ESPACES NATURELS ET DÉVELOPPEMENT URBAIN
( NOVEMBRE
1995 )
GAZETTE DU PALAIS. 13 juillet 1997 ; 27
janvier 1998
Cet
article écrit sur le tard reprend des idées émises entre 1973 et 1976, quand
certains présentèrent le plafond légal de densité et quand d’autres rêvaient
d’indemniser les propriétaires des terrains rendus inconstructibles dans les
P.O.S. ( Cf.[1975-03-00---H-LA-QUESTION-FONCIERE])
Malgré l’insuccès du transfert de
COS, je persiste dans l’idée que pour pérenniser les protections, introduire un
peu d’équité dans la distribution de la constructibilité et sortir de l’impasse
des lois d’aménagement et d’urbanisme qui paralyse la pensée et l’action, au
delà des intentions naïves ou des idées fausses qui les ont fait naître, il
faut aller dans cette voie.
Comme d’autres, cette suggestion
restera dans mon cimetière de propositions Pour y croire, il faut avoir les pieds
dans la terre et non pas être « n’importe où pourvu que ce soit hors du monde ».
TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION.
Retour sur le passé
1. Rappel sommaire des
mécanismes actuels et de leur dérive
11. Les mécanismes.
12. Leur mise en vigueur et leur utilisation
divergente.
13. L'urbanisme décentralisé.
14. L'aboutissement final.
15. Conclusion.
2. Pour une autre façon
d'attaquer la question
21. Les difficultés du problème
221. Dans l'ordre juridique
212. Dans l'ordre psychologique et culturel
213. Dans l'ordre institutionnel
22. Les modalités d'un « transfert de COS »
rénové
221. Les différentes phases de la mise en œuvre
d'une politique d'aménagement
222. Description du mécanisme dans son principe
( voir schéma )
223. Les compléments autocorrecteurs du
mécanisme
224. Le délicat problème des zones agricoles
23. Le financement des équipements publics
généraux nécessaires (externes) aux opérations d'urbanisme
24. Le meilleur impact socio-économique du
territoire
25. Conclusion.
3. Le devenir des
espaces protégés.
4. Comment amorcer la
pompe ?
Introduction.
retour
sur le passé
Depuis les temps anciens où il fallait périodiquement croiser
le fer tant avec tous ceux qui souhaitaient construire un peu partout, qu'avec
d'autres qui, propriétaires ou devenus propriétaires d'une immense propriété
rurale, se proposaient de réaliser une grosse opération, ou avec des troisièmes
qui réclamaient plus d'équité devant les discriminations instituées par le POS,
et soutenaient à ce titre qu'il fallait indemniser les servitudes, les temps
n'ont guère changé.
Les premiers ont généralement satisfaction avec des zones
NB, que les communes concèdent souvent pour faire plaisir; les seconds ont pu quelquefois
décrocher l'opération attendue, sans pour autant être tirés d'affaire ‑
eux ou leurs ayants droit ‑ selon que le contentieux, le marché ou les
deux à la fois les ont rattrapés au tournant; quant aux troisièmes ils se sont
peut-être calmés, mais comme le problème reste à peu prés entier, ils peuvent
toujours resurgir.
En quinze ans, les occasions de retrouver ces questions
se présentèrent à plusieurs reprises, en Corse notamment, dans le pays du Bandol,
dans le Var, ou dans d'autres circonstances qui laissaient penser qu'on n'avait
pas progressé d'un pas. On en devine les raisons, mais il est vain d'être cruel
en les rappelant.
Un retour sur le passé est néanmoins nécessaires pour
bien poser le problème de « l'équité », quand il s'agit de protéger
efficacement les espaces naturels:
· la législation de
l'urbanisme, bien appliquée, est fondamentalement discriminatoire pour l'esprit
commun;
· la propriété
foncière permet toujours de faire des coups financiers extraordinaires, et même
si ce n'est plus d'actualité maintenant, ça reviendra;
· inversement, toute
aventure immobilière réserve des surprises épouvantables;
· la puissance
publique au sens large (Etat, communes, juridictions) n'est pas fiable et
change souvent d'idées;
· les milieux
professionnels ont mauvaise réputation; cible facile et passive, ils
accréditent cette idée, même si elle est plus fausse nue vraie.
La méfiance naturelle du propriétaire « un tiens vaut
mieux que deux tu l'auras » fait le reste. Se plaindre, revenir à la charge,
tenir le temps qu'il faut, saisir le moment opportun... et l esprit d'équité
permet de faire n'importe quoi.
C'est dire la pente qu'il faut remonter pour le
satisfaire autrement que par les méthodes obliques dont les individus ont pris
l'habitude pour tirer la couverture à eux quand l'occasion se présente.
L'impératif de le satisfaire sans nuire à l'aménagement reste pourtant actuel,
et même si le temps perdu est regrettable, « il n'est jamais trop tard » ‑
vieux précepte en aménagement. Cet impératif commande au moins d'utiliser les
instruments existants, ce qui n'est pas le cas et n'interdit pas, non plus,
d'imaginer des ajustements pour les rendre plus opérationnels.
1. Rappel sommaire des
mécanismes actuels et de leur dérive.
