JOURNEE D'ETUDES
DU CENTRE D’ETUDES.JURIDIQUES.DE L’URBANISME
SAMEDI 12 DECEMBRE 1992
AIX EN PROVENCE
LES DECISIONS EN MATIERE
D'ENVIRONNEMENT ET D'URBANISME
Premier Thème LA CONCERTATION PREALABLE
Deuxième Thème LES
RISQUES DEMOCRATIQUES
DE LA NECESSITE
A L'ENTROPIE
Communication
d'A. GIVAUDAN
Origine et destination
On était a une époque où le pouvoir en
place était prêt à se rouler par terre ou à faire n'importe quoi pour attirer l'attention
sur lui et récolter quelques voix en flagornant les M.M.H. ( Cf. #1995# ). Ces circonstances ne sont pas
indifférentes à mon humeur provocatrice. ( Cf.[1993-02-11---H-EN-TON-NOM-PAYSAGE-$ZRPDA-W0FC$-EN-TON-NOM-PAYSAGE])
C’est une communication de colloque,
comme il y en a tant, où les participants prennent plaisir à couper les choses
en quatre, à se réjouir des progrès du droit, à en décrire les méandres et,
quand ils l’osent, à se plaindre ou à gémir en langue de bois et à voix basse
ou en privé, au cours de la pause, honteux d’être minoritaires ou à contre
courant d'une pensée dominante qui chante les vertus de la démocratie de leurs
rêves.
Aussi
bien le ton que le contenu de cette communication se détachent un peu du ronron
habituel avec le souci de témoigner, plus qu’avec l’espoir de convaincre ou de
changer quoi que ce soit, car nous sommes en religion.
C’est dans cette communication que les
deux théories ( anciennes Cf.[1977-10-01---H-RIGIDITE-OU-LOTERIE-EN-AMENAGEMENT]) de l’aménagement, “ essentialiste ” et “ existentialiste ” ont été assez longuement expliquées et opposées.
TABLES
DES MATIERES
INTRODUCTION
1. LES CARACTERISTIQUES OBJECTIVES
DES DECISIONS D'URBANISME ET D'EQUIPEMENT
11..Le caractère inévitable
12..Le caractère douloureux
2.L'IMPOSSIBLE DEBAT DEMOCRATIQUE
SURL'OPPORTUNITE DE LA DECISION
21. L'opportunité ne se décide
pas démocratiquement
22. Le malentendu fondamental
entre l'opportunité et les modalité
3. ABREGE DE PATHOLOGIE COURANTE
DELA DECISION
31. La pathologie des décideurs
publics
A. La présomption et le mépris
B. La poltronnerie
C. La décentralisation, facteur
décisif de régression de la concertation
32. La pathologie des citoyens
33. Ces décisions révèlent des
antagonismes normaux difficilement réductibles
A. L'antagonisme entre le
sectoriel et le territorial
B. L'antagonisme entre des
rationalités différentes
4. LA STERILISATION DU DEBAT SUR LES
MODALITES
41. Les concertations
supercheries
42. La montée de l'entropie
43. Le bilan
A. Les risques de la
désillusion.
B.
“ Essentialisme ” ou “ Existentialisme ”.
5. L'UTOPIE REALISTE
51. Accepter les déchirements
et les antagonismes
52. La restauration de
l'autorité et de la supériorité morale
53. La diversité nécessaire des modalités de concertation
6. CONCLUSION
Annexes.
1. La
démocratolâtrie. ( Cf.[1984-02-00---H-DEMOCRATOLATRIE]. 1984.
La revue administrative)
2. Prolifération
des enquêtes publiques et régression de l'état de droit.[1986-03-00---H-PROLIFERATION-DES-ENQUETES-ET-REGRESSION-DE-L-ETAT-DE-DROIT]. R.F.D.A.)
INTRODUCTION
e terrorisme intellectuel est de
tous les temps. Dans notre siècle et dans notre pays, il prend volontiers son
inspiration dans la défense du bonheur terrestre de l'individu. Des lendemains qui chantent aux droits de l'homme, de la
lutte contre les exclusions aux vertus de la démocratie, il se drape dans les
valeurs les plus nobles pour polluer les processus de la vie publique. Et comme nul n'est
hostile au bonheur de l'homme, ni à ses droits et moins encore à la démocratie,
cette forme de terrorisme vous interdit de penser contre les idées à la mode
quand elle ne vous oblige pas à chanter leur louange, à peine de discrédit.
Les
modalités de la prise de décision, dans les domaines touchant à l'aménagement
de l'espace ( urbanisme, équipements avec expropriation ) sont ainsi l'objet, depuis une
quinzaine d'années, de critiques qui prennent pour fondement la
nécessité d'introduire plus de participation, de concertation, plus de citoyens,
dans les procédures de décision qui feraient la part trop belle aux pouvoirs
publics. Ainsi au nom de la démocratie on tend à les subordonner à des
formalités nouvelles et quiconque émet des réserves sur ces fantaisies encourt le risque d'être
rejeté dans les rangs des réactionnaires qui n'ont rien compris aux
aspirations du peuple.
