“ EN TON NOM, PAYSAGE... ”
POLEMIQUES
ANTOINE GIVAUDAN
(
11 FEVRTIER 1993 )
REVUE “ ETUDES
FONCIERES ”. N° 58. MARS 1993
J’ai grogné contre cette loi stupide et je fus sans doute le seul à le faire ( bien que je ne l’aie pas vérifié ).
J’avais pourtant raison sur toutes les lignes.
Les directives d’aménagement du paysage, on les cherche avec une
lanterne dans les caves de l’environnement et des collectivités. Ce n’est pas
plus mal.
Quant au permis dit « paysager », il est essentiellement un moyen de produire du dossier
incomplet dans l’instruction du permis de construire.
Je m’en doutais un peu mais mes tournées d’inspection le confirment
les uns après les autres. En revanche, il ne semble pas avoir encore produit
beaucoup de contentieux. Une chance ; les « minorités marginales hostiles » n’ont pas
encore dû penser à exploiter ces torchons que sont si souvent les « volets
paysagés ». Pourvu que ça dure !
Source de pollution juridique que nul n’a osé tarir d’un trait de
plume.
On
se demande parfois s’il y a quelqu’un qui commande et qui sait où l’on va. Le
gouvernement demande au Conseil d’Etat d’examiner les difficultés d’application
d’un Code de l’Urbanisme, sensiblement compliqué en dix ans. Il en ressort un
rapport qui vaut ce qu’il vaut, qui reste silencieux sur bien des questions,
mais aborde quand même quelques vrais problèmes et présente des propositions raisonnables.
On se dit, quand on ne suit que d’assez loin l’actualité juridique “ Tiens, ils
prennent conscience de la désagrégation de l’Etat de droit, en ce domaine et
semblent vouloir réagir ”. Puis on découvre dans le Journal
Officiel du 19 janvier 1993 “ la loi 93.24 du 8 janvier 1993 concernant
la protection et la mise en valeur des paysages ” et l’on reste
pétrifié, saisi d’effroi. Il est patent que les inspirateurs et auteurs de la
loi n’habitaient pas sur la même planète.
Voté
le 3 décembre 1992 en première lecture par l’Assemblée Nationale, soumis à la procédure
d’urgence, ( bb ) adopté définitivement le 22 décembre, voici un
texte bâclé, polluant un peu plus le Code de l’urbanisme, au pire nuisible, au
mieux inutile qui ne rassurera que les incompétents ou ceux qui trouvent leur bonheur dans tout
ce qui crée de l’imprévisible. On ne protégera ni ne mettra en valeur les
paysages avec ce texte là.
( bb ). [ C’est devenu une manie de bâcler les textes pour satisfaire son ego et sa vanité à la va vite. ]
Le
nouveau
galimatias juridique produit à la hâte par le Parlement sur
proposition du Ministère de l’Environnement, se résume en quelques idées :
·
création d’une
nouvelle source de droit de l’occupation du sol : les directives de
protection et de mise en valeur des paysages. On les appellera les “ directives ”
dans ce texte ;
·
érection des chartes
des parcs naturels régionaux en directive quant à leurs effets de droit ;
·
tripotage d’articles
du Code, concernant les POS, les installations et travaux divers, le permis
de construire ;
·
tripotage du Code
rural concernant le remembrement...
·
tripotage du Code de
l’expropriation concernant les commissaires enquêteurs ;
·
modification de la
composition de la Commission des sites.
On laissera aux
connaisseurs du Code rural le soin d’apprécier les effets bénéfiques des
dispositions nouvelles. Pour ce qui est du reste, il faut s’attendre à un peu
plus d’entropie juridique sans avantage pour les paysages, mais des
inconvénients certains pour l’action cohérente et compréhensible des
collectivités publiques et la clarté et la sécurité juridique. Mais qui se soucie
de ces valeurs-là ?
LES DIRECTIVES DE PROTECTION ET DE MISE EN VALEUR
DES PAYSAGES
“ Les directives déterminent les orientations et les
principes fondamentaux de protection des structures paysagères : elles
sont applicables aux territoires remarquables par leur intérêt paysager ”.
