LA MOBILISATION DE L'OFFRE FONCIERE
Pour une intervention publique
libérale sur le marché foncier
A. G1VAUDAN.
( 1 ER NOVEMBRE 1995 )
Revenu à la méditation, j’ai souhaité publier un
article décrivant par le menu, la technique de l’incitation au remembrement, à
seule fin de donner plus de publicité à des idées qui étaient restées très
circonscrites à un milieu étroit. Je savais qu’il n’était pas d’actualité mais
la perspective de revoir un jour le marché se réveiller, avec ses pénuries
habituelles, m’a incité à le publier au cas où quelqu’un considèrerait opportun
d’anticiper la difficulté. L’idée n’est pas récente ( Cf. [1987-05-18---H-REMEMBREMENT-URBAIN-AFU-ET-SCI]et #1670# )
TABLE DES MATIÈRES
INTRODUCTION
1. Les raisons d'être
de la mobilisation de l'offre foncière
11. Origines du problème. Rappel sommaire
12. La notion de mobilisation de l'offre
foncière
13. Le principe de la mobilisation de l'offre
foncière
2. Les
modalités générales de la mobilisation de l'affaire foncière
21. Champ géographique. Le périmètre de
mobilisation foncière (PMF)
22. Les propriétés concernées
23. La décision de mobilisation et ses effets
24. Les voies de passage de l'état passif à
l'état actif
A. Le plan de remembrement
C. La construction des
terrains
D. La vente de la propriété
25. L'entrée en vigueur de la contribution
26. Effets attendus.
27. Conclusions et précisions sur les modalités.
3. Le raccordement du périmètre
de mobilisation foncière aux procédures d'urbanisme
31. PMF et POS
311. Le PMF en zone urbaine
312. Le PMF en zone NB
313. Le PMF en zone NA
32. PMF et modification du POS
321. Modification (NB ~ U)
322. Modification (NA ~ U)
33. PMF et ZAC
331. ZAC en zone urbaine
332. ZAC en zone NA
4. PMF et
opérations foncières
41. Le promoteur
42. Le lotisseur
43. L'aménageur
44. PMF et transfert de COS rénové
45. PMF et moyens publics de l'action foncière.
CONCLUSION
ANNEXE: Observations sur le projet de loi ( 1984 )instituant une
participation de propriétaires pour le financement des infrastructures (avec le
projet de texte).
On a, à peu près toujours, confondu les mesures favorables
à la mobilisation de l'offre foncière avec la fiscalité foncière et les
finances locales.
La politique foncière d'une collectivité publique ne peut
être rangée dans la catégorie des actions favorables à la mobilisation de
l'offre foncière ‑ ce qu'elle est présumée être ‑ qu'à la condition
d'alimenter régulièrement le marché. C'est rarement le cas. De plus impliquant
des ressources locales, si cette politique est locale, il faut que la
collectivité puisse la financer. On se retourne alors vers la fiscalité locale
qu'on aspire à rendre plus productive par une refonte ou une réforme. Le débat
repart.
Néanmoins la fiscalité locale si elle est améliorée, peut
dans certaines conditions favoriser la mobilisation de l'offre foncière. Son
utilisation à cet effet n'est pas absurde mais elle n'apporte rien de
significatif en matière des ressources nouvelles. Elle ne retient donc pas
l'intérêt.
Telle est la confusion constante qui a paralysé les
esprits et toute action pertinente ( 1 ) pendant 20 ans. (Cf. #1630# )
L'idée de « réguler » l'offre foncière doit donc
être radicalement séparée de tout objectif:
‑ de productivité fiscale
‑ de réforme de la fiscalité locale
-
de redressement des finances
communales.
( 1 ). Cf. L'impôt foncier, les terrains à bâtir et
la fatalité. A. Givaudan ( 1982 Revue pratique de droit immobilier n° 96 ).
C'est la thèse que j'ai toujours soutenue.
Il faut également aujourd'hui rejeter toute utilisation
de la fiscalité locale ( 2 ) pour y parvenir:
‑ d'abord parce qu'il est maintenant trop tard,
‑ ensuite, si ce n'était pas le cas, pour éviter de
rouvrir un débat idéologique sans fin qui reprendrait comme un feu de paille.
La mobilisation de l'offre foncière, si elle s'impose
doit être pensée dans un système indépendant:
‑ de la fiscalité
-
du financement des équipements
publics (2).
( 2 ) . Cf. Annexe N°1. Note sur le projet de loi de 1984 instituant une
participation des propriétaires pour le financement des travaux
d'infrastructure.
Si la crise immobilière a calmé les tensions sur le
marché foncier, il n'est pas sûr que la demande puisse être satisfaite, encore
aujourd'hui, en beaucoup d'endroits, quand des besoins plus ordinaires, en
matière d'habitat courant, restent pendants faute de terrain offert, à cause
précisément des prix insuffisants proposés Dar des acquéreurs.
Il faut donc regarder cette affaire en oubliant tout
présupposé et en pensant à l'avenir.
cdl-020-h
CHAPITRE PREMIER.
Les raisons d'être de
la mobilisation de l’offre foncière
11. Origines du
problème. Rappel sommaire
Elles sont bien connues. Il y a des anomalies sur un
marché, quand l'offre ne répond pas à la demande ou inversement.
La matière première de l'urbanisation est le foncier et
de préférence des terrains libres.
L'offre foncière est inadaptée à l'offre pour deux
principales raisons:
‑ la matière première n'est pas produite (ou
extraite) donc elle n'est à vendre que pour d'autres raisons, indépendantes de
l'idée d'écouler une production;
‑ la matière première est contingentée par des
réglementations de nature environnementales (POS, etc.) qui interdisent de
construire partout et de nature fonctionnelle (terrains mal ou non équipes
Si la demande foncière est forte, il peut y avoir des
tensions malgré un large gisement foncier disponible.
Si la demande foncière est faible, et malgré ce large
gisement, il ne se passe rien, car la matière première n'étant pas produite, il
n'y a pas crise de surproduction. Ladite matière est seulement conservée, en attendant
des jours meilleurs. Il n'y a crise de surproduction que s'il s'agit de matière
produite et on connaît des cas de ce type actuellement. Il y en a toujours eu
en matière de zone d'activités aménagés et vides.
La suggestion fréquente des professionnels réclamant
qu'on augmente l'offre en élargissant les zones constructibles est bonne et
mauvais à la fois.