Aussi,
au terrorisme verbeux ne s'oppose généralement qu'une résistance silencieuse,
faite de réserves prudentes, honteuse d'elles mêmes. Puis, par lassitude ou
démagogie, se concèdent des dispositions pernicieuses qui ne font pas
progresser le débat public, ni la démocratie mais plutôt l'entropie.
L'entropie, pour ceux qui auraient oublié
la deuxième loi de la thermodynamique, est la grandeur qui définit le degré de
désordre dans un système. Dans notre domaine, celui de l'aménagement et de
l'urbanisme, la montée de l'entropie est visible à l'oeil nu. Les processus de
décision y sont de plus en plus inintelligibles et ne satisfont que ceux qui se
réjouissent d'être dans une société de plus en plus complexe. "Nous sommes dans une société de plus en plus complexe et
nous devons nous y habituer etc etc..." Certes, mais de là
à s'en réjouir, d'applaudir à tout ce qui peut rendre un peu plus opaque la
compréhension des processus publics, il y a l'abîme qui sépare les admirateurs
béats d'une démocratie nouvelle, zélés pratiquants de ce terrorisme particulier
et le fervent
partisan de l'honnêteté intellectuelle que je crois être.
La
concertation ‑ et ses avatars divers ‑ telle qu'on l'a instillée
dans les processus publics est ainsi à mes yeux, un facteur D'ENTROPIE ET DE TROMPERIE. Loin de
favoriser la démocratie réelle, la bonne information des citoyens, la
récupération efficace des idées émises dans les débats publics, elle dégénère
en rites hypocrites et creux. L'insatisfaction qui en résulte conduit à
vouloir en rajouter toujours un peu plus, pour que les choses aillent un peu
mieux et l'entropie s'accroît un peu plus.
Ses
fondements profonds mais inavoués reposent sur des présupposés sociaux ou
moraux erronés et trompeurs en sorte que la nécessité d'un dialogue vrai entre les autorités
et les citoyens, à l'occasion des décisions d'urbanisme ou d'équipement, est
moins satisfaisante aujourd'hui que naguère. C'est ce que nous allons nous
appliquer à démontrer.
1. LES CARACTERISTIQUES OBJECTIVES
DES DECISIONS D'URBANISME ET D'EQUIPEMENT
Les décisions d'urbanisme majeures
(approbation des schémas directeurs, des P.O.S., des Z.A.C ) sont des décisions
annonciatrices. La complexité de leur substance et de leur écriture, et le
terme lointain de leurs effets en occultent souvent la réalité qui n'est qu'un
contenant juridique localisé à remplir par des décisions à venir.
Les décisions d'équipement, couronnées par
la déclaration d'utilité publique, sont des décisions
réalisatrices dont le contenu transforme effectivement la géographie.
Ces
deux types de décisions ont deux caractères communs; Elles sont à la fois
inévitables et douloureuses.
11. Le caractère inévitable
Dans un
contexte socio-économique donné, qui ne se choisit pas au niveau local ( par
exemple la croissance urbaine et l'élévation du niveau de vie ) ces décisions
sont inévitables et généralement les choses se passent encore plus mal quand on
ne les prend pas. La France offre un échantillon complet du meilleur au plus
mal, d'organisation de l'espace à peu près maîtrisée, de carences affligeantes
et de retard déshonorants.
12. Le caractère douloureux.
Toutes ces
décisions, à des échéances diverses et plus ou moins prévisibles, bouleversent
l'état actuel de l'écosystème naturel et social. Toutefois, l'abstention
n'empêche jamais l'évolution socio-économique et la carence des pouvoirs
publics, produit généralement des résultats pires.
Quoi
qu'il en soit, toute décision d'urbanisme ou d'équipement dérange ou dérangera
des gens, soit parce qu'elle leur interdit de faire ce qu'ils souhaitent, soit
parce qu'elle modifie leur environnement, soit parce qu'elle les expulse,
immédiatement ou à terme, de l'endroit où ils sont.
2.
L'IMPOSSIBLE DEBAT DEMOCRATIQUE SUR L'OPPORTUNITE DE LA DECISION
N'en
déplaise aux idolâtres de la démocratie, que je préfère appeler “ démocratolâtres ”,
( Cf. “ La démocratolâtrie .
1984”.
Cf.[1984-02-00---H-DEMOCRATOLATRIE]) l'opportunité
de la décision ne peut pas souvent faire l'objet d'un débat démocratique, au
terme duquel le choix serait pris à la majorité ‑ de quel corps électoral
d'ailleurs ?, il faudrait le savoir.
Toutefois,
dans notre pays, la décision est toujours prise par un organe démocratique
qu'il s'agisse d'assemblées élues ou de représentants du gouvernement (
gouvernement, ministre ou préfet ).
21. L'opportunité ne se décide pas
"démocratiquement ”.
