LA VILLE
ET LE
MARCHE
ANTOINE GIVAUDAN*
*
Inspecteur général de l'Équipement.
( NOVEMBRE 1995 )
Publié avec les actes du
colloque. Edition de l’ADEF
ORIGINE ET DESTINATION
Cet exposé ne présente pas de thèse originale ou paradoxale, comme
il m’arriva de le faire sur d’autres sujets pour obliger les gens à regarder
les choses différemment. Le ton affirmatif et péremptoire est sans doute
maladroit. Verbalement présenté, c’était peut-être moins le cas.
Sur le fond cependant, notre société reste inapte à aborder ces
questions sans présupposés idéologiques pesants et sans parti pris marqué de
suspicion. C’est le signe d’une inculture générale assez curieuse. Aussi fus-je
agréablement surpris quand je lus certains propos de M. Cohn-Bendit qui ne
disait guère autre chose. ( Cf.#1999-06-01---E#).
J’ai repris mon exposé dans un texte plus général intitulé « l’offre publique d’espace » que je n’ai
même pas cherché à publier tant j’ai l’impression qu’il est vain de suggérer
quelque démarche que ce soit dans ce pays intellectuellement ankylosé sur ces
questions ( Cf.[1995-11-02---H-L-OFFRE-PUBLIQUE-D-ESPACE]). Je sens que je suis atteint « d’à
quoi bon ? ».
"La ville doit dominer le marché ! " En
d'autres termes, il faut 1aisser au marché le soin de produire tes équipements
et services urbains nécessaires, financés par les usagers ; la collectivité publique
devant concentrer ses moyens sur les biens "non-autofînançables",
mais nécessaires pour des raisons sociales et environnementales. Ces derniers
seraient financés 'par les contribuables.
Le financement par l'Usager des services urbains traditionnels
ne s’exerce pas pour autant dans des conditions normales de marché, les
concessionnaires de services publics pouvant dicter leurs propres lois... En
matière d'urbanisation, les contraintes environnementales qui raréfient le
foncier et les interventions foncières publiques n ont pas été accompagnées de
mécanismes autorégulateurs. Dans le domaine du logement, ni le marché ni les
politiques urbaines ne répondent à la demande, la ville ne sachant pas dominer
le marché. Des mesures s'imposent...( NDLR )
« QUI doit payer la ville ? » était un thème
d'actualité voici quarante ans, dans les années cinquante, quand le parlement
débattit de la grande loi-programme qui fut publiée en août 1957 et qui
inventa, presque sans le vouloir, les participations des constructeurs. Il
était d'actualité dans les années soixante, il l'était encore dans les années
soixante-dix et quatre-vingt. Il l'est toujours dans la dernière décennie du
siècle, il le sera encore en 2022 ... POURQUOI ?
Parce
que notre société politique, administrative et technique n'a jamais su bien
poser conceptuellement le problème. Après coup, c'est un constat assez facile à
faire. Mais elle ne prend guère le chemin de mieux le poser. Au demeurant,
eût-elle été capable de le faire, qu'elle n'aurait pas pu nécessairement le
résoudre.
Aussi
faut-il regarder la réalité, qui est plus simple qu'elle n'en a l'air, et
explorer les chemins vers un nouveau modèle.
SCHEMA UNIVERSEL DE FINANCEMENT DES SERVICES
URBAINS
VOIR LE GRAPHE CI-APRES
L’extraordinaire simplicité de la réalité se
résume dans le schéma ci-contre (dessous)
dont l'économie est universelle et adaptée à toutes les planètes habitées de la
galaxie.
Parce
que notre société politique, administrative et technique, n'a jamais su bien
poser conceptuellement le problème. Après coup, c'est un constat assez facile à
faire. Mais elle ne prend guère le chemin de mieux le poser. An demeurant,
eût-elle été capable de le faire, qu'elle n'aurait pas pu nécessairement le
résoudre.
Aussi
faut-il regarder la réalité, qui est plus simple qu'elle n'en a l'air, et
explorer les chemins vers un nouveau modèle.
1. L’EXTRAORDINAIRE SIMPLICITÉ DE LA RÉALITÉ
Il est
vain de laisser penser qu'il puisse exister une autre façon de concevoir les
choses, liée à telle réforme ou révolution de la société, comme d'innombrables
escrocs politiques ou intellectuels l'ont soutenu pendant des dizaines d'années
en prétendant faire le bonheur définitif des individus,
Aussi l'analyse et la discussion doivent-elles se concentrer sur les quatre séries de critères à définir et à arrêter, destinées à départager ce qui doit être imputé :
-- à
l'usager et au contribuable ‑ pour ce qui est de la source de financement
‑
à l'impôt et à l'emprunt ‑ pour ce qui est de la répartition dans le temps
de la charge de financement
‑
aux différents niveaux géographiques de fiscalité ‑ pour supporter cette
charge
‑
aux différents impôts possibles et imaginables, quant à leur assiette et leurs
redevables.