Elle est bonne, ou vraie, dans la mesure où, si l'on double la
superficie des terrains dits constructibles, la probabilité que l'offre soit en
valeur absolue plus importante, est certaine. Si on divise cette superficie par
deux, il y a toute chance d'avoir le phénomène inverse.
Elle est fausse ou mauvaise, parce que cette manière d'accroître l'offre, n'est pas
nécessairement compatible avec les exigences fonctionnelles ( équipements
existants ), contamine les prix à la hausse et fait fi des contraintes
environnementales et d'organisation urbaine.
Aussi, la seule question qui compte vraiment, c'est de
susciter la mise sur le marché des terrains non bâtis constructibles, équipés
ou à équiper, sans oublier que les propriétés sont très morcelées, qu'un
urbanisme convenable y est difficile, sans remembrement préalable ou
regroupement des propriétés avant redistribution.
De plus, en l'absence de toute mesure favorisant l'offre,
ce parcellaire déjà médiocre a tendance à dégénérer un peu plus. Les petites
propriétés se morcelant, pour offrir au marché des morceaux constructibles en
échappant au lotissement. De ce point de vue la réforme des lotissements de 1977,
sous l'influence de certains professionnels, a été une mauvaise chose sans
compter le cas des lotissements à 1 lot ! Enfin !
Les grandes propriétés offertes prennent heureusement le
chemin du lotissement et de la ZAC.
Ce n'est finalement que dans ce dernier cas que
l'urbanisme courant introduit un minimum d'organisation et d'équipements
nouveaux adaptés.
Vu dans son ensemble, le système reste aléatoire. Les
politiques foncières publiques, très concentrées géographiquement, n'apportent
aucun remède dans la vie courante quand elles ne favorisent pas les tensions en
captant, pour la stocker longtemps, une partie de la matière première. C'est ce
qui peut se produire avec un usage actif du droit de préemption.
Cette appréciation négative est à nuancer quand la
politique foncière publique est conduite par un établissement public foncier
disposant de ressources propres ( EPBS, EPML ) tout en restant prudent car les
régions où ils opèrent ne sont pas des régions a tensions foncières
caractérisées.
12. La notion de
mobilisation de l'offre foncière.
On est dans une économie libérale, avec ses avantages et
ses inconvénients quand l'offre défaille. Il faut y rester en essayant de
neutraliser cette défaillance. Y rester, du point de vue du propriétaire, c'est
lui laisser son bien, avec le profit qu'il peut en tirer.
L'idéal serait d'inventer une « autorégulation » libérale, car un marché s'autorégule en
produisant plus de ce qui lui est demandé. Si ce n'est pas le cas, il ne s'agit
pas d'un vrai marché même si cela lui ressemble. Le « marché » foncier est, de ce point de vue, un faux marché.
Faute d'en trouver une, il faut se résigner à introduire
dans ce pseudo-marché la force, extérieure, qui lui manque pour qu'il deviennent
plus vrai, et que cette force enclenche et entretienne une sorte
d'autorégulation artificielle au départ qui devient naturelle avec le temps.
Cette autorégulation, pour être efficace, ne doit exiger
de gros efforts de personne, ne créer aucune contrainte illégitime, n'enlever
aucun profit. Elle doit se limiter à translater un bien foncier constructible d'un état passif ( non offert ) à un
état actif ( offert ou offrable ) en améliorant aussi bien la quantité globale
de l'offre que sa fluidité ( ou liquidité ).
La force extérieure ne peut être qu'économique. Elle
existe quand le coût de conservation du bien foncier à l'état passif est
sensiblement supérieur à son coût de conservation à l'état actif.
C'est cette différence de coût qui alimente depuis
toujours le marché foncier, mais les forces qui créent la différence sont
extérieures à ce marché.
Le propriétaire peut être amené à vendre, soit parce
qu'il a besoin de capitaux, soit parce qu'il succombe à la tentation d'une
bonne occasion.
Ce raisonnement économique peut être paralysé par des
raisons affectives ( irrationnelles économiquement ) mais statistiquement il
est assez rare qu'il en soit ainsi. Heureusement.
Il est donc plus favorable à la hausse qu'à la stabilité
où à la baisse des prix fonciers. Les crises immobilières ne font pas
s'effondrer les prix des terrains, comme celui des pommes ou des tomates.
Pour mobiliser l'offre foncière, il faut donc augmenter
le coût de conservation des biens fonciers constructibles ‑ ou
susceptibles de le devenir ‑ dans les endroits à urbaniser, parce que le
POS le prévoit et les équipements existent, vont exister ou peuvent exister.
13. Le principe de la
mobilisation de l'offre foncière.
La régulation, dans son principe, consiste à obliger les
propriétaires d'un bien foncier à mobiliser, à verser une contribution annuelle
de x francs par mi et à leur
rembourser, tout ou partie, de cette contribution quand ils ont fait passer
leur bien de l'état passif à l'état actif.
Dans sa forme la plus douce, la totalité de la
contribution est remboursée. Dans la forme la plus dure, elle n'est pas
remboursée du tout. On peut imaginer des solutions intermédiaires.
La forme douce est évoquée pour bien montrer que le
système peut être efficace sans rien rapporter à la collectivité publique,
qu'il ne constitue en rien un moyen de prélever des ressources nouvelles.
D'ailleurs la «
ressource nouvelle » ne peut être importante pour plusieurs raisons:
D'abord la contribution doit être lourde pour provoquer
le changement d'état ( du passif à l'actif ). Légère, elle ne provoque rien.
Si elle est lourde, elle ne peut durablement être
appliquée. Elle est spoliatrice sur le plan économique et illégitime sur le
plan politique ( opinion publique ) et psychologique ( individuel ).
Elle doit être spatialement sélective, donc à assiette
étroite, celle des périmètres à mobiliser.
Enfin, il est illégitime de financer les équipements de
cette façon, indépendamment du fait que les propriétaires ne seront pas, dans
la plupart des cas, en mesure de la payer longtemps. Il n'est pas en effet dans
leur vocation d'être des agents actifs de l'urbanisation ‑ c'est un
métier ‑ et ils ne sont pour rien dans le fait que l'urbanisation est
possible sur leurs terrains, même s'ils en profitent, la désirent ou l'ont
demandée... en raison de la valorisation qu'elle apporte.
