REPRENDRE
LA LOI
LITTORAL"
par ANTOINE GIVAUDAN*
Directeur à la SARI ET
SEERI.
( SEPTEMBRE 1993 )
Etudes Foncières N° 61. décembre 1993
ORIGINE ET DESTINATION
J’avais assisté à ce colloque, sans être invité à y présenter une
contribution et sans intervenir au cours des débats. Quelques amis même s’en
étonnèrent.
Sans contester l’intérêt et la justesse des observations émises, le
spectacle de pantins se débattant dans la glu d’un texte, comme des mouches sur
un papier collant, m’avait empli d’un sentiment de commisération. On peut
toujours parler, soit pour ne rien dire, soit pour se faire remarquer, mais ce
ne fut jamais mon genre. J’ai toujours aussi su me taire, même quand j’ai
quelque chose à dire, quand on est devant des sourds.
Or ce que j’avais à dire était trop complexe pour être livré en
quelques interjections et condamné d’avance par une imbécillité collective
chronique. Je me suis donc tu. J’ai ensuite écrit cet article critique sans
proposition, ce qui n’est pas non plus mon habitude. Etre critique soit, mais
négatif, non, devant une telle question.
C’est pourquoi plus tard, pour mon
plaisir et avec l’idée que peut-être quelqu’un reprendrait la balle au bond, j’ai livré mon
« secret » sur cette question. ( Cf.[1995-11-00---H-ESPACES-NATURELS-ET-DEVELOPPEMENT-URBAIN]). Nul n’y fit cas. Comme d’habitude. ( Cf. #169A# )
La formulation de la loi Littoral de 1986 et les
développements que la jurisprudence en a tiré posent un problème plus
fondamental en ouvrant la porte au subjectivisme juridictionnel. (
Note de le rédaction )
0n ne compte plus les colloques
ou rassemblements qui ont pour objet la loi du 3 janvier 1986 relative à
l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. Le dernier
auquel j'ai eu le plaisir d'assister se tenait a Toulon, à l'initiative de
l'Association des praticiens et théoriciens de l'urbanisme et d'élus locaux
souvent insatisfaits de ce texte. Son thème, « DU LITTORAL EN GENERAL ET DU LITTORAL MEDITERRANEEN EN PARICULIER », a donné lieu à des
communications et observations lucides, de la part de tous les participants
mais il m'a laissé sur ma faim. Sur ma faim, parce qu'il n'a pas dégagé de conclusions
opérationnelles.
L'impression qu'il m'en est
restée est celle d'une résignation devant une loi, dont la légitimité n'est pas
contestable ( on a rappelé plusieurs fois son vote à l'unanimité par l'Assemblée Nationale ) dont l'utilité est certaine
et dont les effets juridiques sont pervers. En somme, en résumant beaucoup,
attendons encore quelques années de jurisprudence et quelques efforts
administratifs d'explicitation de ce qu’elle signifie pour la géographie locale
et tout ira mieux. Dans cette attente, acceptons les contestations, les
annulations, les surprises et les retards. « C’est le métier qui rentre » ‑
comme on me disait, quand j'étais petit, lorsque je me tapais sur un doigt en
enfonçant un clou.
Les
récriminations des uns, devant les incertitudes inacceptables pour la vie
politique et économique, n’a d'égale que la satisfaction des autres à trouver dans
un texte matière à contentieux et à menaces, avec, au-dessus des parties, un juge qui se
fait de plus en plus urbaniste, aménageur ou protecteur selon les circonstances.
Et sans qu'on mette en cause son honnêteté intellectuelle, il faut bien reconnaître
que le juriste, devant un texte flou et confus, interprète, devient le maître
de la situation bien au-delà des procès qui lui sont soumis car les nuages
sombres et menaçants de la loi couvrent tout l'horizon du littoral,
méditerranéen ou pas, depuis sept ans; tant que la loi restera ce qu'elle est.
effet. chaque POS, chaque opération ( des schémas directeurs, il n'y en a pas
beaucoup ) sont exposés, de leur origine à leur achèvement, à des sanctions
imprévisibles, tant est féconde l'imagination des plaideurs et des magistrats.