11. Les mécanismes.
Les mécanismes de protection en vigueur ont vu le jour,
comme c'est souvent le cas, un peu par hasard, sous l'effet d'exigences
collectives ou d'idées originales, consacrées par la loi. Il s'agit:
·des sites classés (loi du 2 mai 1930) ‑ protection pure;
·des « plans
d'urbanisme » (1943, 1958, 1967) ‑ interdiction de construire dans
les zones rurales ou zones naturelles ‑ protection pure;
·des périmètres
sensibles (1960) ‑ acquisitions foncières départementales d'espaces
naturels à conserver en tant que tels; on pourrait y ajouter l'instrument «
conservatoire du littoral » de même nature (1972) ‑ protection pure mais
indemnisation par l'achat;
·des espaces boisés
classés par les POS, et auparavant par les plans d'urbanisme ‑
protection pure (idem « plan d'urbanisme »);
·du déclassement partiel des
espaces boisés classés (limité à 1/10 en faveur de
l'urbanisation (art. L. 130.2 du Code ‑ 1967) ‑mesure
compensatoire;
·du transfert des
possibilités de construire, dit familièrement « TRANSFERT
DE COS » en milieu naturel ( art. L. 133.2 du Code 1976 ) ‑ mesure compensatoire.
Tel est l'essentiel des mécanismes actuels.
Ils ont la même
finalité: sauvegarder les espaces naturels en tant que paysages
remarquables ou écosystèmes intéressants, d'une urbanisation diffuse ou
massive.
Les cinq premiers types de dispositif permettent
d'obtenir, si on les applique rigoureusement, des protections pures.
Les deux derniers permettent de protéger en sacrifiant
une petite partie et en sauvegardant l'essentiel.
12. Leur mise en
vigueur et leur utilisation divergente.
Les commentaires juridiques et techniques d'application ‑
sauf ceux de la loi de 1930 ‑ furent établis et diffusés en temps utile,
de même que les décrets, au cours des années 1970 et notamment après de la loi
du 31 décembre 1976 qui en avait modifié certains et inventé « le transfert de
COS » en espaces naturels (art. L. 123.2 du Code de. l’urbanisme.).
L'utilisation dispersée de ces moyens relevant de
diverses autorités ou législations, qui étaient la règle, était regrettable et
en affaiblissait à la fois la mise en œuvre et l'efficacité, bien qu'avec les
POS il n'y ait jamais eu autant d'espaces naturels protégés ( zones ND et
d'espaces boisés classés ) pour un certain temps, en même temps que la loi de
1930 et les sites classés cessaient d'être une curiosité.
L'art. L.130.2 avait reçu en 10 ans une application ( à
Limoges ) et le transfert de COS s'est heurté à des réticences initiales que je
ne m'explique toujours pas, car notre administration a su faire des choses bien
plus compliquées. Pourtant, ce ne se fit pas faute de déployer les efforts pour
en répandre l'idée et l'usage dans les années 1978 à 1980. Rien n'y fit.
Il parut aussi judicieux et nécessaire, pour mettre en
synergie les moyens ci-dessus et quelques autres qui ont le même objectif, d'en
présenter la doctrine générale d'emploi, dans « l'encyclique » UT PERMANEAT NATURA ( ma modestie dût-elle en souffrir ) que je signai en
juin 1980. ( Cf.[1980-06-00---H-UT-PERMANEAT-NATURA])
Ce document devait servir de point d'appui à une action convergente et coordonnée de l'État, du département et des communes dans le domaine de la sauvegarde. C'était l'objectif que je lui assignait en vulgarisant des textes complexes, dispersés, susceptibles de se contrarier, dont les finalités cumulées et l'articulation apparaissaient mal connues des gens, au plan local.
La réunion, au sein de la direction de l'urbanisme et des
paysages, des services et des principaux instruments, à partir de 1978, devait
semble-t-il ouvrir une voie nouvelle à l'action
Hélas, la congrégation de « DE
PROPAGANDA FIDE » qui, de mon point de vue,
aurait dû répandre les messages et veiller à leur mise en œuvre, ne fut jamais
créée, ni dans la structure même de la direction, ni d'une façon informelle.
13. L'urbanisme
décentralisé.
Les choses en restèrent au train-train de chacun dans son
coin, en attendant que la décentralisation vienne répandre ses ravages en ce
domaine, dans la mesure où le gros de l'infanterie ( les POS ) allait de plus
en plus échapper, non pas au pouvoir jaloux de l'État, mais à une vision
stratégique et synergique de l'utilisation de tous les moyens, en vue d'une
protection durable et renforcée des espaces naturels qui le méritaient. L'Etat
n'étant plus juridiquement habilité à propager un discours global sur ce champ
très particulier, le dessein sous-jacent à l'encyclique sombra corps et bien,
si tant est qu'il ait flotté quelque temps. De fait, il a flotté ici ou là,
selon la motivation des gens et le climat local, et il aurait pu flotter
ailleurs si la D.U.P,
devenue D.A.U, n'était pas entrée dans une phase de dépression chronique.
Dans les Yvelines, où j'était DDE à partir d'octobre
1980, le message s'enracina très bien. Mais le terrain était préparé depuis
suffisamment longtemps avant mon arrivée pour qu'il n'y ait pas de rupture en
1983. Ce n'était tout de même pas le seul département français dans ce cas. Les
conditions locales y étaient propices. Toutefois, les cas potentiels
d'application du transfert de COS étant inexistants. Il était donc inutile d'en
inventer pour se faire plaisir. L'occasion de le mettre en œuvre ne se
présentera pas.
En revanche, il fit possible d'organiser en 1986 une
opération « dans l'esprit du L. 130.2 » (espaces boisés déclassés sur 1/10) à
Saint-Rémy-les-Chevreuses (où il n'y avait pas de POS en vigueur), à la
satisfaction au moins temporaire de tous ( commune, propriétaires,
administrations ), sans que je sois sûr qu'elle soit allée jusqu'au bout, car
je suis parti en mars 1987.