Le principe de la régulation est d'amener les
propriétaires à adopter un comportement compatible avec les objectifs
d'aménagement de la puissance publique, qui leur accorde un avantage certain ‑
celui de la constructibilité ‑ pour satisfaire, non point leur intérêt,
mais un besoin d'intérêt commun, l'urbanisation que la collectivité estime
opportune.
Naturellement ce principe présuppose que les
collectivités poursuivent des buts légitimes lorsqu'elles déclarent que
l'urbanisation est d'intérêt commun, utile à la communauté, à tel ou tel
endroit.
Dans la réalité nous savons qu'il en va quelque peu
différemment.
Certaines collectivités poussent à l'urbanisation, sans
que ce soit d'un intérêt commun bien certain. D'autres la refusent, alors
qu'elles devraient se montrer plus accueillantes. Là n'est cependant pas le
problème.
Si la collectivité a admis implicitement l'intérêt commun
de l'urbanisation, au travers du contenu du POS qu'elle a approuvé et si la
demande foncière est forte, elle est fondée à intervenir pour mobiliser les
terrains constructibles.
Elle le peut par des méthodes coercitives ( expropriation
) au moyen desquelles elle supplée à la passivité des propriétaires. Cette voie
reste exceptionnelle. Elle doit le pouvoir par des méthodes incitatives bien
plus respectueuses de la propriété dans les cas non exceptionnels.
Le fondement juridique et idéologique du principe de la
mobilisation proposée ne paraît donc pas discutable dans son principe, au
regard du droit de propriété.
CHAPITRE DEUxieME.
Les modalités générales
de la mobilisation de l'offre foncière
21. Champ géographique:
le périmètre de mobilisation foncière.
Ce champ est cerné par trois conditions.
1. C'est un espace, essentiellement composé de terrains
non bâtis, immédiatement constructibles ( zone urbaine ) ou destinés à le
devenir ( zone d'urbanisation future ).
2.
C'est un espace, soit équipé
et il est regrettable que les dessertes ne servent à rien, soit destiné à être
prochainement équipé parce que c'est dans sa direction qu'est voulu le
développement urbain.
3. La demande foncière est sensible et mal satisfaite
dans les environs de l'espace considéré, où elle se manifeste.
Si ces trois conditions sont remplies, la collectivité
est fondée à mobiliser les terrains constructibles ou susceptibles de le
devenir, pour qu'ils soient exploités.
Le champ de son intervention doit être bien délimité. On
le dénommera le « périmètre de
mobilisation foncière » ou PMF.
22. Les propriétés
concernées.
Il s'agit d'abord des propriétés non bâties. C'est
évident. Les propriétés très peu bâties le sont également; cette notion étant à
apprécier par rapport au COS, quand il existe ( SHON résiduelle ).
La nature des bâtiments est également à considérer ( la
SHON seulement ) avec leur utilisation actuelle effective. Dans ce cas, la
contribution peut ne s'appliquer qu'à une partie de la propriété.
Les propriétés bâties normalement par rapport au COS ( ce
sont celles où la constructibilité résiduelle est faible ou nulle ) ou en
l'absence de COS ( en prenant les critères de la taxe foncière sur la propriété
bâtie: emprise des bâtiments et dépendances ) sont mises hors du champ de la
contribution.
Il ne s'agit donc que d'un recensement foncier ordinaire
dans un périmètre qui ne sera jamais très important.
23. La décision de
mobilisation et ses effets.
La décision est une délibération de la commune dans le
cas général ( il peut y avoir quelques cas particuliers ), qui fixe la
contribution à payer par les propriétaires en francs par m² de terrain non
bâti, dans le périmètre.
Elle est notifiée aux propriétaires.
Selon l'importance du périmètre et sa configuration
interne, deux ou plusieurs unités de mobilisation peuvent être identifiées ( un
périmètre coupé par une voie par exemple donne deux unités).
La décision a un effet différé de deux ans, pour le
versement de la contribution. Ce délai laisse aux propriétaires le temps de passer de l'état passif à
l'état actif. Si le passage a eu lieu dans ce délai, ils n'ont rien à
payer.
24. Les voies de
passage de l'état passif à l'état actif.
Il y en a plusieurs.
A.
Le plan de remembrement.
Les propriétaires établissent un plan de remembrement par
lequel ils se redistribuent entre eux les propriétés afin qu'une exploitation
plus cohérente puisse en être faite ( nouveau parcellaire et desserte
convenable ).
Le respect du POS ( règles d'urbanisme, etc.) et la bonne
utilisation de la SHON relèvent de leur initiative. Le plan de remembrement
doit être arrêté sur plan foncier ‑ nouveau découpage des propriétés,
voirie commune ‑ et publié aux hypothèques. Ce n'est rien d'autre qu'un
plan partiel de lotissement. Sa transmission au service des hypothèques fait
cesser le versement de la contribution et constate
le passage à l'état actif ( si la contribution est entrée en vigueur ).
Cette solution présente des inconvénients car elle est
incomplète ‑ aux termes du plan, chaque propriétaire dispose bien de
propriétés aux formes nouvelles, cohérentes, susceptibles d'être desservies ‑
mais malheureusement non vendables ‑ Pour qu'elles le soient, une
autorisation de lotissement est nécessaire et les équipements qu'elle prévoit
doivent être réalisés.
Il faut néanmoins, laisser cette voie ouverte car si elle
est choisie, c'est qu'il y aura effectivement un lotissement. N'oublions pas
que le lotissement est une technique de base bien connue de tous (cf.: infra §
26.A).
B.
L'apport en société des actifs fonciers.
Les propriétaires constituent une société de leur choix ‑
civile ou commerciale ‑ et apportent leur bien à cette société en
contrepartie de quoi ils reçoivent des parts sociales ou des actions ‑
(on emploiera le terme action, plus courant, dans la suite).
Il leur appartient donc de faire évaluer leur bien et de
convertir cette valeur en nombre d'actions.
Le passage à l'état actif est
satisfait lorsque les apports à la société
sont pleinement réalisés pour l'ensemble des propriétés recensées dans le PMF
(ou pour l'ensemble de chaque unité de mobilisation, s'il y en a plusieurs).
Toutefois, s'ils peuvent céder librement leurs titres, la
société ne peut débiter son actif en morceaux successifs que sous réserve de la
réglementation des lotissements.
C.
La construction des terrains.
