L'OFFRE PUBLIQUE D’ESPACE
ANTOINE GIVAUDAN
(
NOVEMBRE 1995 )
J’ai souhaité consigner dans cette réflexion de vieilles
pensées et d’anciennes insatisfactions, avec l’idée de concilier des
inconciliables, la demande, les désirs, l’imagination, la volonté
d’organisation, le réalisme, l’intérêt et le respect d’exigences
contradictoires, en ouvrant les études d’aménagement sur le grand large au lieu
de le confiner dans un étroit et frileux tribalisme local.
Je n’ai même pas essayé de publier cette note tant elle me
paraissait éloignée des dadas à la mode.
Cette
démarche aurait pu être conduite voici 30 ans mais à l’époque on n’y a pas pensé,
moi non plus, bien que les OREAM s’en soient approchées à certains égards.
Aujourd’hui, nul n’est plus en mesure de la prendre à son compte. Et pourtant
elle est peut-être la seule voie pour relier le présent au futur. Oser penser
en soumettant son destin, un instant, aux forces extérieures, exige beaucoup de
courage et notamment celui de s’entendre dire des choses qu’on n’a pas envie
d’entendre. Ce serait amusant de l’engager sur l’extraordinaire site de la
catastrophique agglomération toulonnaise.
De mon
côté j’en ai présenté en CORSE lors d’un colloque de L’INSTITUT DE LA
DECENTRALISATION en reprenant ce que j’avais fait dit en plus petit comité où
j’avais eu l’impression d’ouvrir des horizons encourageants à des maires plutôt
déprimés. Devant le grand public local je crois que certains ont eu quelques
petits frissons de peur ou d’excitation selon qu’ils étaient ouverts ou fermés.
( Cf.[1990-10-26---H-L-AMENAGEMENT-DE-LA-CORSE])
SOMMAIRE
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION
CHAPITRE 1. DES OBSERVATIONS AUX POSTULATS
2.1. Articulation théorique de la ville et du marché
2.2. Le schéma universel du financement de la
ville
CHAPITRE 3. LES DEMARCHES CLASSIQUES DE L'AMENAGEMENT
3.1. La genèse de la pensée directrice
3.2. Le caractère partiel de la réponse
CHAPITRE 4. L'OFFRE PUBLIQUE D'ESPACE (OPE)
4.1. Définition
4.2. Conditions
initiales de l'OPE
4.3. Champ géographique de
l'OPE
4.4. Conditions
techniques préalables de la mise en oeuvre
4.5. Le lancement de
l'OPE et l'exploitation des réponses
4.6. La décision et les
conséquences
Chapitre 5. Les conditions de réussite de
l'O.P.E
5.1. La participation publique aux profits de
l'aménagement
5.2. La participation privée aux profits de
l'aménagement
A. Les propriétaires privés
B. Les riverains dérangés
Chapitre 6. Portée et limites de l'O.P.E
6.1. Les avantages certains de l'O.P.E
6.2. Les limites intrinsèques du marché
6 3. Utilité éventuelle et limites de l'expert ‑
le long terme
6.4. Vertus et limites des autorités publiques
A. Les arbitrages physiques :
B. Les arbitrages financiers
Chapitre 7. Institutionnalisation de l'O.P.E
7.1. L'encadrement juridique
7.2. Le contexte économique
Chapitre 8. Conclusion
Annexe. L'aménagement, sa permanence, sa variabilité
L'OFFRE PUBLIQUE D'ESPACE
POUR UN RENVERSEMENT DE LA MANIERE D'IMAGINER
L'AMENAGEMENT
L'offre
publique d'espace ( O.P.E ) trouve
son origine dans une série d'observations anciennes, toutes plus banales les
unes que les autres, collectées au long des années, depuis trente ans.
Rapprochées
les unes des autres, elles renversent sensiblement la manière d'imaginer
l'Aménagement, avec un grand A, celui qui se conçoit à l'échelle d'un
territoire assez vaste ( agglomération au sens large, ensemble de communes ).
L'ensemble
conduit au concept d'offre publique d'espace, utilisable vraisemblablement dans
des hypothèses précises mais réelles.
L'OPE
peut également avoir son utilité dans des situations moins spécifiques quand la
notion d'aménagement est entachée de discrédit dans les milieux qui ont à s'en
occuper.
CHAPITRE 1. DES OBSERVATIONS AUX POSTULATS (1)Voir annexe
A
quiconque s'est mêlé d'aménagement, les observations suivantes paraîtront
banales.
1 ere
observation: Sans une “ PENSEE DIRECTRICE ”, la croissance urbaine produit un
chaos peu satisfaisant.
2eme
observation: La pensée directrice ne peut émaner que d'une autorité publique
3eme observation: Toute pensée directrice ne définit, à l'instant où elle s'exprime, qu'un contenant localisé, destiné recevoir un
contenu futur éventuel.
4eme observation: La
nature et le volume du contenu, son
débit d'écoulement dans le contenant,
l'évolution même de la nature de ce contenu,
sont imparfaitement connus et ne peuvent pas l'être de l'autorité publique.
5eme observation:
L'autorité publique ne réalise elle-même qu'une faible part du contenu à venir et maîtrise mal ce qui
n'est pas de son ressort ( maîtrise d'ouvrage )
6eme observation: L'autorité publique n'est pas
nécessairement la mieux placée pour apprécier la pertinence maximale des
localisations des contenus à venir,
susceptibles d'être commercialisées.
7eme observation: L'autorité publique n'est pas
la mieux placée pour apprécier la probabilité d'implantation d'un contenu en un lieu donné.
8eme observation: L'autorité publique n'est pas
la mieux placée pour apprécier l'ordre d'importance des contenus dépendant du marché, susceptibles de s'implanter dans les contenants qu'elle détermine.
9eme observation:
L'autorité publique est seule à être habilitée à arbitrer entre les grandes
vocations de l'espace ( urbanisation ‑ protection, en simplifiant) qui commandent
les transformations ou les conservations
à décider .
10eme observation:
L'autorité publique doit laisser au marché ‑ ou lui rendre ‑ toutes
les fonctions qu'il est en mesure de remplir convenablement.
11eme observation: Le contenu réel de l'urbanisation, qu'il soit marchand ou non, a
souvent quelque mal à se couler dans les contenants
qu'on a prévus pour lui.
12eme observation: Le contenu réel de l'urbanisation induit souvent des effets
inattendus, qu'il respecte ou non le contenant
qu'on lui a prévu.
13eme observation: Les
producteurs de contenu marchand ne
prennent généralement aucune part à la genèse des contenants et n'ont officiellement aucun droit à un prendre une.
14eme observation: L'autorité
publique domine mal la mise en oeuvre des contenus,
quand ils sont directement de son ressort
15eme observation: L'autorité publique tire
rarement les leçons des erreurs passées.
Il
faudrait, pour être rigoureux, commenter ces observations une à une, pour en
préciser le sens et en nuancer la portée. Ce serait un peu long et le lecteur
averti a déjà compris que le terme “ pensée
directrice ” a sa correspondance administrative
dans tout document d'urbanisme qui s'apparente à un schéma directeur, ou à ses
avatars divers; que le terme “ CONTENANT ”
couvre l'ensemble des prévisions spatiales localisant urbanisation et grands
équipements; que le terme “ CONTENU ”
concerne les projets concrets, publics ou privés, dont la réalisation est
voulue et s'inscrit quelque part dans l'espace. Le contenu couvre l'ensemble
des fonctions urbaines. Le “ CONTENU MARCHAND ”,
c'est l'urbanisation qui se vend ( habitat – activités ) ou les services
qui se concèdent.
La liste des observations n'est pas limitative.
Celles qui sont citées se vérifient de façon statistique, suffisamment souvent pour inspirer une certaine insatisfaction.
Le
volontarisme, indissociable de la notion d'aménagement ne donne pas tous les
résultats qu'on lui prête ou attend de lui.
Il
n'est pas surprenant qu'il en aille ainsi car il est dans la nature des choses
que l'ordre du monde ne se conforme pas toujours aux désirs. Il est néanmoins
plus curieux, malgré une longue pratique, en France, de l'aménagement, à toutes
les échelles, qu'on n'ait jamais essayé de prendre les choses autrement, du
moins dans les cas qui s'y prêtent, car ils ne s'y prêtent pas tous.
Sous ces insatisfactions ou ces distorsions, il y a, comme chacun sait, le caractère plus ou moins inconciliable des relations entre le marché et l'aménagement et d'une façon plus générale entre la ville et le marché.
Aussi,
avant: d'aller plus avant dans la définition et les modalités de l'O.P.E
faut-il compléter ces observations empiriques par quelques réflexions
théoriques plus fondamentales et dégager de ces observations les quelques
postulats nécessaires à une vision cohérente.
CHAPITRE II
LA VILLE ET LE MARCHE
C'est
un vieux thème de discussions sans fin, que se raccroche au thème général du libéralisme
et du socialisme, du libéralisme ou de l'interventionnisme public dans
l'économie.
Il est
tentant de présenter le problème autrement pour aller jusqu'aux vraies
questions.
La
première concerne l'articulation théorique de la ville et du marché, la ville
étant prise dans son acception générique le plus large.
La
seconde concerne le financement de la ville, de son développement ou de son
fonctionnement
La
troisième concerne la meilleure façon de se rapprocher de la meilleure
adéquation entre la ville et le marché.