Ma
conception de
l'état de droit, je l'ai écrit dans cette revue et ailleurs, maintes fois, n'est pas celle-là. Le droit a pour finalité de régler les conflits sociaux et
non les engendrer. Le droit public en particulier doit tendre à placer, le plus
souvent possible, les autorités administratives en situation de "compétence liée". ( Cf.[1991-04-02---H-DE-L-OBJECTIVITE-ET-DE-LA-COMMODITE-DU-DROIT]). Tout
texte qui produit l'effet inverse, qui ouvre le champ du pouvoir
discrétionnaire d'appréciation dans le sens du refus ou de l'octroi de
décisions de faire, est mauvais « même s’il est pavé de bonnes intentions comme l’enfer » ainsi qu’a parlé un participant du colloque de Toulon.
Mais
peut-être suis-je en retard d’une société, voire d'une civilisation, tant on
nous rebat les oreilles du modèle américain dans lequel on ne va pas aux
toilettes sans son avocat, au cas où...
Cela
dit, regardons la loi à la lumière des réflexions de ce colloque intéressant.
L'EFFORT D'OBJECTIVATION DU TEXTE
Avec
une bonne volonté touchante, tous les intervenants ont exprimé, implicitement
ou explicitement le souhait, que la loi provoque moins de surprises ou de
paradoxes sans remettre en cause son objectif protecteur. Les uns attendant
l'objectivité du juge, avec
l'accumulation de jurisprudence. Douce illusion !. Les autres, ‑
essentiellement l'administration de l'Etat ‑ attendant l'objectivité d'un
travail concret identifiant et localisant les protections ou interdictions
édictées SLII‑),ieC(i\,etiieiit
par les textes. C'est ce qu'a décrit le directeur de l’équipement [ du VAR ]. C'est le bon chemin mais une
partie du chemin seulement.
Vers une cartographie spécifique « Loi littoral ». L'Administration
a ainsi engagé depuis quelques temps uni important travail de cartographie
localisant les
concepts subjectifs de la loi, hameaux,
continuité des milieux urbanisés existants, espaces proches du rivage, espaces
boisés, espaces urbanisés, espaces 11011 urbanisés, enfin tous les espaces
énumérés à l'article L.146.6 ( sites et paysages remarquables ou
caractéristiques du patrimoine naturel ou culturel du littoral et les milieux "nécessaires
au maintien des équilibres écologiques" ).
C'est
un travail délicat et très utile, fondé sur des éléments de fait fournis par
des techniciens ou des scientifiques. C'est aussi un travail inséparable d'une
certaine appréciation contradictoire avec les collectivités locales qui ont,
dans certains domaines, leurs propres critères vernaculaires de jugement et
leur expérience du terrain.
Si le
travail est finement mené, il conduit à des traits sur des cartes. En urbanisme
concret, le droit sans des traits sur des plans est dépourvu de sens. C'est en cela que la loi a tant de mal
à légiférer sur le fond des problèmes. Et quand elle édicte un trait ‑ par exemple la bande des cent mètres
--, on sent bien que ça ne peut pas marcher partout et qu'il faut prévoir des exceptions
avec les difficultés d'interprétation qu'elles vont provoquer. Mais ces traits sur
les cartes, à supposer qu'ils soient tracés d'un accord commun de
l’administration de l'Etat et de la commune, n'ont strictement aucune force
juridique.
Au cours du colloque, on a
cependant relevé leur utilité juridique, car les autorités les évoqueront
devant le juge administratif lors des contestations et le juge administratif'
présent a exprimé tout son intérêt, sa curiosité attentive pour ce type de
document qui lui permet de mieux comprendre la démarche et la pensée
administratives.
Il s’agit là de paroles rassurantes de colloque, de
propos de bonne volonté, de bon sens courant, mais nous savons que sur le strict terrain du droit, souvent ce
qui semble évident ne l'est pas. Aussi tous les traits qu'on fera, en
concertation ou non, et après études sérieuses, ne tiendront pas car le trait
administratif ne saurait dire comment s'applique la loi. Seul le juge est en
mesure de le dire.