Ces deux mécanismes de compensation, sans être inopérants quand on veut s'en servir, sont cependant incommodes et un peu boiteux. L'art. L. 130.2 est très lourd à manier parce qu'il faut un décret, alors qu'une simple révision du POS permet de déclasser un espace boisé classé... sans être limité dans l'espace à urbaniser, ni dans la quantité d'urbanisation à autoriser... Avant la décentralisation, ces déclassements étaient soumis à l'accord du ministre charge de l'Urbanisme, ce qui introduisait un frein... dont l'usage était subtil. Après la décentralisation, il n'y eut plus rien du tout.
Quant au « transfert de COS » il eut fallu beaucoup de
soin et de ténacité pour lui donner vie dans des endroits bien appropriés. Non
seulement on le délaissa, mais j'ai moi-même été amené à m'y opposer dans deux
cas où des initiatives locales voulaient s'en servir sur des terres agricoles
auxquelles il n'était pas destiné ( Lourmarin dans le Vaucluse; La Cadière
d'Azur dans le Var). Il fallait éviter que les premières applications
constituent de fâcheux précédents. Il faudra revenir sur ce point de
principe qui n'a jamais été bien compris de certains (cf. infra 2.24).
14. I'aboutissement final.
Faute d'une maîtrise convenable de ces instruments, et
notamment du dernier, il arriva ce qui devait arriver, partout où la pression
urbaine se manifesta
Les zones furent agrandies pour satisfaire le
clientélisme local.
Des révisions de POS transformèrent des zones ND (ou NC)
en zones NA pour que puissent s'y réaliser des ZAC.
Chacun en tirera les conclusions qu'il voudra.
Le mirage est plus facilement accepté que les grandes
opérations qui se voient beaucoup plus et donnent prise facilement à des
mouvements d'opinion. Mais il est beaucoup plus nuisible et concerne des
superficies bien plus vastes, avec ses inconvénients connus...
En d'autres termes, on est revenu trente années en
arrière et les milieux professionnels en sont revenus à la méthode inévitable
dans ces cas là: acheter ou, mieux, prendre une option sur un terrain et
obtenir de la commune qu'il puisse être rendu constructible. Il ne faut pas leur
jeter la pierre puisqu'ils ne peuvent pas faire autrement et que cette voie
marche très souvent.
On est assez loin des ambitions de « UT PERMANEAT
NATURA » déjà citée. [1980-06-00---H-UT-PERMANEAT-NATURA]
La puissance publique suit le marché, au lieu de le
dominer, quand il est porteur, ensuite la guérilla juridique peut commencer,
avec les ambiguïtés suspectes qu'elle a généralement. Enfin, le juge, nouvel
urbaniste en chef, se prononce. S'il est sévère, le contribuable paiera.
15. Conclusion.
Il y a de quoi en
pleurer de rage et de tristesse à la fois.
Les lois d'urbanisme et d'aménagement sont inopérantes
pour agir intelligemment et arbitrer, comme il le faut en aménagement, entre le
développement urbain et la sauvegarde.
Leur rédaction subjective ouvre la porte à toutes les interprétations et amplifie l'insécurité juridique.
La croyance naïve qu'on développe la participation des
gens et la démocratie par des enquêtes publiques à tout propos ou des
procédures de consultation dépourvues de sens, accroît les délais,
l'incommodité du droit et les risques de vice de forme.
L'action urbaine vit l'œil braqué sur la jurisprudence et les recours.
La chance qu'une opération ne sorte pas estropiée d'un
procès est de plus en plus mince.
Les espaces naturels ne tirent donc aucun profit du
régime auxquels ils sont soumis; l'urbanisation non plus.
Il ne faut rien
changer si on estime satisfaisant qu'il en soit ainsi.
2. Pour une autre façon
d'attaquer la question
21. Les difficultés du
problème.
211. Dans l'ordre
juridique.
Le Code de l'urbanisme ne fournit pas une instrumentation
commode et adaptée. Il complique ou rend trop visqueux les montages à mettre
sur pied.
Cette difficulté se surmonte, avec des efforts, quand on
sait ce qu'il convient de faire, mais leur champ d'application est restreint.
212. Dans l'ordre
psychologique et culturel.
Les mentalités administratives et politiques ont toujours
été réticentes à ces idées (transfert de COS notamment).
Les premières se plaisent à dresser des objections ( tant
le mécanisme se prête à la spéculation intellectuelle)...
Les secondes ne le comprennent pas très bien, trouvent
que c'est compliqué, ne voient pas d'intérêt à faire autrement et craignent de
créer éventuellement des problèmes où il n'y en a pas.
La résistance intellectuelle et le scepticisme poli, sans
généraliser trop, caractérisent l'accueil qui est réservé à l'idée.
Par ailleurs, il est tellement plus simple de faire
autrement ( modification ou révision du POS) en cas de besoin... qu'il n'y a
pas lieu de voir plus loin.
Sans doute, là où le contentieux sévit, est-il possible
de penser que l'idée peut être accueillie autrement.
Encore faut-il que le mécanisme présente plus de
garanties contre les recours pour excès de pouvoir.
Ce n'est pas le cas puisque le mal vient d'abord des lois
d'aménagement et d'urbanisme et des procédures « démocratisées » qui restent ce
qu'elles sont.
Il n'y a donc pas d'arguments du côté de la sécurité
juridique.
Il ne pourrait y avoir d'accueil favorable que là où:
·les mentalités souhaitent un peu d'équité;
·l’on veut éviter fermement le mitage ou l'urbanisation au
hasard;
·l’on accepte également le développement urbain, à
condition qu'il soit maîtrisé.