2.1. L'ARTICULATION THEORIQUE DE LA VILLE ET DU MARCHE
Il
s'agit ici d'essayer de définir une relation théorique satisfaisante entre les
deux, tout présupposé idéologique exclu.
On en vient
ainsi à la relation suivante qui s'exprime en trois postulats, un grand théorème
et quatre
corollaires, pour emprunter à la mathématique sa belle terminologie.
Trois postulats (ou
évidences) s'imposent d'office:
1er postulat la
ville baigne dans le marché
2ème postulat l'évolution de la ville ne
peut être laissée au seul marché qui produit alors un chaos urbain; des
contraintes environnementales s'imposent
3ème postulat la ville est le lieu concentré
des conséquences des crises économiques et sociales ( ou sociologiques). La
ville ne peut se résigner à voir une partie significative de la population
exclue du marché. C'est l'impératif de justice sociale.
De ces
postulats découle un théorème:
Grand
théorème "la ville doit dominer le marché"
Théorème
qui produit quatre corollaires:
1er corollaire. Si la ville doit dominer le marché, pour des
raisons environnementales et sociales, il y a toute chance que ville et marché
entrent en discordance et que le système ne fonctionne plus ( on en est
quelquefois sinon souvent à ce stade aujourd'hui )
2eme corollaire. La ville doit donc adapter ou revoir ses
mécanismes d'intervention ( légitime) pour ne pas faire obstacle, sans le
vouloir, au marché ( tout aussi légitime). On en est très loin aujourd'hui)
3eme corollaire. La
ville doit rendre ou laisser au marché tout ce qui peut l'être, sans autre
présupposé que la "meilleure
qualité au meilleur prix". Loin de la notion traditionnelle et
archaïque de service public telle qu'elle se présente aujourd'hui et que
beaucoup défendent encore ‑ il n'y a rien de moins continu, de moins
adaptable, de plus rigide qu'un service public, contrairement à ses prétendues
vocations affirmées. Dans ce domaine, le fantasme idéologique sévit encore à
plein rendement.
4eme corollaire. La
ville doit concentrer ses moyens nécessairement limités, sur ce que le marché
ne peut satisfaire.
Le grand théorème: "LA VILLE DOIT DOMINER LE
MARCHE" ne doit
pas être mal interprété.
Dominer et non maîtriser. Dominer,
au sens où un champion sportif domine les autres par ses capacités, ses
performances et son intelligence. Alain Prost, disait-on dominait souvent la
course, dans les tournois de Formule 1. Dominer c’est être au-dessus, plus haut,
voir plus large et plus loin. Alors que le marché ne voit que midi à sa porte, ce qui est
légitime, efficace mais insuffisant pour
instaurer maintenir ou restaurer « l’ordre physique » dans un
« espace géographique et social considéré » ( Cf.[1978-09-01---H-LA-QUESTION-COMMUNALE]).
Dominer en fixant des règles
du jeu claires, en les respectant scrupuleusement, en faisant tout ce qui
relève de soi-même ( l'autorité publique ) pour que les autres ( les agents
économiques, les gens et le marché ) puissent pleinement remplir leur rôle,
avec les moyens qui leur sont propres. CHACUN A DES RESPONSABILITES
DIFFERENTES, DES OBJECTIFS SPECIFIQUES, LEGITIMES ET RESPECTABLES.
Dominer le marché, c'est
organiser l'harmonie et la cohérence pour que les actions de chacun concourent
le mieux possible au bien commun, sur le terrain économique et social.
Or, les collectivités publiques dominent
rarement le marché, contrairement à ce qu'elle s'imaginent parce
qu'elles ont des pouvoirs sur lui; et plus particulièrement sur le marché
foncier qui fournit la matière première de l'Aménagement. La surabondance chronique coûteuse en espaces fonciers
destinés à l'accueil des activités économiques, la pénurie des terrains pour
l'habitat dans beaucoup d'agglomérations, l'imprévoyance en matière
d'emplacements réservés aux équipements sont monnaie courante
Après
trente années de pratique d'aménagement, ces phénomènes illustrent bien
l'observation N°15 "l'autorité
publique tire rarement la leçon des erreurs du passé" que ce
soit dans la définition, au niveau national, des instruments généraux
d'intervention ( moyens de la politique foncière, juridiques ou financiers,
fiscalité foncière ou de l'urbanisme...) ou dans la façon de les utiliser
localement. Et
la décentralisation n’a rien arrangé !.
La
décentralisation qui a relégué a peu près partout la politique foncière au
magasin des accessoires et a avivé les concurrences intercommunales n'a pas
arrangé les choses.
L'OPE
est une conception de l'action publique qui implique de laisser bien des
présupposés au vestiaire et de maîtriser de nombreux réflexes conditionnés de
part et d'autre. En écartant d'emblée l'ambition de changer la nature humaine
ou la vie, il reste néanmoins possible de s'éviter des tourments inutiles.
C'est en ce sens que doit être comprise l'expression dominer le marché a
laquelle il conviendra de donner un contenu concret plus loin.
Ainsi,
certaines observations empiriques, énoncées au chapitre premier, sans ordre
particulier, prennent une place particulière et s'ordonnent dans une hiérarchie
logique.
Il faut
que, pour lui donner une force plus grande la rapprocher du schéma, non moins
théorique, mais universel, du financement de la ville.
2.2. LE SCHEMA UNIVERSEL DU FINANCEMENT DE LA VILLE
Il est
présenté dans
le graphe ci-joint. Cette partie reprend presque telle quelle
l’exposé présent » au colloque de l’ADEF peu avant ( Cf.[1995-11-00---H-ESPACES-NATURELS-ET-DEVELOPPEMENT-URBAIN])
Il
permet d’illustrer comment de connaître "qui finance la ville ?", ce qu'on ne
sait d'ailleurs à peu près nulle part de manière exhaustive et normalisée sur une
période assez longue. Les communes naviguent à l'aveuglette.
Il
permet de bâtir des hypothèses multiples, en réponse à la question "qui peut financer la
ville ? ,", hypothèses qu'on ne fait jamais, faute de
savoir " qui
finance la ville ?" et faute aussi d'y avoir pensé en ces
termes globaux et exhaustifs.
Il permet enfin de décider
en répondant à la question "qui doit financer la ville ?", en fixant
concrètement les paramètres ( ratios, taux, etc ) qui conduisent à répartir les
charges entre les uns et les autres, d'une manière consciente et
anticipatrice...
Cette analyse, si elle est
bien faite, met en évidence les imbrications complexes de la ville et du
marché, de leurs interactions délicates ou insoupçonnées, derrière ce qu'on
sait, devine ou croit connaître.
Plus
abstraitement, faute d'expérimentation réelle, elle conduit à considérer que la
ville dépend beaucoup plus du marché futur qu'elle ne l'imagine, dans tout ce
qu'elle engage ou prévoit à un instant donné, et qu'elle n'aurait rien à perdre
à l'associer plus étroitement à sa destinée, sans rien renier de ses
prérogatives.
Tel est
l'objectif central de L'OFFRE
PUBLIQUE D'ESPACE, quand son opportunité se présente avec quelque
vraisemblance.
Il est
ambitieux. Il est légitime. Est-il réaliste ? Peut-il être mis en pratique ?
C'est ce qu'il faut se demander
après avoir rappelé les démarches classiques de l'aménagement et leurs
insuffisances que les observations initiales avaient présentées en vrac.
CHAPITRE III
LES DEMARCHES CLASSIQUES DE L'AMENAGEMENT
Il faut
regarder ces démarches, de la genèse de la pensée directrice à la mise en
oeuvre et mettre en évidence ses caractères dominants
3.1. LA GENESE CLASSIQUE DE LA PENSEE DIRECTRICE
Quelle
que soit la forme qu'elle puisse prendre officiellement, la pensée directrice
(ou organisatrice) qui. prétend structurer plus ou moins l'évolution d'un
territoire, d'un espace, s'élabore toujours de la même façon.
Analyse
de la situation, synthèse de suggestions et de questions à traiter (Livre
Blanc), approfondissement, localisation géographique des fonctions à
développer, à conserver ou à transformer, arbitrage, et enfin adoption d'un
schéma. La nature et les préoccupations varient selon les époques et les lieux,
les solutions aussi.
Les acteurs
essentiels sont des experts divers et des autorités politiques ou
administratives. Sans être secret ni fermé, le processus n'associe ni les
agents économiques, ni les populations même si les uns et les autres ont
l'occasion de s'exprimer, non sans éprouver un sentiment de frustration.
L'aménagement
d'un territoire se prête assez mal au débat démocratique tant il y a d'enjeux
contradictoires en cause, d'interconnexions multiples, d'ambiguïtés sur les
perspectives aux différents horizons, d'intérêts, de convoitises et de craintes
derrière les traits, les tâches, les impacts qu'ils peuvent avoir et les
explications qu'on en donne.
Ce
n'est peut-être pas très satisfaisant, mais c'est mieux que rien. Il ne faut
pas caresser l'utopie de croire, comme certains s'y sont laissé aller de bon
coeur que la décentralisation et l'administration de près peuvent améliorer les
choses. Elles ont, au contraire, condamné à peu près définitivement les
quelques effets utiles que pouvaient avoir les modestes démarches antérieures.
C'est cependant une autre question qui a sa réponse ailleurs .
3.2. LE CARACTERE PARTIEL DE LA REPONSE
Décentralisée
ou non, la démarche classique pèche par l'une de ses caractéristiques
essentielles: elle ne définit qu'un contenant et il ne peut en être autrement.
