COLLOQUE NATIONAL DE L'ASSOCIATION FRANCAISE DE
DROIT DE L'URBANISME
CAEN
19 ET 20 NOVEMBRE 1992
********
LA ZONE D'AMENAGEMENT
CONCERTE
UN MOYEN A REMETTRE A NEUF
Par A. GIVAUDAN
75-09-12-01-INGA
ORIGINE ET DESTINATION
J’ai profité d’un colloque auquel
j’étais invité pour dresser la liste des “ petites véroles ” qui font de la ZAC une procédure
exposée pour des riens, au pire des cataclysme, son annulation.
Passe encore qu’on n’ait point
amélioré la procédure pour l’adapter un peu mieux à certaines circonstances. Il
ne faut pas attendre de ceux qui peuvent y penser, qu’ils s’en occupent
puisqu’ils n’y connaissent à peu près rien.
La honte est ailleurs. En vingt ans,
non seulement on n’a pas éliminé certaines de ces “ véroles ” apparues à l’expérience, mais on en a rajouté, avec
l’autosatisfaction de l’imbécile.
Mon exposé est objectif, clinique,
concret et positif. Il suffit pour améliorer la ZAC de prendre sa plume et de
rédiger quelques lignes de lois et de décrets. Elémentaire !
On n’en a rien fait, par paresse,
indigence et bêtise et peut être parce que j’en avais fait la suggestion.
Il est vrai que ma triple expérience
de “ légiste ”, de “ directeur de l’équipement ” et
“ d’aménageur privé ” impliqué à ces trois titres, à des époques
certes différentes dans les ZAC, me disqualifiait définitivement pour en
parler.
Vis à vis des “ ignorantins ” et des “ beaux esprits ”, il n’est pire péché, ni pire malheur
que d’être juste et compétent, car il semble qu’on “ fout la
pétoche ”.
J’ai mis quelques années à comprendre
ces choses que n’importe quel “ bien pensant ” comprend
de naissance.
I. INTRODUCTION. RAPPEL HISTORIOUE
Le Code de l'urbanisme est d'abord un code de définitions
et de procédures. A ce titre il devrait être clair dans ce qu'il définit et
rigoureux dans les processus qu'il prétend agencer.
La Z.A.C. de ce point de vue laisse beaucoup à désirer.
Issue de la loi d'orientation foncière, dans laquelle elle
fut introduite, un peu par hasard, en première lecture, par amendement, devant
le Sénat, en novembre 1967, elle fut à la fois promise à un grand succès et
couverte de nombreuses critiques.
Elle fit l'objet d'un des premiers textes d'application
de la loi d'orientation foncière, par un décret du 3 décembre 1968 et fut
immédiatement très utilisée, tant pour sa vertu d'abroger, dès son acte de
création, les dispositions d'urbanisme applicables antérieurement dans son
périmètre, que pour la faculté qu'elle ouvrait d'exiger des contributions
négociées entre les autorités publiques et l'aménageur qui la réalisait.
On peut regretter ‑ mais l'histoire ne se déroule
pas toujours dans une logique parfaite ‑ que son utilisation ait précédé
la réalisation des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme, avec
lesquels elle devait être compatible et les plans d'occupation des sols dont
elle constituait un moyen de mise en oeuvre.
Cette antériorité historique dans la pratique a chargé
cette procédure du péché ‑ à la fois juste et faux ‑ d'être un
instrument dérogatoire au P.O.S., ce qu'elle n'était pas, de permettre
n'importe quoi. Naturellement, en l'absence d'encadrement supérieur,
l'opération d'urbanisme qui dérange le voisinage ‑ qu'elle soit sous
forme de Z.A.C. ou sous toute autre manière pouvait apparaître comme un moyen
dangereux.
Aussi l'administration s'attacha-t-elle, par voie
administrative, à rétablir la hiérarchie des actes. Ce fut l'objet de la
circulaire du 6 février 1974 ( Cf.#1974-02-06---E#) qu'on peut résumer, en la
simplifiant un peu, à ses deux principes: "Pas de S.D.A.U, pas de
Z.A.C.", "pas de P.O.S., pas de Z.A.C."; Et quand il y avait un
P.O.S., la terre d'élection des Z.A.C. était bien sûr les zones d'urbanisation
On aurait pu s'en tenir là et perfectionner la pratique,
améliorer la cohérence dans l'utilisation des instruments, préciser les
concepts initiaux, combler les lacunes etc....