Il est
inévitable qu'il en soit ainsi parce que la décision à prendre est généralement
le produit d'un ensemble de considérations complexes et hétéroclites, fondées
sur un savoir plus ou moins poussé et plus encore sur un ensemble d'éléments
qui mélangent conscience des problèmes, volontarisme et consensus.
Quand
l'organe démocratique a fait son choix ‑ et quelquefois c'est long ‑
il prend le risque d'annoncer la couleur et s'il le prend, c'est que sa conviction
est faite sur l'opportunité. Si elle ne l'est pas, il a peur et il attend.
Telle
est notre tradition, notre culture profonde en matière de décision publique.
Cela ne veut pas dire qu'on ne s'y prenne pas quelquefois autrement mais quand
on procède plus démocratiquement c'est qu'on est à peu près sûr de son coup ou
qu'on se fiche des résultats.
Aussi
généralement, tout organe de décision sérieux, s'est forgé, par ses propres
voies, sa conviction sur l'opportunité. Agir ainsi n'est d'ailleurs pas contraire
au régime démocratique représentatif. Les gouvernants, quels qu'ils soient, sont désignés pour
prendre des décisions.
On en
arrive ainsi au malentendu fondamental qui est au coeur du sujet
22. Le malentendu fondamental entre
l'opportunité et les modalités
Si la
genèse du sentiment que telle décision est opportune ne peut guère se faire
autrement que nous venons de le dire, en revanche les modalités de sa mise en
oeuvre et de son application peut faire une large place à la concertation. En
effet, aucune décision de principe, d'urbanisme ou d'équipement, dont
l'opportunité a été admise ou reconnue, ne se présente sous une forme
définitive, avec une vérité intangible.
Ainsi y
a-t-il d'innombrables façons d'urbaniser cent hectares et aucune vérité absolue
sur la qualité du projet. Au départ, il n'y en a pas une seule vérité mais
plusieurs. Je vous renvoie à notre journée d'étude de l'an dernier sur
l'esthétique urbaine. Si une liaison s'impose entre deux points définis, le
tracé et l'ouvrage peuvent ainsi se concevoir de plusieurs façons.
La
discussion sur les modalités peut être ouverte.
Les “ démocratolâtres ”
n'en sont pas pour autant satisfaits. Ils rétorquent "les jeux sont faits" car au fond d'eux-mêmes c'est le
débat sur l'opportunité qu'ils souhaitent alors qu’ils ne l'ont pas. Et s'ils
le réclament c'est pour avoir l'occasion de faire obstruction à la décision, ce
que les procédures normales ne leur permettent pas ‑ pas encore du moins,
heureusement mais on progresse sûrement en ce sens.
Par
opportunisme électoral, poltronnerie, inconscience naïve, surenchère politique,
l'État consent donc des concessions et favorise l'entropie dans les procédures.
Irresponsable certainement mais coupable à coup sûr. Sans risque cependant,
même à retardement, car il n'y aura pas mort d'hommes à la sortie.
Toute
cette évolution se produit sous la pression d'un certain terrorisme
intellectuel, au nom de la démocratie, qu'il convient d'introduire partout. On
a ainsi démocratisé en 1983 les enquêtes publiques. Honte à ceux qui n'y
croient pas ou qui sourient.
Ce malentendu fondamental fausse également toute
discussion sérieuse des dossiers. Ou bien l'autorité ne présente que des
esquisses de principe et on lui reproche de dissimuler son jeu; Ou bien
l'autorité présente des dossiers complets et on lui reproche d'avoir un projet
tout ficelé qu'elle a établi en secret. On ne sort pas du malentendu.
De
fait, quand l'objectif premier est l'obstruction, nulle méthode n'est
satisfaisante aujourd'hui. La seule qui peut l'être est celle qui arroge un
droit de veto aux mécontents. C'est en cela que le référendum local est paré de
tant de vertus par les “ démocratolâtres ”
car il est bien connu, en matière d'urbanisme et d'équipement, que seuls
s'expriment les intérêts territoriaux directement atteints, toujours hostiles
et minoritaires. Les bénéficiaires de la décision ne prennent pas souvent parti
car ils sont indifférents et loin .
Il y a malentendu entre ceux qui voudraient que la
partie commande au tout et le bon sens qui veut que le tout s'impose à la
partie. C'est ce bon sens qui se dilue de plus en plus dans l'entropie.
Il faut
dire que des deux côtés ‑ du côté des autorités comme du côté de ceux qui
les critiquent ‑ nul n'y met vraiment du sien pour clarifier les débats.
3. ABREGE
DE PATHOLOGIE COURANTE DE LA DECISION
La
pathologie abrégée qui suit ne donne que quelques symptômes de la pathologie
courante.
31.