Or, il
se trouve, qu’en quarante ans, l'analyse et la discussion, qui ne se sont
jamais interrompues, ont été obscurcies, obérées par d'innombrables facteurs
qui ont neutralisé toute action sérieuse. Nous ne nous appesantirons que sur
deux d'entre eux : l'inaptitude conceptuelle et les fantasmes idéologiques.
INAPTITUDE
CONCEPTUELLE
Les
manifestations historiques de l'inaptitude conceptuelle de notre société à
poser clairement le problème et à proposer des solutions variées, cohérentes,
évolutives, susceptibles eu vingt ou trente ans de réduire les aberrations les
plus graves et d'assurer un financement régulier de la ville, sont évidentes.
Depuis 1955, les rapports, les études, les grands et les petits débats sur le
sujet ne se comptent plus. Or, jamais le problème n'a été posé en ces termes.
L'obsession
de la réforme des finances locales a rendu schizophrène l'ensemble
politico-administratif, périodiquement embrasé au surplus de troubles
obsessionnels compulsifs.
Dans le domaine des participations liées au Code de l'urbanisme, le
plus grand chaos a régné sciemment jusqu'en 1985. Depuis, les choses, loin
d'être parfaites, sont un peu plus claires.
Quant à la question de savoir qui doit payer de l'usager ou du
contribuable, question qui se résume pour être rapide au "débat sur la
concession de service public", elle a été complètement ignorée et quand
elle est revenue sur l'établi politique, les fantasmes idéologiques ont pris le
relais.
Aucune pensée générale n'est apparue qui aurait inspiré pratique et
législation, afin que, peu à peu, avec les impératifs budgétaires et financiers
incontournables induits par la croissance urbaine, se mette en place un système
moins incohérent de financement de la ville. A part quelques communes riches, qui en est
satisfait ?
L'indulgence commanderait de ne pas trop jeter la pierre à ceux qui,
naguère, en face des difficultés urgentes, n'ont fait que
« rafistoler » un système aberrant, satisfaisant pour personne,
alimentant récriminations et revendications continues... si cette inaptitude ne
demeurait. On ne voit, en effet, rien venir qui fasse évoluer les choses vers
un ordre meilleur et la décentralisation, en cristallisant les positions et en
bureaucratisant encore plus les systèmes, via les diverses dotations globales
accordées aux collectivités locales, n'a pas arrangé la situation.
Au surplus les fantasmes idéologiques continuent de sévir, même à un
degré moindre, et les prises de position pour ou contre "la ville à péage" montrent bien
qu'on en est encore à un âge présyncrétique, assez arriéré.
LES FANTASMES IDEOLOGIQUES
Ils
sont tout entiers contenus dans une irascible hostilité au système capitaliste
auquel on impute tous les maux de la société, et qu'il faut terrasser d'une
façon ou d'une autre. Si l'époque du grand soir est derrière nous, il ne faut
pas oublier qu'elle a entraîné un sorte de paralysie intellectuelle en faisant
miroiter des utopies, qu'il fallut cinquante ans pour en reconnaître le
caractère criminel, au nom de théories fumeuses sur le tribut foncier, la
rente, le profit, l'exploitation, la propriété et, plus encore, dans notre
petit monde, en érigeant en "tabous" les grandes questions qu'il
fallait se poser et regarder sans a priori. Ainsi a-t-on caressé la
municipalisation des sols, l'impôt foncier général, et institué d'innombrables
contraintes dans le domaine de l'aménagement et de l'environnement sans se
soucier de leurs interconnexions, de leur autorégulation et de leurs incidences
sur le marché.
À ce jour, l'idéologie rétrograde s'est transposée ‑ à la
suite de l'échec spectaculaire des utopies collectivistes ‑
sur le terrain environnemental. On y retrouve souvent les mêmes, avec un
discours révisé et d'autres utopies obscures essayent de voir le jour pour
combattre ou détraquer le système.
On n'est donc guère mieux loti pour aborder ces problèmes qui peuvent
se poser en termes relativement simples et pour rendre le système plus
performant. Comment se présentent-ils, une fois les fantasmes évacués ?