Cette orientation ne fut jamais l'axe prioritaire de
l'action administrative. On en veut pour preuve qu'aussi bien les instructions
administratives que les notes méthodologiques en matière de Z.A.C. furent
toujours lacunaires ou insuffisantes. Il n'y eut jamais de commentaire de la
procédure, ni de document normalisant les concepts du plan d'aménagement de
zone et leur emploi. On n'eut que de vagues opuscules sous forme de
questions-réponses, très superficiels.
Si la procédure initiale ( qui ne changea pas jusqu'en
1977 ) pouvait se passer d'explications précises en raison de sa relative
simplicité, le contenu des documents aurait mérité d'être mieux défini et
surveillé. On aurait évité qu'ils deviennent souvent de véritables torchons juridiques,
alimentant ainsi les critiques de ceux qui ne voulaient aucun bien à cet
instrument.
Toutefois, la médiocre qualité des dossiers est aussi à
mettre au débit des aménageurs, publics ou privés, qui ne firent aucun effort.
La loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme
inventa la mise à disposition du public, pendant deux mois, du dossier de
création. C'était une formalité peu utile mais peu gênante non plus.
La même loi avait enfermé l'espace susceptible de
recevoir des Z.A.C.. : il s'agissait des zones urbaines ou d'urbanisation
future. Elle prévoyait, le maintien éventuel des dispositions du P.O.S., dispensant
ainsi d'établir un P A Z.
Enfin, les dispositions du P.O.S. restaient en vigueur
jusqu'à l'approbation du P.A.Z.
Les choses auraient pu en rester là. Hélas, elles se sont
compliquées, exposant la Z.A.C., dans sa procédure comme son contenu, à une complication
accrue, facteur d'incommodité pratique et de fragilité juridique.
2. LES INCOMMODITES
STRUCTURELLES DE LA DEFINITION DU CONTENU DES Z.A.C.
Ces incommodités sont anciennes et le régime de 1977 (
Décret du 7 juillet ) n'y a pas mis fin, s'il ne les a pas aggravées. La
circulaire du 1er juillet 1977 qui commentait par anticipation ce
texte et ses annexes sont confus et ne donnent pas une définition précise des
pièces du dossier, dans les finalités desquelles on ne se retrouve pas bien. Il
n'y a pas cohérence entre le texte réglementaire et les exigences techniques ou
juridiques fixées, par circulaire, par l'administration.
Or, comme par ironie de l'histoire, c'est à cette médiocre circulaire que se
réfèrent encore les D.D.E. pour apprécier les dossiers qui leur sont soumis par
les collectivités locales, alors que le régime des Z.A.C. est
décentralisé. Il faut dire qu'il n'y a plus eu d'instructions officielles
depuis, et que le seul document disponible ( Guide des Z.A.C. 1989 ) est une
vague paraphrase du décret, remplie de lacunes, si l'on ose dire, tout en
comportant des erreurs.
Quant aux modifications apportées en 1985 et 86, ‑
si l'on excepte la décentralisation de la procédure qui n'est pas l'objet de ce
rapport ‑ elles n'ont rien changé aux défauts antérieurs, à quelques
complications et lacunes supplémentaires.
Il faut donc voir le contenu des différents dossiers.
2.1. LE DOSSIER DE CREATION ( ARTICLE R.331.3 )
Art. *R.
311.3. ( Décret. N° 86.517 du 14 mars 1986 ) “ La personne publique qui a pris
l’initiative de la création de la zone constitue un dossier de création
approuvé sauf lorsqu'il s’agit de l’Etat, par son organe délibérant, et
l'adresse au maire de la commune concernée ainsi que. lorsque la création de la
zone relève de sa compétence. au commissaire de la République du département. ”
Le dossier
de création comprend:
a) Un
rapport de présentation. qui indique notamment l objet et la justification de
l'opérations comporte une description de l'état du site et de son environnement
et énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d'urbanisme
en vigueur et de l'insertion dans l'environnement naturel ou urbain, le projet
faisant l’objet du dossier de création a été retenu. ( D. N° 77.1141 du 12 oct.