C'est une conjonction qui ne répond guère à la culture
communale ordinaire
Or, les territoires où cette conjonction devrait exister
sont nombreux et importants, et même si la pression est moins forte aujourd'hui,
elle peut revenir dans quelques années.
La conjoncture raréfie donc encore plus les occasions
d'expérimenter en vraie grandeur, en quelques endroits bien choisis. Quand elle
est porteuse, on est pressé et on expérimente encore moins. On se heurte alors
à la troisième difficulté.
213. Dans l'ordre
institutionnel.
Rien ne peut être engagé dans une commune sans sa
collaboration active.
On doit en trouver qui répondent à la conjonction
ci-dessus, mais elles sont rares, car les communes soucieuses de protection
refusent généralement l'urbanisation nouvelle et se referment sur elles-mêmes,
entre soi, et celles qui n'ont pas ce souci n'ont pas besoin de techniques
sophistiquées.
De plus, un aménagement cohérent de l'espace doit
embrasser de vastes étendues (plusieurs milliers d'hectares) qui sont
généralement à cheval sur plusieurs communes, et doit donner lieu à des
solutions et des arbitrages plus géographiques que conditionnés par la
géométrie aléatoire des limites communales.
Il faut donc appliquer la pensée organisatrice à cet
espace. La décentralisation y fait à peu prés partout obstacle. Supposons
néanmoins la difficulté surmontée, avant d'examiner si elle peut l'être
institutionnellement ( Cf. § 3 ) et réfléchissons à 1a rénovation du transfert de
C.O.S.
22. Les modalités d'un
« transfert de COS » rénové.
221. Les différentes
phases de la mise en œuvre d'une politique d'aménagement.
A l'échelle d'un vaste territoire ( intercommunal ) toute
politique cohérente comporte cinq ou six phases qui se recouvrent partiellement
et ne cessent de se reproduire.
PREMIERE PHASE. Elaboration ou modification de la pensée organisatrice (
schéma directeur).
DEUXIEME phase. Etablissement
ou révision des POS.
TROISIEME phase. Maîtrise
foncière des terrains des opérations d'urbanisme.
QUATRIEME phase. Approbation
de la zone d'aménagement concerté.
CINQUIEME phase. Définition des modalités de financement des équipements
généraux de l'opération ou des opérations.
SIXIEME phase. Définition et instauration d'un meilleur équilibre
socio-économique, pour le territoire.
Les phases 1et 2 sont supposées franchies avec un schéma
directeur ou un ensemble de POS dont la somme est satisfaisante. Chaque POS
comporte d'importantes zones NC et ND, ainsi qu'une quantité significative de
vraies zones NA ( à règlements stricts).
Encore une fois, il faut admettre que le tout est
satisfaisant en localisation et vascularisation ( équipement ).
( Si ce n'était pas le cas, il faudrait remettre en cause
le schéma ou les POS, ou renoncer à la nouvelle démarche )
Le nouveau dispositif change seulement la mise en œuvre
des phases 3 et 4.
Néanmoins, il a paru utile de signaler les phases 5 et 6,
la cinquième étant parallèle à la quatrième et la sixième devant suivre, si les
collectivités acceptaient de collaborer plus étroitement à la première et, à
tout le moins, de se coordonner pendant la seconde.
222. Description du
mécanisme dans son principe (voir schéma).
Le schéma suivant compare le système actuel du transfert
de COS actuel au transfert de C.O.S rénové
·Le système actuel ( on le rappelle pour ceux qui ne l'auraient plus à
l'esprit)
Il ne concerne que les zones naturelles N protégées (et
normalement les zones ND) à l'exclusion des zones NB, NC, NA (cf. infra § 23)
dans une seule commune.
Le principe est simple et identique dans les deux cas.
La faible constructibilité répartie égalitairement sur
l'espace (avec un COS très faible) ne peut être utilisée que dans certains
secteurs.
L'ensemble des propriétés sont, soit émettrices de
constructibilité (Pe.1, Pe.2... Pe...n), ce sont celles qui sont en dehors du
secteur récepteur (S.R); soit réceptrices, ce sont celles qui se situent à l’intérieur dudit
secteur (Pr.1, Pr.2... Pr..n).
La vente de sa constructibilité par une propriété (Pe)
donne lieu à une servitude contractuelle de droit privé qui est pratiquement
irrévocable, au bénéfice de Pr.
Dans le secteur SR, on ne peut construire et utiliser sa propre
constructibilité qu'après avoir acheté aux propriétés Pe leur constructibilité.
Les propriétaires de Pe... et Pr... sont sur un pied
d'égalité. Ou ils s'entendent et ils profitent ensemble. Ou il ne s'entendent
pas et rien ne se passe.
En vérité, si les propriétaires de Pe.. peuvent rester ce
qu'ils sont, les propriétaires du secteur récepteur (Pr.1,
Pr.2... Pr....n) ne peuvent efficacement acheter de la constructibilité autour
que s'ils se transforment en agents économiques, ou s'ils vendent leurs
terrains à un agent économique dont le métier est de réaliser des opérations,
qui achètera la constructibilité à leur place.
S'il y a un seul propriétaire dans S.R les choses sont
donc plus simples que s'il y en a beaucoup.
Tel est le principe du mécanisme actuel, et tel qu'il vient d'être fidèlement décrit il n'est pas commode car il implique un grand nombre de négociations deux à deux, au moment où l'opération prend corps (c'est le moment où il y a un opérateur prêt à acheter la constructibilité). A elle seule, cette condition le condamne presque à demeurer anecdotique. Néanmoins on aurait pu s'en servir assez souvent à petite échelle (superficie de quelques centaines d'hectares, peu de propriétaires, bonne motivation).
