LES P.O.S. EN QUESTIONS
Introduction de A. GIVAUDAN
L'URBANISME SUR UN BATEAU IVRE
COLLOQUE DES 25 - 26 NOVEMBRE 1992
C.A.U.E. DU VAL DE MARNE
ORIGINE ET
DESTINATION
Exposé franc et brutal qui me donne au moins le plaisir de ne pas
réserver mes idées à des « écritures » solitaires. La salle avait fort bien réagi à cette
introduction sévère, me laissant penser que je ne voyais pas trop les choses de
travers…
Car devant la sottise universelle satisfaite d’elle-même, on finit
par se demander si…
Les raisons d'être de toute politique d'aménagement urbain, hier
comme demain, sont toujours les mêmes: "Ne pas faire n'importe quoi, n'importe où, dans
l'improvisation". Plus concrètement, les objectifs de toute
politique d'urbanisme se résument en quelques points évidents:
‑ organiser harmonieusement la croissance ou la reconquête urbaine,
‑ sauvegarder les espaces naturels et l'environnement,
‑ ménager la possibilité de réaliser les équipements
nécessaires à terme,
‑ garantir des relations juridiques sûres entre les autorités et les
"usagers".
Ces impératifs se présentent avec des urgences et des intensités
différentes selon les régions, les agglomérations, les communes et dans une
commune, selon les quartiers et les territoires. L'urgence et l'intensité,
elles-mêmes, varient, dans un même lieu, avec le temps, selon l'évolution
de l'économie, de la psychologie collective, de l'évolution générale de
l'écosystème urbain ( croissance démographique, dépopulation, ségrégation,
évolution des moeurs, etc...).
Les autorités publiques ont la responsabilité de définir les fins, si elles en ont, qu’elles assignent à leur action et de mettre en oeuvre les moyens qui sont à leur disposition:
·moyens humains pour penser, organiser et conduire les actions,
·moyens juridiques pour encadrer et ordonner l'évolution physique de l’espace,
·moyens financiers ( publics ou privés )
pour déclencher les impulsions, animer ou réguler les marchés.
C'est donc dans ce contexte général qu'il faut regarder le P.O.S. ;
seul, il n'est qu'un qu’un des bras séculiers de la puissance publique, d'ordre
essentiellement juridique ; ses raisons d'être, ses techniques et ses
effets perdent beaucoup de leur sens et de leur efficacité.
Ce qui était vrai, il y a vingt
cinq ans l'est encore plus aujourd'hui, à cause de nombreux facteurs aggravants
: la situation générale de l'urbanisme ressemble de
plus en plus à celle d'un bateau ivre.
Aussi,
me permettrais-je, après un rappel historique, d'évoquer l'essor de la
pathologie et la régression de l'état de droit,
avant d'imaginer quelques perspectives.
1. RAPPEL HISTORIQUE
En 1965
‑ 1967, avec le remplacement de la stratification des plans d'urbanisme par
le couple schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme et plan d'occupation
des sols, l'administration et le législateur qui l'a suivie dans cette voie,
visaient trois objectifs :
‑
définir les orientations majeures du développement à moyen et long terme des
agglomérations (S.D.A.U.)
‑
instaurer, par le P.O.S., un état de droit, exhaustif, clair et objectif,
compatible avec ces orientations majeures, les mettant en oeuvre, tant dans les
protections durables à édicter que dans les dispositions susceptibles d'évoluer
‑
l'ensemble définissant un cadre à l'engagement de politiques particulières (
politique foncière, urbanisme opérationnel ( Z.A.C.), réalisation
d'équipements, rénovation et réhabilitation de quartiers, protection active
d'espaces naturels ou des ressources foncières, agriculture, sous-sols, ou de
mesures contre les risques ... ).
L'orchestration
de l'ensemble de ces politiques particulières, dans un espace donné (
agglomération, communes ) est allé bien au-delà des discours et des intentions et
vers la fin des années 1970, on pouvait penser qu'il fallait encore dix bonnes
années pour qu'une maîtrise satisfaisante du développement urbain soit acquise
par les acteurs impliqués dans l'action ( essentiellement les Communes et pour
l'Etat, les directions de l'équipement).
Quoiqu'il
en soit, deux progrès avaient été accomplis :
‑ l'amélioration de l'état de droit
‑ une sensibilité accrue pour la qualité
Le premier progrès
résultait essentiellement de la suppression de la stratification juridique antérieure
( plans d'urbanisme intercommunaux, communaux, ou de détail ) qui rendait
inintelligible la règle de droit, du recensement des servitudes d'utilité
publique et d'une écriture plus normalisée du droit.