1977 ) “ Ce rapport comprend l'étude d'impact définie à l'articles du
décret N° 77.1141 du 12 octobre 1977. sauf dans le cas prévu au dernier alinéa
de l'article L.311.4 ”;
b) Un plan
de situation;
c) Un plan
de délimitation du ou des périmètres composant la zone ;
d) L'indication
du mode de réalisation choisi;
e) Le
régime de la zone au regard de la taxe locale d'équipement;
f)
L'indication du document d'urbanisme applicable â l'intérieur de la zone.
L'autorité administrative crée la zone sur la base de ce
dossier. On
signalera l'absurdité d'accrocher l'étude d'impact à l'acte de création.
Cet acte est essentiellement une mesure de protection
foncière ( sursis à statuer, délaissement ) et l'annonce du lancement d'une
opération dont les modalités de principe sont arrêtées.
-- Maintien ou non du P.O.S.
‑ Maintien ou non de la T.L.E.
‑ Mode de réalisation
L'opération n'est pas encore définie et son impact ne
peut pas être connu. Mais apparemment, cette incongruité ne gêne personne depuis
15 ans. On ne s'étonnera pas cependant que des Z.A.C. ont été
annulées pour insuffisance d'étude d'impact. Comment présenter l'impact d'une opération
inconnue ?
Aussi suggérerions l'étude d'impact soit accrochée au
dossier de réalisation.
Au demeurant, les formalités creuses qui ont été ajoutées
à la procédure, par l'article L.300.2, parachèvent l'incohérence du dispositif.
Nous y reviendrons plus loin.
2.2. Le dossier de
réalisation
Bien malin est celui qui peut connaître, à la seule
lecture du décret ( Articles R.311.10 à R.311.19 ) de quoi il se compose;
En effet, les textes prévoient d'abord:
· le plan d'aménagement de zone
· le rapport de présentation.
On aurait
pu écrire le texte dans l'ordre inverse, car le rapport de présentation précède
habituellement les pièces techniques et le dispositif. Il faut se résoudre, en
matière de ZAC, à ne trouver que du charabia.
L'article R 311.11, définit de nouveau le dossier de
réalisation.
Article.R.311.11. La personne publique qui a pris
l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation
comprenant:
a) Le programme d’équipements publics à réaliser dans la
zone ;
b) Le projet de plan d'aménagement de zone. sauf si la
décision de création a maintenu en vigueur les dispositions du plan
d'occupation des sols;
c) Les modalités prévisionnelles de financement de
l’opération d’aménagement, échelonnées dans le temps.
( Décret. N°86.517 du 14 mars 1986) “ Lorsque le
programme des équipements publics comporte des équipements dont la maîtrise
d’ouvrage et le financement incombent normalement à d’autres collectivités ou
établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de
l'accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces
équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le
cas échéant, sur leur participation au financement, Ce dossier, accompagné, sauf lorsque la zone est créée à l'initiative
de la création de la zone [sic], est adressé” ( D. N° 89.381 du 9 juin 1989 “au
maire au préfet du département et, en région d'Ile-de-France, au préfet de là
région”.
Pourquoi pas ?
L'autorité administrative doit approuver le P.A.Z. et le
programme des équipements publics, Soit !
Mais il n'y a pas trace de convention ? Elle est passée à
la trappe.
Dans le régime antérieur à 1986, la convention n'était
qu'en filigrane, on la trouvait à l'article R.311.4 ( comme mode de réalisation
possible ) ainsi qu'à l'article R.311.20 ( pour apprendre qu'elle ne pouvait
être signée qu'après approbation du programme d'équipements publics, ce qui se
comprend ),
Elle faisait l'objet d'un document type approuvé par un
décret du 5 juin 1970 ‑ qui a été naturellement abrogé car il aurait porté atteinte à
l'autonomie communale et au droit des communes d'écrire n'importe comment
‑ mais nulle part les textes ne définissaient de liens techniques et
juridiques,
d'une part, entre le dossier de réalisation et la convention,
d'autre part, entre l'aménageur et la collectivité publique.
Or, c'est justement la convention qui fixe ces liens.