·Le système proposé. Principes.
D'abord il peut concerner un groupe de communes voisines
pour le périmètre d'espaces naturels constituant un tout auquel il parât
opportun de l'appliquer et qui peut être à cheval sur des POS différents et
indépendants. On change donc d'échelle.
Ensuite on dissocie en deux l'opération de transfert dans
le temps:
·dans un premier temps, les
constructibilités de Pe.1, Pe.2... Pe...n sont apportées à une société (S.P.E.
ou Société des Propriétaires Emetteurs ) que les propriétaires constituent
ensemble, et cet apport donne lieu à l'institution de la servitude; les
propriétaires conservent leur terrain.
·dans un second temps, si le secteur récepteur (
S.R ) peut être urbanisé parce que son (ou ses) propriétaire le veut, celui-ci
achète la constructibilité nécessaire à la société S.P.E, qui redistribue le
prix encaissé à ses actionnaires (Pr.1, Pr.2,... P....n ).
Cette première modification est essentielle car on peut
pousser la mise en œuvre du mécanisme sans attendre qu'il y ait une opération
en vue. Ensuite, quand l'opération est en vue, la négociation est réduite à la
société S.P.E qui stocke la constructibilité de tout ou partie des zones
protégées et à l'opérateur (dénommé S.A dans le schéma). C'est autrement plus
commode.
L'opérateur S.A,
ou « Société
Aménageur » est la personne qui envisage d'urbaniser le secteur
récepteur S.R . Elle doit s'assurer
la maîtrise foncière de Pr.1, Pr.2,...
Pr...n, s'il y a plusieurs propriétaires dans S.R. Soit elle achète les terrains (achat ou promesse de vente
schématisé par la liaison( <‑‑‑>),
soit elle met sur pied avec les propriétaires de Pr.l, Pr.2 ;... Pr....n une
association aux profits et aux risques de 1'opération, dation par exemple
(association schématisée par la liaison (<‑‑x‑‑>)
et dénommée « acte
contractuel spécial »
).
On est dans le droit privé ordinaire; les personnes
conviennent de ce qu'il leur plaît.
Les propriétaires des propriétés Pr.1, Pr.2 ;... Pr....n,
peuvent aussi apporter leur bien à une société qu'ils constituent ( S.P.R. ou
Société des Propriétaires Récepteurs ). Dans ce cas la société S.A traitera avec cette société, soit
en lui achetant ses actifs ou ses actions, soit en concluant avec elle un « acte
contractuel spécial » qui l'associe à l'opération (à ses profits
ou pertes) pour tout ou partie de l'opération.
De même, la société S.A peut aussi convenir avec la
société S.P.E, d'une association aux
profits et aux risques de l'opération par un autre « acte contractuel spécial ».
Les négociations concernent donc la quantité de
constructibilité (S.H.O.N) et son prix au m2, variable selon qu'il y
a ou non « acte contractuel spécial ».
Ces questions sont à la portée du premier notaire venu (constitution de sociétés, apports, estimation des valeurs d'apport, prix de la S.H.O.N ou autres formes de rémunération ).
Résultats. Les propriétaires émetteurs sont toujours
propriétaires ; leur terrain était inconstructible; il l'est toujours. La
structure foncière est inchangée. Un certain profit peut leur revenir d'une urbanisation
éloignée, sans qu'ils aient à être sollicités autrement que par une assemblée
de la société S.P.E.
Ce faisant, on a transformé leur droit immobilier initial
( la S.H.O.N artificiellement attachée au terrain et non commercialisable ) en
droit mobilier, cessible à tout moment. On a rendu liquide une valeur qui ne
l'était pas auparavant. C'est un énorme avantage pratique.
Il faudrait ensuite qu'au plan civil ou commercial et
fiscal, le régime de ce droit mobilier soit simple et avantageux. Comme il n'y
a rien aujourd'hui de ce genre et qu'il faut le favoriser, l'Etat peut se
monter généreux s'il est intelligent.
223. Les compléments
autocorrecteurs du mécanisme.
Ainsi amélioré, le mécanisme comporte plusieurs
insuffisances qu'il faut corriger et notamment réduire les blocages internes
spontanés qui peuvent surgir et le paralyser.
Le mécanisme actuel tel qu'il existe permet, si l'on
l'applique, de réaliser quelques hameaux plus ou moins perdus dans la nature.
Il est peu ambitieux et doit le rester, sinon il crée des
problèmes qu'il ne peut résoudre tout seul (équipement notamment), et s'il est
plus ambitieux il produit une urbanisation supplémentaire aléatoire (dans sa
localisation et son apparition) qui pourrait être gênante ‑ ou illusoire
pour les propriétaires vendeurs de SHON.
Il est donc condamné à rester modeste.
En élargissant son champ géographique, on le rend
naturellement beaucoup plus productif de S.H.O.N.
Cet inconvénient devient un avantage pour tous, si cette
SHON est destiné à fournir les zones NA génératrices actuellement de SHON
spontanée.
Ainsi, au lieu de créer ex-nihilo de la S.H.O.N dans les
zones NA, on la puise dans le stock de la (ou des) sociétés S.P.E garantissant
aussi un retour financier plus probable vers les propriétaires Pe.1.et Pe.2,
... Pe....n.
Tel est le premier complément qui branche l'urbanisation
normale sur un réservoir de constructibilité prédéfini, qui constitue aussi
l'écrin naturel des milieux urbains.