Le ( ou les ) propriétaires peut décider de construire.
Il peut aussi décider de lotir.
Le passage à l'état actif est satisfait, lorsque la
construction est achevée ou les travaux de lotissement réalisés, rendant les
lots vendables.
La construction partielle ou le lotissement partiel du
PMF réduit la superficie soumise à contribution à compter de l'achèvement de
l'opération.
C'est sans doute la seule solution à prévoir dans cette
hypothèse: elle est moins favorable que les précédentes en durée, mais on n'en
voit pas d'autres et il n'est pas nécessaire de la favoriser.
D.
La vente de leur propriété.
Elle transfère le problème sur l'acquéreur qui aura à
payer la contribution, sous certaines exceptions tenant à la qualité de
l'acquéreur.
S'il est « reconnu
» comme aménageur, il ne devrait pas à avoir à payer la contribution.
Néanmoins ce statut exclut, selon ma conception, le promoteur et le lotisseur
ordinaire qui achète pour construire et vendre des bâtiments ou lotir et vendre
des lots. Si l'un d'eux prend le risque d'acquérir des terrains dans le PMF, il
subit le sort commun.
Tout autre transfert de propriété (dation, échange,
succession, donation, etc.) produit le même effet à l'égard du nouveau
propriétaire.
25. L'entrée en vigueur
de la Contribution.
Si le passage à l'état actif ne s'est pas produit dans les deux ans de l'institution
de PMF, la contribution est due pour les années à venir, jusqu'à ce que le
passage se soit produit, tel qu'on l'a défini ci-dessus.
Elle cesse d'être due l'année qui suit l'année où le
passage s'est produit.
Les délais courent à compter de la notification
individuelle de l'institution du PMF.
Elle est perçue comme un impôt local.
Mention spéciale méritera d'être faite, en cas de ZAC,
préalable ou ultérieure au PMF.
26. Effets attendus.
Il ne faut pas être grand expert foncier ou urbaniste
pour savoir que les configurations concrètes où les trois conditions du § 11
sont réunies, sont fréquentes en zones urbaines et plus encore en zone NA.
Après l'institution du PMF, deux hypothèses peuvent se
présenter:
·soit les propriétaires résistent et restent passifs,
·soit ils se mobilisent.
La mobilisation dépendra du montant X de francs à payer
par m². Une fourchette fixée par la loi, comprise entre 5 F et 50 F. devrait
permettre d'atteindre le résultat visé:
‑ à 5 F/m²
il faut payer 50 000 F par hectare, c'est déjà beaucoup;
‑ le plafond à 50 F n'est destiné qu'aux endroits
particulièrement chers.
L'essentiel n'est pas là. Il faut que le plancher ne soit
pas dérisoirement bas.
A.
Effets microéconomiques.
Après le passage à l'état
actif, sous la forme de remembrement ou
d'apport en société, la situation est radicalement différente pour les
intéressés.
Dans le premier cas, ils ont dû investir et s'étriper pour faire établir un
plan de remembrement. Une fois l'épreuve franchie, il y a toute chance qu'ils
n'aient plus qu'une idée: vendre leurs lots ou leur lot pour en tirer profit.
Cette éventualité sera peu utilisée car elle fournit une solution incomplète;
la propriété est réorganisée mais les travaux, s'il en faut, restent à faire.
Une autorisation de lotissement doit être demandée et obtenue. Ce n'est pas une
affaire de propriétaires et il faut encore investir et travailler.
Si les travaux nécessaires sont peu importants, les
propriétaires pourront être tentés de s'y engager mais le but n'est pas celui
là.
Le remembrement «
spontané » trouve ses propres limites en lui-même. Les propriétaires ne
pourront pas faire ce plan sans le concours des professionnels ( géomètre ‑
notaire ) et ce sont ces conseils qui leur indiqueront si les voies sont
réalistes ou non.
Finalement, puisqu'il faut payer ces conseils, ils
s'associeront avec un lotisseur qui paiera les études, fera les démarches de
lotissement puis leur achètera le terrain. On n'a donc pas à s'en faire.
Dans le second cas, qui est de loin plus facile,
l'étripage se limitera à l'évaluation des apports qui requerra aussi le
concours de professionnels, après quoi, les
propriétaires disposent de pierre-papiers, d'un titre, liquide ( facile à céder
) délocalisé et « désaffectivés » ( sa situation, le vieux chêne auquel on
était attaché, la vue sur la rivière, etc. tout a disparu et s'est retrouvé
dans l'estimation ).
En changeant la nature du
droit ( réel au départ, personnel à l'arrivée ), on a changé la nature de
l'attachement au bien foncier, on a ouvert les portes psychiques à une
négociation normale portant exclusivement sur la valeur de l'actif global des
biens ou des actions.
On a fait passer les propriétaires dans le camp des
acteurs du marché foncier. Ils se sont organisés; ils ont un mandataire social.
Ils sont « saisissables » en bloc
par un organisme qui cherche du foncier.
Si le PMF respecte les trois conditions du § 21 et
notamment la troisième, ils n'ont pas grands soucis à se faire. Ils trouveront
acquéreur sans aller le chercher. Il n'y a plus qu'à négocier le prix ‑
ou autre chose ‑ si la demande fléchit, ils attendront; la gestion de la
société qui ne fait rien, ne coûte pas cher.
On peut
éventuellement se demander, si pour maintenir la pression « vendeur » ou
faciliter les négociations ‑ il n'y a pas lieu de prolonger la perception
de la contribution jusqu'à la cession effective des actifs ‑ ou des
actions ‑ à « l'aménageur » ( agréé ). C'est envisageable mais c'est
prendre un parti délibérément favorable à l'acquéreur dans une négociation
privée, où la volonté des parties doit prévaloir. Si la négociation s'engage avec
un aménageur public, le sentiment, tout en étant différent, risque d'être
encore plus mauvais ( pseudo expropriation ).
Dans un cas, on favorise une personne privée aux dépens
d'une autre, dans l'autre on favorise la puissance publique qui a toute sorte
de prérogatives coercitives pour arriver à ses fins ( expropriation ) si elle y tient vraiment et il ne semble pas très
loyal, d'établir une règle du jeu déséquilibrée ( sous la seule réserve d'une
hypothèse nouvelle évoquée à l'occasion du transfert de COS rénové et § 44
ci-après ) ( 3 )
( 3 ). Cf. note « Espaces naturels et
développement urbain » ( Gazette du Palais N° 194
-198 du 13-17 janvier 1998.)