Les textes concernant la Z,A.C, ne sont qu'un ensemble
désarticulé,
Autre lacune invraisemblable, les textes ignorent
souverainement la notion "d'aménageur", Ils ne définissent ni ses
prérogatives, ni ses obligations vis à vis de la collectivité publique qui lui
confie la réalisation de la Z.A.C.. C'est le vide intégral. La routine y
supplée en se référant aux textes abrogés mais les lacunes anciennes demeurent
telles quelles et d'autres sont venues s'y ajouter.
Il est assez rare, dans
le domaine de l'urbanisme, de trouver une pareille accumulation d'insuffisances
intellectuelles.
2.3.
Les insuffisances et les lacunes
Les moins graves sont d'ordre méthodologique. D'autres
concernent le fond. J'en signalerai cinq.
A.
La notion d'ilôt
Les dispositions relatives au P.A.Z. se présentent ainsi:
‑ les documents graphiques font apparaître
notamment le ou les îlots à l'intérieur desquels s'appliquent les règles visées
à l'article R 311.10.3.
‑ le règlement fixe notamment :
Art.
*R.311.10.3. Le règlement fixe notamment:
a)
Les règles applicables aux terrains situés dans chacun des flots de la zone
conformément aux dispositions de l'article ( Décret. N°83.813 du 9 sept. 1983,
art. 10 ) “ R. 123.21 ( 1°et 2°)”;
b)
La surface de plancher développée hors œuvre nette dont la construction est
autorisée dans chaque îlot, en fonction, le cas échéant, de la nature et de
l'affectation future des bâtiments.
La notion d'îlot n'a jamais fait l'objet, en 23 ans,
du moindre commentaire administratif général. La pratique est soumise en ce
domaine à la fantaisie
des juges et des contrôles de légalité approximatifs.
De même pour "la nature et l'affectation future des bâtiments qui
peuvent être, le cas échéant, fixées"; nul ne sait s'il s'agit
d'une faculté, comme on pourrait le penser, ou d'une obligation.
Le vague, dans les notions, est sans importance tant
qu'il n'y a pas de procès mais, quand le contentieux devient une maladie
endémique, il est intolérable de laisser les incertitudes planer sur les
opérations. Mais
qui se soucie de ces questions là aujourd'hui dans l'administration de
l'équipement ?
B.
La gestion de la S.H.O.N. des personnes étrangères propriétaires
Aussi étonnant que cela puisse paraître, rien n'a jamais été
dit ou écrit officiellement sur la gestion de la S.H.O.N. dans les Z.A.C..
Certes, quand l'ensemble des terrains est acquis par
l'aménageur, la S.H.O.N. est attachée aux terrains cédés par lui, selon les
modalités et qualités qu'il définit lui-même, dans l'acte de vente et le cahier
des charges de cession, dont le régime gagnerait à être revu.
Mais quand certaines propriétés demeurent étrangères à
l'opération, la S.H.O.N. pose plusieurs questions.
n La personne étrangère dispose-t-elle ou non de S.H.O.N. ?
n A-t-elle le droit
d'en acheter ?
n Selon quel principe le prix est-il fixé ?
n L'aménageur peut-il refuser de lui en vendre ?
n Est-il tenu de réaliser les équipements qui desservent le
terrain concerné ?
Ces questions, nul
ne se les pose. Or le cas se présente et il est anormal
que la personne étrangère à l'opération ne sache pas quel est le régime de la
constructibilité.
J'ai personnellement toujours soutenu le principe que la
S.H.O.N. appartenait à l'aménageur. C'est en quelque sorte la contrepartie des
investissements nécessaires à la Z.A.C. ‑ que celui-ci pouvait la vendre
à une personne étrangère demeurée dans le périmètre de la Z.A.C., sans que ce
soit une obligation, que le prix devait être tiré du bilan, foncier exclu.
Il est cependant anormal que la réponse ne vienne que
d'un particulier.
C. Z.A.C. et D.U.P.
C'est une vieille question. On ne la résoudra jamais car
elle est religieuse.
Quand l'aménageur est public, le recours à
l'expropriation ne soulève guère de questions de principe.
Quand l'aménageur est privé, on hésite, jurisprudence à
l'appui, à exproprier et de se contorsionner pour trouver néanmoins une manière
d'y avoir recours.
Nous avons là un cas parfait d'intoxication
intellectuelle.
Une Z.A.C. est une opération publique, de A à Z.
Elle est jalonnée de décisions publiques sans lesquelles
elle ne peut exister.