Ce premier complément réduit sensiblement la plus-value
potentielle qui se forme actuellement sur les terrains situés en zone NA, car
ces terrains sont mis sur un pied d'égalité avec les zones ND.
Si l'on admet que le secteur récepteur est en zone NA,
constitué de X propriétés, appartenant à des propriétaires quelconques qui
n'ont aucune vocation à devenir des agents économiques actifs de l'immobilier,
le problème de l'urbanisation cohérente des zones NA reste ce qu'il est
aujourd'hui.
La société S.A qui envisage d'agir dans la zone NA doit
négocier avec les propriétaires Pr.l,
Pr.2; ... Pr...n ...pour acheter des terrains sous le contrôle, à peu prés
partout, du D.P.U ( droit de préemption urbain ) de la commune.
C'est incommode, long, difficile, sujet à des blocages.
L'expropriation par la collectivité publique est
malaisée.
Il faut donc inciter les propriétaires à devenir des
agents économiques actifs au lieu de rester des détenteurs passifs de
patrimoines fonciers. Il faut qu'ils se rencontrent et fassent apport de leur
bien à une société qu'ils constitueront entre eux ( dénommée SPER ) de manière à rendre liquide leur
patrimoine, à devenir opérateur (on cite cette éventualité pour mémoire) ou à
être en mesure de négocier avec un opérateur normal, la société SA aménageur « agréé ».
La société S.A aménageur opérera en réalisant une ZAC
dans tout ou partie de la zone NA.
Dès lors que la collectivité locale est disposée à créer
une ZAC, si un aménageur se présente pour la réaliser, à cet endroit, l'acte de
création de la ZAC est assorti d'un effet supplémentaire, par rapport aux
effets actuels; il rend obligatoire le versement d'un montant de Y F par an,
par m2 de terrain, par les propriétaires, tant qu'ils n'ont pas apporté leur
terrain à la société qu'ils sont invités à constituer, la société S.P.E.R. (Cf.
Note sur la mobilisation de l'offre foncière).
Ce n'est qu'une application variante d'un système que
j'ai proposé depuis longtemps pour favoriser le remembrement urbain. Il n'a
aucun but financier, en vue du financement d'équipements publics, comme un
projet datant de 1985 l'avait plus ou moins envisagé. Il est illusoire de
demander à des propriétaires, qui sont peut être riches de leur terrain mais
dépourvus de capitaux ou de revenus dans la plupart des cas, de financer des
équipements publics au motif qu'ils sont sur un gisement de plus-values. La
contribution prévue n'est donc destinée qu'à modifier leur comportement de
propriétaires passifs de droits réels, indépendants, en propriétaires de droits
mobiliers, liquides. Cette métamorphose juridique des droits ne porte aucun
préjudice à leurs intérêts, mais elle change radicalement les conditions du
dialogue avec l'opérateur, avec lequel ils peuvent d'ailleurs s'associer aux
profits et aux risques de diverses façons.
L'incitation à l'association par la contribution peut
être amplifiée par le régime fiscal des apports à la société et de la
plus-value réalisée à l'occasion de la cession des actions (ou des parts). Ce
dernier aspect, étranger au Code de l'urbanisme, devrait être étudié et réglé
globalement à l'occasion de la définition du statut de l'aménageur qui n'existe
pas.
C'est avec la société S.P.E.R que la société S.A
négociera l'acquisition des terrains ou conclura un « acte contractuel
spécial » d'association aux profits et aux
risques de l'opération, si les deux parties le souhaitent.
C'est assez simple et ne porte atteinte aux intérêts de
personne, sauf à ceux de celui qui ne veut rien entendre dans la zone NA.
Sans doute les mêmes blocages peuvent se reporter dans la
négociation entre S.A et S.P.E.R, mais à ce stade le dialogue est d'une nature
différente car il a lieu entre professionnels, S.P.E.R. s'entourant
inévitablement de conseils. Il ne s'agit plus que d'une question de gros sous.
C'est plus simple. Rien n'empêche d'ailleurs S.A d'acheter des actions de
S.P.E.R. si des actionnaires veulent en vendre.
On a rendu plus fluide ce qui est habituellement rigide
et lent.
Néanmoins, s'il y a blocage insurmontable, rien ne se
produit et il appartient à la commune d'intervenir, comme aujourd'hui, si elle
veut l'urbanisation .
C. L'autocorrection concernant
les relations entre S.A et S.P.E.
Il faut également se prémunir contre des prétentions
démesurées de S.P.E, concernant le prix de la S.H.O.N que S.A doit lui acheter
pour remplir S.R, conformément au projet qu'elle doit réaliser.
Le mécanisme autocorrecteur est, dans ce cas, très
simple.
Dés la création de la ZAC, la société S.A est connue. Elle
va donc se tourner vers S.P.E pour négocier avec elle Z m2 de SHON. Elle
proposera un prix, compte tenu de ses calculs. Dans le système actuel elle n'a
rien à payer de tel, rappelons-le ( la S.H.O.N. lui tombe du ciel ), même si
elle ne perd rien pour attendre, avec les propriétaires fonciers de S.P.R et la
convention avec la commune.
Dans le système proposé, il y a donc, avec S.P.E, une
partie prenante de plus dont les exigences doivent rester dans les ordres de
grandeur de l'économie, qui figurent, à un instant donné dans un bilan. Ce
qu'on donne à l'un, on l'enlève à l'autre.