Enfin, car la contribution est lourde et doit l'être, en prolonger
sa perception, c'est contraindre à brader. Ce n'est pas normal.
Alors dira-t-on, quel effet régulateur sur les prix, si
la tension est forte ?
B.
Effets « macro économiques ».
L'effet micro-économique concerne les acteurs individuels
du marché: ils ont changé d'état. C'est un gros progrès.
L'effet macro-économique, concerne les effets produits par la somme des actions
des acteurs individuels, sur l'ensemble du marché.
Si le PMF, n'est qu'une curiosité, appliquée dans un
coin, par une commune active, appliquée une fois par ci, par là, sans suite,
sans stratégie... il n'y aura pas d'effet macro-économique significatif.
Si le PMF, bien expliqué, bien propagé, bien appliqué (
en veillant à ce qu'il n'y ait pas d'arbitraire réel ( vengeance locale ) ou apparent ( procès d'intention facile à
faire à la collectivité, surtout lors de ses premières utilisations ) devient
ce qu'il doit être, une technique
équilibrée et libérale de régulation et si sa mise en œuvre, bien menée
dans l'espace et le temps, est perçue comme une façon d'exécuter le POS,
l'effet sera contagieux. Il tempérera les tensions sur le marché car les
perspectives d’une offre foncière nouvelle seront plus certaines.
En période de tension, dans les régions à tension... Ce
n'est pas l'ambiance actuelle. C'est exact. Toutefois la conjoncture change
toujours et il n'est pas mal d'inventer le système en période calme, afin de
l'utiliser progressivement plutôt qu'intensivement avec les risques de dérapage
qui pourraient le compromettre en période de surchauffe du marché.
27. conclusion et
précisions sur les modalités.
Les modalités, telles qu'elles viennent d'être définies,
montrent que le système est techniquement praticable, sans rien changer à quoi
que ce soit de la législation générale de l'urbanisme (POS, ZAC,...) et sans
effort démesuré ( un recensement foncier correct ).
Il reste à en préciser les finesses, civiles et fiscales,
urbanistiques.
Sur le
droit civil. : problèmes à creuser:
n propriétés hypothéquées,
n propriétés démembrées (usufruit, etc.),
n copropriétés,
n indivisions,
n propriétaires, absents, inconnus.
Toutes les questions civiles doivent recevoir une réponse
claire et préalable afin que la mise en œuvre ne soit pas paralysées par des
effets imprévus qui condamnent ou compliquent le mécanisme.
Sur le
droit fiscal: difficultés à surmonter:
Si on applique le droit commun des mutations aux
opérations foncières ( taux d’environ 18 % ) de remembrement et d'apport, il est
à peu près sûr qu'il ne se passera rien, ou plus exactement qu'il y aura une
révolte justifiée..
Il est anormal en effet que, sans changer, tant la
superficie de la propriété ( voire en la réduisant ) que sa valeur,... il y ait
lieu à la perception de droits de mutation élevés. C'est inadmissible quand on
est obligé, sous la pression d'une contribution, de procéder à des mutations.
Par ailleurs, la mise en œuvre entraîne des frais pour
les propriétaires. Ils ne les engageront pas de gaieté de cœur. Il faut leur
donner un avantage fiscal en contrepartie et on peut en imaginer plusieurs.
Ce n'est pas le lieu de les imaginer mais ils sont
nécessaires et la gratuité fiscale des apports en société devrait être la règle
minimale.
Sur le
droit de l'urbanisme et les servitudes d'utilité publique.
Il introduit aussi des contraintes qui, sans supprimer la
constructibilité, la rendent inutilisable et retentissent plus ou moins sur la
valeur du bien ( espaces boisés classés, reculement par exemple ).
Les incidences de ces dispositions tant sur
l'assujettissement du terrain à la contribution que sur son inclusion dans le
plan de remembrement ou l'estimation des apports à la société doivent être
également clairement tranchées.
Un espace boisé classé par exemple, dispose d'une
constructibilité inutilisable. Il n'en vaut pas moins cher car sa présence et
son maintien valorise l'ensemble des propriétés à construire autour ou à côté
chapitre 3.
Le raccordement du
périmètre de mobilisation
foncière aux procédures d'urbanisme
Le PMF a jusqu'à présent été défini indépendamment des
procédures d'urbanisme, même s'il y a été fait allusion.
Le premier principe est de n'admettre les PMF que
lorsqu'il y a un POS approuvé, afin que la décision de la collectivité locale
se place bien dans le prolongement du POS et de sa mise en œuvre effective.
Cela dit, il faut entrer dans les détails de
l'articulation du PMF avec le POS et les ZAC
31. PMF et POS.
311. Le PMF en zone
urbaine.
C'est une hypothèse ordinaire qu'il n'y a pas lieu de
commenter longuement car les descriptions précédentes ont été illustrées sur
cette base.
Le PMF permet de déclencher l'urbanisation d'un secteur
non bâti.
312. Le PMF en zone NB.
On peut se poser la question d'admettre l'application du
PMF en zone NB. Ces zones dans lesquelles on peut construire « un peu » sont
souvent de véritables monstruosités.
En bonne doctrine, la réponse est négative.
Dans la réalité, les zones NB sont très abondantes,
souvent très vides et constituent un réservoir de foncier considérable, mal
utilisé et mal utilisable, peu équipé, peu « équipable », etc.
Les lotissements y sont interdits, la dimension des
propriétés étant très variable, les maisons peuvent être sur de très grands ou
de très petits terrains
L'application du PMF en zone NB y est donc problématique
et pourrait soulever de légitimes protestations si la commune s'y aventurait.
Il est donc préférable d'en exclure la possibilité même si le système peut
quelquefois se justifier et y prospérer.
La vraie solution est la mutation de certains parties de
zone NB en zone U et d'y intervenir franchement.
313. PMF et zone NA.
C'est la question des zones NA qui est essentielle, en
distinguant les zones à règlement alternatif et celles à règlement strict.
A.
Les zones NA à règlement alternatif:
Si la doctrine concernant ces zones est respectée, leur
superficie ne peut pas être vaste, et les densités élevées, car on ne peut pas
maîtriser une urbanisation convenable, sous ce régime, à une vaste échelle, ni
en ce qui concerne sa structuration générale, ni en ce qui concerne son
équipement cohérent, quand le parcellaire est morcelé.