Que l'aménageur soit public ou privé est secondaire: il
apporte dans les deux cas des moyens techniques et financiers; il vend des
charges foncières dans les deux cas; il doit toujours réaliser des profits plutôt que des pertes.
Rien n'empêche d'ailleurs de modifier, au cours du temps,
le mode de réalisation, ni de confier l'aménagement des biens expropriés à un
aménageur privé.
Mais on préfère placer la question sur le terrain
religieux que sur celui de la réalité. Il est assez facile de discerner quand
une expropriation s'impose. Et d'ailleurs si on avait répondu, par le passé, à
la question B ci-dessus ( S.H.O.N. des personnes propriétaires étrangères )
celle de l'expropriation ne se poserait pas de la même façon.
On pourrait imaginer un système dans lequel la personne
étrangère propriétaire a le droit d'acheter de la S.H.O.N. ou peut être mise en
demeure d'en acheter par l'aménageur. Son désistement, dans ce cas, légitimerait
l'expropriation pure et simple.
D.
Engagements et exigences des autres collectivités publiques que la commune.
Tout se réduit au dernier alinéa de l'article R.311.11,
pour les engagements des autres collectivités publiques et au "porté à la connaissance" prévu à
l'article R 311.10.4., qui suit l'acte de création.
On est en pleine fiction.
Qui peut
sérieusement imaginer que l'État puisse porter à la connaissance de la commune,
trois mois après la création de la Z.A.C., les exigences des autres collectivités
publiques, alors qu'on n'en connaît que la superficie ?
On retombe dans les
rites sans consistance imposés par la décentralisation. De toute manière, l'État et les autres collectivités
estiment avoir le droit d'exprimer leurs exigences à tout moment et ne s'en
privent pas. Pourquoi
conserver des procédures ineptes ? Nous y reviendrons.
Quant à la force des accords exprimés par les personnes
publiques sur le principe de la réalisation des équipements qui leur incombent,
il ne pèse pas lourd. Il devrait être suivi d'une convention spécifique
engageant les signataires, assorti de sanctions car on connaît la volatilité de la parole
donnée quand elle vient de collectivités publiques mues par l'intérêt politique
et l'impécuniosité chronique.
E.
Z.A.C. et P.A.E.
L'article L. 332.9 instituant le programme d'aménagement
d'ensemble n'était pas fait pour les Z.A.C. ( où justement il existe un
programme d'aménagement d'ensemble avec le bilan, la convention et le P.A.Z. ).
Mais il n'était pas interdit d'imaginer qu'une Z.A.C.
soit créée dans le périmètre d'un P.A.E..
Le législateur a d'ailleurs prévu les cas où la
contribution liée au P.A.E. pouvait être mise à la charge d'autres personnes
que le constructeur ( Article L.332.12 ). Il a exclu la Z.A.C., donc l'aménageur,
de prendre à sa charge cette contribution. « L'a contrario » est sans
ambiguïté.
Il est assez curieux que dans son commentaire de 1987, incomplet et
approximatif, l'administration ait pu
préconiser la prise en charge d'une partie de la contribution par l'aménageur
de la Z.A.C.. Cette absence de rigueur juridique et technique est de nature à instiller un doute sérieux sur le travail de
réflexion et des difficultés pratiques avec les collectivités.
Néanmoins, une articulation juridique plus rigoureuse
entre la Z.A.C. et le P.A.E. mériterait d'être définie. Il serait trop long de
traiter ici les petites améliorations à apporter.
[ F. ZAC et autorisations d’ouverture de
commerce
Une ZAC, dont le dossier de réalisation est
approuvé, a une longue durée de vie, si elle est tant soit peu importante et si
le marché traverse une période creuse qui ralentit sa commercialisation.
Un ZAC, dont le programme et la conception
comportent un ensemble significatif de commerces ne pourra se réaliser sans une
autorisation d’ouverture de commerce portant sur l’ensemble commercial
considéré comme un tout, même si les commerces se déploient en rez - de
-chaussée au travers de l’opération, ce qui peut arriver.
La validité de l’autorisation de l’ouverture
de commerce est de deux ans pendant lesquels les permis de construire
commerciaux peuvent être déposés.