Orientations, principes fondamentaux, territoires
remarquables, on comprend en langage courant ce que ces mots veulent dire.
C’est une autre affaire de les définir avec une
rigueur suffisante pour leur faire produire les effets de droit que la loi leur
confère en les rendant opposables aux schémas directeurs et aux POS ainsi
qu’aux demandes d’autorisation d’occuper le sol ( permis de construire etc...)
en l’absence de POS ou lorsque le POS est incompatible avec la directive.
Sans doute la pauvreté des études préparatoires
aux schémas directeurs ( quand il y en a ) et aux POS ( il y en a trop
) en matière de paysage, l’indigence de la réflexion sur l’espace actuel et les
transformations
que le document est susceptible de rendre possible,
inciteraient-elles à ordonner aux collectivités locales responsables de leur
établissement de dépenser un peu plus en études, de penser mieux, d’avoir
conscience... Mais on ne donne pas d’ordres aux collectivités décentralisées.
Par conséquent, l’Etat établira et approuvera des directives -- et la lacune
sera comblée. On touche là au vice congénital même du nouveau système
décentralisé dans le domaine de l’urbanisme. Chaque fois que surgit une préoccupation --
celle du paysage n’est pas nouvelle au demeurant --, il faut inventer un
dispositif et une procédure nouvelle qui vient se cogner aux documents
d’urbanisme décentralisés. On avait déjà les lois d’aménagement, on
aura pire. Et comme nul n’est en mesure de gérer le droit ainsi pollué, il
faudra attendre dix ans de jurisprudence aléatoire, hésitante, contradictoire, pour avoir la confirmation que nul ne sait où l’on
va. Le dire aujourd’hui, c’est faire du mauvais esprit.
·
L’Etat n’a pas de
moyens financiers d’études pour préparer des directives ;
·
Il ne dispose guère
plus d’administrations locales en mesure d’engager un travail
sérieux ;
·
Les territoires
remarquables doivent être définis en concertation avec les collectivités
locales, ce qui permet des palabres à n’en plus finir ;
·
L’élaboration de
directives fait l’objet d’une concertation avec l’ensemble des collectivités
territoriales intéressées et les associations de défense de l’environnement
agréés, ainsi que les organisations professionnelles. Voilà qui pousse au
dynamisme pour avancer ;
·
Et pour couronner le tout, elles sont
approuvées par décret en Conseil
d’Etat.
Si l’on avait voulu qu’il n’y
ait pas d’actions concrètes en faveur des paysages français remarquables, on ne
s’y serait pas pris autrement. Cette loi c’est du sabotage.
Du
bel et bon sabotage ! En effet, il est bien du rôle de l’Etat de rester
présent dans l’aménagement de l’espace parce qu’il est seul, avec ses
fonctionnaires désintéressés, capables d’avoir un regard extérieur, d’installer
le souci du paysage, là où on ne l’a pas afin de sauvegarder certains paysages
non concernés par la loi de 1930, mais il doit s’y prendre autrement. Avec
cette loi, s’il se mêle de paysage, on lui rétorque “ Payez l’étude d’une
directive ” là où l’on se moque du paysage. Et là où l’on ne s’en moque
pas, soit qu’on y soit sensible, soit qu’on soit hostile à un ouvrage
important, à un projet d’intérêt général ou je ne sais quoi, les tribalismes locaux
appuyés par les collectivités réclameront une directive pour y faire obstacle.
C’est une loi d’inconscients et d’incompétents. Il est déjà bien malaisé d’agir
dans les sites inscrits. Croire qu’on fera mieux avec ces directives, c’est
méconnaître à la fois le droit, l’administration, les collectivités et la
réalité. Seigneur
ayez pitié !
DES PARCS NATURELS REGIONAUX
Il
s’agit là d’une pathologie différente et inattendue. On subodore l’esprit aux abois
qui veut à tout prix fournir du paysage à n’importe quel prix, dans tout ce qui
se présente. On donne d’abord un grand coup de chapeau aux parcs naturels
régionaux : “ ils constituent un cadre privilégié des actions menées par
les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du
patrimoine naturel et culturel ”.