Les
experts et autorités qui analysent, imaginent ou décident ne sont pas marâtres
des forces économiques (de la demande) qui se manifesteront ou ne se
Voir
note “ Intercommunalité, Aménagement et illusions tenaces ”
manifesteront pas, et dans le cas où elles se manifestent,
viennent occuper le contenant qu'on leur a réservé en y installant les
fonctions urbaines qu'elles ont vocation à assumer ( Habitat ‑ activités
pour simplifier ).
Ces forces
ne sont pas nécessairement locales. Ce n'est donc pas un perfectionnement de la
démarche classique qui peut permettre de mieux répondre à leurs exigences. Ce
n'est pas non plus d'un perfectionnement "démocratique" qu'on peut
attendre un progrès sensible, puisque la démocrate n'implique que ceux qui sont
présents dans le territoire ( satisfaits ou non ) alors que l'aménagement
dépend précisément de ceux qui pourraient y venir, et qui n'y sont pas
nécessairement.
C'est d'ailleurs la raison pour laquelle les réponses aux consultations démocratiques sont généralement conservatrices ou hostiles parce que toute perspective de développement vient déranger, sinon bouleverser l'ordonnancement actuel de la géographie et de l'ordre politique et social auquel est habituée la Population.
On ne
peut donc attendre que vienne d'elle un grand dessein. Tout au plus peut-elle
exprimer que cessent certaines insuffisances, difficultés ou frustrations. En
gros, elle voit midi à sa porte, émet des propositions conformistes, des
écoles, des espaces verts, des transports collectifs, des emplois, moins de
pollution, moins de routes et une meilleure circulation... Ce n'est pas
illégitime mais ne présente qu'un faible intérêt. On y trouve rarement des
révélations.
3.3. LE CARACTERE SOLITAIRE DE LA DECISION
La
pensée organisatrice va donc dépendre ‑ n'en déplaire aux démocratolâtres ‑ d'un groupuscule informel,
plus ou moins imaginatif et volontariste, composé d'experts et d'autorités
publiques dont les convictions se forment et se figent dans une solitude à peu
près totale. L'art du politique est ensuite, après avoir intériorisé un
dessein, de faire admettre les changements potentiels prévus et voulus, au plus
grand nombre et de marginaliser les oppositions. Cet art n'est pas donné à tous
et n'est pas, lui non plus, l'objet de cette réflexion.
Aussi
n'est-il pas étonnant que d'innombrables démarches de ce type se soient égarées
dans les sables, sans laisser de traces autres que d'intéressants rapports.
Quand on veut faire plaisir à tout le monde on ne fait plus rien.
Et
quand elles ont donné des résultats ce n'est qu'en raison d'une présence
omniprésente de l'État qui n'a pas lésiné sur les carburants ( matière grise,
investissements, recherche d'entreprises...) ou d'une collectivité locale
imaginative et dynamique, ce qui se présente parfois.
Les
années qui ont suivi la décentralisation ( 1985-1992 environ, mais ces dates ne
sont qu'indicatives ) sont marquées par un abandon à peu près général de la
démarche classique, pour de nombreuses raisons ( impuissance de la coopération
intercommunale, rejet d'un système utilisé antérieurement par l'État qui
n'avait pas laissé de souvenirs nostalgiques, reprise économique, apparition
d'aménageurs privés...).
De
nombreuses collectivités locales, avec un certain mimétisme, ont pris leur
bâton de pèlerin, ont vanté les mérites de leur territoire, ont investi pour
être plus belles et plus attractives, afin d'avoir plus d'emplois et de
ressources. La recherche d'un contenu a prévalu sur la définition d'un
contenant cohérent.
C'était
loin d'être stérile ou absurde, mais de pensée organisatrice point. Dans
l'ivresse d'une autonomie nouvelle, plus apparente que réelle, car le système
non décentralisé ne les empêchait pas de prendre de telles initiatives, elles
ont souvent négligé quelques précautions, méprisé les contraintes des
contenants antérieurs, avec la complicité passive ou active d'un Etat en état
d'inhibition. Aussi, le développement qui heurte toujours les âmes sensibles
a-t-il de plus en plus donné lieu à des guérillas juridico-politiques de
retardement, engagées au nom de l'environnement ou du respect de la loi que la
décentralisation, contrairement aux vertus pacificatrices qu'on lui prêtait, a
déchaînées au-delà de toutes prévisions (sauf celles des Cassandre, car le
phénomène était prévisible).
En
sorte que ces tentatives peureuses dans leur principe' d'imaginer l'aménagement
à partir d'un contenu, d'une demandée si sont soldées dans bien des cas par des
catastrophes contentieuses coûteuses amplifiées une crise immobilière profonde,
qui rétrécit plus encore les marges de manoeuvre de tous.
L'insécurité
juridique accrue, une pensée organisatrice en vacance, les défaillances de
l'économie aggravent les distorsions courantes entre la ville et le marché.
Le
désarroi est profond, d'autant que de bonnes âmes, au nom de valeurs
supérieures nous invitent, si on prend leur logique au mot, à revenir à l'âge
de pierre, chasseurs-cueilleurs, marchant à pied...
3.4. LES INSUFFISANCES DE LA DEMARCHE CLASSIQUE
Si les
critiques que suscitent le développement urbain et les méthodes d'aménagement
employées pour le maîtriser, ne manquent pas de fondement, les remèdes qu'on
imagine sont généralement encore pires. On s'imagine en effet que les bonnes
réponses dépendent de plus d'information, de participation, de concertation,
etc... Cette aspiration honorable à plus de démocratie n'est en vérité qu'un
prétexte ou un moyen pour mieux faire obstacle à tout développement qui
perturbe la tranquillité établie. Il ne sera pas commode de sortir du bourbier
dans lequel on patauge maintenant. Pour ne pas définitivement baisser les bras,
il faut le mettre un moment entre parenthèses, juger sans complaisance le chose
et reconnaître qu'on ne maîtrise en général :
‑
ni la manière d'ajuster l'offre à la demande, le contenant au contenu,
‑
ni les techniques de compensation aux dérèglements inévitables induits par tout
développement important.
L'histoire
et l'économie urbaines des quarante dernières années en apportent les preuves
même si ce pourrait être pire, si rien n'avait été fait. Le bilan que j'en
dresserais, si c'était le lieu, ne serait pas noir mais triste car on avait le
pain et le couteau pour mieux faire.
L'offre
publique d'espace tend à mieux répondre à la première insuffisance.
Si on
pousse plus loin l'exigence, il est peut être possible de répondre
partiellement à la seconde ( Voir "Espaces
Naturels et urbanisation'' A. Givaudan. Novembre 1995[1995-11-00---H-ESPACES-NATURELS-ET-DEVELOPPEMENT-URBAIN]))
CHAPITRE IV
L'OFFRE PUBLIQUE D'ESPACE
On s'en
tiendra, à ce stade, à son économie générale, en évitant de s'aventurer dans le
formalisme procédural qu'elle implique afin de ne pas brouiller le message par
des détails.
4.1. DEFINITION
L'offre
publique d'espace est la procédure par laquelle les autorités d'un territoire
proposent aux investisseurs, aménageurs, promoteurs, agents économiques de
toute nature et de toutes origines géographiques, ce territoire à leurs
initiatives en leur demandant de choisir ce qu'ils y feraient si on leur
laissait le champ libre.
Au vu
des réponses, les autorités publiques sélectionnent celles qui leur
conviennent, prononcent les arbitrages nécessaires et établissent un schéma
global et cohérent d'aménagement.
Elles
négocient ensuite avec les candidats retenus des pactes d'aménagement à long
terme qui fixent les droits et obligations des parties relatifs aux opérations
choisies et aux exigences réciproques qu'elles impliquent pour que leur
déroulement se fasse dans des conditions équitables et claires.
Avec
l'O.P.;E, le contenant ‑ ou tout au moins une fraction significative du
contenant est défini à partir d'un contenu (nature, volume, localisation) puisé
dans un marché potentiel qui s exporte.
Il se
peut que cette façon de voir soit perçue, par certains, comme un renversement
radical, incompatible avec les valeurs que nous vénérons. Peu importe le sens
philosophique qu'on lui donnera, sa portée est éventuellement pragmatique ‑
au sens propre ‑ dans le respect des principes définis au § 21. (
chapitre 2 ).
Sa
valeur pratique tient avant tout dans les vertus qu'elle impose à tous d'être
sérieux et conséquents. Elle peut d'ailleurs trouver, dans cette valeur, ses
propres limites. Faute pour le territoire où elle pourrait être mise en oeuvre,
de disposer d'autorités publiques qui aient ces vertus.
4.2. LES CONDITIONS INITIALES DE L'OPE
Elles
sont au nombre de trois:
·
bien se connaître
soi-même,
·
accepter la table
rase,
·
être déterminé en faveur d'un aménagement cohérent fondé
sur le développement.
A. Bien se connaître soi-même
C'est
connaître sans complaisance et sans cécité:
‑
le territoire ( analyses classiques objectives et critiques pour éviter les
tableaux rassurants et autosatisfaits ). C’est un travail connu;
‑
la situation actuelle et passée du financement de la ville (§ 22.).
Cette
connaissance permet d'y voir clair, dans ses atouts et ses handicaps. C'est
loin d'être évident quelquefois car elle exige des experts indépendants
d'esprit.