2. LA VILLE DOIT DOMINER LE MARCHE
Trois postulats ou trois évidences sont à rappeler :
‑ la ville
baigne dans le marché,
‑ l'évolution
de la ville ne peut être laissée au seul marché qui produit un chaos urbain et
des contraintes environnementales s'imposent,
‑ la ville est
le lieu concentré des conséquences des crises économiques et sociales, voire
sociologiques. La ville ne peut se résigner à voir une partie significative de
la population exclue du marché. C'est l'impératif de justice sociale,
De ces postulats découle le théorème "la ville doit dominer le marché".
Il produit plusieurs corollaires. Si la ville doit dominer le marché, pour des
raisons environnementales et sociales, il y a toute chance que ville et marché
entrent en discordance et que le système ne fonctionne plus. On en est
quelquefois, sinon souvent, à ce stade aujourd'hui. La ville doit donc adapter
ou revoir ses mécanismes d'intervention (légitime) pour ne pas faire obstacle,
sans le vouloir, au marché. On en est très loin aujourd'hui. La ville doit rendre ou laisser au marché tout ce qui peut
l'être, sans autre présupposé que la "meilleure
qualité au meilleur prix". Loin de la
notion traditionnelle et archaïque du service publie telle qu'elle se présente
aujourd'hui. Or, il n'y a rien de moins continu, de moins adaptable, de plus
rigide qu'un service publie, contrairement à ses prétendues vocations
affirmées. Dans ce domaine, le fantasme idéologique sévit encore à plein
rendement. Enfin, la ville doit concentrer ses moyens, nécessairement limités,
sur ce que le marché ne peut satisfaire.
Armé de ces instruments conceptuels objectifs, il est assez facile de
passer en revue les moyens d'intervention et les prérogatives juridiques et
financières conférés à la ville ou à d'autres collectivités publiques, d'en
apprécier la pertinence et les déficiences, les excès et les carences et
d'approcher plus méthodiquement les changements nécessaires.
Ces changements concernent d'innombrables domaines et, dans celui qui
fait l'objet de nos débats, ces changements consistent en premier lieu à définir les
critères d'arbitrage signalés dans le schéma précédent.
Cette analyse doit être qualitative et quantitative: elle doit
quantifier les flux financiers, couvrir l'ensemble des champs et des niveaux
géographiques de financement ainsi que les assiettes fiscales concernées. C'est
une telle analyse qui permet de répondre aux questions suivantes. "Qui finance
la ville ?" : on ne le sait toujours pas, il faut des efforts
démesurés d'études. C'est tout de même navrant après quarante ans de développement
effréné. "Qui
petit financer la ville ?" : on dispose alors d'une gamme
étendue de choix, entre lesquels il reste à décider. On y retrouve notamment le
marché. "Qui
doit financer la ville ?" : c'est la question finale à
soumettre au débat démocratique local quand on finit par y voir plus clair, en
évitant les fantasmes et les faux-fuyants.
Les choses ne se font jamais ainsi parce que le système ne le permet
pas, L'incapacité intellectuelle est encore plus profonde au niveau du décideur
local, et l'obscurantisme et l'idéologie gouvernent encore les esprits.
3. LES CHEMINS D’UN NOUVEAU PARADIGME
Il faut faire abstraction un instant de la débilitante réalité qui
caractérise la gestion urbaine pour se laisser aller à quelques propositions,
tant on sait qu'elles auront autant d'échos ici bas que le chant d'un hibou
dans les Montagnes Rocheuses.
Par ailleurs, la vie des sociétés, donc aussi celle des villes, n'est
qu'une succession de crises. Il ne faut pas oublier que certaines villes sont
en face de situations critiques totalement inédites, que s’y ajoute la crise de
l’immobilier qui a chassé pour longtemps le financement massif par l’usager
futur hors des sphères financières, que s'est instauré, avec le Code de l'urbanisme
décentralisé et l'application chaotique qui en est faite, un désordre juridique
non moins inédit, propre à décourager les investisseurs les plus courageux.
Par chance la crise immobilière occulte cette dernière calamité discrète et
sournoise qui est certainement le plus grave des maux à surmonter car elle
touche aux ressorts même de la maîtrise de l'évolution urbaine.
Il reste bien quelques chemins étroits pour accéder à un nouveau
paradigme, dans le respect des contraintes environnementales et les impératifs
de justice sociale car nous sommes soucieux de l'espace et des humains qui y
vivent.
