LE PERMIS DE CONSTRUIRE AUJOURD'HUI: DECENTRALISATTON OU TUTELLE ?
LA DECENTRALISATION
A-T-ELLE APPORTE PLUS DE COMMODITE ET DE SECURITE
AU PERMIS DE CONSTRUIRE ?
ANTOINE
GIVAUDAN
( 10 FEVRIER 1994 )
COMMUNICATION
AU COLLOQUE DE SAINT BRIEUC
ORIGINE ET DESTINATION
Je
me suis permis, dans un colloque organisé en l’honneur de l’anniversaire de la
décentralisation de l’urbanisme et notamment du permis de construire,
d’expliquer la réalité, d’une façon inconvenante, pour un public peu préparé à
entendre parler des choses comme elles étaient. Au moins a-t-il passé un moment
à se divertir mais il m’a semblé, à l’entracte, que mon point de vue était plus
partagé que la salle n’avait semblé l’exprimer au travers des quelques
interventions qui eurent lieu. J’ai dû certainement choquer bien des « bien pensants ».
Sur
le terrain « scientifique », je me ferai une critique. Si
tout ce que j’ai dit est vrai et a été constaté directement par moi, dans un
nombre significatif de cas et dans plusieurs départements, au cours des années
88-93, les généralisations sont peut-être hâtives car elles ne reposent pas sur
une étude
épidémiologique en bonne et due forme comme je les aime. Le problème est cependant que nul ne se
hasardera à engager une telle recherche pour plusieurs raisons.
D’abord
l’administration, qui pourrait le
faire s’en fout et ne veut rien savoir. Les « chercheurs », pour
autant que ce terme ait un sens pour
ceux qui sont payés pour réfléchir sur l’urbanisme, le fait urbain ou la
société, sont des « démocratolâtres » ou des « nouveaux
conformistes » acquis à l’idée de décentralisation. Ils ne « cherchent » jamais sur les
terrains où ils pourraient être déçus. Enfin, dans le cas rare où quelqu’un en
viendrait quand même à regarder les choses comme elles sont, ce quelqu’un par
conformisme ne dira rien ou s’exprimera en périphrases alambiquées.
Mais il se peut aussi que j’ai été tenu à l’écart à cause de ma pensée, ici ou là, iconoclaste.
LA DECENTRALISATION
A-T-ELLE APPORTE PLUS DE COMMODITE ET DE SECURITE
AU PERMIS DE CONSTRUIRE ?
Un éminent penseur a écrit
un jour "toute
société oscille entre le tribalisme et la bureaucratie". ( Cf.[1983-10-00---H-LE-PETIT-MANUEL-DU-BUREAUCRATE-AMENAGEUR]. PRECEPTE N° 1 )
Avec la décentralisation et
plus spécialement celle de l'urbanisme ‑ pour le reste je serai plus
nuancé ‑ a vu le jour un régime nouveau que j'appellerai le tribalisme
bureaucratique.
Dans le court moment qui
m'est imparti, je m'attacherai à en présenter quelques unes de ses
manifestations et de ses conséquences dans l'étroit domaine du permis de
construire qui, comme chacun sait, est l'une des surfaces de contact entre les
pouvoirs publics, décentralisés ou non, et des personnes privées dans la grande
généralité des cas.
C'est pourquoi j'essaierai
d'abord de caractériser le syndrome tribalo-bureaucratique avant d'en
apprécier ses conséquences pratiques.
1. Le syndrome tribalo-bureaucratioue
Avant la décentralisation de
l'urbanisme, on pouvait dire du système qu'il était bureaucratique sous
surveillance tribale. L'administration disposait de prérogatives juridiques
propres, mais ne faisait rien sans l'avis, avisé, résigné ou teigneux des élus.
Selon son attitude (et peut être la forme comptait plus que le fond) l'élu
pouvait se plaire à exercer son pouvoir tribunicien plus ou moins publiquement
pour rendre l'administration plus compréhensive, moins sourde ou moins aveugle
selon le cas, même si elle pouvait avoir raison. Le lieu n'est pas ici
d'évoquer avec nostalgie ce curieux système de type purement napoléonien, ce
qui dans ma bouche est un compliment.
Avec la décentralisation,
les choses ont changé sensiblement d'une manière que ne révèle pas de la seule
lecture du droit, qui est resté à peu près semblable. II faut vivre le système
pour constater les manifestations concrètes de ce changement.
11. L'émergence du “ qui ”
au détriment du “ quoi ” .