B. Accepter la table rase
C'est
accepter de remettre en question, sans a priori, l'ensemble des dispositions
variées applicables au territoire qui en conditionnent de façon plus ou moins
cohérente et globale l'évolution.
Cette
acceptation est mentale et non effective, elle permet d'être ouvert à toutes
les hypothèses. Elle n'interdit aucun scénario. Elle va permettre de porter, si
l'on peut dire, l'imagination au pouvoir, (car l'imagination est une denrée
rare ) pendant un certain temps.
C. Etre déterminé en faveur d'un aménagement cohérent fondé sur le
développement
C'est
sans doute la condition la plus difficile à remplir car si l'on trouve toujours
des éléments (groupes ou personnes) favorables au développement, on en trouve
bien moins qui soit naturellement attirés par la cohérence, chacun voulant les
avantages du développement sans en avoir les inconvénients.
C'est
d'ailleurs pour cette raison que le système confédéral qui caractérise depuis
13 ans le fonctionnement: des institutions locales, en ce domaine, est encore
plus voué à l'impuissance qu'il ne l'était avant.
La
détermination locale doit s'exprimer clairement, en toute connaissance de cause,
sous une forme solennelle indiscutable, faute de quoi les risques d'échec, de
dérapage, de combats retardateurs et de conflits insurmontables sont garantis.
Si débat démocratique il doit y avoir, c'est à ce stade qu'il a un sens :"Veut-on ou non le développement
?"
Autrement,
dit, la prise de position en faveur d'une OPE doit être sans ambiguïté. Elle
devrait l'être d'ailleurs tout autant dans la démarche classique .
La
détermination en faveur d'un aménagement cohérent est une notion ambiguë.
L'aménagement implique des arbitrages difficiles en ce qui concerne les
protections et les grands équipements, difficiles mais catégoriques. La
décision d'urbaniser un espace qui ne l'est pas encore, de m. me. Ne passent
sans trop de problèmes que ce qui ne change apparemment pas trop les habitudes
installées ( mitage, zone NB, petits équipements à proximité... et encore ).
Aménager
c'est combattre l'isotropie naturelle et sournoise), introduire des
discriminations spatiales, c'est une mission contre nature, contraire aux
penchants les plus innés. Sa vocation à la remplir n'est pas donnée à toutes
les autorités, qu'elles soient élues ou nommées. Elle dépend plus des
tempéraments individuels que des formations politiques.
Elle
implique de surmonter les égoïsmes communaux. Ce n'est pas une mince affaire.
4.3. CHAMP GEOGRAPHIQUE DE L'OPE
L'OPE
peut être partielle ou totale, s'appliquer à l'ensemble du territoire, sans
exception, ne s'appliquer qu'à la partie destinée à recevoir le développement
futur, en excluant par exemple certaines zones urbaines stabilisée où aucune
évolution marquante n'est envisageable ou souhaitable, ou certains sanctuaires
(urbains ou naturels) qu'il est inutiles de mettre en compétition.
Ces
exceptions à la table rase ont leurs limites car si elles sont importantes,
elles privent l'OPE de ses principales vertus, puisqu'elle est d'abord destinée
à susciter de multiples propositions parmi lesquelles il devient possible
d'opérer des arbitrages.
4.4. CONDITIONS TECHNIQUES PREALABLES DE SA MISE EN OEUVRE
S'agissant
d'une consultation ouverte à des soumissionnaires aléatoires, pouvant tout
ignorer du territoire en question, il faut leur fournir un dossier complet et
renseigné sur ledit territoire
Il faut
aussi que l'objectif de développement poursuivis soient clairement exprimés.
Il faut
enfin que la nature des éléments demandés et les formes dans lesquelles doit
s'exprimer la réponse soient normalisées afin que les réponses à venir soient
facilement exploitables.
Il n'y
a rien là de très original.
4.5. LE LANCEMENT DE L'OPE ET L'EXPLOITATION DES REPONSES
Le
lancement de l'OPE n'est qu'une affaire de communication et de réseaux. Il faut
que l'offre se diffuse largement vers l'extérieur, vers des organisations et
des entreprises de toute nature. Il y a des spécialistes qui savent faire cela.
L'appel
au marché peut susciter trois types de réponses:
‑
pas de réponse
‑
peu de réponses
‑
beaucoup de réponses
Si
l'appel ne donne aucune réponse, il faut alors se dire qu'il ne reste plus qu'a "compter sur soi-même et serrer
les dents" ‑
"aide-toi et le ciel t'aidera" car un tel silence est, en soi,
très instructif.
Si
l'appel donne quelques réponses, c'est mieux que rien, car il peut y en avoir
une qui propose quelque chose à laquelle nul n'aurait pensé.
Si
l'appel donne beaucoup de réponses, si c'est l'afflux, la ruée vers le
Colorado, il ne faut pas que la tête tourne, mais se mettre à trier,
sélectionner, choisir et se demander quelles obligations vont découler des
choix à venir avant de rêver à la manne qui tombera du ciel.
C'est
définir la pensée organisatrice, dans ses dimensions variées, complexes et
contradictoires.
C'est
se préparer à s'entretenir avec ceux qui présentent des propositions.
4.6. LA DECISION, SON CONTENU, SES CONSEQUENCES
Les
opérations proposées par le marché et retenues sont nécessairement localisées
et calibrées dans leur nature et leur dimension.
Il faut
en mesurer les conséquences variées qu'elles peuvent avoir si elles voient le
jour et apprécier les exigences collectives qu'elles impliquent, ce que le
marché, égocentrique par définition méconnaît souvent.
C'est
aboutir à un schéma d'aménagement à partir des transformations attendues,
démarche qui peut associer utilement autorités politiques, experts, marché (le
marché étant représenté par les candidats au développement) avec l'objectif
général de maximaliser les avantages et de minimaliser les inconvénients que le
développement peut avoir.
C'est
alors que le débat démocratique, à base de réflexes conservateurs, de défense
de droits acquis, de rentes de situation, etc... peut trouver un sens plus
positif, un contenu utile, car il peut être orienté sur le dernier aspect de la
décision, puisque le débat sur l'opportunité du développement a été tranché au
début, en décidant de lancer l'OPE ‑ même si les résistances au
développement resurgissent à tous les stades.
Le
débat démocratique n'est utile que pour révéler des exigences, des soucis, des
insuffisances criantes dont il est bon d'examiner le bien fondé et de tenir compte,
quand il concerne les modalités. Il ne peut apporter guère plus puisque les
enthousiasmes sont généralement silencieux alors que les mécontentements sont
bruyants ( Cf. ''De l’opportunité et des
modalités".#1997-07-29---C#).
CHAPITRE V
LES CONDITIONS DE LA REUSSITE DE L'O.P.E
LA PARTICIPATION AUX PROFITS DE L'AMENAGEMENT
La
question de la participation du public aux profits de l'aménagement a un
caractère chronique, obsessionnel et parfaitement naturel.
Quand un "territoire" accepte ou promeut le développement, c'est qu'il en attend quelques avantages, c'est qu'il considère qu'il y a quelques nécessités qui méritent bien qu'il prenne parti et consente à quelques sacrifices. On en connaît les grandes raisons habituelles: loger les habitants, créer des emplois, augmenter ses ressources, fournir des équipements ... La conscience que le développement comporte des inconvénients, crée des injustices, dérange certains, a des effets imprévus, est tout aussi présente. L'ensemble est un sujet connu. L'inexistence de techniques appropriées, de nature à (mieux) garantir une participation "raisonnable" aux profits de l'aménagement de ceux qui peuvent en subir les inconvénients, à n'en retirer aucun avantage, alors que d'autres sont favorisés est la partie faible des instruments en vigueur pour mener à bien toute politique hardie.
La
recherche de telles techniques s'est toujours heurtée à de sérieux obstacles et
n'a rien produit de très efficace. Aussi faudrait-il oser s'avancer sur ce
terrain difficile et proposer des mesures praticables sans avoir l'illusion de
croire qu'il est possible de satisfaire toutes les exigences de ceux qui
pâtissent ou prétendent pâtir de l'aménagement.
A qui
doit profiter l'aménagement ?
Aux
populations locales.
Au
territoire pour qu'il soit plus riche, plus fort, plus beau.
S'il ne
fait aucun doute qu'un développement significatif conduit dans le respect de
quelques principes locaux raisonnables d'aménagement, produit des effets
globaux bénéfiques, à l'échelle du territoire, à une échelle plus basse, celle
des communes ou de certains de leurs habitants, il peut :` avoir lieu de ne
guère s'en réjouir. C'est le talon d'Achille de tout aménagement même réussi.
Nul n'en disconvient.
Aussi
faut-il ouvrir des pistes dans ces deux directions précises.
51.LA PARTICIPATION PUBLIQUE AUX PROFITS DE L'AMENAGEMENT.
Plus le
territoire des collectivités territoriales est vaste, plus la participation
semble garantie. Plus il est petit, moins elle est certaine, dans la mesure ou
la participation aux profits est liée aux prélèvements fiscaux.
Quand
aux avantages et aux inconvénients, dans la mesure où l'aménagement est
commandé pour une bonne part, par la géographie réelle, ils dépendent beaucoup de
la providence quant à leur impact. Refuser la providence, c'est souvent
s'astreindre à des solutions voire renoncer à tout aménagement quel qu'il soit.
Les exemples abondent.
Il est
étonnant qu'on n'ait pas trouvé en quelque 30 ans le moyen de réduire cette
intolérable déficience.