La
charte comportera donc un plan ... accompagné d’un document déterminant les
orientations et les principes fondamentaux de protection des structures
paysagères du parc.
La
charte est élaborée par la Région, avec l’accord des collectivités
territoriales intéressées. Elle est approuvée par décret simple cette fois,
mais pour seulement dix ans.
Les
documents d’urbanisme doivent être compatibles avec la charte.
Et
voici comment, sur de vastes espaces, le parc naturel régional qui était entré
dans les moeurs avec une harmonie juridique parfaite, change radicalement de
fonctions, d’effets, au mépris de cette harmonie. Voilà où conduit l’ignorance
et l’incompétence.
LES TRIPOTAGES DU CODE DE L’URBANISME
I. Article
I.123.1. 2ème alinéa :
“ les POS doivent, à cette fin, en prenant compte la préservation de
la qualité des paysages et la maîtrise de leur évolution... ” Et voilà un
motif de plus d’annulation d’un POS dont les dispositions transformeraient une
part du paysage actuel. Et vive la
stabilité de la règle de droit !
II. Article
L.123.1.7° :
“ Identifier et délimiter les quartiers, rues, monuments, sites, éléments
de paysage et secteurs à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d’ordre
esthétique, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les
prescriptions de nature à assurer leur protection ”. Les POS le
permettaient et le prévoyaient déjà. Mais naturellement chaque nouveau venu, qui ne connaît rien
à ce qui existe, ajoute ce qu’il peut pour donner l’impression de combler des
lacunes.
III.Le
nouvel article L.422.2 :“ Tous travaux
ayant pour effet de détruire un élément du paysage identifié par un plan
d’occupation des sols en application du 7° de l’article L.123.1 et non
soumis à un régime d’autorisation doivent faire l’objet d’une autorisation préalable au titre des installations et travaux divers
dans les conditions prévues par décret en Conseil d’Etat ”. Voilà un petit
chef d’œuvre. Inopérant ou effrayant ? A la lettre, l’agriculteur qui
plante des arbres fruitiers dans une prairie doit demander maintenant une
autorisation ! On verra bien ce qu’on en fera mais avec cet article on
peut prendre bien des personnes au dépourvu.
IV.On précise l’Article L.130.1 qui définit les espaces boisés classés. “ Ce
classement peut s’appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux
de haies, des plantations d’alignements ”. Les POS le permettaient déjà -- même
observation qu’au § II.
V. L’article
4 modifie l’article L.421.2 pour
fixer le contenu du permis de construire “ le projet architectural
précise, par des documents graphiques ou photographiques, l’insertion dans
l’environnement et l’impact visuel des bâtiments, ainsi que le traitement de
leurs accès et de leurs abords ”. Nous y voilà. La définition des pièces de la demande de
permis de construire avait échappé au subjectivisme. Or, dès à
présent, malgré la netteté des textes, les services communaux ne se privent pas
de demander des pièces imaginaires et de déclarer ainsi les dossiers incomplets, ce qui leur
fait gagner du temps, ce qui peut aussi venir du maire qui veut gêner un
demandeur, ou ce qui permet aux deux de s’occuper de ce qui ne les regarde pas.
Eh ! bien avec ce texte il pourront s’en donner à cœur joie. Les requérants
pourront en faire autant et les tribunaux mettront dix ans pour qu’on ne sache
pas encore si les documents sont suffisants ou non. Une catastrophe en deux
lignes, des délais allongés, des risques. Un texte criminel et ravageur comme
on en fait rarement car il concerne des centaines de milliers de gens,
demandeurs de permis de construire. A
abroger d’urgence. L’exigence
de qualité et de respect du paysage ne passe pas par ces voies là mais
qu’importe. Quand on fait une loi, il faut bien y mettre quelque chose qui ait
une application pratique et immédiate. La voilà. Depuis le 10 janvier,
les dossiers mal faits, donc illégaux, commencent à s’accumuler, mais nul
n’en est conscient.
VI.L’article
5 étend aux ZAC les maléfices
affligés aux POS. Normal
LES TRIPOTAGES
DU CODE DE L’EXPROPRIATION
Désormais,
les commissaires enquêteurs ne seront plus recrutés dans les ruisseaux. Ils
seront inscrits sur une liste d’aptitude présidée par une belle commission.