Sur des espaces modestes, le PMF peut être très utile
mais il implique un accompagnement d'équipements publics cohérents, conçus dans
un cadre plus large.
Si le PAE était un peu différent de ce qu'il est ‑
une machine incommode ‑ on pourrait articuler les deux. Il n'est pas à
exclure qu'en réformant légèrement le PAE et en lui associant le PMF
l'aménagement de ces zones NA se fasse plus rationnellement.
B.
Les zones NA à règlement strict.
Instituer un PMF sur ces zones inconstructibles paraît
paradoxal.
Toutefois comme le PMF ne crée pas l'obligation de
construire mais celle de présenter un bien « offrable » à la
construction ou à l'aménagement, il n'y a aucune contre indication théorique à
l'instituer dans ces zones.
Il n'y a que des réserves de bon sens. Que les
propriétaires remembrent leurs biens ou les apportent à une société, on les
oblige à une démarche qu'ils n'auraient pas faite spontanément et qui laisse
entendre qu'il y aura de l'argent à gagner. En outre, ces deux opérations leur
coûteront des honoraires et entraîneront quelques frais, tout droit de mutation
exclus. Si, à l'issue de ces épreuves, ils ne peuvent même pas vendre ‑
et même si on leur a remboursé intégralement la contribution ‑ ils
considéreront que la collectivité est incohérente ‑ Et ils auront raison.
Aussi le PMF est à déconseiller dans ces zones, sauf si
une opération se prépare et si la probabilité qu'elle sorte est grande. Dans ce
cas, le PMF créé avant la ZAC peut se justifier et il est probable que
l'aménageur potentiel, certainement propriétaire de terrain dans la zone, sera
amené à jouer un rôle dans le montage du système.
32. PMF et modification
du POS.
321. Modification (NB ~
U).
Elle a pour objectif de densifier des zones NB, pour
mieux exploiter le foncier, en renforçant les équipements. Elle devrait être
associée au PAE [(programme d’aménagement d’ensemble malgré ses défauts intrinsèques
)A.G. 10/11/98] si la commune n'a pas les moyens de financer elle-même
certains équipements rendus nécessaires par la densification.
322. Modification (NA ~
U).
Cette modification, indépendante du PMF, devrait être la
voie normale de régularisation des zones NA à règlement alternatif urbanisées.
Le PMF ne se justifie pas, dans ce dernier cas précis.
En revanche, pour une zone NA vide, à caractère
alternatif ou non, devenant une zone urbaine ( hypothèse sans doute assez peu
fréquente ), le PMF associé au PAE devrait être la règle ‑ et produire
des lotissements ( ou un seul ) agencés convenablement, quant aux équipements
communs plus ou moins conséquents et variés que leur remplissage imposera ‑
( voirie, école...).
33. PMF et ZAc.
Quand il est envisagé de créer une ZAC ( quel que soit le règlement de la zone, U
ou NA), le PMF est nécessaire sauf si l'aménageur potentiel détient le foncier
( ou l'essentiel du foncier, ce qui rendrait le PMF sans objet suffisant ).
331. ZAC en zone urbaine.
Il faut qu'il y ait des terrains non bâtis nombreux pour
que le PMF soit justifié. Néanmoins l'apport de terrains bâtis à la société
n'est pas interdit.
Si l'aménageur ( S.EM ) n'en possède pas encore,
l'institution du PMF est un acte délibéré d'engagement de la collectivité en
faveur de son aménageur potentiel vraisemblablement plus efficace que la menace
d'exproprier. Elle jette les propriétaires dans les bras de l'aménageur. C'est
une objection à ne pas négliger.
332. ZAC en
zone NA.
L'impression que peut laisser la création d'un PMF, dans
une ZAC en cours de gestation engendre le même sentiment. Il faut donc
approfondir la question.
La solution de facilité pour les propriétaires est de
vendre à l'aménageur et d'oublier les soucis liés à la possession de terrains.
Toutefois, dans le cas d'une opération importante de
nouveaux horizons se présentent aux acteurs qu'il ne faut pas négliger car ils
peuvent changer sensiblement l'impression initiale ‑ suspecte ‑
qu'ils peuvent en avoir.
Le PMF qui débouche sur la constitution d'une société
permet plusieurs combinaisons:
·cession des actifs immobiliers de la société à
l'aménageur avec paiement en numéraire;
·cession du capital de la société à l'aménageur avec
paiement en numéraire;
·association de la société aux profits ( et aux risques )
de l'opération de l'aménageur, pour tout ou partie des actifs ( selon un
montage à négocier );
·cession totale ou partielle des actifs ou du capital de
la société à l'aménageur avec paiement en dation ( bâtiment achevés remis en
fin d'opération );
·cession partielle des actifs de la société à l'aménageur
et paiement en foncier et en droits de construire sur la partie concernée;
·cession des actifs ou du capital de la société à
l'aménageur et paiement différé, à un prix convenu, cautionné auprès d'un
établissement financier par l'aménageur.
Les solutions peuvent être combinées entre elles, les
choix sont nombreux et peuvent répondre aux différentes situations ou aux différents
désirs des actionnaires qui ne sont pas tous dans une situation identique au
regard de la fiscalité qui viendra frapper le résultat financier qu'aura eu
pour eux cette opération.
Dans tous les cas, elles garantissent aux propriétaires
un prix négocié qui peut être variable selon l'hypothèse. C'est leur affaire.
Toutes ces solutions ne sont pas réservées à la ZAC mais
c'est dans une opération importante ( donc une ZAC en général ) que se présente
le maximum de possibilités.
Par ailleurs, on voit bien que c'est la constitution en
société qui ouvre ces possibilités souples et variées, impensables par accords
bilatéraux multiples entre aménageur et propriétaires; même si de tels accords
ne sont pas actuellement interdits, leur pratique reste marginale, elle doit
devenir naturelle. Elle permet d'associer les propriétaires aux profits de
l'urbanisation( « Espaces naturels et
développement urbain ». . déjà cité )
Les solutions les plus modernes et les mieux adaptées aux
besoins de chacun ne sont possibles qu'avec la création d'un interlocuteur
unique pour le compte des propriétaires, la société qu'ils ont constituée.
Si le PMF ne permettait que cela, il aurait déjà été très
utile à l'aménagement.