La
cause en est que les pouvoirs publics se sont régulièrement échines à inventer
des formules de coopération intercommunale à partir des attributions
communales, à savoir des pouvoirs, plus ou moins étendus, de gestion dans les
divers domaines où la commune intervient, qui sont très vastes car elle a une
compétence générale et non pas comme le département, des compétences
d'attributions. Le champ communal est celui où l'attachement des élus locaux à
leur rôle universel est le plus fort. L'abandon est admis naturellement chaque
fois que la commodité, la nécessité, I'économie l'imposent avec évidence sans
porter atteinte à l'amour propre. L'aménagement et l'urbanisme n'en font pas
partie. Aucune réforme n'a donc réussi à briser cette résistance au transfert
de ces attributions à un organisme intercommunal supérieur. Dans les
institutions où il semble qu'on y soit parvenu ( communauté urbaine syndicat
d'études de schéma directeur ) c'est souvent plus une apprenne qu'une réalité,
une source de lenteur, de complications et d'impuissance, plus que d'arbitrage
et d'efficacité.. Le bon fonctionnement éventuel tient du hasard. II est
précaire. Il n'est jamais bien vécu.
Cet
aspect est développé dans la note déjà citée "Intercommunalité, aménagement
et illusions tenaces" à laquelle il convient de se référer pour
l'explication détaillée de la Proposition énoncée ici.
Cette
proposition consiste à cesser de rechercher la solution de la quadrature du
cercle à admettre l'irrationalité fondamentale de nos institutions locales et
s'entendre une fois pour toutes sur l'idée que, si le passé est intouchable,
l'avenir, les profits liés l'avenir, au développement, peuvent être mis en
commun plus facilement.
C'est
la communauté réduite aux acquêts, à laquelle on affecte les produits courants
futurs et les plus liés au développement urbain, ceux de la taxe
professionnelle (importants) et de la taxe locale d'équipement ( plus faible ).
La
communauté est un établissement public financier, strictement financier, avec
un conseil élu au suffrage universel, composé d'élus auxquels il est interdit
d'avoir un autre mandat électif, qui vote les impôts ci‑dessus
applicables à la nouvelle matière imposable qui s'implante dans le territoire
(celui de l'aménagement) et redistribue ses ressources aux communes, selon les
priorités d'un programme pluriannuel d'équipements, glissant, établi par les
communes sur la base de leur schéma d'aménagement. on
Cette
solution ne crée pas un nouveau niveau de gestion et de compétence mais assure
une redistribution des ressources nouvelles, nécessaires à l'aménagement et
liées au développement, en neutralisant les poisons et les jalousies de la
localisation dans une commune plutôt que dans une autre.
Elle
induit une nouvelle dynamique de pensée dans l'aménagement lui-même et une
dialectique auto-correctrice dans les solutions techniques et géographiques
toujours discriminatoires, d'un bon aménagement.
5.2. LA
PARTICIPATION PRIVEE AUX PROFITS DE L'AMENAGEMENT
Le bon
sens commanderait qu'il n'y ait participation aux profits que s'il y a profit
et que cette participation ne soit pas réservée aux seuls espaces qui ont le
privilège d'être sur l'impact du développement, mais étendue aussi aux espaces
qui peuvent en subir les dommages ou les inconvénients ou qui participent
indirectement à la valorisation globale du développement.
On en
est assez loin, très loin car il peut même y avoir, aujourd'hui, pour certains,
participation aux profits d'un aménagement générateur de perte, ce qui est un
comble.
A. Les propriétaires privés
Ce
thème n'est pas nouveau. Il a fait l'objet de discussions chroniques et
passionnelles, réduites à l'étroite question de l'iniquité de traitement entre
propriétaires, entre ceux qui voyaient leur foncier largement valorisé par
l'aménagement, et ceux qui ne voyaient rien du tout. Posée de cette manière, la
question ne peut pas recevoir de réponse satisfaisante car les solutions
débouchent inévitablement sur l'indemnisation fantomatique d'un droit naturel
dont la propriété aurait été privée à l'occasion de l'édiction des règles
d'urbanisme. L'indemnisation, bien entendu, étant à la charge de la
collectivité publique.
De ces
débats théologiques, il n'est ressorti, en 1976, qu'un mécanisme astucieux dans
son principe, mais d'un usage restreint tant dans le principe même qu'à
l'application. Il s'agit du "transfert de COS", pour le nommer
familièrement.
Il
consiste, comme on sait, dans la possibilité ouverte à un propriétaire de
vendre la constructibilité ( fictive ) dont il dispose sur son terrain et qui
est inutilisable sur place, à un autre propriétaire qui en a besoin pour
construire un peu plus, ailleurs.
C'est
un mécanisme un peu bizarre, dont l'origine date de 1962 et qui s'apparentait
plus à l'époque à une commodité de bon sens qu'à une ambition aux amples
usages. Il fut consacré en 1967, dans une écriture, assez maladroite
d'ailleurs, par la loi d'orientation foncière. La loi du 3 1 décembre 1976
élargit son champ et en modifia légèrement le régime. Néanmoins, même réduit à
cela, le mécanisme déclencha des passions et beaucoup de débats entre partisans
et adversaires, assez curieux, car il n'y avait pas matière à de tels
affrontements. Son origine sulfureuse avait pesé sur sa conception législative,
au double sens du terme.
Elle
pesa sur sa mise en application, pour des raisons nombreuses, connues et
incompréhensibles sur le terrain de la raison. Ce ne fut donc pas faute de
textes, de documentations pédagogiques, de recommandations qu'il resta
inutilisé. Ce ne fut pas non plus pour des raisons politiques. Une sorte de
fatalité a pesé sur lui. Tant pis et peut être tant mieux, car il est resté à
peu près intact dans la naphtaline; il n'a fait ni mal, ni bien; sa réputation
est vierge; on pourrait donc envisager de l'utiliser à une échelle plus
étendue, à l'OPE bien qu'il puisse s'utiliser seul et doive continuer à pouvoir
l'être.
B. La participation des propriétés exclues du développement. Pour un
transfert de COS plus ambitieux.
Cette
extension du champ d'application du transfert de COS et sa rénovation,
associées à une technique de mobilisation de l'offre foncière ont été
développées dans les deux notes:
‑
espaces naturels et développement urbain ( Cf.[1995-11-00---H-ESPACES-NATURELS-ET-DEVELOPPEMENT-URBAIN])
‑
pour une mobilisation de l'offre foncière.( Cf.[1995-11-01---H-MOBILISATION-DE-L-OFFRE-FONCIERE])
Quels
liens ont-elles avec l'OPE ?
Elles ont un lien de causalité évident.
Le territoire qui choisit la technique de l'OPE pour se développer s'offre, en
quelque sorte, aux enchères. On peut faire
naturellement confiance à la nature humaine, à la démocratie, etc. pour opérer
les arbitrages sereins entre les offres qui se présenteront
Personnellement, je n'y accorde aucune confiance. Il faut donc compenser les faiblesses humaines par des "mécanismes autocorrecteurs" qui réduisent les jalousies, rendent plus neutres les choix des solutions, en égalisant les perspectives individuelles de profit des propriétaires en répartissant ces profits autrement qu'ils ne se répartissent aujourd'hui.
Ainsi le
développement urbain contribue‑t‑il à "financer" I'écrin
naturel dans lequel il s'insère
C. La participation des riverains dérangés
C'est envisager, cette fois, une régulation
plus habituelle des inconvénients liés au développement.
Si le "transfert de COS ambitieux"
lubrifie les rouages sociaux et psychologiques d'un territoire (et permet:
d'aller bien au-delà de cette compensation financière qu'il introduit si ont
veut aménager vraiment l'espace), la régulation des inconvénients est destinée,
comme son nom l'indique, à dédommager des riverains dérangés. Il s'agit là
d'une notion relative et probabiliste car les riverains de l'opération peuvent
aussi bien en tirer profit qu'être dérangés à la fois ou n'être pas concernés,
du tout, tout en se plaignant haut et fort.
Le "dérangement" peut
être temporaire ( chantier ) ou définitif ( obstruction de vues, bruit,
circulations nouvelles, etc.). Il n'a pas à constituer un dommage au sens de la
responsabilité civile. C'est d'ailleurs pourquoi on a utilisé le terme
"dérangement" peu porteur de sens sur le terrain juridique. Il ne
doit pas être érigé à la hauteur d'un droit pour le riverain, mais seulement
d'une obligation morale pour les
organismes responsables du dérangement et constituer un poste spontanément obligatoire dans leur budget.
En pratique, c'est ce qu'il
se passe souvent, dans des conditions tribales ou suspectes. L'opérateur public
ou privé, s'il n'est pas stupide, préfère dédommager des dérangements négociés
à l'amiable avec ceux qui se plaignent qu'avoir des ennuis ou perdre du temps.
A lui
d'apprécier les dérangements potentiels et de prévoir la dépenses ou le service
à rendre. L'obligation morale induite par les moeurs institutionnalise un usage
sans créer un droit; encore faut-il que les juges judiciaires ou administratifs
ne tirent pas, de cette disposition, des conséquences farfelues et transforment
un devoir de bon voisinage dans une société policée, en obligation indue. Il ne
faut pas non plus que les autorités administratives y trouvent aussi un moyen
de plus à l'extorsion de fonds.
Aussi
nous garderons-nous bien d'introduire l'idée dans un texte en souhaitant
seulement que les maîtres d'ouvrages, de tout acabit, I'intègrent un peu plus
dans leur culture et leur manière d'agir.
