversifiées.

C'est de la liberté pour l'entreprise qui aussi choisit la localisation la plus efficace.

C'est de la liberté parce que le transport permet de choisir et d'arbitrer son temps dans la vie quotidienne.

C’est de la liberté par le temps qui peut être affecté à ce qui est voulu au lieu de l'être au seul déplacement qui, en milieu urbain, n'est pas un plaisir.

Et c'est de la liberté pour le grand nombre, en milieu urbain, tous les jours, toute l'année.

II. LES TRANSPORTS URBAINS MAL AIMES

Il faut aller droit aux causes de ce regrettable constat. Elles entremêlent de bonnes et de mauvaises raisons, des faux-semblants et des réalités sérieuses. Elles tiennent aussi à nos institutions, parmi les plus inadaptées qui soient pour s'attaquer au problème. L'exemple étranger, même si tout est loin d'y être parfait, laisse croire que nous sommes assez mal armés pour y faire face.

On peut essayer d'ordonner ces causes complexes sous trois chefs principaux :

- des institutions impropres à maîtriser la notion du long terme et à mettre en place un financement stable ;

- les fausses querelles idéologiques et techniques

- la baisse tendancielle de l'investissement.

- le manque de vision à long terme

1. LE MANQUE DE VISION A LONG TERME

Pour voir à long terme, il faut disposer d'une autorité sur l'espace à aménager. Celle-ci est difficile à mettre en place. Les institutions locales sont souvent condamnées à s'entendre sur ce qui les dérange le moins. Elles s'unissent volontiers contre ce qui peut nuire à l'une d'entre elles. Et par définition, les grandes infrastructures de transports dérangent toujours quelqu'un.

Or le long terme, la réflexion globale, la continuité sont indispensables à la réalisation progressive des réseaux ( routiers ou de transports collectifs ). Sans elle, avec les décisions qui en découlent, la réalisation devient physiquement impossible ou au mieux coûte un prix exorbitant. Les variations de tracé, en milieux fortement occupés, sont intolérables.

Les réseaux de transports collectifs en site propre, faute d'autorité sensibilisée au problème, n'ont généralement pas été étudiés et les décisions de réaliser des métros ont été plaquées sur une réalité existante, sans qu'on sache d'ailleurs très bien aujourd'hui ce que seront les développements à long terme de ces réseaux.

Pourtant le transport ne devrait pas, comme l'intendance, suivre mais précéder.

Les budgets sont annuels alors que dans d'autres pays ils sont établis sur cinq, dix ou vingt ans. Nos institutions n'ont pas été à même de produire ce financement stable sur longue période et nécessaire à toute programmation.

2. Les grandes peurs collectives.

Le cheminement des infrastructures ‑ de leur inscription initiale dans la géographie urbaine jusqu'à leur réalisation, car on en fait tout de même ‑ n'est qu'une succession de grandes peurs collectives.

Peur lors de la décision d'arrêter un tracé, destiné à figurer dans un document d'urbanisme et à protéger son emprise. Peur des élus concernés qui se mobilisent pour le renvoyer plus loin. Peur du maître d'ouvrage ‑ généralement l'Etat ‑ qui ose d'autant moins imposer son autorité qu'il est conscient de ne pas avoir les moyens de financer des travaux avant de longues années. C'est ainsi qu'au hasard des alternances politiques, des sections d'un maillage à peu près cohérent sautent ou se contorsionnent sans autres raisons que de satisfaire des amitiés alors même que la plupart des emprises étaient acquises.

Peur lors de la procédure de déclaration d'utilité publique qui s'est d'ailleurs, pour calmer la peur, odieusement compliquée en quelques années et que chaque élection renvoie à l'année suivante. Peur du contentieux ; démotivation liée aux interminables délais, aux concertations à répétition qui obligent à recommencer d'innombrables fois les mêmes études sans la certitude qu'elles serviront.

Peur devant les réalités les plus évidentes. On préfère dans ce pays cartésien n'avoir qu'une voie complètement bouchée que deux dont l'une serait à péage. Quoi qu'il en soit, des ouvrages indispensables depuis longtemps ne sont encore que des traits sur des cartes et le resteront encore de longues années alors que si l'ouvrage avait été fait en son temps, il serait maintenant amorti et en service gratuitement.

Peur, tout autant devant la vérité des prix en matière de transports collectifs, devant une attaque objective et lucide du prix du transport qui permette de guider ou tout au moins d'évaluer avec un peu plus de Justesse, la politique d'investissement et d'exploitation. La collectivité rejette volontiers dans l'ombre ou dans l'avenir ce qui la gêne et favorise ainsi le renvoi de la décision.

En définitive, plus le temps passe, plus des solutions s'imposent, plus elles sont nécessaires et plus les processus sont complexes et paralysants. La fonction transport, utile au grand nombre, est soumise à la loi d'infimes minorités. C'est la démocratie inversée.

L'ensemble des ces peurs est au coeur de la médiocrité de nos réseaux de transports.

3.Transports collectifs contre transports individuels : un faux débat

Le transport collectif en site propre est adapté aux zones urbaines denses et aux liaisons entre zones urbaines. Il lui faut, pour prendre tout son sens, beaucoup d’usagers sur un espace réduit. A cette condition, sans être pour autant rentable financièrement, il est fonctionnellement efficace, car la fréquence des passages peut être élevée et répondre aux besoins. La carte des densités urbaines actuelles ou futures commande ainsi la carte des réseaux de transports collectifs. Ce n'est pas plus compliqué que cela.

Le transport individuel qui utilise la route et à un degré bien moindre le transport collectif routier sont inévitables dans tous les autres cas. Pour assurer de gros débits il faut des voies rapides ( sans carrefour, ni feux ) auxquelles se raccordent les voies traditionnelles de notre réseau urbain.

Curieusement, ce sont souvent les mêmes qui exigent des transports collectifs et s'insurgent contre les hautes densités urbaines ‑ contre un urbanisme inhumain ‑ et contre les grands réseaux de voirie rapide, voulant à la fois de la ville étalée, peu dense, etc. et des transports collectifs plus ramifiés.