Au delà, elle est caduque. Or, dans
l’éventualité qui vient d’être citée, où la réalisation des commerces, en tant
que bâtiments, est liée à la commercialisation des bâtiments qui les abritent
en rez-de-chaussée, il est impensable, si l’opération est un peu complexe de
déposer tous les permis dans ce délai de deux ans.
L’autorisation de CDUC ne peut plus être alors
utilisée complètement dans les délais. La seule solution serait de prévoir une
durée de validité liée à celle de la ZAC, mais personne n’y a pensé.
On ne peut mieux illustrer les absurdes
contraintes qui font obstacle à un urbanisme de meilleure qualité
particulièrement dans les opérations complexes ou toutes sortes de destination
sont mélangées. Or précisément
les bons esprits qui déplorent la spécialisation fonctionnelle de
l’urbanisation actuelle ne disent jamais rien à ce sujet. Ils parlent comme des
perroquets. Naturellement
l’administration du commerce est indifférente à ces problèmes même quand la réponse est favorable au
commerce de détail intégré au milieu urbain et celle de l’urbanisme a l’esprit
ailleurs. C’est du moins ce que j’ai cru comprendre quand le lui ai posé la
question en 1991. A.G. 1995 ]
2.4. Conclusion
Le contenu de la Z.A.C. et les textes réglementaires qui
le définissent sont à revoir profondément.
3. LES INCOMMODITES STRUCTURELLES DE LA PROCEDURE
Si la mise à la disposition du public n'était pas géniale
et faisait perdre deux mois consacrés à informer le public qu'une Z.A.C. allait
être créée ( Combien de temps faudrait-il consacrer pour informer le public
qu'un P.O.S. va être prescrit ? Or un P.O.S. a bien plus de conséquence qu'une
ZAC. ) du moins pouvait-on s'en accommoder. C'est sans doute pour cette raison
qu'on lui a substitué la concertation préalable de l'article L 300.2. En
ajoutant les formalités les unes aux autres, c'est maintenant trois mois de
perdus.
Ces propos peuvent laisser croire que je suis hostile à
l'information du public. En fait, je suis surtout hostile aux formalités inappropriées qui
vident de leur substance l'information due au public, transforment les
procédures en tromperie. Quand on pense qu'on a remué plus d'un an
des montagnes sur les projets de quartiers pour accoucher d'une pareille souris
! ( Cf.#1982-12-09---H#)
3.1. L'acte de création
Nous l'avons dit, il ne s'agit que d'un acte conservatoire
( du point de vue foncier) et annonciateur d'une opération qui reste à définir.
Le dossier, qui ne doit pas comporter l'étude d'impact,
doit rester simple et la procédure encore plus.
Il faut donc revenir en arrière et prendre cet acte sans
accessoire. On
doit écarter le risque de décevoir le public car on ne peut pas lui présenter
grand chose et se concerter avec lui sur le vide.
Cette procédure laisse penser que la collectivité
publique et l'aménageur pressenti cachent quelque chose, ce qui est le cas
s'ils ont avancé leurs études. La procédure est alors trompeuse. Dans le cas
contraire, il n'y a rien à tirer de la concertation préalable, sinon le lot des
inquiétudes de ceux qui sont hostiles à tout ce qui bouge. On le savait déjà et
eux-mêmes n'en savent pas plus une fois l'acte de création pris.
3.2. Le "porté à
la connaissance"
Il est absurde de penser que l'État puisse réunir des
informations nouvelles et pertinentes sur ce dont il doit informer la Commune (
ou l'autorité créatrice de la Z.A.C. ) au seul vu d'un acte de création bien
vide. Le "porté à la connaissance" du P.O.S. a déjà eu le même
office.
Le "porté à la
connaissance" doit donc venir plus tard.
3.3. Le dossier de
réalisation
Ce dossier, remis sur pied comme on l'a dit ci-dessus,
doit présenter le projet de Z.A.C., avec tous les détails nécessaires à la
compréhension et à la réalisation de l'opération.
La Commune, si c'est elle qui porte l'opération, doit en
arrêter le contenu, le transmettre à l'État et le mettre à la disposition du
public et organiser la possibilité de le consulter.
Ce serait moins artificiel que la concertation préalable
fictive prévue actuellement.
Après réponse de l'État et mise au point éventuelle par
le Maire de l'opération compte-tenu des réactions du public, le dossier serait
soumis à enquête publique.