"Qui doit payer
la ville ?" est une question qui s'applique à la fois aux
services urbains, à l'urbanisation, étendue au sens le plus large de
développement urbain, de transformation de milieux urbains existants, ainsi
qu'au logement, au sens étroit du terme.
LES SERVICES URBAINS
Le champ est assez mal défini. Si l'on s'en tient aux services
traditionnels (eau, assainissement, déchets, chauffage), leur chiffre
d'affaires annuel était de l'ordre de 88 milliards en 1992, réalisé à
concurrence de 80 % au moins par le secteur privé.
Le
champ des services "autofinançables" est certainement plus large que
celui des fonctions traditionnelles citées ci-dessus, néanmoins le financement
par l'usager est admis et largement pratiqué. Seule la route "urbaine" y échappe, à
part quelques exceptions. Or, il vaut mieux
deux autoroutes urbaines dont une à péage qu'une seule continuellement bouchée.
[ POURQUOI ? semblent se demander ceux qui demandent un
financement aux budgets épuisées par de stériles dépenses qu’ils sont les
premiers à susciter ]
Il est regrettable d'en être tenu à un financement qui fait si
largement place à l'usager, presque sans y penser, honteusement ou
triomphalement selon la mode ou l'idéologie, le lieu ou le moment, au coup par
coup. Pour faire d'apparentes ou réelles économies mal estimées, sans repenser
le financement complet de la ville, sans avoir tous les éléments pour évaluer
"la
meilleure qualité au meilleur prix". Aussi peut-on dire tout et
n'importe quoi, aujourd'hui, sur les services concédés ou affermés. Le critère
idéologique prend donc le dessus au détriment des exigences de la réalité.
Or dans ce domaine, le savoir-faire public pour apprécier « la meilleure qualité au meilleur prix » est faible pour ne pas dire nul. Si bien que le
concessionnaire dicte sa loi, qu'il est le seul à connaître et, compte tenu des
conditions très singulières de concurrence dans l'attribution des marchés, le financement des
services urbains est d'une parfaite opacité.
Par ailleurs, le financement par l'usager va de soi, quand chacun
peut payer. Dès lors que la ville comporte une part de population exclue du
marché et que l'impératif de justice sociale a un sens pour l'autorité
publique, se
pose la question de contrecarrer le marché qui élimine :
* Soit par une tarification discriminatoire des redevances,
répartissant les exonérations ou abattements de prix en faveur de certains
usagers démunis sur l'ensemble (compensation
interne au marché du service),
* soit par la prise en charge par l'impôt, des exonérations ou
abattements (compensation externe).
Supposons que cette ]idée soit admise. Il faut alors gérer la
population des assistés avec une rigueur sévère et très sélective selon le principe de
réversibilité, à savoir que lorsqu'on ne remplit plus les critères
pour en bénéficier, l'avantage est supprimé. Toute une culture de droits acquis et de
clientèle à revoir.
Enfin, la plupart des services urbains impliquent des infrastructures
coûteuses en investissement, qu'il s'agisse d'un réseau d'eau ou d'une maison
de la culture. Alors se pose la question du financement de l'investissement par
l’usager ou le contribuable (actuel on futur).
En d'autres termes, la gestion des services urbains ‑ quels
qu'ils soient ‑ est indissociable
* d'une
politique d'ensemble (technique et financière) des services urbains ;
* d'une
politique d'ensemble concernant la gestion de l'impératif de justice
sociale ;
* d'une
politique d'ensemble des investissements publics nécessaires à la ville et à
soit développement.
Et ces trois champs interfèrent beaucoup les uns avec les autres.
On peut chercher dans notre beau pays riche de 36 000 communes, un
seul endroit où les choses ont suivi un processus voisin de celui qui vient
d'être décrit Il n'y en a pas. La schizophrénie sévit partout. La vision
globale et l'interconnexion des parties entre elles n'existent pas.
L’urbanisation
La mise en oeuvre de contraintes environnementales que nous
supposerons légitimes et qui raréfient mécaniquement la matière première, le foncier,
de même que les interventions foncières publiques, n'ont jamais été
accompagnées de mécanismes
autorégulateurs favorisant l'offre privée ou la remise sur le marché des
terrains publics acquis. Dans ce domaine, la confusion a toujours
régné et continue, à cette différence près que la décentralisation a un peu
plus compliqué un jeu qui n'était pas simple.
Il en résulte que le troisième corollaire "la ville doit rendre ou laisser au marché tout ce qui peut l'être"
s'est transformé en extorsion de fonds, la ville rançonnant le marché, les
constructeurs et les aménageurs désireux d'investir chez elle, sans leur
laisser une autre alternative que de payer ou d'aller ailleurs.