Pourtant, à mesure que le niveau de vie s'élevait, il était fatal que le parc automobile augmente et que l'habitat se transforme. Les deux vont de pair. L'aspiration à un habitat aéré, plus individuel, est très légitime. L'aspiration à la liberté de se déplacer en automobile l'est tout autant. Dans nos grandes agglomérations, les deux aspirations cumulées exigent des routes nouvelles.

Au demeurant pour que la comparaison soit plus juste entre les efforts . faits en faveur des usagers des deux modes de transports, il faut aussi compter le financement des déficits des transports collectifs assuré par l'impôt.

Il n'y a donc pas d'alternative, il y a cumul. C'est tout aussi vrai aujourd'hui et cependant on retrouve encore cet obstacle idéologique sur le chemin de la réalisation des infrastructures routières qui font défaut.

4 Un financement mixte : péage modéré, ressources affectées, vignette.

Le transport n'est jamais gratuit ; même la marche à pied ne l’est pas si l’on donne son prix au temps. Le transport est toujours payé par quelqu'un, directement ou indirectement.

Le péage, à défaut de financements publics suffisants, permet d'offrir un service supplémentaire à celui qui peut le payer. Il est utilisé systématiquement dans les liaisons routières interurbaines, où il est le moins rentable à cause du niveau du trafic, mais il a permis de réaliser un réseau autoroutier satisfaisant. En milieu urbain, où la densité du trafic assurerait une rentabilité bien supérieure, le péage a été longtemps écarté. C'est une erreur économique dont les raisons sont politiques.

Sans doute ne peut-on souhaiter que la voirie rapide urbaine soit systématiquement à péage ‑ même si c'était techniquement possible ‑ du moins peut-on admettre qu'il est préférable de réaliser les liaisons urbaines payantes que de ne pas en avoir du tout.

Ces voiries à péages, coûteraient vraisemblablement mains chers aux usagers payeurs que ne leur coûtent les encombrements. Des sections à péage complétant le maillage amélioreraient la fluidité de l'ensemble du réseau et feraient économiser à tous un temps qui se chiffre par milliards de francs chaque année.

5. La baisse tendancielle de l'investissement,

L'Etat s'est désengagé du financement des infrastructures de transports collectifs comme de la voirie urbaine. Dans les transports, sa responsabilité est moindre car il n'était pas maître d'ouvrage et son effort dépendait des initiatives d'organismes locaux qu'il n'a guère incité aux études et aux investissements.

Dans le domaine de la voirie urbaine, domaine difficile s'il en est, son désengagement a été volontaire et systématique. Il n'a d'ailleurs pas eu grand peine à y parvenir.

L’Etat a adopté une stratégie fort simple. Il finance quand tout le monde est d'accord et quand les collectivités locales concernées ajoutent leur contribution, à la condition, pas toujours remplie heureusement, que l’ouvrage participe à la continuité du grand réseau national.

Le tableau N°1 qui reflète mal l'investissement en voirie rapide urbaine qu'on ne peut isoler du total des dépenses, est néanmoins éloquent.

Tableau N° l. Quinze années d'investissements routiers

Ce tableau appelle trois commentaires

1) Il regroupe l'ensemble des fonds budgétaires ( Etat et collectivités territoriales apportant leur concours à des opérations d'Etat ) affectés à l'investissement routier. La part des dépenses nouvelles consacrées à la voirie rapide urbaine est difficile à isoler, mais elle est notablement inférieure puisqu'il faut déduire les investissements réalisés dans les villes de faible importance ( déviations moins coûteuses moins nombreuses et renforcements des routes nationales ). En Ile-de-France, les investissements en voirie rapide urbaine sont peu inférieurs au total des dépenses. L'effort budgétaire en voirie rapide urbaine a donc régulièrement décru entre 1975 et 1988.

2) Les grandes variations d'une année sur l'autre. engendrent, pour les grosses opérations, des coûts supérieurs ; elles empêchent l'agencement ordonné des opérations ( études, acquisitions foncières, travaux), elles provoquent des retards. Les contrats de plan ne les éliminent pas.

3) L'apport des collectivités territoriales tend à s'accroître depuis 1985. C'est le budget limité de l'Etat qui limite l'effort d'investissement.

Conclusion

L'inexistence d'une ressource affectée et garantie, au moins pour la voirie rapide des grandes agglomérations, empêche le rattrapage dans des délais raisonnables des retards accumulés.

TABLEAU N°2 L'investissement dans l'extension des réseaux de transports collectifs

INVESTISSEMENT TOTAL. En milliards de francs 1989

Dans l’Ile-de-France les subventions de l’Etat au réseau SNCF‑RATP est de 20 %. La région Ile de France subventionne au même taux. En province le taux maximum est de 30%..

TABLEAU N°3 Produit du Versement transport

INVESTISSEMENT TOTAL En milliards de francs 1990

En matière de transports collectifs la question budgétaire n’est pas très différente. Dans l'Ile - de - France, l'Etat et la région subventionne 40 % des extensions de réseau des maîtres d'ouvrage SNCF ‑ Banlieue et RATP. En province, l'Etat subventionne les maîtres d'ouvrage locaux, il suit, il n'est pas moteur, sauf pour favoriser les innovations techniques et accompagner les initiatives locales. A sa décharge, il faut reconnaître qu'en province, ses moyens financiers limités n'ont jamais fait obstacle à la réalisation d'un projet. Il est moins sûr cependant qu'à la suite de l'intérêt soudain de plusieurs agglomérations pour les transports collectifs, il n'ait pas de difficultés à suivre financièrement les maîtres d'ouvrage dans les années qui viennent.

Le produit du versement transport a atteint presque 12 milliards de francs en 1989 ( Voir tableau N° 3 ). Une part variable et faible est affectée à l'investissement. Ce versement finance d'abord les déficits d'exploitation. Il en résulte que l'investissement dépend de l'emprunt des maîtres d'ouvrage déjà lourdement endettés. On arrive dans certains cas à ce que les ressources d'exploitation couvrent à peine le service de la dette. L'extension du métro de Lyon coûtera près de 6 milliards, celui de Bordeaux entre 4,5 et 6 milliards. Ces chiffres donnent le vertige.