Le permis de construire a
cette singularité que, s'il est bien demandé par une personne, physique ou
morale, la qualité de cette personne n'importe pas du tout, n'a et ne peut avoir
aucune incidence sur son instruction et le décision.
Chacun sait qu'on instruit
un projet, une chose, le "quoi",
en fonction de considérations techniques et juridiques et que la qualité du
demandeur ne compte pas.
A la limite, la demande
pourrait être anonyme.
Eh ! bien dans l'instruction
nouvelle et décentralisée on s'intéresse souvent de très près à "qui"
est le demandeur, comme si la personne devait intéresser le décideur. Cette
attention touchante pourrait être mise au crédit de la décentralisation, si on
ne savait pas qu'il y a des personne grata et non grata et, que selon le cas,
l'instruction est sensiblement différente, dans la vitesse, la vigilance, voire
l'issue finale de la décision.
Sans doute ne faut-il pas
exagérer la fréquence de cette instruction très personnalisée, mais elle a un
effet indiscutable: la tentation du demandeur de montrer patte blanche même
dans les cas où il n'aurait pas lieu de s'inquiéter car il sait que sa qualité
n'est pas indifférente et si ce n'est pas le cas, il l'imagine, ce qui revient
au même. C'était bien moins le cas auparavant car le fonctionnaire de l'Etat,
sauf dans de rares espèces particulières, témoignait d'une totale indifférence
à son égard
12. La diversification des exigences bureaucratiques locales
La demande de permis de
construire se compose d'un formulaire de demande et de pièces à y joindre dont
la liste est limitativement énumérée au dos du formulaire. Ainsi, l'usager
sait-il ce qu'il doit obligatoirement ou éventuellement joindre à sa demande et
ce que l'administration est en droit de lui demander, sans lui demander plus
que ce qui est prévu. J'y avais personnellement veillé en 1977-1978 quand on
avait revu tous les formulaires de demande d'autorisation. C'est une garantie
pour l'usager même si la liste peut paraître impressionnante.
Avec l'instruction
décentralisée, il semble, et je l'ai constaté maintes fois, que de nombreuses
pièces, non prévues par les textes, soient demandées. Elles concernent le plus
souvent:
n
la qualité de propriétaire, qu'il est demandé
de prouver alors qu'il est prévu que cette qualité est déclarée par le
demandeur sous sa responsabilité et sous la sanction de nullité. s'il ment;
n
la production des statuts des sociétés;
n
la consistance des logements dans le projet
lui-même;
n
des règles de construction concernant la
sécurité, quand ce n'est pas nécessaire;
n
et toutes sortes d'exigences surprenantes
dans les cas un peu compliqués;
n
de curieuses manières d'instruire consistant
à charger le demandeur d'aller recueillir l'avis de certains services (eau,
assainissement, électricité)
n
la
production de documents que l'administration possède déjà (cône d'envol d'un
aérodrome par exemple, ou d'autres servitudes...);
n
des
photographies, des dessins...
Je ne parlerai que pour mémoire du nombre de
dossiers demandés au-delà de quatre. On se demande ce qu'ils en font. Or un
gros dossier coûte cher.
Quand vous dites, "il n'y a pas lieu que je produise
ceci ou cela..." on vous répond "ici, on fait comme cela".
On se prend à penser qu'il
faudrait peut être écrire au maire pour lui rappeler que... mais tout compte
fait, on craint d'aggraver son cas et on s'exécute
Et si, au cas où vos rapports avec le service
instructeur décentralisé sont bons, et ils le sont généralement, vous avez une
explication, parmi d'autres, de cet enrichissement insolite du formalisme. On
vous dit: "C'est un élu qui l'a demandé !". Est-ce vrai ou faux ?
Allez savoir mais même si c'est vrai, ce n'est pas plus légal pour autant.
Je terminerai avec le procédé
le plus élégant qui est celui qui consiste à vous demander poliment de retirer
votre demande afin qu'il n'y ait pas lieu à décision du tout à prendre.
13. Un vent de fantaisie souffle sur les
délais.
Depuis 1970, l'instruction est
enfermée dans des délais stricts et sanctionnés par le permis tacite, sauf dans
certains cas.
Même autrefois, le respect
des délais n'allait pas de soi et il fallait bien quelquefois jongler avec les
textes, mais j'ai souvenir d'une pression constante de l'opinion sur cet aspect
de l'instruction (milieux professionnels, parlementaires, voire préfets,
etc...). Un ministre avait même eu l'imprudence d'annoncer à la télévision en
1977 que tout devait aller plus vite avec la déconcentration de l'instruction
dans les subdivisions. Quelle grêle de réactions !