Ce sont ces considérations d'intérêt privé, mais aux conséquences
certaines sur le bon déroulement de l'opération qui commandent le moment de
créer le PMF, par la commune.
Le plus tôt est le mieux, si chacun a compris. Le plus
tôt est le pire, si chacun se méfie.
Il faut au moins 18 mois pour avoir une ZAC approuvée. Il
faut plus de temps encore pour achever les acquisitions foncières si
l'aménageur n'en n'a pas la maîtrise préalable
Le choix du bon moment est un cas d'espèce.
34. PMF et Associations
foncières urbaines.
Cette éventualité est citée pour mémoire, tant le régime
des AFU est impraticable et repose sur une conception anachronique du
remembrement urbain
On semble s'être ingénié à décourager leur utilisation.
Toutefois si, mal conseillés, les propriétaires constituent une AFU, ils se
retrouvent dans le cas du plan de remembrement.
chapitre 4.
PMF et « opérateurs
fonciers »
Un opérateur foncier est soit:
n un promoteur,
n un lotisseur,
n ou un aménageur.
Ce sont les trois agents
économiques qui font passer le foncier de l'état passif à l'état actif.
41. Le promoteur ( PMF
et permis de construire ).
Il maîtrise un terrain ( achat ou option ), obtient un
permis de construire, construit et vend. Il n'est intéressé par le PMF qu'en
tant qu'acheteur:
·soit de lots, dans des terrains remembrés et vendus après
autorisation de lotir,
·soit
d'actifs, à la société des propriétaires, actifs susceptibles d'être
immédiatement utilisés pour la construction,
·soit de la société des propriétaires dont il reprend toutes
les actions.
Il n'est concerné par le PMF que s'il a acquis des
terrains antérieurement à la création du périmètre, auquel cas il sera amené à
s'associer à ses voisins, soit dans le remembrement, soit par l'apport en
société.
Dans cette hypothèse, sa présence ne sera pas neutre.
Elle peut aussi bien favoriser la formation de la société que susciter de la
méfiance
Le promoteur, puisque c'est son métier, aura tendance, si
les conditions s'y prêtent à jouer un rôle de conseiller, à prendra à sa charge
des démarches, etc. et s'il est imaginatif à proposer diverses façons de payer
(§ 3.3.2.).
42. Le lotisseur.
Les mêmes remarques s'appliquent au lotisseur. La sortie
sera pour lui de déposer une autorisation de lotissement pour commercialiser
les lots après les avoir équipés.
43. L'aménageur.
Si on ne s'en tient qu'à ce qu'il réalise, il a une
fonction identique à celle du lotisseur mais il vend des terrains assortis de
SHON, ou des droits de construire (en « l'air ») sans être astreint à procédure
de lotissement.
La différence ‑ qui a son origine normalement dans
l'importance de l'opération et sa teneur en intérêts publics ‑ tient à la
convention qui le lie à la commune et
aux termes de laquelle:
·il apporte une capacité propre de réalisation de ces
intérêts publics,
·la commune consent à mettre à sa disposition ses
prérogatives de puissance publique pour qu'il atteigne son but.
C'est essentiel.
L'aménageur est par excellence l'agent qui translate le foncier de l'état passif à
l'état actif. Il est amené à acheter des terrains quand il s'en présente et
sera englobé dans le PMF.
Il serait donc absurde d'assujettir les terrains qu'il
détient à la contribution
Or, l'aménageur n'existe en tant que tel qu'après la
signature de la convention qui intervient en fin de parcours, alors que la
décision de PMF doit être antérieure et justement favoriser les montages
astucieux avec les propriétaires.
Il faut donc mieux articuler les deux systèmes.
Toutefois, il s'agit d'un problème plus général qui se pose déjà, avec des
inconvénients multiples. aussi son examen fait il l'objet d'une note à part.
Au regard de la contribution, il ne devrait pas y être
assujetti pour les terrains qu'il a acquis antérieurement.
44. PMF et transfert de
cOS rénové.
La proposition concernant le transfert le COS rénové est
exposée en détail dans la note « Espaces
naturels et développement urbain » ( Cf. Gazette du Palais, P. 31. Déjà
cité )
Elle introduit une novation très importante dans l'économie
générale des mécanismes du développement urbain, en connectant entre elles des
espaces aujourd'hui juridiquement étanches.
Pour en comprendre les incidences propres sur le PMF, il
faut en résumer la substance. Là où on aurait mis en application le transfert
de COS rénové, l'ensemble des zones ND et NA ( pour simplifier ) constitue un
tout affecté d'une constructibilité faible, le tout représente un stock de
SHON. Dans les zones protégées, on ne peut utiliser cette constructibilité sur
place. Dans les zones NA, on ne peut créer la constructibilité qu'en puisant
dans le stock de SHON de l'ensemble.
Ce système change radicalement les rapports entre tous
les acteurs fonciers. Il les solidarise collectivement.
Aussi est-il impensable qu'il n'y ait pas de mécanismes
autocorrecteurs puissants qui fassent obstacle à toute tentative de blocage de
la part de certains d'entre eux.
Il est prévu un premier mécanisme pour faire obstacle à
la rétention anormale des vendeurs de SHON ( propriétaires des terrains
émetteurs des zones protégées ).
Il en faut un second pour faire obstacle, sans recours à
l'expropriation, aux prétentions des propriétaires de terrains récepteurs de
SHON ( les zones NA ) qui tiennent les clefs du développement ( situation de
monopole ).
Aussi dans cette hypothèse, la constitution de la société
à laquelle doivent être apportés les actifs immobiliers est obligatoire ( dans
les zones NA ) et le versement de la contribution sur ces actifs est dû
jusqu'au règlement définitif de la négociation de ces actifs entre ladite
société et l'aménageur de la ZAC.
Il n'y a rien à préciser de spécifique en cas de permis
de construire ou de lotissement dans les zones NA à règlement alternatif, où le
transfert de COS rénové oblige le lotisseur et le constructeur à aller se
fournir en SHON, auprès du stock constitué. Ces agents économiques sont
protégés contre un refus de vente par le premier mécanisme régulateur et ne
sont amenés qu'à acheter des terrains passés à l'état actif. S'ils en étaient
propriétaires avant la création du PMF dans la dite zone, on retombe dans les
cas précédents ( § 4.1 et 4.2 ).
45. PMF et moyens
publics de l'action foncière.