Que l'Etat se désengage de certains domaines n'est pas un mai en soi ; il s'était tellement engagé dans tant de domaines que tout retrait de sa part est maintenant perçu comme un bien, au bénéfice des autorités décentralisées ou de gestions autonomes. Encore faudrait-il que le principe de subsidiarité ne soit pas oublié. Or en matière de transport urbain le désengagement de l'Etat a toute chance de n'être utile qu'aux économies budgétaires puisque dans la plupart des cas, il n'y a personne en face pour assumer la responsabilité, lourde, coûteuse et risquée du, maintien d'une cohérence à long terme du réseau de transport dans les grandes agglomérations.

L'Etat tend à s'arrêter à la frontière urbaine.

Les plus optimistes considèrent que le vide ‑ ainsi créé se comblera naturellement ; en attendant il faut surtout craindre que se comblent définitivement des emprises laborieusement préservées pendant des années.

Chez la plupart de nos voisins, les plus efficaces en matière routière, l'Etat s'est aussi désengagé mais au profit d'une caisse autonome dont les ressources sont garanties sur une longue période, et dont le rôle est de développer le système routier en concertation avec les autorités locales.

6. Conclusion,

L'ensemble de ces faiblesses tient à ce qu'il n'y a pas, dans la grande agglomération, une institution réellement en charge de la politique des déplacements disposant d'un financement sûr pour réclamer la mise au niveau des besoins de réseaux de transport adaptés à la géographie urbaine et à son évolution à moyen et long terme.

III. LA NECESSITE D'UN EFFORT DIFFERENT

La nécessité d'un effort différent s'impose pour surmonter ces obstacles.

1. Un effort de qui ?

Face à un Etat qui cherche à se désengager, à un usager résigné, à des collectivités locales sans moyens réels, le réveil ne semble pouvoir venir que des forces économiques qui pâtissent directement de l'insuffisance des transports. Elles sont seules en mesure de présenter ce que leur coûtent les retards d'investissement et ce qu'ils coûtent à la collectivité tout entière, de rappeler aux pouvoirs publics que l'aide locale la plus efficace qu'ils doivent aux entreprises est dans l'amélioration des conditions de leur activité. La pression peut venir de ce côté là, mais pas la réponse et l'initiative.

On en est réduit de ce fait à attendre un revirement des autorités. L'orgueil des agglomérations, leur rivalité dans la compétition pour attirer investisseurs et emplois laissent entrevoir quelques changements. Il y a frémissements là où il devrait y avoir mobilisation massive, comme en Espagne, en Catalogne en particulier, où il y a bien des leçons à prendre.

Les transports urbains relèvent des pouvoirs publics pour leur développement. L'effort nouveau ne peut venir que d'eux. Chez certains de nos voisins ( RFA et Suisse ) un article constitutionnel définit cette responsabilité publique.

2. Un effort pour quoi ?

L'effort doit se concentrer sur deux points essentiels : le schéma directeur et sa programmation, et le financement.

A. LE SCHEMA DIRECTEUR DES TRANSPORTS.

La mise au point d'un schéma directeur des transports chiffré s'impose pour une trentaine d'agglomérations englobant les routes et transports collectifs.

Cela n'exige aucune réforme, seulement la détermination de l'Etat pour que le processus s'enclenche dans les institutions intercommunales et pour que des arbitrages soient rendus. La levée des incertitudes qui entourent de plus en plus l'avenir des infrastructures urbaines, de cinq ou six ans, serait un grand progrès.

Dans les grandes agglomérations, la responsabilité relève de plus en plus des autorités locales. L'Etat est responsable des liaisons interurbaines mais non du réseau maillé urbain proprement dit. Il devra assurer sa fonction subsidiaire en instaurant un financement pluriannuel garanti pour une part importante des coûts.

Quant aux transports collectifs, ils relèvent d'autorités locales qui gagneraient à mieux se concerter et à développer une vision à long terme.

Il y a donc beaucoup à faire pour réintroduire dans les mentalités une nécessité de réflexion d'ensemble sur les transports urbains d'autant que cette réussite exige quelques dépenses d'études pour fédérer, actualiser, globaliser les informations disponibles et présenter des propositions.

La restauration de l'idée de schéma directeur est la seule façon de sortir de l'impuissance politique et mentale dans laquelle sont plongés les transports urbains.

B. LA PROGRAMMATION ET LE FINANCEMENT

Une programmation sérieuse doit intégrer l'étude des tracés, les acquisitions foncières, les études techniques et les travaux. Elle doit permettre une certaine cohésion entre l'urbanisation et les grands ouvrages qui lui sont nécessaires car les infrastructures devraient précéder l'urbanisation.

Une telle programmation ne peut pas s'inscrire dans le rite national des contrats de plan. on ne voit pas comment les réalités locales, dans leur diversité technique, politique, géographique, peuvent s'intégrer dans ce système artificiel par sa périodicité, son rituel et ses effets.

La programmation doit définir des tâches pour réaliser un objectif dans un délai donné. Actuellement, elle n'existe que pour les TGV et les autoroutes de liaison, pour lesquels on est capable d'annoncer qu'à telle date, telle liaison sera assurée. Dans les transports urbains rien d'analogue, parce qu'on ne dispose généralement ni des études, ni des terrains. Et même si l'on dispose des deux les incertitudes ne sont pas levées. L'exemple de la A14 illustre ces incertitudes : les terrains et le principe du financement sont assurés, mais la décision n'a été reprise qu'en décembre 1989. Il aura fallu vingt-cinq ans !

Reste la question cruciale des moyens financiers.

Il faut oser estimer le coût des réseaux routiers et des transports collectifs à réaliser dans les grandes agglomérations. Actuellement on ne les connaît pas. Ce serait le signe qu'on s'engage enfin à regarder la réalité.

Chez certains de nos voisins la garantie de financement conduit plus naturellement à prévoir et à progresser.

IV. LA GARANTIE DU FINANCEMENT

EN FAVEUR DE L’INSTITUTION NOUVELLE

Le plan routier breton et le plan routier du Massif central ont été conçus pour désenclaver ces régions. Malgré la modestie des trafics constatés sur les nouveaux réseaux à deux fois deux voies, malgré la faible rentabilité économique des investissements, l'Etat, avec ses méthodes, a atteint les résultats visés. L’intérêt de ces plans à moyen terme était d'engager les autorités dans une oeuvre de longue haleine avec l'obligation d'achèvement. Il en est de même avec le schéma autoroutier national. Malgré quelques aléas, on sait vers quoi l'on va. Si les financements étaient garantis, comme en Suisse, en RFA ou en Hollande, la programmation ne serait pas un rituel sans contrepartie.