Voilà qui rassure.
Le
commissaire - enquêteur pourra organiser des réunions publiques en présence des
maîtres d’ouvrage, mais attention, avec l’accord du président du tribunal
administratif. On se demande bien pourquoi cet accord est prévu. L’incompétence
se loge vraiment partout.
La
perle est cependant dans l’article 21.§ IV, qui crée un article 8 bis dans la loi du 12 juillet 1983 : “ pour les opérations visées au deuxième
alinéa de l’article L.11.2 du Code de l’expropriation pour cause d’utilité
publique, le commissaire enquêteur ou les membres des commissions d’enquête
sont désignés dès le début de l’élaboration du projet ”. Un décret en
Conseil d’Etat précise les modalités d’application du présent article.
Qu’est-ce que “ le début de l’élaboration du projet ” ?
On
retrouve ici l’une de ces dispositions générales stupides inventées par des
esprits qui ne connaissent rien à rien. L’ennui est que la procédure risquera
la nullité ; il faut donc faire confiance au Conseil d’Etat, puisque le
texte implique un décret en Conseil d’Etat, pour que “ le début ”
soit ce qu’il est aujourd’hui et qu’il n’y ait pas une complication de plus.
LA
COMMISSION DES SITES
Le nombre des membres de la commission des sites enfle à vingt-cinq
personnes.
Le président du Conseil Général désignera cinq personnalités
qualifiées. C’est une avancée de la démocratie comme on dit.
LA DICTATURE DU PAYSAGE
Nous
sommes devant l’un des plus beaux exemples de dérèglement des esprits. C’est du
moins l’esprit de cette loi. Le paysage doit être protégé.
Protégé
signifie pour quiconque comprend le français : “ On n’y touche pas ”. On
commence donc par protéger le paysage avec des normes juridiques plus ou moins
concrètes et localisées, ensuite si on doit établir un document d’urbanisme, on
doit obéir à ces normes. Or un document d’urbanisme protège donc interdit, mais
il permet aussi de faire ou prévoit de faire ( notamment des infrastructures )
des choses qui changent le paysage. Sa vraie fonction est de permettre un arbitrage global.
Interdit !
Si le document d’urbanisme existe, il y a toute chance pour que ce qu’il permet
et prévoit soit incompatible avec la directive. Si directive il y a. On pourra
cependant échapper à cette absurdité en excluant du champ de la directive ce
qui ne doit pas être interdit par ce qu’elle édicte. Naturellement les uns
voudront que la directive empêche de faire la route ou le machin qu’ils ne
veulent pas. Ainsi de suite, etc... On rougit de honte devant le désordre
juridique et psychologique supplémentaire introduit par cette loi. Quand les pollueurs du
droit seront-ils les payeurs ? Ce principe doit aussi
s’appliquer dans ce domaine sinon l’irresponsabilité coupable n’aura plus de
limite. Encore un texte à abroger in globo, sans entrer dans le détail.
La
seule chose qui m’ennuie, en écrivant ainsi, est de laisser croire que je
méprise le paysage et les exigences qu’il impose à tous ceux qui ont un pouvoir
ou une influence sur les transformations qu’il peut subir.
Mes
convictions passées n’ont pas changé. Je dirai même qu’elles se sont durcies.
La qualité de l’urbanisme, celle du paysage urbain qu’on crée, le souci de la
sauvegarde des espaces naturels -- relisez le texte “ ut
permaneat natura ” !
que j’ai signé en 1979 -- ( Cf.[1980-06-00---H-UT-PERMANEAT-NATURA]) doivent être un impératif supérieur des
collectivités publiques et de tous les grands aménageurs de l’espace. Cet
impératif doit passer dans leur culture et leurs actions. Il y est souvent. Pas
toujours. Et s’il n’y est pas, il faut se demander pourquoi. La réponse est
facile. Si
facile à savoir qu’il devient évident qu’une
telle loi ne changera rien à rien quant aux résultats, mais compliquera
beaucoup, si on l’applique, la vie de tous les jours.