Une dernière délibération en prononcerait l'approbation.
Ce processus serait simple à comprendre et à mettre en
oeuvre.
Et, selon les souhaits et les nécessités, la délibération
créant la Z.A.C. et celle arrêtant le projet, pourraient être prises en même
temps.
3.4. La procédure
incompréhensible de création-réalisation
On aurait ainsi un processus moins absurde que celui que
prévoit l'article R 311.16.1. qui conduit à soumettre le projet de Z.A.C. à
enquête publique, avant même sa création sans qu'on sache très bien à quoi peuvent bien servir la
concertation préalable et l'acte de création puisque le processus sérieux
commence par un dossier de réalisation soumis à enquête publique.
Il faut dire qu'une possibilité voisine mais à peu près
cohérente était prévue en 1977. Sa réécriture en 1986 a dû se faire sur un coin de
table.
Quant au "porté à la connaissance du Préfet",
on ne sait plus très bien ce qu'il devient et à quoi il sert.
D'ailleurs, le prétendu guide des Z.A.C. de 1989, reconnaît que,
contrairement à l'ancienne procédure, elle n'apporte aucune réduction de délai.
Ce n'est pas
exact mais ce document n'en est pas à une
inexactitude près, même si l'essentiel de son contenu se compose des textes, ce
qui n'apprend pas grand chose.
On y cherche vainement un graphe des procédures comme
cela se fait couramment en matière de procédure.
Les auteurs n'ont
peut-être pas réussi à en établir un qui soit clair ou ne savent-ils pas ce que
c'est.
3.5. Z.A.C. et D.P.U.
On peut se demander pourquoi les cessions de terrain ou
de S.H.O.N. par l'aménageur doivent faire l'objet de D.I.A. C'est du temps
perdu.
3.6. Conclusion
La procédure des Z.A.C. est également à reprendre en
profondeur. Personne n'y trouverait à redire sauf ceux qui se délectent dans les textes
douteux propices aux recours.
Je n'évoquerai pas la procédure de modification de la
Z.A.C., ni celle de sa suppression bien qu'il y aurait à dire.
4. CONCLUSIONS GENERALES
Nos observations ont été limitées aux aspects mécaniques
du contenu et de la procédure sans remettre en cause le régime décentralisé ou
l'information du public.
C'est un chantier technique. Cette réforme interne serait
utile aux collectivités locales qui n'y comprennent goutte dans ces textes
illisibles, aux services de l'Etat qui les comprennent à leur manière, aux
aménageurs qui ne recherchent qu'à être en règle pour éviter des annulations
pour vice de forme. Hélas, ces soucis semblent d'un autre âge. .
Il reste bien d'autres questions que soulève le
Professeur Jegouzo, auxquelles sans doute, en haut lieu, on ne s'intéresse pas
plus. Elles m'inspirent trois réflexions finales.
1. L'articulation du droit de la Z.A.C. avec les autres
normes juridiques.
Ce qui était simple ne l'est plus du tout. Or, il faut
revenir à un système intelligible.
2. L'articulation de la Z.A.C. avec les politiques sociales
de l'État, en matière d'urbanisme et de logement.
Sans contester le droit de l'État de veiller à une certaine
cohérence dans le contenu des opération d'urbanisme engagées par des Communes
indépendantes et balkanisées, il serait souhaitable que l'intervention de
l'État abandonnât le "terrorisme juridique". Comme celui qui
consiste à imposer, sans base légale deux m² de logement pour un m² de bureau,
en Ile de France et de l'étendre à toute la France.
Or, la loi d'orientation pour la ville réunit à peu près toutes les
conditions pour être inapplicable, en sorte que l'exigence légitime
de prévoir de la diversité dans l'habitat nouveau passera par des moyens de
chantage assez peu légaux.
3.· La nécessité de définir les conditions d'un partenariat
entre l'État, la Commune et l'aménageur, en amont même de la Z.A.C. elle-même.
Cette question semble moins d'actualité qu'en 89 ‑ 90 à cause de la crise
immobilière, pourtant elle devrait l'être encore plus à cause de la crise
urbaine qui touche certaines grandes villes mais on ne voit pas qui peut bien
s'y intéresser dans l'État.
ANTOINE
GIVAUDAN