Aussi doit6il être prévu que si, au moment de la décision
d'approbation de la ZAC, aucun accord sur le prix de la S.H.O.N nécessaire n'a
pu être conclu, devant un arbitre indépendant choisi au départ de la
négociation, par les deux parties, la S.H.O.N est attribuée à la ZAC, comme
aujourd'hui, S.P.E gardant ses m2 sur les bras.
224. Le délicat
problème des zones agricoles.
Selon l'orthodoxie plus doctrinale que législative de
1976-77, il était hors de question, avons-nous déjà dit, que le système
s'appliquât aux terres agricoles ( dites NC dans les POS) pour des raisons
parfaitement fondées.
Les zones agricoles sont des zones d'activités; la terre
constitue un outil de travail; les prix fonciers ruraux ne doivent pas être
perturbés par des « gadgets juridiques urbains »; le marché foncier rural doit
conserver son autonomie, avec ses instruments divers ( SAFER et diverses règles
issues du Code rural sur les structures agricoles).
Enfin il était admis que les constructions lices et
nécessaires aux activités agricoles y resteraient admises, constructions qui
peuvent s'imposer n'importe où dans les champs et il ne fallait pas que des
restrictions absolues découlant du transfert de COS, vienne compliquer les
choses.
On n'avait aucune illusion sur le fait que certaines
zones, parfaitement agricoles, se retrouveraient curieusement en zone ND, si
transfert de COS il y avait En aménagement on ne connaît pas la perfection
absolue et il n'y avait pas lieu de s'en inquiéter par trop.
Néanmoins, en beaucoup de départements, surtout vers le
Sud, l’agriculture étant ce qu'elle est et la ville aussi, beaucoup de petite
exploitants propriétaires ont la vieille habitude de jouer sur les deux tableaux.
Il fallait fixer clairement la régie du jeu.
Par ailleurs, l'agriculture n'était pas ce qu'elle est
aujourd'hui avec ses obligations de créer des friches.
Quoi qu'il en soit, s'il fallait mettre en œuvre le
dispositif nouveau, il conviendrait de conserver la même ligne, en évitant aux
alentours des villes, où une agriculture solide existe toujours, de précipiter
des évolutions nuisibles ou en empochant l'agriculture de se transformer quand
elle a besoin d'installations nouvelles.
23. Le financement des
équipements publics généraux nécessaires (externes) aux opérations d'urbanisme.
Sans reprendre le détail des problèmes du financement des
équipements ( cf. note sur l'offre publique d'espace, § 512), ni mettre en
œuvre les suggestions préconisées à cette occasion, il n'y aurait rien à perdre
à accompagner la démarche nouvelle d'une analyse globale de l'état des finances
communales et de leurs perspectives d'évolution au regard des ressources et des
dépenses liées au développement.
La phase 5 des opérations d'aménagement devrait s'engager
à 1'occasion de l'étude du transfert de COS rénové. Elle aurait un caractère
géographiquement ponctuel, mais ce serait mieux que rien.
24. Le meilleur
équilibre socio-économique du territoire.
Il pourrait également être recherché à ce stade, au lieu
d'attendre l'étude d'impact tardive ou le dossier de ZAC d'une opération
d’urbanisme
25. Conclusion.
Le système proposé, qui reste facultatif, améliore
sensiblement les solutions aux problèmes qui se concentrent sur la 2e phase (
édiction des protections) et la 3e (maîtrise foncière privée) sans déformer des
concepts et des pratiques entrés aujourd'hui dans les mœurs. Il ne touche qu'un
segment assez court du processus d'aménagement.
11 est équitable pour les uns et les autres et il a une
souplesse supplémentaire, car la ville ne s'achève jamais. Si de nouvelles
densités sont nécessaires, alors qu'on a épuisé les stocks de SHON situés
ailleurs, que SPE rassemble, il suffit d'en reverser derechef sur les zones
protégées et on recommence (éventuellement directement dans SR qu'on densifie).
S'il faut étendre l'espace à urbaniser en empiétant sur
les zones protégées, frappées de la servitude contractuelle, il faut user de la
procédure prévue à cet effet par la loi.
Si le système est aussi parfait qu'on le dit, pourquoi
n'y a-t-on pas pensé plus tôt ?
Il faut se souvenir des passions qu'a soulevées le
transfert de COS devant le Parlement quand il fut discuté, notamment devant le
Sénat; il faut se souvenir de l'hostilité féroce de certains à son principe et
des idées complètement farfelues de quelques autres dans les assemblées et
ailleurs. Il est miraculeux qu'il en soit sorti quelque chose d'à peu prés
applicable.
Il était dans la stratégie de l'appliquer tel quel, de manière
significative, de constater son incommodité et de le faire évoluer pas à pas,
selon les bonnes habitudes, à partir d'un retour du terrain et non pas
d'abstractions improvisées.
Dans un ordre tout différent, on était parvenu, pas à
pas, en trois ans de 1973 à 1977, à mettre sur pied un système remarquable de
conseil en architecture, bon marché, souple, dilué dans les communes ou les
subdivisions, utile aux usagers et aux maires, jusqu'à ce que la bêtise humaine
et la loi du 3 janvier 1977 relative à l'architecture le mettent par terre.
Le transfert de COS est resté dans son cocon, et ce n'est
peut-être pas plus mal, car il n'est en aucune façon pollué et peut, bien remis
en selle, être utile à nouveau, rénové ou pas. C'est en cela « qu'il n'est jamais
trop tard » quelquefois, tandis que le Conseil en architecture est condamné
définitivement à être stérile.
3. Le devenir des
espaces protégés
Ils sont
aujourd'hui livrés à la providence. Tel est
le destin de centaines de milliers d'hectares de zones ND protégés par les POS.