La pathologie des décideurs publics
A. La présomption et le mépris
C'est
un travers qui sévit surtout dans les grands services publics, forts de leur
puissance, de leur utilité générale, du peu de prise que peut avoir sur eux,
une partie de l'opinion hostile. Ils n'encourent que le risque que le
gouvernement les lâche en route. Or quand ils annoncent la couleur de leur
projet, le gouvernement s'est prononcé sur l'opportunité; s'il recule, il perd
la face.
La mise
en oeuvre et l'application ‑ pour des raisons de coûts et de délais ne
s'agencent pas toujours bien avec une vraie concertation sur les modalités.
Or ce
devrait être le contraire. Les plus puissants décideurs devraient donner
l'exemple d'écoute, d'information, de récupération des idées. Ils n'en donnent
pas toujours l'impression. Cette ambiance accrédite l'idée que les procédures
ne sont qu'un simulacre, même si c'est faux, d'autant que les insatisfaits
profonds ( et il ne peut pas ne pas y en avoir
) ne savent dire que cela.
Le
mépris est dans le silence. On ne fait parler que les mécontents. Les
décideurs, entrant rarement dans les débats publics, n'osent pas river leur
clou à ceux qui disent n'importe quoi. Le pouvoir ne souhaite jamais envenimer
le débat. Sa poltronnerie ressemble à du mépris, même s'il n'y en a pas.
B. La poltronnerie
Elle
existe en tant que telle également.
Il faut
être sûr de soi, compétent sur le sujet, capable de communiquer pour affronter
les malheureux ‑ qui ne demandent
rien‑ qui vont subir la décision d'urbanisme ou d'équipement susceptible
de bouleverser leur vie tranquille, à tel endroit, et surtout leurs intérêts.
Il faut
du courage et croire en ce qu'on fait pour engager une vraie concertation avec
ces gens là, sur les modalités.
Le
courage et la foi ne sont pas la qualité majeure et la plus courante des
autorités.
Et à la
limite, quel confort de respecter les rites imposés par la loi, si elle vous
dispense d'aller au coeur de la mêlée.
Je
serai prêt à faire grâce au législateur s'il avait légiféré comme il l'a fait
depuis dix ans, avec cette arrière pensée de lâcher l'ombre pour garder la
proie mais ce n'est pas le cas.
Une
thèse entière pourrait être consacrée à ce thème. Nous ne citerons que les
têtes de chapitre, piste pour les chercheurs à même de braver le terrorisme
intellectuel courant mais général, car la décentralisation est, selon le
conformisme habituel, une grande oeuvre qu'il faut révérer.
On
n'évoquait encore récemment les méfaits de la décentralisation dans ce domaine
qu'entre gens de bonne compagnie, jamais aux tribunes mais quelques bouches
osent aujourd'hui s'ouvrir. Dans un débat récent, le Premier ministre lui-même
lui a imputé une part de responsabilité dans les progrès de la corruption. Quel
aveu !
Quand
l'exécutif, fût-ce dans son coin, tout seul, s'est prononcé sur l'opportunité,
sa majorité suit. Ecouter l'opposition, lui faire des concessions, c'est perdre
la face. C'est pourquoi il a fallu ,dans la loi du 6 janvier 1992, renforcer
les droits de l'opposition à être informée et à intervenir
Comment
pratiquer une concertation convenable quand l'État ne dispose que de deux ou
trois mois pour porter à la connaissance
tout ce qu'il veut faire valoir, dès que l'établissement d'un document
d'urbanisme est prescrit ? Avec la décentralisation, on est revenu au régime de
l'oukase. L'Etat notifie ses exigences aux Collectivités mais on n'a pas osé
employer le mot autoritaire de “
notifier ”
Et pourquoi
se fatiguer à réfléchir aussi rapidement quand par la voie de Projet d'intérêt Général, le P.I.G.,
l'État peut imposer n'importe quoi, sans la moindre obligation de se concerter
avec personne ou de concilier les antagonismes sectoriels et les antagonismes
territoriaux ?
Le repli sur
soi
On en
arrive ainsi à cette effarante conclusion que chacun se réfugie dans ses
logiques internes:
L’Etat devient champion de
l'improvisation.
Le Département, bien gentil, reste le
champion du suivisme; I1 agit quand tout le monde est d'accord. I1
l'était déjà, avant avec la décentralisation, il l'est un peu plus mais il sait
parfaitement tenir les communes avec ses subventions.
Les
agglomérations, livrées à leurs luttes tribales, sont
championnes de l'impuissance.
Les Communes
sont championnes en égoïsme mais on
les comprend. C'est leur rôle. Ce sont les autres qui faillissent à leur
mission.
Les
autorités ne sont cependant pas les seules à être coupables et irresponsables
32.
La pathologie des citoyens
Ils
s'associent volontiers pour faire impression de masse et curieusement ils font
ainsi très souvent illusion. Ils font preuve de réflexes stéréotypés dont les
plus courants sont les suivants.