Depuis la décentralisation,
on n'entend plus parler de rien. Est-ce que les choses vont plus vite ? Nul
n'en sait plus rien non plus alors qu'avant on avait une idée des délais
moyens. II faut se faire demandeur pour comprendre que les dossiers déposés
sont rarement complets et qu'il y manque toujours des pièces (§ 12) et que bien
souvent, la meilleure technique, dans les affaires importantes consiste à
procéder à une sorte de pré-instruction avec les services voire avec l'élu
compétent. II n'est pas rare non plus que celui-ci se vexe d'apprendre qu'une
demande a été déposée alors qu'on ne lui en a pas parlé ! Car il doit être
informé avant tout le monde.
On en arrive à penser, mais
ne généralisons pas, que les délais du code n'ont plus beaucoup de
signification.
14. Les conséquences de l'inexperience et de
l'isolement
du
personnel décentralisé ou déconcentré.
Je ne voudrais pas qu'on
interprète mal cet intitulé. Les fonctionnaires municipaux comme les agents de
l'Etat des subdivisions de l'équipement, chargés de l'instruction des
autorisations ne sont pas plus obtus ou moins compétents qu'avant. Ils sont
même très avertis des subtilités du droit qu'ils pratiquent. Ils ont aussi
l'avantage de pouvoir connaître plus facilement les lieux puisqu'ils sur un
plus petit territoire. Les fonctionnaires municipaux restent certainement à un
même poste très longtemps. Ceux de l'Etat, en catégorie A, sont plus mobiles.
Toutefois, un excès d'incrustation comme un excès de volatilisé comportent l'un
et l'autre des avantages et des inconvénients que la décentralisation peut
accuser mais ce n'est pas le sujet du débat.
II reste que quatre
observations peuvent être faites.
A. Les cas complexes
Le permis de construire présente
parfois, assez rarement, des cas d'une extraordinaire et passionnante
complexité. On ne peut reprocher au fonctionnaire décentralisé ou déconcentré
de n'en avoir jamais rencontré de semblable. Un champ communal n'offre qu'un
échantillon restreint des difficultés originales. II limite l'élargissement de
la culture et de l'expérience.
La réaction risque alors
d'être :"on n'a jamais fait
cela".
On ne sait pas comment
traiter le problème, on ne sait pas si on peut le traiter. Conclusion: il est
impossible de le traiter.
II est difficile de
surmonter cet obstacle lié à la pure capacité conceptuelle des individus. II
peut être gênant pour le fonctionnaire municipal de demander conseil à la DDE
ou à la commune voisine, et pour le fonctionnaire déconcentré de faire de même.
C'est avouer son incompétence à des témoins. II est également gênant de s'en
remettre à ce que suggère le demandeur qui a l'expérience de la difficulté car
il est un peu suspect de proposer une solution qui l'arrange.
La décentralisation a
déconnecté les services d'un réseau de savoir qui existait, avec des
performances inégales, c'est vrai, au sein de l'Etat, car il y a toujours eu
des caractères qui se croient humiliés de demander conseil et d'avouer leur
ignorance. La décentralisation a aggravé le phénomène en favorisant
l'isolement.
La tendance est alors pour
le demandeur de consulter un avocat ou un professeur de droit et de produire la
consultation. Cela prend quelque temps et coûte 10 000 F au moins.
B. La psychose précautionneuse
Elle sévit dans les communes
où l'on opère en ambiance contentieuse, comme l'armée travaille en ambiance
chimique. Cette ambiance peut tenir aux agissements maniaques d'un
"quérulent processif" comme disent les psychiatres, qui engage procès
sur procès. Après quelques annulations, toujours blessantes pour l'amour propre
du décideur et généralement exploitées par l'opposition qui en fait ses choux
gras, on se met à redoubler de vigilance. Le processus est enclenché.
La peur de la sanction (le
simple fait d'apprendre qu'un recours est intenté est désagréable), conduit à
une application tatillonne et aveugle du droit. Un véritable enfer paralysant
peut se faire jour. La moindre adaptation mineure déclenche l'effroi.
Pour l'administration de
l'Etat, naguère, une annulation de permis, sans être agréable, n'était qu'une
péripétie banale. Dans le Landerneau local décentralisé, c'est un événement
d'autant que la presse, alertée par le vainqueur triomphal, en parle plus
volontiers sauf si le maire est capable de l'étouffer. A la rubrique des chiens
écrasés s'ajoute périodiquement celle des permis annulés. Et comme il y a des
contentieux très graves, de temps en temps, le phénomène a pris un sens
spectaculaire.