Le second progrès,
résultait de la réaction à l'architecture parallélépipédique universelle des
années 60 et de la prise en compte, plus fine, des soucis de la vie quotidienne
des populations et d'exigences nouvelles de qualité dans l'environnement et le
cadre de vie.
Si le
P.O.S. avait beaucoup contribué au premier progrès, son, rôle était plus
modeste dans le second.
Il y
avait cependant une ombre épaisse sur le tableau : la désaffection
générale qui entourait les S.D.A.U. et la faiblesse des réflexions urbaines sur
le champ des agglomérations.
La tribalisation de fait de l'urbanisme, centré sur la Commune,
étaient dans les faits, à peine compensée dans certains domaines ( grandes
infrastructures, protections majeures ) par la présence de l'Etat dans les
procédures.
Avec la
décentralisation, en 1983 ‑ 1984, la tribalisation est entrée dans le droit et
l'effacement de l’Etat a mis ‑fin au semblant de cohérence qui subsistait
dans l'aménagement intercommunal, pendant que les P.O.S. et l'état de droit
régressaient dans l'autosatisfaction générale du régime décentralisé.
2. ESSOR DE LA PATHOLOGIE ET REGRESSION DE
L'ETAT DE DROIT
Cette
évolution négative s'est produite dans plusieurs domaines, à plusieurs niveaux,
mais chaque facteur, fut-il indépendant des autres, y a contribué avec une
synergie parfaite, tant il est vrai que si l'ordre exige beaucoup d'effort, le
désordre prospère dans la complaisance et la facilité.
Qu'on
ne vienne pas objecter que je réduis l'urbanisme à l’encadrement juridique qui
le concerne. C’était justement l'objectif de la politique juridique antérieure
de remettre le droit à sa juste place afin que l'essentiel de l'action et de la
réflexion puisse être consacré au contenu complexe et conflictuel que recouvre
toute politique d'urbanisme ou d'aménagement. Or l'évolution des dernières années
a fait revenir en force le droit dans ce qu'il a de plus stérile : la
complexité, l'incertitude, l'instabilité, l'insécurité et le contentieux.
Cette
évolution a plusieurs origines. Nous signalerons seulement celles qui dominent
et provoquent le plus de dégâts.
Il y en a quatre au moins :
21. La contexture même de l'ordre juridique
nouveau
La
décentralisation impliquait que l'action concrète des collectivités locales
puisse s'apprécier, dans l'ordre juridique, par rapport à des références
supérieures, véritables normes morales de jugement du bien fondé des décisions
locales.
C'est
ainsi qu'on inventa la notion de loi d'aménagement et d'urbanisme, illustrée
dans le Code par les articles L.121.10 ou L.300.2 ou des lois spécifiques (
Littoral, Montagne ), susceptibles d'être complétées par des prescriptions
régionales particulières ‑ heureusement il n'y en a pas eu ‑. Est
aussi rétablie la superposition juridique des normes combattue pendant quinze
ans qui conduit à ce que le droit local est susceptible d'être contesté et
contredit, tardivement en général, quand on le compare aux règles supérieures,
par nature subjective dont seul le juge détient le secret de la bonne
application.( Cf. S.I.D.D.A.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA])
A ce dualisme vertical des
normes de fond, s'ajoute un dualisme horizontal des procédures ‑
décentralisées ou non ‑ qui conduit à les dédoubler, avec des variations
subtiles, source d'erreurs, de vices de forme et de difficultés de
compréhension. Le passage d'un système à l'autre peut se produire selon le cas,
en cas d'annulation des P.O.S. et de toute façon pendant des périodes
transitoires mal organisées par le législateur ou l'administration centrale,
comme ce fut le cas en matière de Z.A.C. et de droit de préemption urbain.
2.2. La dégénérescence PratiQue du droit
Elle se
manifeste à deux occasions, dans l'écriture fantaisiste de la règle de droit locale,
livrée à une multitude de rédacteurs, dépourvus de culture juridique et de
formation ainsi que dans l'application de ces règles et des procédures aux
pétitionnaires.
L'exigence
d'une bonne écriture du droit était un objectif dans le système antérieur qui
produisait tout un ensemble de recommandations, disposant d'un système de
formation et de recours gracieux et engendrait progressivement une culture.
Aujourd'hui, le vide est total et nul ne régule plus l'écriture pratique, sauf
le jugé dans des conditions dépourvues de logique et de cohérence.