"On n'a pas été
informé." Même si la décision incriminée
est annoncée depuis dix ans dans un document d'urbanisme; même si l'autorité
n'a qu'une compétence liée pour la prendre comme il se doit pour un vulgaire
permis de construire. Le citoyen, qui ne cherche généralement pas à être
informé, veut être informé avant quiconque de ce qui peut le déranger. Et
d'exiger des mesures juridiques en ce sens au bénéfice de l'entropie, comme la
publicité des demandes de permis de construire. Certains exigeaient même la
publicité des demandes de certificat d'urbanisme et leur affichage sur le
terrain !! J'ai tort de citer cet exemple, il peut faire resurgir l'idée mais
nous sommes ici entre gens raisonnables.
L'information
fournie n'est jamais satisfaisante: On l'a dit. Trop vague ou trop précise
(ficelée) ....
Dire n'importe quoi. C'est un grand principe tactique. I1 en reste toujours
quelque chose. La presse répète volontiers les absurdités et l'autorité ne
dément pas. I1 faut ainsi annoncer l'apocalypse et faire peur. Elever le débat,
s'en prendre aux fondements de notre économie et de la société. Enrober son
égoïsme territorial, son goût pour la tranquillité, ses animosités personnelles
ou politiques, dans la générosité des grandes causes de l'environnement.
Vouloir des transports publics quand on fait une route, et s'en prendre aux
besoins de l'homme contemporain de se déplacer, quand on fait des transports
publics etc.... Rares
sont pourtant ces partisans de l'immobilité qui ont brûlé leur permis de
conduire.
"On ne tient pas compte de mon avis."
Refrain habituel. Exact sur l'opportunité car il est vrai qu'on décide encore
malgré des oppositions. Bien moins vrai sur les modalités mais les satisfaits,
comme toujours se taisent, à désespérer de les écouter et de leur donner gain
de cause.
L'inaptitude
à s'engager et le devoir de se renier sont également des travers coutumiers. On
discute, on comprend, on tombe à peu près d'accord et à la réunion suivante
tout repart à zéro, que ce soit dans deux ans ou dans quinze jours, parce que le citoyen
qui intervient au nom des autres, ne représente souvent que lui même et
parce qu'il est déjugé lorsqu'il revient devant ses pairs.
Pathologie
courante avons-nous dit pas générale.
Quand
on ajoute cependant les maladresses ou la tactique des autorités à la mentalité
banale des individus, la concertation, même bien menée, fait souvent des déçus.
Il faut s'en faire une raison.
33. Ces décisions révèlent des antagonismes normaux difficilement irréductibles.
Ces
antagonismes opposent des intérêts également légitimes et là se trouve la
difficulté. Selon la réponse donnée à la question de savoir qui doit être
l'arbitre, les modalités de la concertation en découleront mais on ne présente
pas souvent les choses de cette façon.
Citons
quelques uns de ces antagonismes.
I1 est
classique. Le gros ouvrage (autoroute, T.G.V., prison, etc...) s'inscrit
toujours quelque part dans le territoire. Sa raison d'être est de satisfaire un
besoin sectoriel, d'ordre supérieur et lointain, inutile directement dans la
plupart des cas, à l'espace territorial qui va le supporter.
I1 en
va de même des opérations d'urbanisme. Leur remplissage se fait avec des
étrangers au territoire de leur stricte assiette. Les détenteurs de cette
assiette et de ses environs peuvent n'en avoir que faire. Qui doit trancher et
comment ?
B. L'antagonisme entre des rationalités
différentes
Le
conflit est fréquent entre la rationalité technique, la rationalité financière,
la rationalité politique, indépendamment de toute préoccupation territoriale.
I1 s'agit
là encore de conflits normaux avec les mêmes questions que précédemment.
Il y a
d'autres formes d'antagonisme qui dérivent souvent de ces deux principaux mais
c'est mentir, quand on parle de concertation, de croire qu'il existe un mode
idéal de résolution des conflits en pratiquant la concertation ou je ne sais
quoi. S’il faut palabrer et négocier il faut un arbitre qui tranche et il n'y
en a plus beaucoup.
4. LA STERILISATION DU DEBAT SUR LES MODALITES.
41. Les concertations supercheries.
Par démagogie
ou naïveté, on a introduit dans les lois (Code de l'Urbanisme, et Code de
l'expropriation) des dispositions trompeuses, présentées comme garantissant un
surcroît de transparence et de démocratie dans les procédures.
C'est
la loi du 12 juillet 1983 concernant la démocratisation des enquêtes publiques
et leur prolifération.
C'est
l'article L 300.2 du Code de l'Urbanisme, imposant une concertation préalable à
certaines décisions ( loi du 18 juillet 1985).
C'est
l'article L 300.5 du Code de l'Urbanisme, imposant à peu près la même chose,
dans des conditions confuses, indépendantes de la précédente et se cumulant
avec elle.
On
allait voir ce qu'on allait voir et on n'a rien vu, sinon moins qu'avant. ( Cf.