C. L'autorisation verbale
C'est la situation inverse, là
où les choses se passent à la bonne franquette. Le maire consulté par le
demandeur est arrangeant, mais s'il y a une difficulté, ce n'est pas son
affaire. Ces pratiques ont toujours mais elles semblent avoir pris de
l'ampleur. Je connais même un cas où c'est souvent la règle et quand vous
construisez, selon les circonstances si vous déplaisez, le maire envoie les
gendarmes.
D. Les interprétations fantaisistes du droit
Elles sont de plus ou moins
bonne foi et la compétence peut en enrichir les modalités; l'utilisation
malveillante du droit se rencontre aussi. Le demandeur qui reçoit un refus
abusif aura le plaisir de le contester lui même devant le TA car le contrôle de
la légalité, pour autant qu'il ait un sens, ne se mêle pas volontiers de ces
cas.
Ces manifestations se
produisent plus facilement dans le système clos et personnalisé de la commune
que dans un système plus ouvert et impersonnel, comme auparavant, où les
déviations et les insuffisances du service instructeur étaient moins à l'abri
des regards. Nous reviendrons sur ce point.
15. Conclusion
Mon sentiment est par
conséquent que le système décentralisé a engendré des incommodités nouvelles ou
accrues, variables selon les circonstances de lieu, de moment, d'objet ou de personne,
sans supprimer pour autant les dysfonctionnements antérieurs.
Les incommodités qui sont un
facteur objectif d'insécurité, s'accompagnent d'un facteur subjectif de
soumission plus servile à l'autorité élue, au travers d'un recours nécessaire à
des intercesseurs qui la connaissent et peuvent plaider le cas devant elle.
Le bénéfice pour l'usager
normal ne semble guère évident. Pour l'usager ami, il peut être avantageux.
Pour l'usager, personne non grata, il est très embarrassant. II nous manque, hélas,
une étude épidémiologique objective et étendue, pour mesurer la profondeur et
la fréquence de ces phénomènes.
II est bien sûr de mauvais
goût de le dire à la tribune. On en parle de préférence pendant le repas.
2. Les conséquences du syndrome tribalo-bureaucratioue
Il faut être aussi
charitable et reconnaître que les services instructeurs décentralisés ont moins
de chance que leurs prédécesseurs. Avec les lois d'aménagement, la
superposition de plusieurs strates de normes juridiques, phénomène qui avait
été presque éradiqué, le subjectivisme accru des textes, des POS dont la
rédaction peut faire se dresser les cheveux sur la tête, sans espoir de
purification future, car il n'y a pas eu beaucoup de progrès en douze ans, sur
ce point, la tâche s'est compliquée. Pour couronner le tout, le contrôle de la
légalité peut devenir subitement vétilleux
Les conséquences pour
l'usager sont de deux ordres, faute de savoir, pour lui, vers qui se tourner,
et que les raisons ci-dessus rendent plus fréquentes.
21. La dégénérescence des recours non
contentieux
Dans l'urbanisme non
décentralisé, l'usager insatisfait de la décision disposait:
·du recours gracieux
ordinaire,
·du recours hiérarchique
courant (préfet),
·du recours au ministre
(direct) voire au Premier ministre ou au Président de la République,
·de recours latéraux, au
travers des parlementaires qui s'adressaient aux autorités de ['Etat ci-dessus,
·du recours au médiateur.
Cette prolifération des
voies de recours non contentieuses ne doit pas faire illusion Quelle que soit
la porte d'entrée (ou de sortie: signature) la complainte empruntait le même
chemin, plus ou moins long à parcourir, mais assez simple.
Elle atterrissait chez le
service instructeur qui fournissait les informations et justifiait la décision;
le dossier était instruit par un autre organisme (dont l'administration
centrale, quand elle était saisie). Il donnait lieu à une réponse confirmant ou
infirmant la décision et dans ce cas, des instructions étaient données au
service instructeur pour que la décision soit revue. Dans les années 1970, sur
environ plusieurs milliers de dossiers traités au ministère, la révision de la
décision se produisait dans un cas sur six environ.
Le système hiérarchique qui
regardait beaucoup plus le "quoi" que le "qui" ‑ le
qui du demandeur comme le qui de l'instructeur initial ‑ réagissait
essentiellement en fonction du "quoi", sans trop se soucier de faire
perdre la face, à un instructeur anonyme, qu'il ne connaissait pas, perdu dans
les canalisations administratives.
Le redressement du tort,
pour autant qu'on y mette des formes polies et n'y attache aucune sanction
administrative, n'était qu'une affaire courante. Il fallait des anomalies
irritantes et répétées, en un point précis des circuits, pour que l'autorité supérieure
y mette son nez (inspection générale par exemple).
