« UNE
OBSCURE TRANSPARENCE »
ANTOINE
GIVAUDAN
( 12 FEVRIER 1993 )
REVUE « ETUDES FONCIERES ».
N°58 MARS 1993
ORIGINE ET
DESTINATION
On se gargarise
volontiers de mots trompeurs comme s’il suffisait de qualifier les choses comme
on souhaite qu’elles soient pour qu’elles
deviennent telles. La loi en question, ici critiquée a compliqué souvent
les choses sans bénéfice pour la probité mais il serait inconvenant de chercher
à en connaître l’efficacité.
Un pareil article
ne vise pas plus à être efficace mais il permet à son auteur d’apaiser un
instant sa mauvaise humeur. Il n’y a plus rien de bon à attendre.
La transparence de la vie
économique et des procédures publiques est un objectif légitime. Encore faut-il
qu’au nom de cet objectif on ne crée pas d’inextricables situations parce qu’on
légifère à la hâte, sans mesurer les effets pernicieux inconsciemment induits
par ignorance et incompétence. C’est, en première analyse, l’impression produite par
certaines dispositions de la loi du 29 janvier 1993 sur la corruption et la
transparence.
Hasardons quelques premiers commentaires de ces textes souvent maladroits qui n’ont qu’un rapport éloigné avec l’objectif de la loi, comme si le ministère de l’Equipement, mis en demeure de livrer sa part de loi, sans avoir le temps d’y réfléchir vraiment, avait sécrété ce qui lui passait par la tête. Nous ne retiendrons que le chapitre qui traite de l’activité immobilière.
L’article 55 introduit dans le Code de l’urbanisme un nouvel article L.311.4.1. selon lequel « seul le coût des équipements publics réalisés dans l’intérêt principal des usagers des constructions à édifier dans la ZAC peut être mis à la charge des constructeurs ». Voici une exigence subjective de plus et une impropriété.
Le critère de « l’intérêt principal » est de nature à obscurcir pour longtemps les rapports de droit entre les collectivités et les aménageurs, ceux des aménageurs avec leurs constructeurs, et ceux des constructeurs avec leurs clients. Certes, les ZAC donnaient lieu à des exigences quelquefois excessives, mais il y avait d’autres manières d’y mettre fin. Encore faut-il en avoir la pratique. Quant à l’impropriété du mot « constructeur », elle n’est pas tout à fait un hasard. Cette persistance à ne pas admettre que dans une ZAC, c’est l’aménageur qui est à l’origine des participations, qui les négocie et en répercute le prix sur ses clients acquéreurs de charges foncières et de terrains, est un signe supplémentaire de la volonté de ne pas être clair. Passons.
La notion de « l’intérêt principal » est ensuite appliquée dans les Programmes d’Aménagement d’Ensemble ( PAE ). Les PAE sont une bonne idée, organisées incommodément et susceptibles de problèmes à retardement. Avec « l’intérêt principal » on aggrave encore les risques.
Dans l’article L.332.6.1 du Code de l’urbanisme, les équipements ( exigés ) devaient être « rendus nécessaires » par la réalisation de l’opération. Ce critère était objectif et restrictif. Il était normal qu’il en soit ainsi dans les cas prévus par l’article L.332.6.1. Eh ! bien non ! En y substituant le critère de « l’intérêt principal », on élargit sans doute sans le vouloir, le champ des exigences publiques ( article 56 ).
Il faut bien connaître l’aménagement pour comprendre que le régime des participations n’a pas à être régi par le même critère dans les ZAC, les PAE et ailleurs. Cette connaissance semble aujourd’hui perdue.
A son tour, l’article 57 énonce solennellement que le permis ( ou d’autres autorisations ) est le fait générateur des participations de toute nature et doit les prescrire.
C’était le cas depuis toujours. On met aujourd’hui dans une loi ce qui était dans un texte réglementaire. Pourquoi pas ?
L’article 34 de la
Constitution est élastique. Comme on le voit, une fois de plus, pour bien appliquer
les textes aujourd’hui en régime décentralisé, il ne suffit pas d’avoir les
textes, il faut dire comment on les applique dans une loi. A ce régime, le Code de l’urbanisme ressemblera dans dix ans
à l’Encyclopedia Universalis. ( 1 )
[ ( 1 ).
On n’est pas arrivé là hélas dirais-je car, reconnaissons qu’en huit ans les
pollution juridiques accumulées ont un peu transformé le code en décharge
juridique où chacun vient périodiquement déposer les déchets de ses idées. AG.
09-12-1999 ]
Mais ce texte est trompeur et laisse penser que la contribution en matière de PAE est due à partir de la délivrance du permis de construire, et non de l’ouverture de chantier -- comme cela a été prévu, d’ailleurs à tort, en 1985 -- voici une transparence obscure. Mais le bouquet de la transparence est dans le registre prévu par l’article L.332.9. J’aime pourtant les registres. Attendons le décret en Conseil d’Etat pour voir quelle monstruosité nouvelle pourra bien sortir de cette disposition et quelle sanction inattendue frappera l’oubli.
Il reste enfin l’article 58 qui complète l’article L.332.9. Avec cette disposition, on plonge dans l’incohérence. En 1985, la loi instituant les Pae avait très clairement défini qui était redevable de la participation : les constructeurs. Les aménageurs de ZAC en avaient été expressément exclus par l’article L.332.12. Le Ministère, dans un texte confus et signé par personne, avait laissé entendre que l’aménageur devait ou pouvait payer la contribution à la place du constructeur. D’où des échanges confus, mais toujours officieux. Eh bien voilà l’erreur rectifiée dans une transparence non obscure. Car l’article L.332.12 est resté ce qu’il est, mais l’alinéa nouveau exempte les constructions édifiées dans les ZAC de la contribution liée au PAE. Quel sort sera réservé aux ZAC reposant à la fois sur les contributions du PAE et les participations de l’aménageur ? Le Ministère de l’Equipement, coupé de la réalité, ne s’en souciera pas, mais l’obscurité et l’insécurité nouvelles qu’il vient de créer est en contradiction parfaite avec l’intitulé de la loi. Ainsi soit-il !
Il semble qu’il y ait quelque
chose qui n’aille plus dans les esprits. On redoute toute loi nouvelle par la confusion et l’entropie
supplémentaire qu’elle introduit, dans l’autosatisfaction béate.
A quand la clarté, l’objectivité et la rigueur ? La commodité aussi.
ANTOINE GIVAUDAN