Il ne s'y passe rien jusqu'au jour où... où un propriétaire se réveille ou est
réveillé par quelqu'un qui s'intéresse à sa propriété. Toutes propriétés
privées qu'elles soient, elles sont généralement ouvertes, à la promenade, aux
chasseurs, car leur clôture coûterait cher et ne résisterait pas longtemps aux
intrusions quand elles font partie des habitudes.
Il serait dommage de ne pas tirer profit de l'association
des propriétaires, au sein de la société SPE, collectrice de SHON, en
n'engageant pas un dialogue constructif entre les propriétaires, la société SA
et les collectivités publiques. Certes chaque propriétaire reste en possession
de son bien car il n'y a rien eu d'autre qu'apport de la SHON à la société SPE.
mais la structure existe.
Tant que la S.H.O.N n'a pas été vendue à la société SA,
il n'y a pas grand chose à faire. Lorsqu'une société SA se présente pour
réaliser une opération, des hypothèses diverses peuvent être explorées dans la
mesure où les espaces protégés constituent l'écrin naturel de l'opération que
les habitants futurs ‑ sauf obstacle infranchissable ‑ utiliseront,
de fait, à leur avantage.
On peut donc imaginer des accords entre SA et les
propriétaires, en vue d'aménagements rustiques d'une partie de ces zones
destinées à tous ou réservées à l'opération, contre rémunération annuelle au
bénéfice des propriétaires par les occupants de l'opération
On peut également imaginer des acquisitions foncières
publiques par le département ‑ ou le Conservatoire du littoral ‑ (
sur les ressources de la T.D.E.N.S) d'une partie de ces zones protégées, soit
pour les ouvrir à la promenade officiellement, après aménagement rustique, soit
au contraire pour les fermer à la fréquentation en raison de leur fragile ou
intéressant écosystème.
Ces perspectives sont facilités par l'existence de la
société SPE qui réunit les propriétaires et permet, s'il y a un retour
financier, de traiter plus facilement.
Il est probable qu'au loin des agglomérations où le
développement urbain se fait sur les friches, les maquis, les landes, etc. et
voisine ces espaces à l'abandon, la technique proposée permettra de combiner
l'urbanisation d'un secteur naturel à une action positive en faveur de l'écrin
ou d'espaces plus éloignés.
C'est toute une stratégie dynamique qui pourrait être
engagée, consolidée au besoin par des mesures plus sérieuses (classement du
site, réserves naturelles) dans les cas que le méritent.
4.Comment amorcer La
pompe ?
Pour pomper de l'eau il faut avoir une pompe et un
réservoir d'eau.
On ne dispose que très partiellement de l'un et de
l'autre.
La pompe; le système est déficient et il est du seul ressort des
communes qui l'ignorent individuellement. et plus encore en groupe.
L'eau; elle existe avec de vastes zones ND et des zones NA, à
peu prés partout, conçues dans une autre optique.
Amorcer la pompe, dans ces conditions, est une performance de haute
voltige.
Commencer par améliorer la pompe, c'est légiférer, ce qui
est long et aléatoire sur un tel sujet, d'autant plus qu'il faut ajuster la
décentralisation » pour opérer à la bonne échelle et mettre un moteur
conceptuel supracommunal dans le système. Faute de quoi la pompe restera au
rebut, comme le transfert de COS de 1976.
Quant
à l'eau, elle est difficile à manipuler
puisqu'elle relève des seules communes et que nul n'est habilité à les obliger
à « ajuster » ce qu'elles ont prévu.
Les choses sont mal parties.
Et pourtant il faut qu'elles partent pour avancer d'un
pas vers un meilleur aménagement.
Il n'y a qu'une manière de déplacer la spéculation
intellectuelle: procéder à des simulations, en chambre d'abord, en vraie
grandeur ensuite, avec des acteurs locaux en chair et en os, avec leurs vertus
et leurs limites.
L'exercice en chambre est bon marché, dépourvu de
risques.
L'exercice en vraie grandeur est plus délicat parce qu'il
faut avoir des élus motivés, prêts à travailler sur des hypothèses qui
resteront dans les cartons, s'ils ont peur, qui peuvent créer la demande s'ils
considèrent le système pertinent.
Le risque est à courir.
L'écriture juridique du système est simple à mettre au
point.
Son seul point délicat, vis-à-vis de la « pensée correcte
» c'est l'ajustement de la procédure des POS décentralisés
Il faudra que l'État puisse « imposer » le périmètre
intercommunal englobant les zones naturelles et NA soumises au transfert et
veiller à ce qu'il ne s'y écrive pas n'importe quoi. C'est assez peu, en texte;
c'est assez lourd en conséquence car une grande part du développement futur des
communes concernées change de modalités, sans devenir intercommunal pour
autant. Le système peut accélérer le développement potentiel ambiant ‑ ce
qui n'est pas grave car la commune tient les robinets avec les ZAC ‑ mais
peut aussi le ralentir à cause de sa nouveauté et de l'inexpérience.
Enfin, sa terre d'élection est dans les régions à
pression urbaine endémique, comme le littoral où la loi du même nom, crée des
paralysies juridiques rédhibitoires.
Il y a évidemment une autre manière de légitimer le
nouveau dispositif, en le présentant comme une manière auto-corrigée de sortir
de cette loi et de certains des contentieux qu'elle a provoqués.
L'ensemble de ces considérations laisse penser qu'il
n'est pas aussi utopique d'y croire et même d'y faire croire.
A.
Givaudan.