Avec la décentralisation,
même s'il est permis à quiconque de se plaindre tout azimut comme avant, il ne
reste plus que le recours gracieux, devant l'autorité qui a pris la décision,
le maire, car de hiérarchie, au dessus du maire, il n'y en a plus. Toutefois,
le recours au médiateur est inchangé.
La “ plainte ” sera traitée
d'une façon tout à fait différente. L'autorité saisie essaiera de s'informer,
en interrogeant l'administration locale de ['Etat, incompétente par définition
pour une affaire décentralisée. Celle-ci essaiera de s'informer auprès de
l'autorité décentralisée qui est libre de répondre ou non. A supposer qu'elle
le fasse parce qu'on est dans un pays civilisé et que l'auteur de la demande
est digne d'égard, elle peut répondre ce qu'il lui plaît et il devient inamical
d'aller vérifier si c'est exact. Enfin, si les éléments fournis mettent en
évidence l'utilité d'une révision de la décision, l'autorité saisie de la
plainte n'est pas habilitée à donner des instructions en ce sens. Le
législateur n'a pas eu cette audace irrévérencieuse vis à vis d'une autorité
élue.
La conséquence est que le
nombre de recours latéraux a sensiblement diminué. On dira “ c'est parce qu'en régime
décentralisé les choses fonctionnent mieux ”. Mon opinion est inverse. Le
nouveau régime a réduit l'efficacité de cette régulation infra juridictionnelle
qui est alors délaissée. Délaissée au profit d'une intercession personnalisée
susceptible d'attirer l'attention de l'autorité, auteur de la décision. Aussi
écrit‑on plus au ministre ou au préfet sur un coup de colère pour se
défouler qu'avec l'espoir d'avoir gain de cause. On écrit pour faire peur, avec
l'illusion aussi que ['Etat, neutre et lointain peut faire quelque chose contre
la décision “ injuste ”, et on est surpris quand il n'adresse qu'une réponse
polie renvoyant vers l'auteur de la décision, réponse qui rappelle souvent que
“ depuis la décentralisation... ”.
Ainsi a-t-on jeté par dessus
bord un système de régulation efficace de la pathologie administrative
courante, celle qui s'alimente aux sources rapidement décrites en première
partie.
Si l'intercession, à savoir
l'appel aux amis et à la faveur est impraticable, il ne reste plus que la résignation,
la politisation ou le recours contentieux.
22. La politisation et le contentieux
la politisation est la voie
choisie par celui qui ne se résigne pas et dont la position dans la société
locale est telle qu'il a envie de mettre dans l'embarras, publiquement, le
pouvoir en place, soit directement, soit en confiant son cas à l'opposition qui
l'exploitera, soit en formant une association plus ou moins factice, pour faire
plus sérieux, plus fort, moins égoïste.
Le succès n'est pas garanti,
la technique demande de la compétence, du temps et un certain esprit
vindicatif. Dans tout groupe social il y en a. Les naïfs expliquant alors que
c'est très bien et que c'est la démocratie.
Le contentieux, demande
aussi de la patience, il est fondé sur l'idée que la vengeance est un plat qui
se mange froid et que le décideur ne perd rien pour attendre. On peut
intervenir soi même mais il est plus simple de prendre un avocat.
Avec le contentieux. on
devient franchement inamical.
On retombe sur le plaisir
non dissimulé, déjà signalé, d'obtenir un jour une annulation de la décision.
Les deux voies n'honorent ni
l'individu, ni l'autorité, ni le système.
3. conclusion
On ne dit généralement que
du bien de la décentralisation moins par conviction que par conformisme. A la
limite "on est pour le principe, mais..." quand on ose braver
l'interdit.
Les vérités se murmurent,
elles ne se déclament pas.
S'il fallait juger
lapidairement la situation en comparant les deux régimes avant et après la
décentralisation, je conclurai en disant que:
‑ le régime non
décentralisé comportait beaucoup de pathologies corrigibles, susceptibles de
régresser ou d'être contenues;
‑ le régime
décentralisé en comporte encore plus, non corrigibles par l'administration
quotidienne, peu corrigibles par la loi qui risquerait de sécréter sans le
vouloir des complexités nouvelles et inattendues, si on s'aventurait dans cette
voie, même s'il existe quelques lucarnes à ouvrir desquelles pourrait venir un
peu lumière.
Avec la décentralisation, la commodité des démarches pour les
pétitionnaires a régressé. La sécurité juridique a fait un pas en arrière
antoine givaudan