Est-il
cependant possible dans ce pays d'avoir une pratique ou une idée du généreuse
sans qu'une multitude de prédateurs se rue sur elle pour la transformer en
machine infernale qui se retourne contre ses inventeurs ? Ainsi en a-t-il été
des études d'impact ! A moins que ce ne fut l’objectif sournois véritable de
ses promoteurs !
C'est
la raison pour laquelle cette notion de dédommagement des dérangements doit
rester dans le domaine de la "bonne administration", s'introduire
dans la culture et les moeurs des aménageurs et des autorités lorsqu'elle leur
est étrangère, et non pas devenir une obligation légale.
CHAPITRE VI
PORTEE ET LIMITES DE L'O.P.E
6.1. LES AVANTAGES CERTAINS DE L'OPE
Ces
avantages sont à apprécier par rapport à ceux de la démarche classique et en eux
mêmes. Ils ont été signalés au § 46.
Quelles
que soient la science, l'imagination et la bonne volonté des
"experts", des élus ou des fonctionnaires, rien ne vaut ce qui peut
jaillir de l'esprit d'un agent économique à la recherche d'un profil:. Il a des
idées, des moyens et recherche un espace où assouvir sa pulsion. Il est
impossible de simuler la diversité de ce qui peut sortir de l'initiative en
quête perpétuelle de réalisation.
Offrir
l'espace, c'est appeler l'imagination à y fleurir quelque part. N'ayons aucune
illusion naïve, la grande majorité des réponses n'apportera pas beaucoup de
surprises. C'est leur cumul qui est intéressant car il constitue une matière
première vivante potentielle, un contenu imaginé par son réalisateur et aucune
simulation en chambre ne peut le remplacer. Si l'offre est largement ouverte,
elle peut amener des projets auxquels, localement, il est impossible de penser.
Enfin, l'OPE, révèle aux milieux locaux les potentialités, exaltantes ou
décevantes de leur territoire.
Rétrospectivement,
si on avait procédé ainsi dans certaines régions très convoitées, on aurait
certainement eu d'autres résultats. La concurrence pour une plus grande
qualité, à peu près inexistante aujourd'hui en aménagement, aurait eu souvent
un sens.
L'OPE
ouvre l'espace; elle ouvre aussi les esprits.
Mais
une OPE, c'est également faire appel au marché, avec ses avantages.
D'abord,
il s'autofinance. Quand une fonction
urbaine est confiée au marché, l'autorité publique est déchargée de l'un de ses
soucis les plus obsédants: mobiliser des fonds publics, les obtenir en temps
utile et les utiliser sont choses compliquées. Le marché résout bien mieux ces
problèmes-là.
Ensuite,
il répond a une demande et s'y adapte,
par nécessité, donc il s'y adapte mieux. Recourir au marché, c'est avoir
l'assurance que toutes les énergies seront mobilisées pour répondre à cette
demande. C'est pour l'agent économique une affaire de survie.
De plus, il ne peut négliger le temps. Quand on
lâche le marché sur une proie, c'est comme quand on lâche les chiens. On n'a
pas trop besoin d'être derrière lui.
Enfin, il a ses, propres sanctions, ce qui dispense l'autorité publique
d'intervenir avec ses systèmes de régulation généralement inadaptés et
incommodes qui ne permettent ni de punir, ni de récompenser, ou le permettent
selon des critères douteux. Avoir par exemple les honneurs d'un rapport sévère
de la cour régionale des comptes !!
A ces
avantages techniques ou opératoires, s'ajoutent, ce que je crois être l'élément
essentiel qui fait défaut dans les démarches classiques d'aménagement, un bilan
global pour le territoire des dépenses
et des ressources liées au développement à venir.
S'il est normal qu'il n'y
ait pas dans les textes une obligation juridique et formelle d'adjoindre, au
document qui cristallise la pensée directrice, un tel bilan qui encadrerait les
ordres de grandeur des dépenses et des recettes, il n'est pas sain que les
autorités publiques ne s'astreignent pas spontanément à un tel exercice, fondé
sur les hypothèses de développement retenues. Il ne faut pas en faire une
obligation juridique pour ne pas obérer définitivement l'approbation du
document d'urbanisme, ne pas susciter un effroi paralysant supplémentaire, lors
de la prise de décision, ni ouvrir un moyen de recours de plus ‑ comme
c'est le cas en matière de déclaration d'utilité publique avec l'estimation des
dépenses ‑. Les choses sont suffisamment compliquées et fragiles pour ne
pas en rajouter un peu plus. En revanche, une telle démarche serait utile.
Avec
l'OPE, elle s'impose avec un certain réalisme, car les "spéculations"
publiques sur l'aménagement ont en face d'elles des "investisseurs"
réels, qui ont besoin de chiffres et de certitudes. L'OPE qui apporte une part
du contenu futur destiné à remplir le contenant défini par les autorités
publiques, conduit naturellement à des comptes et le contrat que liera ces
autorités aux investisseurs ne pourra fixer des obligations de faire
réciproques que si des comptes ont été faits préalablement, chacun y prenant sa
part de risque.
On
retrouve ici la nécessité de mettre à plat le système de financement de la
ville, évoqué brièvement au § 22 ci-dessus, ce qui n'est jamais fait. Chaque
opération d'aménagement ‑ communale au surplus en général ‑
suppose, sans s'y attacher particulièrement, de nombreux problèmes résolus
ailleurs alors qu'ils ne le sont pas.
6.2. LES LIMITES INTRINSEQUES DU MARCHE
Le
marché est égocentrique. Il néglige tout ce qui ne peut pas se vendre ‑
c'est évident même si ce qui ne peut pas se vendre peut contribuer directement
à la valorisation de ce qui est à vendre ‑ c'est non moins évident ‑.
En somme, le marché puise sans scrupule dans l'environnement, en profite au
maximum et ne lui restitue que le moins possible.
Le
marché est boulimique, il avale tout ce qui se présente, occupe tout l'espace
disponible quand il est fort, dans une fonction donnée. Il élimine les
fonctions moins compétitives. C'est aussi évident.
Le
marché est dépendant, dans une fonction donnée, des stratégies propres à chaque
agent économique qui assume cette fonction, ce qui peut réserver des surprises,
que l'agent soit local ou multinational.
La
ville qui compte sur lui doit aussi compter avec lui. S'il lui apporte des
forces et des certitudes irremplaçables, il emporte avec lui des phénomènes à
maîtriser, soit dans leur hypertrophie excessives soit dans leurs adressions
progressives ou brutales.
Le
marché ‑ chaque secteur du marché ‑ a son propre long terme, lié à
la durée d'amortissement plus ou moins longue du capital investi, lié à ses
profits, à la réussite du pari qu'il a fait à tel endroit.
Le
libéral intégriste semble insensible à ces aspects là de la vie économique et
ne regarde que d'un côté du miroir.
Croire
au marché ce n'est pas avoir la foi en Allah !
Enfin
le marché a deux faiblesses.
Il peut
se tromper dans ses anticipations, car il est soumis à des cycles
d'enthousiasme et de morosité. Le marché immobilier en sait quelque chose
aujourd'hui.
Il a sa
propre conception du long terme, et plus exactement, chaque agent économique a
sa propre conception du long terme qui ne coïncide pas nécessairement avec
celle des autorités publiques.
En
aménagement ‑ ce qui exclut les petites opérations relevant d'agents
économiques modestes et subordonnées ‑ c'est la dimension de l'opération
qui donne un ordre de grandeur du terme.
L'OPE
vise de grandes opérations ‑ susceptibles naturellement de se résoudre en
une somme d'opérations modestes ‑ et couvre par conséquent une période de
développement importante.
Néanmoins
le long terme du territoire ne peut être la somme des opérations retenues à la
suite de l’OPE, car c'est le long terme de la collectivité publique qui doit
prévaloir.
C'est alors qu'on retrouve les "experts".
6.3.
UTILITE ESSENTIELLE ET LIMITES DE "L'EXPERT". LE LONG TERME
La
démarche classique de l'aménagement donne lieu, en ce qui concerne sa
substance, à une série d'allers et retours entre l'expert et le politique. le
singulier est employé pour simplifier le propos. L'un est l'autre contribuent
aux hypothèses, aux scénarios, imaginent, inventent, avancent, reculent, selon
leur savoir, leur intelligence, leur caractère, etc. L'expert est présumé avoir
la rationalité, le politique le vouloir et la conscience de ce qui est
acceptable.
L'avantage
de l'OPE est d'introduire un troisième type d'acteurs sur le long terme,
cependant, l'expert est le seul à disposer de l'indépendance d'esprit
nécessaire, d'abord pour l'envisager. ensuite Tour en tirer quelques conséquences.
Encore
faut-il que cette indépendance d'esprit lui soit reconnue et soit acceptée
quand elle se manifeste, en supposant bien sur, qu'il ait toutes les
qualifications requises.
Or
l'expert est aujourd'hui beaucoup déconsidéré.
La politique a
envahi consciences à un point excessif. Elle rend sourd, aveugle, peureux et
« quelquefois » malhonnête.
La
“ crise de
la ville ” jette un discrédit global sur les politiques
antérieures d'aménagement et d'urbanisme, elle entretient des confusions
multiples; elle permet à chacun de dire n'importe quoi, chacun ne manque pas de
le faire, en habillant souvent de nobles raisons des objectifs égoïstes. Quand
l'art du combat consiste à brouiller les pistes, les hiérarchies, les
préoccupations, I'expert est mis sur la touche; il en est réduit à tenir les
crayons en étant prié de faire attention aux couleurs. ( J'ai connu un maire
qui avait la phobie du vert! ).