Il devrait en être de même pour les grandes villes. La décision du CIAT en Ile-de-France de mars 1987 le préfigure. Mais cette formule est beaucoup trop vague sur les garanties de financement. D'autre part, elle ne concerne qu'un réseau partiel pas très bien arrêté dans un schéma directeur assorti d'une programmation imprécise.

1. La garantie du financement,

Rien ne sera solidement ancré, en cette matière, sans l'existence d'une autonomie des sources de financement par rapport aux fluctuations politiques annuelles des budgets publics, toujours prêts à sacrifier l'investissement routier qui se découpe facilement en tranches ou celui des transports collectifs grevés par des déficits d'exploitation très lourds.

Les ressources qui vont aux transports doivent être à l'abri des détournements. Ceci est le cas dans la plupart des pays qui nous entourent, notamment en Suisse, en RFA, en Autriche, en Hollande, etc., où une ressource fiscale ( une part de la taxe sur les carburants ) est affectée à une caisse autonome. Cette formule devrait être appliquée en France, c'est la recommandation fondamentale du dossier OMEGA 1988 de l'Institut La Boétie.

L'on oppose à cette formule la règle de non - affectation budgétaire. En annexe nous développons la réponse à cette objection. Cela est possible, l'adoption de cette méthode qui a fait ses preuves ailleurs est nécessaire. D'ailleurs le versement transport, à certains égards, n'est rien d'autre qu'une garantie à d financement public affectée.

La seule manière de parvenir à inciter les agglomérations à développer leurs réseaux de transports serait de lier un tel financement à l'existence d'un schéma directeur des transports et de subordonner ce financement à deux éléments objectifs : ..

‑ le volume des déplacements locaux dans l'agglomération concernée ;

‑ le volume des investissements nécessaires sur les dix années à venir.

La source principale du financement serait ainsi liée à un générateur local, réel, objectif.

2. L’origine du financement.

Au lieu et place de crédits budgétaires d'investissement que l'Etat attribue à une agglomération, selon des critères assez mystérieux et des procédures qui ne facilitent guère leur utilisation, on peut imaginer qu'une part significative de la fiscalité sur l'essence perçue dans l'agglomération ou le département soit affectée aux investissements de transports de cette agglomération. Les autres ressources seraient le péage, le versement transports et, une part des produits provenant des usagers, des transports collectifs ( pour autant que cette part permette de financer l'investissement ). Ces ressources sont locales et liées aux déplacements.

Viendraient s'y ajouter les contributions des communes, du département, de la région, ou d'autres organismes susceptibles de financer des investissements de transports.

Il convient de voir ce que représente cette proposition.

Le tableau ci-joint rassemble pour l'Ile -de -France et les agglomérations de Lyon et de Toulouse trois sortes de données

‑ le produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers ( TIPP )

‑ les investissements transports passés (moyenne annuelle sur des périodes significatives)

‑ les prévisions de dépenses pour achever le maillage en voirie rapide. Dans les transports collectifs, les programmes à long terme ne sont pas définis et on ne peut, hélas, en donner même une estimation approximative globale.

Ces rapprochements sont particulièrement parlants. L'Ile-de-France s'enlise dans le retard. Il faudra trente à quarante ans pour achever le schéma routier au rythme actuel des financements (inférieur à deux milliards de francs/an). Le programme représente un peu plus de trois années de TIPP.

Dans l'agglomération lyonnaise, il faudra sans doute plus de dix ans alors que le programme représente moins d'une année de la TIPP du Rhône.

Il en est de même à Toulouse.

Il est donc patent qu'un système fond6 sur une garantie de financement affectée à l'agglomération permettrait d'envisager autrement l'avenir. La part de l'investissement moyen passé, par rapport à la TIPP départementale, compte tenu de l'apport des collectivités locales représente moins de 10 % en Ile-de-France, 5 % dans le Rhône et la Haute-Garonne. Le budget de l'Etat, allégé par ailleurs de sa part d'investissement en voirie rapide, n'aurait donc pas à supporter la totalité du surplus d'investissement.

Cette proposition conduit à avoir deux sources garanties de financement propres

-- la part de TIPP

‑ le versement transports augmentées de ressources locales complémentaires en provenance des collectivités ou des maîtres d'ouvrage des transports collectifs, éventuellement d'une vignette pour les tronçons sans péage.

Ce groupement permettrait de mieux définir les efforts financiers à affecter à la route et aux transports collectifs et d'oser enfin étudier puis envisager des mesures globales et plus cohérentes de tarification, qu'il s'agisse du stationnement, du prix du ticket.

Transports collectifs Faute de programmes suffisamment définis, on ne connaît pas les besoins, même approximativement.

3. L'agence financière des transports

Les autorités définissent une politique des transports et en conservent la maîtrise d'ouvrage mais font appel à l’Agence financière des transports" pour assurer le financement d'un programme de dix à quinze ans.

A. LE ROLE DE L'AGENCE

Cette agence gère les fonds publics qui lui sont confiés en vue de l'exécution du schéma directeur des transports de l'agglomération concernée.

En ressources, elle dispose :

‑ de la part de T.I.P.P. affectée en contrepartie de l'abandon de financements d'Etats pour la voirie urbaine

‑ du versement transport ;

‑ de la contribution contractuelle de la région, du département ou des communes, fixées pour une dizaine d'années en fonction du programme d'investissement décidé conformément au schéma directeur ;

‑ éventuellement d'autres ressources.

L'abandon de recettes fiscales par l'Etat s'accompagne du caractère de dépenses obligatoires pour les contributions contractuelles des collectivités.

Ni maître d'ouvrage, ni maître d'oeuvre, cette agence est essentiellement chargée d'organiser le montage financier des investissements. Ses fonds propres garantis sur la longue période lui permettent d'emprunter.

Le coût élevé et la longue durée de réalisation des infrastructures de transports se prêtent bien à une gestion financière "désannualisée".