Juridiquement,
on n'a pas avancé d'un pas, même si, d'une manière probabiliste et
sociologique, on aura peut-être un peu progressé, ici ou là. Au demeurant. si
je pense qu’on peut délimiter bon nombre d'espaces à protéger, je doute qu'au
cours d'une réflexion globale sur un territoire donné. on puisse s'en tenir à
cette démarche étroitement sectorielle de protection. Les arbitrages sont nécessaires.
Cette démarche administrative,
opportune et nécessaire, ne résout donc pas le problème du subjectivisme législatif et juridictionnel
croissant
et je regrette que nul ne l'ait rappelé haut et fort ‑ même pas moi.
Je comptais le faire, vers la fin du colloque. mais les interventions de la
tribune ont duré trop longtemps en seconde partie pour qu'il y eut un débat.
Mais il fallait le faire en l'assortissant d'une proposition.
COMMENT SORTIR DU SUBJECTIVISME ? Le bon travail cartographique
ne peut prendre effet juridique qu'après avoir été transcrit dans le P.O.S
approuvé. Or, le P.O.S peut être attaqué pour violation de la loi littoral et,
ultérieurement, les décisions prises en application du P.O.S attaquées par voie
d'exception d'illégalité.
On n'en sort que si l'on admet:
* soit que l'approbation du
P.O.S, après accord de l’État, soustrait le territoire aux effets de la loi
littoral;
* soit, si l'on se méfie de
cette solution ( car on connaît la mollesse de l’Etat qui alterne d'ailleurs avec des excès
de zèle ), de transformer les traits en servitudes d'utilité
publique, indépendantes du P.O.S, édictées par l’Etat.
La seconde solution sanctifie, plus
définitivement, les protections concernées et évite à l'État de se prononcer
sur chaque modification ou révision.
L'acte instituant la servitude
devenu définitif objectiverait les protections et le risque de contentieux lié
à l'application de la loi littoral n'existerait plus. L'état de droit aurait progressé
d'un grand pas.
Il y aurait parallèlement à
mettre un peu d'ordre dans le droit des protections variées édictées depuis
quelques années au hasard de lois, de ministre en mal de notoriété, de lobbies
en mal d'avoir un os à ronger. C’est une autre question que l’Etat, qui ne
maîtrise plus très bien ses sécrétions, n'est pas actuellement en mesure de
résoudre.
Dans un article ancien, ( 1 ) je m'étais élevé contre la
technique ‑ voire la manie ‑ des lois d'aménagement et
notamment celle relative au littoral et m'étais étonné au sujet de cet article
L.146.6 du code, introduit par cette loi. qui prévoyait qu'un décret fixerait
la liste des espaces et milieux à préserver.
( 1 ). Du virus de la directive aux toxines des lois
d’aménagement. RFDA. 1988 ([1987-07-00---H-DU-VIRUS-DE-LA-DIRECTIVE-AUX-TOXINES-DES-LOIS-D-AMENAGEMENT])
Ainsi me semblait-il désormais
nécessaire, selon la loi, de dresser par décret la liste "concrète" de ces
espaces, avec leur délimitation naturellement, sans quoi le décret n'apportait
rien de plus que la loi.
On pouvait bien entendu
s'interroger su la force relative "de ce classement" par rapport au classement
proprement dit des sites ( loi de 1930 ); sur l'articulation entre ces deux
protections, et enfin sur l'utilité de la loi de 1930, dès lors qu'un site
répondant aux critères de l'article L.146.6 était reconnu par décret, puisqu'il
édicte clairement que les document,, d’urbanisme préservent ce qui ne se prête à aucune discussion. une fois cet espace
précieux délimité c'est-à-dire objectivé, identifié, localisé.
Ainsi le « préservatif »
de l'article L.146.6 une fois placé, le P.O.S ou le schéma ne pouvait
plus le contaminer en y admettant d'autres germes que ceux que laisse passer
cet article ( alinéas 2 et 3 ).