Quant
au respect des exigences vis-à-vis des pétitionnaires, il a disparu du paysage
mental des services instructeurs qui inventent des pièces les plus surprenantes
à joindre aux dossiers de demande et ont une manière très personnelle de fixer
les délais si ce n'est de prendre ou d'écrire les décisions.
Ainsi prospèrent l'incertitude,
l'arbitraire et la complication.
2.3. L'utilisation politique du contentieux
Le
contentieux fleurit avec succès sur ce terreau fertile d'autant mieux que le
recours devient un geste courant de menace et d’opposition politique et que
l'annulation est une victoire, non pas sur une administration impersonnelle qui
aurait mal fait son travail, mais sur un élu qu'on peut accuser des intentions
les plus viles ou d'une compétence médiocre indigne de son mandat.
2.4. Le rôle nouveau et nuisible du juge
Dans ce
chaos juridique croissant, on pourrait espérer que le juge administratif exerce
une régulation salutaire. Or, il n'en est rien parce qu'il est lui-même victime
de l'incertitude et des approximations qui s'attachent aux règles de fond
auxquelles il doit bien donner un sens et de la complexité croissante des
procédures dont il lui faut bien sanctionner l'irrespect.
Sans
doute avait-on connu, aux alentours des années 69 - 73, une période critique
dans le contentieux de l'urbanisme et avait-on eu, à l'époque, le souci d'y
trouver remède par des initiatives multiples concernant aussi bien la
législation que sa mise en oeuvre concrète. Il restait bien des progrès à
conduire après une dizaine d'années d'efforts en ce sens et l'espoir que les
tribunaux ne viennent plus que sanctionner de véritables excès de pouvoir
n'était plus tout à fait une chimère.
Hélas,
les choses ont évolué autrement et il arrive aujourd’hui qu'un arrêt ou un
simple jugement produise une cascade inextricable de conséquences que nul n'est
plus capable de maîtriser, conférant au juge un rôle disproportionné et
involontaire à son intervention aléatoire, puisqu'il intervient au hasard des
recours.
A ce jeu, sa légitimité se dégrade et on le soupçonne de plus en plus, localement, de juger "politiquement".
2.5. L'illusion du
contrôle à posteriori de la légalité
Ce ne fut pas un cadeau très heureux que de confier au préfet le contrôle de la légalité des actes pris par les autorités décentralisées.
Ce
contrôle est une passoire et s'il n'en était pas une, il paralyserait la vie
locale. Il s'exerce donc selon des critères également aléatoires, laissant
planer une apparence de régularité sur les décisions prises quand on l'utilise
avec bienveillance, et un soupçon d'intention de nuire à l'autorité politique
quand il devient vigilant.
Il n'a
donc pas la vertu pédagogique qu'on lui prête dans les colloques et les
rapports officiels. Il n'est qu'une fausse fenêtre dans l'édifice et ne sert
pas à grand chose. D'ailleurs, son application sérieuse n'est pas
matériellement à la portée de l'administration qui en est chargée.
2.6. Conclusion
C'est
sous les coups répétés de l'ensemble de ces facteurs pathologiques que l'état
de droit régresse dangereusement, exposant tout un pan de l'activité économique
et de la vie locale à des soubresauts, des retards, des abus et des
désagréments.
C'est
en cela que le P.O.S., contrairement à l'objectif initial qui lui était
assigné, est devenu un facteur d'insécurité juridique avec le risque
d'arbitraire [strictement] local.
3. DES POS POURQUOI FAIRE DANS CE CLIMAT MALSAIN?
Dans le
domaine de l'urbanisme, le droit doit être un moyen parmi d'autres ‑ au service
de fins multiples qui caractérisent toute politique d'aménagement.
Quand le droit devient une fin en soi, parce qu'il cancérise la vie publique et apparaît comme la meilleure voie pour nuire à son adversaire, il ne faut guère plus compter sur lui pour organiser la ville et son évolution physique et économique.
Il
produit des déformations imprévues, involontaires, d’insolubles monstruosités.
On
sourit à l'idée d'un ministre qui veut
ajouter un volet paysager au P.O.S. et on frémit
à ses conséquences pratiques ( Cf.[1993-02-11---H-EN-TON-NOM-PAYSAGE-$ZRPDA-W0FC$-EN-TON-NOM-PAYSAGE]). Au
point où les choses en sont, l'heure n'est pas à enrichir les P.O.S. en les
fragilisant un peu plus mais à apprendre aux mains maladroites qui les fabriquent et les
appliquent, les gestes élémentaires pour qu'ils soient moins générateurs de
pollutions juridiques.
C'est la tâche prioritaire mais on ne voit pas à qui elle revient.
ANTOINE GIVAUDAN