L'organisation du financement permet enfin d'articuler la réalisation des études, les acquisitions foncières, l'engagement des travaux par les maîtres d'ouvrage habituels sans que l'exécution ne pâtisse des à coups liés à l'attribution toujours problématique des crédits, même quand ils ne font pas défaut. Le système soustrait cette attribution aux cahots et aux variations annuelles et imprévisibles que provoque toujours l'intervention de plusieurs financeurs animés de soucis différents, et permet de réaliser des économies sensibles sur le coût des ouvrages.

L'objectif de réaliser en dix ou quinze ans un programme identifié et localisé, de plusieurs milliards de francs lierait durablement les parties et il n'est pas irréaliste de voir un Conseil régional, un Conseil général, une grosse commune garantir x % de l'investissement pour tel montant annuel, en vue d'atteindre des résultats précis.

B. STRUCTURES ET ORGANISATION. AVANTAGES

La structure juridique peut être une Société d'Economie Mixte, dans laquelle le capital serait partagé entre l'Etat et les collectivités territoriales concernées par le financement pluriannuel qu'elles apportent.

Cette structure adapté sans difficulté à tout découpage spatial et ne dépend pas de l'organisation territoriale pour sa mise en place.

La dimension territoriale est directement liée au contenu du schéma de réseau routier et de transports .‑ collectifs à réaliser.

L'existence d'une structure financière de ce type a un double effet.

Elle donne une crédibilité aux propositions du schéma directeur et favorise même son établissement car la perspective d'un financement pluriannuel garanti est incitative.

Inversement, une fois mise en place, il devient moins facile de s'abriter derrière l'alibi financier pour différer des décisions d'investissement.

Mais elle aurait d'autres vertus.

Elle tempérerait un peu la politisation croissante de la gestion des affaires ; elle faciliterait les arbitrages techniques et financiers à tous les stades de la décision car elle permet de poser les problèmes de routes et transports collectifs avec une certaine globalité ; elle réduit le pouvoir d'objection de ceux qui ne financent rien du tout. Elle émancipe l'organisation financière des investissements de l'empilement institutionnel et aléatoire des collectivités territoriales. En un mot, elle réduit les facteurs d'irresponsabilité.

C. MISE EN OEUVRE

Les questions, d'ordre notablement politique, à trancher sont peu nombreuses.

Quelles agglomérations y auront droit ?

Quelle part de ressources l'Etat est-il prêt à abandonner et à affecter en contrepartie de son désengagement ultérieur des dépenses d'investissement de transports dans l'agglomération concernée... ?

Cette part de ressources est à négocier avec les collectivités territoriales, en fonction :

‑ du schéma directeur et du programme de dix à quinze ans qu'il paraît nécessaire d'engager, pour remonter le niveau la de service et atteindre une qualité internationale ;

‑ des problèmes intrinsèques de l'agglomération ( retard, difficultés propres... ) ; des autres moyens de financement mobilisables comme le recours au péage ou l'autofinancement pour les transports collectifs.

Il est probable que le contrat qui conclurait cette négociation aurait un autre poids que les contrats de plan actuels qui ne sont qu'une façon d'habiller des investissements qui auraient en tout état de cause été réalisés.

En outre l'existence d'une organisation financière spécifique conduirait inéluctablement à l'analyse de bien d'autres aspects qu'on n'ose pas traiter, concernant notamment la tarification (stationnement, transports collectifs, péage... etc.).

4. Le contrôle des résultats.

L'Agence aura l'obligation d'établir les bilans physiques en financiers, de les publier régulièrement et sera responsable devant son conseil d'administration.

Ce système aurait en outre la vertu d'assujettir les maîtres d'oeuvre et les maîtres d'ouvrage à une surveillance moins théorique que celle à laquelle ils sont soumis aujourd'hui. La certitude des financements les obligerait à introduire le temps ‑ et son coût ‑ dans les études et les travaux. Elle les inciterait à anticiper, proposer, préparer. Elle éviterait bien des dérapages dans les délais et les estimations dont le politique se plaint fréquemment.

L'organisation nouvelle neutraliserait en outre la plupart des défauts moins visibles et plus cachés qui ralentissent, retardent et découragent l'investissement ou en affaiblissent la rentabilité.

5. Mise en oeuvre.

La mise en oeuvre exige une année d'études pour les agglomérations concernées ainsi qu’une année pour mettre en place l'institution. On ne part pas tout à fait de rien. Les schémas directeurs, approuvés par les ministres de l’Equipement et des Transports, devront être établis pendant cette période au terme de laquelle une loi de finance affectera la part de recette fiscale à chaque agglomération.

Les collectivités et autres organismes membres décideraient simultanément l'attribution des ressources affectées aux transports urbains.

Sans réforme qui garantisse des financements réguliers sur une période longue il n'y aura pas pour les transports une politique d'investissement digne de ce nom dans les grandes agglomérations françaises.

S 0 M M A I R E

PREMIERE PARTIE

Comparaisons internationales : panorama européen

DEUXIEME PARTIE

Quelques villes de France et d'Europe

I. La France

1 ‑ L'agglomération parisienne 10

2 ‑ L'agglomération lyonnaise 19

3 ‑ L'agglomération toulousaine 25

4 ‑ L'agglomération toulonnaise 28

5 ‑ L'agglomération de Montluçon 31

II. L'Europe

1 ‑ L'agglomération de Barcelone 34

2 ‑ L'agglomération milanaise 37

3 ‑ L'agglomération luxembourgeoise 39

4 ‑ La Hollande du Sud

5 ‑ Vienne 45

6 ‑ Zürich 47

7 ‑ Bâle

8 ‑ Berne et son agglomération

9 ‑ Münich

10 ‑ Stuttgart 57

11 ‑ Dusseldorf 59

12 ‑ Mannheim‑Ludwigshaffen a

13 ‑ Cologne 62

PREMIERE PARTIE

COMPARAISONS INTERNATIONALES :

PANORAMA EUROPEEN

Dans une Europe qui avance à grands pas, les villes sont autant de foyers d'attraction de la richesse humaine, culturelle et économique. La suppression des obstacles aux échanges et aux implantations, la communication plus facile, l'information, les déplacements plus rapides d'un point à l'autre de l'ancien continent placent les villes en situation nouvelle. On ne pouvait donc parler de quelques agglomérations françaises sans citer quelques-unes de leurs soeurs voisines. Ce raisonnement, tous les investisseurs nationaux ou étrangers le font et le feront de plus en plus naturellement.