C'est ainsi que j'avais compris la loi avec cette mauvaise
habitude mentale consistant à penser que si l'autorité
administrative peut légitimement bénéficier et user de prérogatives sévères,
encore faut-il qu'elle ait du moins des obligations claires d'en définir le
champ géographique d'application et d'en assurer l'information de tous, par des
mesures de publicité adéquates.
Erreur profonde.
UN ETRANGE DECRET
Pour m'en convaincre, il m'a
suffi de lire le décret de 1989 ‑ décret simple au sur plus ‑ qui,
d'un seul trait, a répliqué la loi presque mot à mot, y ajoutant au passage (
quelques formations ou accidents géologiques non énoncés par la loi et lui
donnant force exécutoire sans le moindre signe d'un effort pour l'objectiver,
comme je le pensais.
De mon point de vue, ce texte
n’est pas régulier.
Une liste de catégories
abstraites de sites telle que la loi peut très bien la prévoir ainsi qu'elle
l'a fait, n’est pas une liste de sites telle que le décret devait le faire pour
donner force à la loi.
On comprend l'Administration, dépourvue de
moyens, d'idées, d'autorité pour définir un à un les sites, soumise à des
pressions diverses lui signalant des cas d'incurie communale, d'indifférence
vis-à-vis de la loi Littoral avec la complicité passive des autorités locales
de l'Etat châtrées par six années d'urbanisme décentralisé...
Elle a pris en vitesse un décret "tautologique".
Et
c'est ainsi qu'on perpétue le bon subjectivisme et que des administrations
locales ‑ comme celles du Var ‑
s'échinent à produire des documents
sans valeur et qui n'en auront jamais, car même si on les transforme ‑ horreur juridique
supplémentaire ‑ en
"prescriptions particulières" ( au
sens de l'article L.111.1.1 ), on
n'aura pas pour autant soustrait les
espaces concernés au subjectivisme législatif et juridictionnel.
« VAR
MATIN », le quotidien local, rendant compte du colloque
le lendemain, intitulait l'article: "UNE LOI A REFAIRE" à tort
ou à raison. À tort, car nul n'avait dit cela et la relation qui en était faite
se gardait bien d'émettre la moindre suggestion en ce sens. Le journaliste
exprimait cependant l'ambiance qui émanait des communications et des débats. La loi est difficile, incommode, peu compréhensible.
Un député a même fait son mea culpa d'avoir voté un texte aussi imparfait.
S'il n'avait voté que celui-là, on pourrait absoudre d'office le Parlement et
le gouvernement qui établit les projets de loi. Hélas !.
Non, ce
n'est pas une loi à refaire ‑ car on risquerait
de la refaire encore plus mal ‑,
mais UNE LOI A
REPRENDRE ‑
sur d'autres points encore que ceux qui ont été évoqués.
On
pourrait aussi l'abroger, mais les collectivités locales ‑ qui pariera le
contraire --rempliront les vides qui restent, peut-être pas tout de suite, mais
en vingt ans... La
décentralisation. commande qu'il y ait des interdits supérieurs aux gestions
tribales de l'espace, qu'il soit littoral ou non. ( Cf.[1999-11-02---H-LE-LOIN-ET-PRES]). Elle
commande que ces intérêts découlent de la loi. Elle n’empêche pas que ces interdits soient
énoncés de façon claire, certaine. objective, compréhensible...
Or, en
aménagement pour satisfaire à ces exigences élémentaires dans un état de droit,
il faut tracer des traits sur des cartes et publier ces cartes, à la bonne
échelle. Il faut un peu plus de travail et de temps. Foutaise.
Quand on pense à toute l'énergie stérilement dépensée depuis le 3 janvier 1986,
date de publication de la loi au Journal officiel, on en aurait eu des plans, des
cartes avec des traits en sept ans et la loi, au lieu d'être contestée par des
esprits chagrins ou intéressés, des esprits effarés par des jugements qui
surviennent quelques années plus tard.... serait entrée peu a peu dans le POS,
et les mentalités locales y instaurant à la fois les protections indispensables
et la sécurité juridique dans la légitimité.
Ne rêvons pas, ce
qui est évident n’apparaît pas souvent nécessaire.
ANTOINE
GIVAUDAN