L'essentiel des investissements des quartiers nouveaux s'est ainsi
financé, la ville choisissant systématiquement de reporter la charge sur
l'usager futur qui a l'avantage de ne pas voter mais de payer des impôts quant
il vient habiter.
Ainsi, malgré les progrès certains de la normalisation du régime des
participations en 1985, préalable juridique et technique indispensable, les
choses n'ont pas bougé. Et même si le droit nouveau permet de contenir les
extorsions de fonds dans des limites plus sélectives, aucun progrès n'est à
enregistrer tant sur la manière d'attaquer le problème global que sur les
moyens de fluidifier un peu plus le marché foncier et d'adapter aux exigences
du marché, les actions foncières publiques. Au contraire. On retombe ici sur
l’inaptitude conceptuelle des autorités. Par bonheur, la crise immobilière
dispense encore de le faire puisque la demande est faible et le marché mort
pour longtemps. Aussi petit-on continuer à vaquer, dans l'autosatisfaction
décentralisée.
LE LOGEMENT
Hélas, cet agréable farniente politique et conceptuel est troublé par
une crise du logement inattendue. La crise ‑ tout court ‑ a mis des
gens de plus en plus nombreux à la rue tout en réduisant les ressources
fiscales. La crise immobilière laisse invendus et vacants des programmes
entiers de logements neufs. Les carences de la politique foncière locale
privent souvent les collectivités locales de terrains, pour y édifier des
logements sociaux.
Il y a donc une forte demande très particulière à laquelle le marché
ne peut pas répondre et la ville non plus, parce qu'elle ne domine pas le
marché mais le suit, prenant ses bénéfices goulûment quand il est haussier et
en se recroquevillant dans une expectative impuissante quant il est baissier,
"collée" qu'elle est, elle aussi, en raison de son endettement et des
moins-values fiscales qu'elle subit. Elle se met alors à gémir.
L'ensemble des autorités publiques aurait-il été partisan d'un
libéralisme intégral, les choses ne seraient pas pires.
Ainsi en revient-on aux bonnes vieilles méthodes de la guerre ou de
l'après-guerre, la réquisition ! Qui aurait pu y penser en mai 1981 ?
Sans que cette conjoncture soit prévisible, les techniques de
financement de la ville, caractérisées par un seul mot, l’incurie, portaient en
puissance cette situation. La loi d'orientation pour la ville,(1) malgré son volume
impressionnant, est un monument d'inutilité, ce qui illustre à la perfection
l'inaptitude conceptuelle des décideurs politiques et administratifs.
Elle n'a servi strictement à rien en près de quatre ans tant elle est à côté
des problèmes. En revanche, elle comporte des dispositions nocives.
(1). Loi
91.662du 13juillet 1991 dite d'orientation pour la ville (ou L.O.V).
CONCLUSION
Qui finance la ville ? Le réalisme ‑ car on est conscient qu'on
ne, peut pas sortir d'un bourbier pareil rapidement par quelques mesures
simplistes ‑ commanderait d'arrêter une vraie stratégie ou l'effort
national et l'effort local se rejoindraient dans des mesures qui entreraient en
vraie synergie.
Des mesures sont à prendre permettant aux villes de dominer le marché
sans ignorer les contraintes environnementales et les nécessités d'une offre
foncière plus fluide et plus abondante. Elles sont techniquement faciles à
définit,. D'autres doivent permettre de remettre financièrement en selle les
villes en crise, autrement qu'en leur accordant de l'argent à fonds perdus
qu'elles gaspillent sans effets sensibles. Pour ce faire, dans les cas qui
relèvent d'un traitement radical, il conviendrait de suspendre l'ensemble des
systèmes qui entravent toute initiative et de passer un contrat sur dix à
quinze ans (au moins deux mandats) par lequel l'ensemble des financements de la
ville serait mis à plat et pour
lequel seraient définis des droits et obligations clairs pour les parties.
Cette
thérapeutique est à géométrie variable même si les mesures du premier ordre
sont destinées à s'appliquer partout.
Néanmoins les deux types
d'action sont indissociables. Seule leur mise en oeuvre est d'amplitude et
d'intensité variables, selon les lieux, en sorte qu’il faut et qu’il suffit
d’enclencher puis de propager la démarche pour qu'un nouveau paradigme
s'incruste peu à peu dans les esprits….. Les situations de crise y sont
propices.
ANTOINE GIVAUDAN