Il reste à trancher la question de savoir si le droit de
présomption (DPU ou ZAD) qui préexiste éventuellement, doit être maintenu après
création du PMF. La réponse est négative.
Le PMF se place dans une optique libérale. La contrainte
qu'il impose est sérieuse même si cela ne porte pas une atteinte directe aux
intérêts des propriétaires.
Maintenir les droits de
préemption, c'est laisser croire que la collectivité veut contraindre par le
PMF les propriétaires à lui vendre. C'est suspect. Il en va de même de
l'expropriation. Ce serait engager l'expropriation en mettant l'épée dans les
reins aux propriétaires pour qu'ils concluent des accords amiables.
Par conséquent, l'institution du PMF fait cesser
l'application des droits de préemption qui existaient et interdit le recours à
l'expropriation pour réserve foncière.
Elle n'interdit pas des procédures d'expropriation à
finalité étroite et autonome ( réalisation d'un équipement précis comme une
route ou une école...) mais dans ce cas le bien concerné par l'ouvrage est
exonéré de contribution et est exclu du PMF.
Conclusion.
Le périmètre de mobilisation foncière est une technique
tout terrain qui a son autonomie propre vis-à-vis:
·des procédures d'urbanisation, permis de construire,
lotissement, ZAC,
·du droit des sols,
·du financement des équipements publics,
·des finances locales et notamment de la fiscalité foncière,
·des moyens publics de l'action foncière ( expropriation,
préemption ).
Cette autonomie implique aussi un maximum de neutralité
sur l'emploi habituel des prérogatives de puissance publique. Le PMF ne doit
pas produire des effets obliques dans leur usage. C'est pourquoi son agencement
avec les prérogatives a été vu d'assez près et assez exhaustivement sur les
principes et réglé d'une façon juste et équilibrée.
C'est à ces conditions qu'il n'est pas contraire au
respect de la propriété, tant sur le plan du droit positif que de la
philosophie juridique.
La mise en forme législative ne présente alors plus de
difficulté particulière.
Ces propositions rejoignent les réflexions que j'avais
faites en 1986 dans la note intitulée « Le
code génétique urbain » ( Cf.[1986-04-00---H-LE-CODE-GENETIQUE-URBAIN]) où j'avais présenté l'état actuel du droit et ses
dysfonctionnements.
Elles précisent certaines voies pour en réduire les
fâcheux effets.
Antoine givaudan
ANNEXE.Observations sur le projet de loi (1984)
instituant une participation des propriétaires pour le financement
d'équipements publics d'infrastructures en faveur
de la création de terrains à bâtir
.
[ Il est heureux que ce texte ait été disjoint
du projet de loi et n'ait pu être discuté et voté. Il avait tout ce qu'il
fallait pour être inapplicable, dans son objectif comme ses modalités. On n'en
fera qu'un commentaire bref même si l'esprit tortueux qu'il révèle et se
retrouve aussi dans le PAE qui, lui, a été voté et appliqué, montre bien que l'administration de l'urbanisme
n'a rien appris du passé ou plus vraisemblablement ne le connaît pas, d'une
part et ignore la vie réelle, d'autre part.
1. L'ojbectif.
Il est de faire participer les propriétaires
aux équipements d'infrastructures. Il y a quelque chose de ressemblant en
Alsace-Lorraine, mais on n'a pas dû aller voir de près comment ça fonctionne.
Cet objectif est dépourvu de sens:
‑ les propriétaires ne sont pas des
agents économiques et financer des équipements n'a aucun sens pour eux;
‑ il est difficile de connaître ces
équipements, qui peuvent être coûteux ou bon marché, le texte prévoit donc
qu'ils ne les financent que partiellement;
‑ l'autre part de financement reste donc
à trouver; soit c'est la commune qui paie, soit un tiers et on pense au PAE;
‑ on embarque donc des propriétaires
dans un système complexe où ils ne peuvent rien comprendre, sauf qu'ils ont à
payer, peut être longtemps, une contribution bizarre.
Comme il y a toute raison de penser que
certains seront insolvables, on leur ouvre la porte de mettre en demeure la
commune d'acquérir le terrain ou d'apporter des terrains;
Enfin, ils sont remboursés si dans un délai
fixé par la commune, si les équipements ne sont pas réalisés.
Un tel système imbrique des objectifs très
différents sans que les auteurs semblent en être conscients. Il est donc
inapplicable.
2. Les modalités.
Elles sont trop complexes et donnent prise à
toutes sortes de difficultés propres à ralentir ou paralyser la procédure.
La plus belle trouvaille est d'obliger la
commune à fixer des règles de répartition pour que chaque propriété soit mise à
contribution à raison de l'intérêt qu'elle a à la réalisation des équipements
prévus ( L. 332.18 ). C'est de la folie douce sur un espace composé
de propriétés morcelées très diverses.
La suivante vaut aussi son pesant de bêtise. La contribution est versée en fonction de
l'échelonnement des travaux et des appels de fonds d'un «maître d'ouvrage» hypothétique. On se demande comment un maître d'ouvrage (
public ou privé ) peut bien réaliser des travaux sur des propriétés privées qui
s'y refuseraient. Qui dit travaux, dit plans, donc études...
En supposant qu'on ait franchi ces deux
obstacles, le texte prévoit, pour être à la mode, une enquête publique. Elle ne sert à rien, sauf à créer une prise
de plus pour remettre en cause ce qui aura été péniblement échafaudé entre la
commune, les propriétaires et vraisemblablement un maître d'ouvrage privé (
lotisseur par exemple qui fait le travail ), par des tiers irresponsables,
alors que les équipements à réaliser, en fonction de la constructibilité
admise, ne sont finalement que la mise en œuvre du POS ‑ si on est en zone
urbaine, ou une ZAC, si on est en zone NA, qui a sa propre procédure.
Enfin, la mise en demeure d'acquérir fait
peser des contraintes potentielles sur la commune qui va devenir un agent économique
parmi d'autres dans une opération privée. Il n'y a rien de plus incommode à
gérer. Elle ajoute les complications liées aux évaluations aléatoires
provoquées par l'intervention du service des domaines et du juge de
l'expropriation. Tout ce qu'il faut
pour brouiller les cartes.
3. Conclusion.
Il fallait avoir un esprit particulièrement
perverti pour imaginer un tel système.
A.Givaudan. ]