Il ne faut pas écarter la perspective que ces
excès ne se calment pas d'eux-mêmes et souhaiter que l'expert retrouve le rôle
qui est le sien, entre le politique et le marché ( OPE ou non ).
Sur le long terme, il est irremplaçable. La
politique à un horizon de six ans environ, rarement plus. Le marché peut avoir
un horizon plus court ou plus lointain, mais il est glissant.
Seul
l'expert peut ordonner les hypothèses et leurs conséquences dans un horizon
plus lointain, à la condition qu'il soit clair qu'il ne s'agit pas de
prévisions. Or ses interlocuteurs ont toujours tendance à mélanger hypothèses
et prévisions, ce qui est particulièrement dangereux. L'expert n'est pas une
pythonisse et ne doit pas être pris comme tel.
Quoi
qu'il en soit l'expert est le seul à pouvoir raccorder entre elles les volontés
du politique, avec ses contradictions, les aspirations du marché, avec ses
contradictions: boucher les trous, lever les occultations, extrapoler,
intrapoler, faire jouer d'autres algorithmes que ceux qui sont coutumiers au
politique et au marché, et plus spécifiquement au-delà des horizons couverts
par les deux principaux acteurs qui tiennent les clefs du contenant et du
contenu.
Il est
vraisemblable que l'OPE ouvre un champ d'action renouvelé à l'expert, non pas
en tant qu'arbitre mais en tant que fécondateur ou "pollinisateur".
Le plus difficile pour lui,
OPE ou non, sera sans doute de recouvrer son indépendance d'esprit et son
prestige car il les a perdus. Où trouve-t-on l’expert ? S'il en existe
encore, on les consulte à peine mais on ne les associe pas.
6.4. VERTUS ET LIMITES DES AUTORITES PUBLIQUES
L'aménagement est de la compétence des
autorités publiques, détentrices, de par la loi de responsabilités bien
définies, dans les limites fixées plus haut (cf. § 2.1 la ville et le marché).
Elles ont, seules, la légitimité démocratique
‑ de l'État à la commune, en passant par la région et le département ‑
pour prendre des engagements et des décisions contraignantes.
Encore
faut il qu'elles soient dans une organisation institutionnelle qui se prête à
l'exercice de leurs prérogatives qui, en matière d'aménagement est
essentiellement constitué d'arbitrages ( physiques puis financiers ).
Or, le PRINCIPE CONFEDERAL
( Cf. #1995# ) ( art.
L. 300, 2e alinéa du code de l'urbanisme ) qui structure les relations
entre collectivités locales, pertinent dans certains domaines sectoriels, est
inopérant en matière d'aménagement. Un schéma directeur n'est plus aujourd'hui
que l'addition de pulsions communales autonomes dont nul n'est habilité à
contester l'opportunité, même intellectuellement. On en vient à un état de
schizophrénie généralisée irrépressible – toute stratégie communale tendant à
se couvrir du secret défense ‑ qui ne peut déboucher que sur des
incohérences ( syndrome productif avec
l'établissement d'un schéma délirant ) ou sur la paralysie ou l'impuissance
si nulle raison ne pousse à ce qu'il le soit ( syndrome déficitaire, dans le repli sur soi ).
Arbitrages, cohérence, priorités sont des concepts dépourvus de sens qu'aucune loi d'aménagement et d'urbanisme ne peut imposer, tandis que leur évocation devant un tribunal peut faire s'écrouler l'édifice bâtard péniblement mis sur pied, quand la loi, comme c’est devenu le cas, érige le juge en urbaniste en chef.
L’organisation
institutionnelle en vigueur est un non sens.
Or, il faut bien s'en
remettre à des autorités publiques pour les arbitrages et les décisions.
Ces
arbitrages sont à la fois physiques et financiers.
A. Les arbitrages physiques
Ils
consistent à localiser des fonctions urbaines, des équipements et des
protections.
Il est impensable
que ces arbitrages relèvent, en dernier ressort et avec retard, du juge comme
c'est le cas aujourd'hui.
Dès
lors que le recours aux experts est aussi déconsidéré faute de disposer de
l'indépendance d'esprit, en raison de l'état de subordination maximale dans
lequel l'organisation confédérale les place, il ne reste plus que le recours au
marché. C'est l'intérêt de l'OPE. Le marché présente l'intérêt d'être
indépendant, plus près de la réalité, capable de tenir tête aux paranoïas
locales et de leur parler d'égal à égal, si on le met en position de le faire,
comme dans le système de l'OPE.
A
partir des propositions d'avenir que le marché restitue au territoire, il est
plus facile d'imaginer une organisation institutionnelle en mesure de prononcer
des arbitrages, si des choix lui sont convenablement présentés.
Les
experts peuvent alors recouvrer leur rôle, irremplaçable dans l'analyse des
conséquences, le comblement des lacunes, la recherche de cohérences entre des
propositions multiples, à retenir ou à éliminer, etc et les autorités publiques
peuvent peut-être émerger des sables mouvants où elles se sont enlisées.
Hélas,
I'OPE n'est pas généralisable, pas plus qu’elle n'est pas une panacée.
Il faut
donc repenser l'organisation institutionnelle de l'aménagement local ( Cf. note
Intercommunalité, aménagement et illusions tenaces,[1997-11-00---C-INTERCOMMUNALITE-AMENAGEMENT-ET-ILLUSIONS-TENACES]...).
La crise immobilière y est favorable en ce
qu'elle a relâché les tensions, oblige chacun à se regarder, à regarder
autrement l'avenir, et à régler de lourds contentieux.
La
crise des banlieues, là où elle sévit peut avoir aussi des effets positifs
d'une autre nain Ire
Toute
période critique est propice à d'autres façons d'attaquer la réalité.
B. Les arbitrages financiers
Ils sont tout aussi essentiels, en période de
déficits publics à peu près généralisés, d prévision fiscale à la hausse, de
pertes lourdes parmi les agents économiques, de croissance faible ou nulle
La
tendance, en ces moments là, est de renvoyer l'aménagement et ses impacts
financiers à des jours meilleurs.
C'est
un tort.
L'aménagement
est l'amont du secteur BTP; il est de gestation lente et il n'est pas farfelu
d'y penser avec sa dimension financière, irréaliste au moment présent, quand
les choses vont mal. Encore faut-il, dans ce domaine également, que les
réflexions qui s'imposent ne soient pas soumises aux rites et aux rythmes
surréaliste des contrats de plan. Le lancement d'une OPE dans ce contexte, peut
être une occasion de voir autrement I avenir Néanmoins l'organisation
institutionnelle se prête moins encore, en ce domaine, à la mobilisation des
énergies, chacun se crispant sur ses "acquis", maximalisant ses
ennuis pour recevoir plus, craignant d'être obligé de donner aux autres quand
sa situation est bonne.
CHAPITRE VII
INSTITUTIONNALISATION DE L'O.P.E
Il est
intéressant de s'interroger succinctement sur la mise en oeuvre de l'OPE et
d'en examiner certains aspects pratiques.
7.1. L'ENCADREMENT JURIDIQUE
L'OPE
peut se passer d'encadrement juridique car rien n'empêche un territoire de
consulter, si tel est son bon plaisir, la terre entière pour lui demander s'il
y a des opérateurs intéressés par son espace et de faire ensuite ce que bon lui
semble des réponses. Limitée à cette consultation, l'OPE n'est qu'un appel
d'idées.
Son
objectif est cependant d'aboutir à des opérations, dans lesquelles certains
soumissionnaires joueront nécessairement un rôle déterminant à fixer
contractuellement entre eux et le territoire e t d'autres collectivités
concernées vraisemblablement, le contenu de leur intervention.
Il n'existe,
dans le droit, aucune formule qui y réponde.
Le
système ressemble à la concession mais ce n'en est pas une.
La
convention de ZAC intervient en aval alors que ledit contrat doit être passé en
amont des opérations et a un objet plus large que l'opération d'urbanisme
proprement dite.
Enfin,
cette façon de procéder qui associe directement investisseur extérieur au
territoire (qu'il soit public mais surtout privé), collectivité publique, est
contraire aux principes parfaitement légitimes qui ont toujours prévalu
d'écarter les agents économiques des procédures qui fixent les options
d'aménagement (schéma directeur, POS).
En
conséquence, un encadrement juridique minimum est à prévoir pour éviter que le
juge, avec son réflexe habituel d'assimiler une pratique nouvelle et inconnue à
un système existant, ne fasse pas s'écrouler le montage, au moment où il prend
forme dans des actes administratifs qui feraient l'obier de recours devant lui.
Cet
encadrement s'impose d'autant que l'investisseur extérieur demandera des
garanties et des certitudes, à long terme, sur ce quoi les collectivités
publiques s'engagent de leur côté.
On a eu
le problème avec Disneyland et un problème voisin se pose avec Sophia Estérel [ qui s’est d’ailleurs depuis enlisé dans le tribalisme produit par le
principe confédéral AG. 10-10-1999. ] d. Curieusement, cette dernière
initiative d'aménagement à grande échelle a coïncidé avec certaines de mes
réflexions antérieures suscitées par la Corse et le pays du Bandol. L'idée
d'OPE a pris corps ,à ces occasions, en liaison avec mes activités dans les
Alpes‑Maritimes qui mettaient bien en évidence la faiblesse des montages
en partenariat avec des communes, fondés sur un lien ténu, au sein d'une SEM
plus ou moins fantomatique.