L'exercice n'a pas la rigueur d'une étude géographique exhaustive. C'est un survol destiné à aiguiser la curiosité. Aller voir ailleurs. Oublier les satisfactions de clocher. Apprécier avec plus de lucidité ses atouts et ses handicaps, quels que soient les efforts qu'on a cru accomplir ou qu'on envisage.

L'impression d'ensemble qui s'en dégage est une France urbaine en position médiane, moins prête peut-être que d'autres à amplifier radicalement ses efforts, pour de nombreuses raisons apparentes ou réelles : sa position géographique privilégiée qui fait de plusieurs de ses grandes villes des passages obligés, des réalisations heureuses, des projets importants, des capacités techniques indiscutables, autant de facteurs qui peuvent faire oublier l'ampleur des écarts à combler.

Si ce survol pouvait amener les autorités à se demander : "Ce que nous avons fait, ce que nous envisageons de. faire dans les années à venir est-il à la hauteur des défis que notre grande agglomération devra relever ?", il aurait rempli son objet.

introduction

Il s'imposait de ne pas limiter l'observation de la circulation et des transports dans les grandes villes à notre pays. Il était cependant difficile d'entreprendre une étude exhaustive et très approfondie à cause du grand nombre d'agglomérations étrangères susceptibles d'être retenues et de l'indisponibilité de données homogènes et parfaitement comparables. Au demeurant, la France semble disposer d’une des meilleures documentations sur les déplacements urbains, les trafics routiers, les réseaux de transports collectifs. Ailleurs, les sources semblent plus dispersées et les renseignements moins homogènes et moins systématiques. Cette remarque ne signifie pas pour autant qu'il soit aisé chez nous d'évaluer les politiques d'agglomération en matière de déplacements urbains.

Le fait que ces politiques concernent essentiellement des collectivités décentralisées et de parties réduites du territoire, qu'elles n'entrent en rien dans le champ des domaines à harmoniser par la Communauté européenne ne facilite pas les choses. Même si les transports, en général, devaient faire partie ( avec l'agriculture ) des secteurs d'activités à traiter prioritairement, il faut bien reconnaître que les problèmes de transports et de circulation des personnes et des marchandises reste un champ d'élection des politiques intérieures, dans lesquelles les Etats, sauf peut-être les Pays-Bas, n'interviennent pas très volontiers. Et, s'ils le font, c'est par nécessité sinon à contre - coeur, en complément, sur le plan fonctionnel, technique ou financier, des actions ou des insuffisances des collectivités locales.

Aussi, à la diversité géographique entre pays régis par une même législation, de mêmes traditions d'aménagement, s'ajoute la spécificité propre à chaque grande ville. Les conclusions d'une analyse de la situation française illustrée par quelques exemples comparés à des situations étrangères doivent s'entourer de prudence.

1. Traits communs et singularités,

En quarante années, toutes les grandes villes des pays observés ( Espagne, Italie, Suisse, Allemagne et Pays-Bas ) ont connu des évolutions comparables :

‑ accroissement démographique

‑ étalement urbain ;

‑ développement continu de la motorisation

‑ explosion des déplacements quotidiens ou hebdomadaires.

Cette évolution est étroitement liée à la croissance générale du niveau de vie, à la prospérité économique, à l'évolution des façons de vivre et de travailler. Il n'est donc pas étonnant, même si ces facteurs n'ont pas joué partout en môme temps et avec les mêmes effets, qu'en quarante ans, on finisse par avoir des situations semblables, à savoir de vastes agglomérations exposées aux difficultés en matière de déplacements des marchandises et des personnes, même quand les transports interurbains ( de tout mode ) sont satisfaisants.

La croissance générale du taux de motorisation en Europe depuis vingt ans (spectaculaire en Espagne), qu'il s'agisse de voitures particulières ou de véhicules utilitaires, l'augmentation régulière du trafic routier ( pour les personnes et les marchandises ) s'est accélérée depuis 1985, après une phase de hausse plus calme entre 1980 et 1985, parallèlement à la stabilisation des transports collectifs intérieurs des personnes, la baisse régulière des transports non routiers de marchandises. L'accessibilité devient aussi un critère décisif de la compétitivité des villes.

Une étude, réalisée en 1988, portant sur les motivations et les méthodes d'implantation d'entreprises ou d'établissements étrangers ( menée pour le compte de l’IAURIF ) s'est essayée à définir le taux d'accessibilité des grandes agglomérations européennes.

Les résultats, du point de vue des entreprises appréciant l'attractivité des grandes villes, au regard de plusieurs critères et notamment de l'accessibilité routière, étaient les suivants en 1987/1988 :

‑ Rotterdam 68

‑ Bruxelles 66

‑ Londres 65

‑ Luxembourg 69

‑ Francfort 71

‑ Düsseldorf, Cologne, Bonn 70

‑ Münich 73

‑ ZUrich 69

‑ Vienne 72

-- Milan 68

-- Ile-de-France 47

La facilité d'accès est le facteur sur lequel les pouvoirs publics ont le plus de moyens d'agir. S'il est négativement perçu, il pénalise tous les autres facteurs d'attractivité et handicape l'agglomération concernée.

Les similitudes sont également troublantes dans la manière d'attaquer dans chaque pays le problème des déplacements urbaine. Il n'existe nulle part une autorité commune couvrant à la fois les infrastructures routières et les transporte collectifs.

Les routes relèvent partout de plusieurs autorités (Etat, province ou département, communes ou organismes intercommunaux), il en va de même pour les transports collectifs où coexistent souvent un réseau banlieue des chemins de fer d'Etat et un réseau local (métro, tramways, autobus). La coordination des politiques concernant tant la conception générale des réseaux de transports de personnes et de marchandises que l'investissement dans infrastructures ou l'exploitation ( mesures de police, tarifs, etc. ) n'est à la charge d'aucune institution spécifique, investie de certaines prérogatives concrètes. Elle est le produit plus ou moins réussi de pratiques volontaires de concertation. De ce point de vue, la France qui a clairement défini l'autorité organisatrice pour les transporte collectifs urbains et dont le réseau routier relève de l'Etat, des départements et des communes fait plutôt bonne figure quant à la clarté apparente de ses institutions. Les Pays‑Bas, avec le "schéma de structure des transports et de la circulation" est en passe. d 'avoir cette vue d'ensemble complète, sur le plan national.