Article en annexe. "Prolifération des enquêtes publiques et régression de
l'état de droit" [1986-03-00---H-PROLIFERATION-DES-ENQUETES-ET-REGRESSION-DE-L-ETAT-DE-DROIT] )
Avec ce
sommet de l'absurdité consistant à soumettre à enquête publique quelque chose
alors qu'il n'y a, à l'issue de l'enquête, aucune déclaration d'utilité
publique. C'est l'enquête dite Bouchardeau. Or, en fait, cela ne sert à rien,
sinon à créer l'illusion à ceux qui ne sont pas contents qu'ils peuvent
s'opposer. Tant pis pour eux. Ils ne vous croient pas quand vous leur expliquez
mais ils pensent qu'on leur fait un mauvais coup. La même loi, en saupoudrant
d'enquêtes publiques plusieurs procédures d'autorisation donne également
l'impression que l'autorité doit tenir compte de la consultation alors qu'elle
est en situation de compétence liée et qu'elle ne peut refuser qu'en commettant
un abus de droit.
La concertation préalable de l'article
L. 300.2 impose ainsi une concertation, avant la création d'une
Z.A.C., sur un projet qui n'existe pas. C'est louche pour le citoyen. S'il ne
voit rien, c'est qu'on lui cache quelque chose, ce qui est vrai et faux à la
fois.
La concertation préalable de l'article
L.300.5, plus récente, va s'enchevêtrer avec la première et à ce
jour nul ne sait comment les deux procédures se combinent.
42. La montée de l'entropie
Ainsi
avec trois dispositions législatives, prises en dépit du bon sens, sans l'ombre
du souci de veiller à l'intelligibilité des procédures, applicables
universellement à des objets radicalement différents et hétéroclites qui vont
du T.G.V. au permis de construire, selon des critère fantaisistes d'importance,
l'entropie juridique et sociale a fait un grand bond en avant :
·Complexité
accrue des procédures.
·incertitude
sur leur déroulement et allongement des délais.
·Confusion
dans l'esprit des citoyens sur ce qu'ils peuvent en attendre
·.
Frustration collective de part et d'autre de la barrière du pouvoir
·Enrichissement
du contentieux avec sa séquelle de surprises et de discrédit .
Respect des rites, pour éviter les irrégularités mais ignorance
accrue de la nécessité d'un dialogue vrai entre les autorités et les citoyens.
43. Le bilan
Il est
mauvais. Les "forces de progrès" comme elles se dénomment souvent en
se décernant elles-mêmes un brevet de vertu qu'elles ne méritent en rien, ont
fait régresser la concertation réelle et nécessaire et ont créé les conditions
d'un dérèglement durable dans le fonctionnement des institutions.
Les
désillusions contribuent à durcir les conflits.
Les
épreuves de force deviennent plus fréquentes sans résultat probant.
Le
renoncement peut frapper des décisions utiles ou indispensables ou produire des
incohérences.
L'obstination
peut favoriser la poursuite des projets défectueux qu'on n'améliore pas car les
risques encourus par une modification heureuse peuvent nourrir les débats et
armer le contentieux.
Le
respect des formes, la peur du juge, la politisation des conflits n'inclinent
pas à être intelligent.
Par
ailleurs, les “ démocratolâtres ” déçus des mesures qu'on leur a
concédées, en redemandent. Et en ces temps électoraux, il faut craindre une
poussée de délire en faveur des mesures nouvelles plus démocratiques. Ainsi
a-t-on annoncé une énième réforme des enquêtes publiques et ce n'est pas fini.
Ainsi,
sans doute, se prépare-t-il de nouveaux textes généraux, aussi impraticables et
pernicieux que les précédents. ( 1 )
( 1 ). [ La bêtise a effectivement triomphé dans la loi du 2
février 1995 soit trois ans plus tard]
La machine à entropie ne demande qu'à
repartir.
Qui l'arrêtera ?
B.
“ Essentialisme ” ou “ existentialisme ”.
Tout
notre échafaudage juridique et intellectuel dans le domaine de l'aménagement
est de nature "essentialiste".
L'essence y
précède l'existence. Cette conception présuppose une vue d'ensemble
cohérente avec laquelle les décisions subordonnées doivent être compatibles. La
hiérarchie de normes, au moins jusqu'en 1983 était à peu près claire. Le P.O.S.
devait être compatible avec le schéma directeur, les D.U.P. respecter schéma et P.O.S. etc... et là où le système
existait et fonctionnait, les grands débats sur l'opportunité pouvaient être
considérés comme tranchés en matière de grandes orientations d'aménagement et
d'équipement.
Sans
doute n'avait-on pas tout résolu; du moins pouvait-on avoir le sentiment que la
sécurité
juridique, tant des autorités pour leurs décisions que des citoyens pour
le destin de leur environnement, était à peu près assurée. Ici, l'espace était
promis à des mutations; Ailleurs, son état actuel était à peu près stabilisé.
Les études plus fines, avant les décisions de réalisation n'interdisaient pas
certains débattements, des modulations et donnaient un objet à la concertation
sur les modalités, car il y a rarement une unique solution.