L'écriture
juridique n'est pas difficile à rédiger, les seules questions de fond,
préalables et difficiles à trancher sont celles du territoire et de sa façon de
répondre à l'interrogation "Veut-on le développement ?"
Toute la suite en découle
mécaniquement. On ne la présentera pas ici.
7.2. LE CONTEXTE ECONOMIQUE
Il n'est pas favorable et pour
quelques années encore, aux OPE. Tous les grands investisseurs privés
nationaux, intervenant habituellement dans l'immobilier ‑ et plus
particulièrement dans l'aménagement ‑ sont aujourd'hui paralysés par des
pertes considérables. Cf. ma note "La crise
immobilière" . Octobre 1995. Reprise dans un article de l'ADEF. ( Cf.[1995-12-00---H-OSER-PENSER-MALGRE-LA-CRISE])
Il ne faut guère compter sur eux pendant longtemps.
Les
investisseurs étrangers ne se portent pas mieux dans ce domaine.
En
revanche, il n'est pas exclu que des "industriels" de l'immobilier
étrangers ne soient pas en mesure de souhaiter s'implanter en France, si ce
pays fait partie de leur stratégie internationale. Sans nourrir l'illusion
qu'il peut y en avoir pour tous les territoires désireux de se développer pour
créer des emplois et accroître leurs ressources, il est certains que
l'existence d'un système clair et bien défini, pourrait faire gagner du temps
quand l'occasion se présente.
En aménagement, il faut penser à l'avance.
CHAPITRE VIII
CONCLUSION
L'offre
publique d'espace, ainsi définie, calibrée, conditionnée, n'est en aucune façon
ni une panacée, ni l'expression d'un modernisme efficace excluant les pratiques
plus primitives du passé ( voir annexe ).
Ces
pratiques "primitives" ont la vertu d'exister, d'être connues et s'il
y a un devoir c'est de mieux s'en servir au lieu de les renier, en mettant leur
efficacité, nécessairement partielle, au service des nouvelles priorités du
moment, car ce sont plus les priorités qui changent que la nécessité permanente
d'avoir une pensée directrice, de s'y tenir en l'ajustant, selon les conditions
météorologiques.
L'OPE
n'est qu'un moyen de mieux associer le marché global à l'aménagement ‑
celui de toutes les fonctions humaines, consommatrices d'espace, en un mot
génératrices de bitume, de béton et de réseaux car il en faut toujours ‑
à la définition et à la mise en oeuvre de la pensée directrice, ce qui n'a pas
été assez fait, qui aurait pu l'être en maints endroits si on y avait pensé et
qui peut encore l'être en bien des endroits, même si la crise immobilière n'y
sera pas favorable pendant quelques années.
Cette
association, parce qu'elle doit porter sur un territoire vaste, n'est guère
pensable sans une participation publique minimale aux profits de
l'urbanisation, telle qu'on la décrite. Mais un aménagement cohérent, selon les
méthodes classiques, ne l'est pas plus même si on fait semblant de le
rechercher en établissant un schéma directeur schizophrénique.
Enfin,
la participation privée aux profits de l'aménagement est un lubrifiant
complémentaire dans les rouages grinçants de la vie collective locale qui ne
requiert pas de virtuosité particulière, n'apporte rien de miraculeux. c'est un
sédatif à un fréquent sujet de colère ou de mécontentement.
L'ensemble mériterait d'être mis en ordre de marche en contournant l'écueil fatal qui interdit de donner des conseils à des collectivités, désormais majeures et en pleine panade.
C'est
le seul véritable obstacle.
ANTOINE GIVAUDAN
ANNEXE
L’Aménagement, sa permanence et sa variabilité
L'aménagement
de l'espace ‑ du territoire national à l'agglomération urbaine; de
l'espace rural en voie de dépeuplement aux banlieues peuplées et agitées; du
quartier à l'immeuble ‑ procède toujours de la même démarche
intellectuelle:
Compléter ce qui manque, déplacer ce qui n'est: pas à sa place, préparer l'espace à l'accueil d'activités nouvelles, ordonner plus harmonieusement les choses entre elles, interdire ce qu’il ne faut pas, assurer les connexions nécessaires ...
Dans la
notion d'aménagement, il y a donc toujours une dimension spatiale, une
dimension fonctionnelle et une dimension incorporelle, produit des deux
premières qu'une multitude d'autres l'acteurs économiques, psychologiques,
sociaux complexes et entremêlés exploitent pour donner son caractère à une
communauté, installée dans un espace qui fonctionne plus ou moins bien,.
Cette évidence abstraite et
intemporelle concerne l'ensemble du spectre d'intervention de la puissance
publique. Selon les lieux et les époques, le spectre présente des raies plus
lumineuses que d'autres et avec le temps les raies se déplacent au gré de
l'évolution spontanée de la société ou de ses exigences.
L'aménageur
est un arboriculteur ou un vigneron. Il lui faut avoir la terre, la défoncer,
la planter d'arbustes, les élever et au moment de la production, entretenir la
terre et les arbres, cueillir, réagir aux intempéries, etc. puis un jour
arracher tout ou partie du verger, soit parce qu'il est trop vieux, soit parce
qu'il n'est plus rentable ... et recommencer. De plus les techniques de
production, de commercialisation et les marchés évoluent.
Tout
est nécessaire dans la chaîne et appliqué à une région arboricole, toutes les
phases de la chaîne sont présentes à un endroit ou à un autre, même s'il peut y
avoir des époques où certaines phases sont dominantes et donnent lieu à
surproduction.
Aussi, ne vois-je pas sans une certaines
commisération irritée de bons esprits ( 1
) soutenir ou prétendre qu'on est passé aujourd'hui en aménagement, d'un âge à
un autre, qu'on vit depuis trente ans l'aménagement comme politique spatiale et
politique d'équipement ... que cette conception est dépassée, qu'on est dans
l'âge de la matière grise, qu'il faut structurer un milieu local inscrit dans
une diversité d'espaces etc. etc. On laisse entendre qu'il faut faire
autrement, soit, mais il aurait aussi fallu faire cela voici 30 ans ... ça n'aurait fait aucun mal et on s’en
porterait certainement mieux.
( 1 ) Cf. Un territoire pour l'homme. Pierre Calame (p. 55‑56)
Avril 1994
Cette
erreur conceptuelle, profonde et dangereuse, repose sur l'idée d'alternatives
exclusives du type: on a agi ainsi par le passé, c'était peut être nécessaire,
ça ne l'est plus , il faut agir différemment et oublier les anciennes méthodes.
Il est assez affligeant que des personnes intelligentes et expérimentées
succombent au besoin de paraître à la mode ou d'inventer la mode du moment
comme dans le prêt à porter, en dénigrant des pratiques antérieures au
demeurant mal pratiquées ce qui conduit naturellement à les éliminer ou à les
déconsidérer définitivement en tant que moyens conceptuels de comprendre et
d’agir sur la réalité. Cette manière de penser illustre parfaitement
l'observation N° 15: "On ne sait pas capitaliser les leçons
du passé" ( Chapitre 1).
Car les
choses ne doivent être ni vues, ni présentées ainsi, si l'on ne veut pas
aggraver la crise conceptuelle à eu près généralisée qui frappe l'aménagement
urbain, crise qui pousse les décideurs, incapables d'assumer leurs
responsabilités élémentaires concernant le spatial et l'équipement, à faire de
nécessité vertu en négligeant un peu plus ces dimensions primaires,
au bénéfice d'autres actions qu'ils n'assument pas mieux mais qui leur donnent
l'impression d'être moderne; ( Cf. le délire des "projets urbains" ).
En
vérité, s'il y a reproche à faire au passé c'est d'abord de ne pas avoir
suffisamment maîtrisé le spatial et l'équipement et c'est ensuite, pour des
raisons plus ou moins fondées, d'avoir négligé les dimensions complexes de
l'aménagement, moins urgentes, moins tangibles et moins matérielles qui font
qu'un territoire vit harmonieusement. On a le droit de jeter la pierre ou de ne
pas la jeter. On se trompe et on trompe les autres en laissant croire qu'ayant
changé d'époque, certaines exigences peuvent être mises en rancart et que
d'autres sont nouvelles alors qu'elles font partie de la substance même de
l'aménagement et cela depuis toujours.
S'il
est vrai que pour certains territoires où le développement ( démographique et
économique ) est stabilisé voire en régression, les priorités ne sont plus les
mêmes que lorsqu’on imaginait que la population aller doubler dans les vingt ou
trente ans ‑ cette évidence n'a pas besoin d’être élevée au rang d'un
impératif général qui interdirait désormais de s'occuper du spatial et de
l'équipement – puisque pour d'autres il n'en va pas du tout de même.
Si "l'aménageur", celui qui
formule une "'PENSEE DIRECTRICE", est compétent et
sérieux, son rôle est d'avoir les yeux fixés sur toute la largeur du spectre et
non d'exclure, comme non pertinentes, les bandes qui lui paraissent démodées ou
moins chatoyantes, parce que d'autres priorités se sont manifestées à un autre
endroit.
On
n'éradiquera jamais l'espèce des “ nouveaux conformistes ”, dans l'aménagement
comme dans le prêt à porter.