Une autre similitude troublante est le déficit budgétaire à peu près général des transports collectifs urbains que supportent les contribuables, au travers des subventions des collectivités publiques. Dans des pays d'économie libérale c'est un phénomène étonnant par son universalité. Alors que la voiture individuelle coûte à son utilisateur certainement plus cher au kilomètre que s'il payait les transports collectifs à leur vrai prix, la force des comportements collectifs empêche un ajustement des tarifs qui libère les systèmes de transports collectifs d'une tutelle politique et financière paralysante dans leur gestion et leurs investissements. Cette constatation laisse penser que les vrais changements sont encore à venir dans la gestion des déplacements urbains. La Hollande indique une voie. Il y en a d'autres sans doute, adaptées à chaque configuration. Elles ont cependant toutes un trait commun : l'examen global des problèmes, tous modes de transports confondus, tous aspects économiques et financiers pris en compte. Accompagné d'une profonde maturation, pour que sur les plans politique et psychologique les mesures qui en découleront soient assez comprises et légitimes pour être prises. Ce sera long. Aussi le principal reproche qui peut être adressé aux autorités est-il moins de n'avoir pas mieux résolu le problème que de ne pas l'avoir encore posé, soit qu'elles ne le voient pas, soit qu'elles en aient peur. Après tout, ne vit-on pas quand même et n'y a-t-il pas plus malheureux au monde que ces occidentaux prospères gênés dans leurs mouvements quotidiens ?

Aussi, quand nous proposons de créer une agence financière des transports, en mesure d'appréhender l'ensemble des problèmes de déplacements urbains en vue d'obtenir une meilleure cohérence dans l'affectation des moyens à une politique aussi globale que possible en ce domaine, s'agit-il d'une innovation qui ne s’appuie sur aucun précédent. L'idée pourra donc aussi bien tenter par son audace que faire sourire par son irréalisme, tant il est fréquent qu'on préfère souvent l'imitation à l'invention.

L'absence de système d'arbitrage entre modes de transport pour l'affectation des moyens financiers est la conséquence directe de cette pluralité d'institutions responsables des réseaux de transports, de la pluralité des financements et de leur spécificité fonctionnelle.

En matière routière, cependant, existe en quatre pays ( les Pays-Bas, la Suisse, l'Allemagne et l'Autriche ) une originalité d'importance : l'affectation d'une ressource à l'investissement routier pluriannuellement garantie. La France, avec le versement transports,, a mis sur pied quelque chose de symétrique pour les transporte collectifs.

L'Espagne et l'Italie n'ont rien d'analogue. L'Italie semble tentée, en matière routière, de confier de plus en plus la responsabilité de la réalisation des grandes infrastructures urbaines aux sociétés d'autoroutes concédées en mesure de réaliser ainsi des sections sans péage en milieu péri - urbain, financées par le péage général et les aides publiques. L'Espagne, qui a réalisé de gros efforts d'investissements et semble disposée à les poursuivre, n'a aucun dogme en la matière : toute méthode de financement semble bonne pour satisfaire le besoin de déplacement.

Les éléments disponibles sont nationaux. Ils permettent cependant de préciser que dans les régions urbaines, cette évolution qui se poursuivra à une cadence moins soutenue, sauf en Espagne qui rattrape les autres pays, aggravera la situation des transports dans les villes.

C'est sur ces bases communes et ces singularités que reposent les politiques urbaines de transports ( routes et transports collectifs réunis ). Dans un même pays elles n'ont pas toujours donné de mêmes résultats mais sur la longue période, elles ont imprimé leur marque à la réalité et laissent entrevoir des perspectives variées.

II. Esquisses d'un bilan dans quelques pays.

La prudence est encore plus de mise que précédemment. La seule évidence absolue qui se dégage est qu'en aucun pays, aucune agglomération ne sera dispensée dans les vingt ans qui viennent de réaliser de lourds investissements pour satisfaire les besoins de déplacement. Les mutations qualitatives et quantitatives dont elles seront le siège, conséquence d'une compétition européenne entre villes ‑ inexistante ou limitée naguère ‑ ne peuvent que rendre plus impérative cette obligation. Il semble que ce soit les Hollandais et les Suisses qui l'aient le mieux perçu globalement. Les conditions pour qu'on y pense et agisse y sont sans doute plus pressantes qu'ailleurs.

L'Italie. Le réseau de voirie rapide des plus grandes villes (Milan, Turin, Gênes, Rome, Naples) présente un maillage apparent relativement satisfaisant, avec des possibilités d'adaptation ( homogénéisation, compléments ) souvent nombreuses (Gênes et Naples font exception). Les transporte collectifs, en revanche, sont à améliorer sensiblement, compte tenu des milieux urbains historiques, d'une urbanisation récente, dense et désordonnée, peu adaptés à l'automobile. Les collectivités locales ont l'avantage d'avoir de grands territoires mais les systèmes de financement des réseaux n'ont aucune particularité positive.

L'Espagne. Les grandes villes espagnoles ( Madrid, Barcelone... ) relèvent d'une appréciation analogue quoique l'urbanisation périphérique y semble mieux organisée. En revanche, les liaisons autoroutières intérieures, avec Madrid notamment, restent à achever.

Ces deux pays ont en commun avec la France de n'avoir aucune garantie de financement à long terme pour les investissements routiers mais, malgré une richesse moindre, au cours des trente dernières années, leurs grandes villes disposent d'un réseau de voirie rapide urbaine moins discontinu que celui, des agglomérations françaises comparables.

Plus intéressants sont les cas de la Suisse, des Pays-Bas et de l'Allemagne fédérale.