On
pouvait espérer raisonnablement consolider le système, l'étendre, l'appliquer pleinement
et y introduire plus de démocratie et de concertation. Nous y reviendrons.
Ce
n'était pas génial mais conforme au bon sens.
Un
premier symptôme "d'existentialisme" est
apparu avec la loi de 1976 relative à la protection de l'environnement.
“ L'existentialisme ” se
manifeste quand l'existence précède l'essence et que la décision n'est plus
subordonnée à une vue d'ensemble, aussi cohérente que possible, mais doit pour
exister, être soumise au verdict démocratique. Le projet, dans ces conditions,
peut subir les pires débattements puisqu'il est l'occasion d'un examen en soi.
L'espace est totalement ouvert à toutes les variantes. Pour beaucoup, l'étude
d'impact avait cette finalité. On fait table rase du passé, et l'examen de la
partie (une Z.A.C., une D.U.P. importante) conduit à revoir le tout, au
détriment de la sécurité juridique bien sûr.
Avec
les lois de la dernière décennie, ce penchant à l'existentialisme s'est
largement développé dans les esprits en accréditant l'idée que le débat sur
l'opportunité et la localisation était permis. Sinon pourquoi renforcer les
dispositifs de concertation si tout est figé depuis longtemps ?
Ainsi assiste-t-on à l'évolution parallèle de deux systèmes
contradictoires: l'un de nature essentialiste et le juge ne se prive pas de
sanctionner les écarts; l'autre de nature existentialiste selon lequel la décision devrait
être le produit d'une concertation aussi préalable qu'ouverte sur l'espace,
pour conserver tout son sens et qui conduit à commettre des écarts qu’il ne reste plus qu‘à faire sanctionner.
Pas
plus les légistes que le législateur ne semblent conscients qu'il faut choisir
si l'on veut endiguer l'entropie et les frustrations
5. L'UTOPIE REALISTE.
On ne
peut en rester à ce triste bilan qui laisse penser qu'il n'y a pas la moindre
perspective s’il y en a, mais soyons sans illusion, c'est à trois conditions.
51. Accepter les
déchirements et les antagonismes
Il faut
dire et répéter que les décisions d'urbanisme et d'équipement sont inévitables
et douloureuses; qu'il n'y a pas de moyens miraculeux d'y échapper; qu'il
n'existe que des analgésiques et des compensations, plus ou moins
satisfaisantes, à la douleur et aux dégâts. Ne laissons pas croire le
contraire, ni l'espoir que la Solution sortira de la concertation. Précisément
la concertation doit être conçue comme un analgésique et un moyen de mieux
déterminer les compensations ou de réduire les antagonismes.
Il faut
accepter cela, sans gaieté de coeur,. mais l'accepter au lieu d'entretenir les
illusions, d'aller rechercher en Helvétie ou chez les Papous ,des modèles qui
ne conviendront jamais à notre pays.
N'essayons
pas non plus, par la loi, de réformer les esprits et les mentalités, idéal
suprême ou suprême pensée des marchands d'utopie.
Si le législateur terrorisé n'écoute que
les “ démocratolâtres ”, il fabriquera un peu plus d'entropie.
Or
justement, il faut réduire l'entropie pour redonner vie à une vraie
concertation sur les modalités. Il faut délivrer les autorités du respect des
rites pour leur redonner la foi. Il
faut donc abroger les dispositions entropiques. Il faut également restaurer
l'autorité et la supériorité morale.
52. La restauration de l'autorité et de la supériorité morale
L'autoritarisme, c'est l'autorité sans
la supériorité
morale.
La
restauration de l'autorité passe par conséquent par la régénération des outils
et des pratiques de l'aménagement par les décideurs publics et la conviction
qu'on dispose de bons instruments, car ils le sont, même s'il faut les remettre
à neuf, pour la plupart.
Cette
régénération commence par celle de l'État, qui doit donner l'exemple dans ce
qui relève de lui et oser parler, autrement que par loi interposée, aux
collectivités locales, premières responsables de l'aménagement. I1 faut la
supériorité morale pour parler mais l'État l'a perdue. Ses interventions
actuelles (contrôle de légalité notamment) sont perçues comme des
manifestations d'autoritarisme à contretemps.
Cette
régénération qui concerne le contenu de l'aménagement et ses décisions,
s'applique également à la façon de dialoguer entre l'État, les collectivités et
les citoyens. Or le contact est aujourd'hui souvent rompu. I1 faudrait bien
qu'il soit rétabli tant les individus ont besoin de propos clairs et
conséquents, égarés qu'ils sont dans l'entropie. Ici ou là, d'ailleurs, des
agents de l'État se mêlent ainsi de ce qui ne les regarde pas ou acceptent
qu'on fasse appel à eux. Un mot d'ordre clair et courageux du gouvernement ne
peut y suffire en raison de la décomposition profonde des services publics mais
il y a certainement en eux plus de ressources et d'énergie endormies qu'on ne
croit.