La Suisse . L'espace y est précieux et le relief contraignant. Le risque était donc grand que les réseaux de transport satisfaisant aux besoins d'une société prospère depuis longtemps évoluent peu ou ne s'adaptent pas à la croissance urbaine et aux nouveaux besoins en déplacement. Il a été évité, en matière routière, malgré un démarrage assez tardif de la réalisation d'autoroutes. Le financement des routes fédérales ( par la perception d'un droit d'entrée et d'une surtaxe sur les carburants ) est garanti. La réalisation d'un réseau autoroutier dans un pays aux villes proches suffisait à créer un réseau maillé, sauf opposition locale aux réalisations ( cas de Zurich). De môme, les efforts pour adapter l'exploitation des chemins de fer d'Etat (dessertes cadencées) renforcent ou renforceront l'efficacité de ce moyen de transport, indépendamment de la qualité des transports urbains efficaces propres aux villes ( tramways, bus ). Les grandes villes suisses à l'exception de Zurich et de Genève, en retard, n'ont pu négliger l'atout de l'accessibilité.

Les Pays-Bas. C'est un cas très intéressant à tous points de vue. C'est vraisemblablement le pays où l'urbanisation et les transports (routes ou transports collectifs) sont les plus .cohérents, à l'échelle nationale, par le biais d'une maîtrise très poussée du développement des villes et d'un souci ancien et constant de disposer de réseaux de transports efficaces. Cette attention soutenue n'a cependant pas empêché une dégradation sensible des conditions de déplacement ainsi qu'une baisse de 30 % des investissements au cours des vingt dernières années, d'autant que l'urbanisation s'étalait aussi.

C'est la raison pour laquelle a été préparé, dès 1986, le "Deuxième schéma de structure pour les transporte et la circulation aux Pays-Bas" destiné à être approuvé par le Parlement après une large concertation.

Le schéma, et il est à cet égard exemplaire, traite de l'ensemble des modes de transporte ( routes, voies ferrées, voies d'eau ), de leurs fonctions propres ( personnes et marchandises ) et de leurs finalités spécifiques ( transports inter urbains et urbains, liaisons entre pôles majeurs ‑ ports, aéroports ‑ etc.). Il couvre la période 1990-2010. Il chiffre 'l'effort financier annuel à réaliser ( 2 890 millions de florins ) qui peut être atteint avec un apport complémentaire de 325 millions, essentiellement affecté aux transports collectifs.

La politique tarifaire, tant de la circulation routière avec le télépéage généralisé à tous les véhicules, envisagé en Hollande du Sud, que des transporte collectifs et du stationnement, la fiscalité de l'automobile, le guidage, l'information, sont également passés en revue en complément des actions en faveur des infrastructures.

Les Pays-Bas, à notre, connaissance, sont le seul pays qui ait ainsi proposé une politique globale des déplacements, avec ses volets sécurité et environnement, assortie d'une évaluation financière et soumise dans son application à une évaluation périodique des résultats. Elle reste à approuver par le Parlement.

Si certaines mesures ne sont pas acquises ( comme le télépéage qui a suscité des débats passionnés et provoqué la démission d'un ministre de l'Equipement désavoué par son propre parti ), du moins les conditions sont remplies pour attaquer le problème d'ensemble. La conscience que l'efficacité des conditions de transport est déterminante pour un pays permettra de mobiliser les moyens financiers supplémentaires, d'ores et déjà garantis pour les routes, par un financement affecté.

Dans ce contexte, la fausse querelle que nous connaissons entre transports collectifs et voiture individuelle devient un débat sérieux: et clair, susceptible d'être arbitré démocratiquement au lieu de servir exclusivement à combattre des projets routiers.

La république fédérale d'Allemagne. C'est un pays dans lequel l'urbanisation est généralement ordonnée. La reconstruction, après la guerre, a permis de reconcevoir l'urbanisme et de répondre efficacement aux problèmes des déplacements avec un réseau maillé de voirie rapide urbaine exceptionnel et des transports collectifs convenables. Toutefois, malgré une stabilisation de la démographie, les villes ont grandi ici comme ailleurs. La qualité du réseau routier, qu'un financement affecté et important a permis de développer régulièrement, ne suffit plus aux besoins de déplacements urbains.

L'organisation intercommunale intervient pour la planification avec efficacité mais n'est pas compétente pour 'la mise en oeuvre et l'investissement. Néanmoins les habitudes de concertation et le respect des engagements semblent suffisants pour ne pas provoquer de remise en cause à l'exécution.

L'Allemagne est peut-être le pays qui aura à réexaminer en profondeur le problème, avec le souci d'accomplir des efforts substantiels en faveur des transports collectifs urbains. L'organisation communale y est propice quoique certaines agglomérations soient à cheval sur deux Lander ( Mannheim, Ludwigshafen ).

Le financement affecté est une mesure efficace mais il concerne la route. Appliqué sur trente ans, il a prouvé son efficacité. Si les transports collectifs, que la densité urbaine justifie, impliquent des investissements importants, il faudra peut-être envisager un transfert partiel des ressources ainsi dégagées, à leur bénéfice.

Le problème n'est pas encore posé de cette façon mais il sera difficile à éluder.

L'Autriche, avec une politique volontariste d'aménagement et d'infrastructures soutenue, n'a rien négligé pour maintenir la compétitivité de sa capitale. Comme en RFA, la route bénéficie d'un financement affecté prélevé sur la taxe des carburants. Certaines voies alpines notamment sont à péage.

Le Luxembourg de taille plus modeste a fait de môme pour favoriser et accompagner le développement économique et international.

Conclusion

De ce rapide panorama, il ressort que notre pays a accumulé des retards certains sur ses plus redoutables concurrents voisins. Ces retards concernent d'abord les réseaux eux-mêmes et la conscience de leur utilité. Toutefois, le réveil actuel de plusieurs agglomérations est encourageant. A supposer qu'il donne lieu à des mesures concrètes, la réflexion technique, la concertation, la difficulté des chantiers en milieu urbain, les études et acquisitions foncières nécessaires aux travaux reportent partout les mises en service de plusieurs années.

Mais ces retards concernent aussi les méthodes d'action, tant pour prendre des décisions que pour en garantir l'exécution ponctuelle, avec des financements garantis sur une période longue et il est moins sûr que nos agglomérations soient capables, en ce domaine, de tenir la distance, sauf mise en place de mécanismes adéquats.