I1
reste également à mettre les collectivités devant leurs obligations. On ne leur
a pas transféré des compétences en ce domaine pour qu'elles se comportent comme
autant de républiques insulaires autonomes.
C'est la raison pour laquelle il faut restaurer le schéma directeur au lieu de préparer son déclin par des directives
territoriales d'aménagement, exposées elles-mêmes à l'entropie.
C'est
par cette voie que la supériorité morale reviendra, que les autorités oseront
reprendre le chemin d'une concertation vraie sur les modalités du contenu de
leur décision. Mais seule la présence de l'État aux côtés des collectivités
locales est de nature à réduire la stérilisation de la concertation provoquée
par la politisation des débats locaux. Encore faut-il que les ramifications
locales de l'État n'apparaissent pas autant comme des créatures au service d'un
gouvernement temporaire. I1 faut qu'elles redeviennent ce qu'elles n'auraient
jamais dû cesser d'être, des représentants de la cohérence et de la
rationalité. C'est une autre condition de leur supériorité morale.
5.3. La diversité nécessaire des modalités de
concertation
Cette
observation a un caractère plus technique.
La manière
de dialoguer, d'abord entre l'État et les collectivités, ensuite entre les
autorités quelles qu'elles soient et les citoyens ne peut pas être enfermée
dans le carcan simpliste et grotesque des dispositions actuelles.
Chaque
décision d'urbanisme ou d'équipement implique un régime spécifique et adapté.
Le régime ne doit pas être fixé par des textes normatifs si l'on veut éviter
qu'il n'y ait que des rites et jamais la foi.
Quel
rapport y a-t-il entre une grande infrastructure nationale, un schéma directeur,
un P.O.S., une Z.A.C., une D.U.P. très locale pour une école ou un gymnase ? Aucun, sinon qu'il
y aura des dérangés, sinon qu'il faut s'expliquer avec les citoyens sur le
pourquoi et le comment, récupérer leurs idées, apporter les compensations possibles
à leur dérangement.
Il faut
que l'obligation d'informer et d'écouter ne soit pas juridique mais
sociologique et elle le devient quand les autorités sont sûres d'elles, osent
sortir de la tranchée, ont recouvré une certaine supériorité morale, savent ce
qu'elles veulent et ce qu'elles font.
J'ai le
souvenir d'avoir étudié avec la Commune et des habitants onze variantes du
tracé d'une déviation avant que le P.O.S. ne soit rendu public. C'est un peu
beaucoup sans doute, mais en ce temps-là il y avait un arbitre. J'aurais
d'autres exemples à citer bien plus difficiles. On parvient à des résultats
pourvu que l'on n'apparaisse pas aveugle et que l'on s'exprime avec
détermination et humanité. Quiconque intervient dans l'aménagement ‑ élu
ou fonctionnaire ---a des chances d'y parvenir même si c'est difficile mais il
faut qu'ils soient ensemble; Les deux
légitimités se complètent devant les gens. [ même s’ils expriment des points de vue différents]
Si
j'avais à légiférer ou à réglementer, je ferais peu de chose. J'examinerai,
procédure par procédure, ouvrage par ouvrage, les bonnes modalités d'introduire
une seule obligation, celle d'afficher un dossier avant l'engagement de
l'enquête publique de manière à pouvoir modifier librement le projet sans être
tenu par le formalisme ultérieur, qui empêche quelquefois de faire mieux parce
qu'on a peur du contentieux. En matière d'autoroutes interurbaines, le système
est assez bon
L'enquête publique, si
souvent décriée, est nécessaire et parfaite (à l'exception du nombre insuffisant
de commissaires-enquêteurs et de leur dérisoire rémunération ). Par son
formalisme rigoureux, elle permet d'enregistrer les ultimes observations. Elle
prend acte des oppositions, des réserves et plus rarement des attitudes
favorables. Elle est la phase consignée
de la concertation. On ne peut pas s'en passer et il n'est pas honnête
intellectuellement de laisser croire, qu'en la réformant, on peut en tirer plus. En revanche, il faut supprimer
les enquêtes publiques génératrices d'illusion. On a deviné lesquelles.
5. CONCLUSION
L'entropie n'est pas une fatalité mais il faut avoir le coeur bien accroché pour le croire ou croire aujourd'hui que le bon sens reprendra le dessus.
La concertation vraie
peut entrer largement dans les moeurs si on veut bien ne pas la
transformer en rites obligatoires dépourvus de signification pour les autorités
comme pour les citoyens.
Le
recours à la loi doit rester très subsidiaire. La pratique du dialogue doit
avoir le dessus.
Cette façon de voir a naturellement
l'inconvénient d'exiger de réels efforts de la part de tous et peut-être
l'insurmontable handicap de priver un ministre du plaisir ineffable de sécréter sa loi sur
le sujet ‑ une de plus ‑ sans se soucier de l'ENTROPIE.
Antoine GIVAUDAN
12. 12. 92