VILLE, COMMERCE ET SOCIETE
ANTOINE GIVAUDAN
( 5 MAI 1996 )
Informé par un collègue de la
constitution d’un établissement public destiné à intervenir pour soutenir ou
restaurer le commerce sinistré des quartiers défavorisés, je suis revenu sur
l’ensemble de la question, pour exprimer la vue plus générale et historique,
qui manque souvent, quand on évoque la question du commerce. Il s’agit donc
d’une rétrospective lucide que ceux qui parlent de cette question auraient
intérêt à lire, car ils en ignorent la malheureuse histoire administrative.
Est venue un peu plus tard la loi
délirante du 5 janvier 1996, dont je n’ai pas suivi la discussion. J’ai
dit plus tard ce que j’en pensais ( Cf.[1998-03-02---H-FRANCAIS-DE-L-INITIATIVE-ARRETE-DU-12-DEC-97]). Notre pays est fou.
Ayant été inapte à maîtriser
l’évolution urbaine du commerce, il a mis sur pied un système de contrôle
extrêmement poussé, comme si la législation de l’urbanisme n’existait pas, il
faut dire qu’ayant été pour l’essentiel décentralisée, elle ne vaut plus grand
chose comme instrument de régulation efficace. On n’a pas fini de payer cette
erreur de 1983. ( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA])
Toutefois la loi de 1996 touche
essentiellement les procédures et le SIDDA des procédures vérolées, peu à peu,
par la décentralisation et des exigences tribales diverses devant lesquelles le
pouvoir politique se fait tout petit, reste à écrire. Il faudra commencer par
le permis de construire.
Sur le fond, le gros de la vague
commerciale est certainement derrière nous, mais il ne semble pas sérieux de
pétrifier la structure géographique du commerce installé, par des textes
ingérables et même s’ils sont moins directement corrupteurs que les précédents.
Quant à l’établissement public, ( Cf.[UUL325-1--EPA-DE-RESTRUCTURATION-DES-ESPACES-COMMERCIAUX]) inventé par la loi voici plus de 3 ans, on
attend toujours qu’il pointe le bout du nez et quand il l’aura pointé, on est à
peu près sûr qu’il ne sera pas à la hauteur des difficiles enjeux. Le commerce
est d’abord une affaire de commerçant.
Ces trois éléments, un espace, une activité et le régime
auquel la société les soumet, ne font plus aujourd'hui très bon ménage. S'il
faut, pour regarder cette question rappeler des évidences bien connues, l'objet
de notre réflexion sera d'insister sur certaines singularités et d'en tirer
quelques modestes conclusions.
On comprend toujours un peu mieux les choses quand on en
connaît les origines, souvent oubliées, quand on en parle alors qu'elles font
problème. De même, il est toujours utile de les regarder avec innocence afin de
retrouver les
vertus de l'étonnement devant ce qui passe pour un phénomène
naturel. Enfin, il est nécessaire de libérer la pensée des contingences et des
contraintes dans lesquelles société et réalité, opportunité et réalisme,
tendent à l'enfermer.
Sans avoir trop d'illusion sur la latitude réelle des
pouvoirs publics les plus déterminés, la difficile question du commerce et de
la ville gagnerait à être prise sous un angle un peu différent de l'angle
habituel auquel on est habitué.
1. La singularité du commerce et la singularité du commerce français.
1.1.
La singularité du commerce.
Avec le gîte et le couvert, l'homme est tiré d'affaire.
Ce n'est pas encore le bonheur mais c'est un pas vers lui quand ces besoins
élémentaires sont satisfaits.
Le couvert, c'est le boire et
le manger.
C'est tellement vital que, dans une conception un peu
volontariste de l'organisation sociale, il devrait être dû par la société.
Curieusement le
“ boire ” a pris le pas sur le manger, de ce point de vue, car la
puissance publique s'est très tôt senti tenue de mettre son nez dans l'eau en
vue d'en garantir un minimum à chaque individu. Ainsi, les romains ont réalisé
des aqueducs. Ainsi se sont développés les services publics de l'eau, exploités
de diverses façons.
Le “ manger ”
n'a pas fait l'objet d'une pareille attention, sauf dans certaines
circonstances très exceptionnelles. Il n'est venu à l'idée de personne d'en
faire un service public. L'initiative individuelle et privée s'est chargé de
répondre à ce besoin vital. Pourtant, si on regarde les choses sous cet angle,
la distribution des marchandises alimentaires est plus importante pour
l'individu, que celle, par exemple, du courrier. De ce point de vue, le commerce est un
service public qui s'ignore, un service
public de fait, spontanément assuré par des gens qui s'en chargent et y
trouvent des raisons d'en vivre sinon d'y trouver plaisir et profit.
C'est une chance qu'il en soit ainsi et on ne s'en
réjouit pas assez car tout ce qui fonctionne convenablement et de soi-même, ne
crée aucun souci aux autorités et n'implique aucun investissement public, aucun
impôt pour exploiter le service concerné. Seul un minimum de police
administrative est nécessaire.
C'est ainsi, ou à peu près, que les choses se sont
passées dans notre pays et dans bien d'autres. L'initiative privée a répondu à
la satisfaction des besoins alimentaires avec efficacité et, par la suite, à
bien d'autres besoins peut-être un peu moins vitaux.
12. La singularité
spontanée du commerce français.
Le commerce de notre pays se caractérise par une vitalité
exceptionnelle. Il y en a partout, qui vend à peu près tout ce qu'on imagine ou
n'imagine pas. Il s'en est toujours créé. Les entreprises, petites ou grandes,
apparaissent ou disparaissent avec rapidité. Le commerce répond, pour beaucoup,
à la tentation d'avoir une activité indépendante, ouverte sur les autres, avec
l'espérance de gagner et d'être plus. Les Français aiment le commerce et quand
ils s'y aventurent, ne répugnent pas au travail, aux ouvertures matinales ou
tardives, au travail du samedi et du dimanche. Il faut que la loi vienne le
leur interdire pour qu'ils cessent de vendre à toute heure du jour et de la
nuit, tous les jours de la semaine, jours fériés compris.
Notre pays n'est pas le seul dans ces cas, mais d'autres
sont beaucoup plus restrictifs. Notre société est tolérante à leur égard.
Telle est la singularité du commerce français qui le
rattache sans ambiguïtés aux cultures méridionales, pour n’en rester qu’à
l'Europe.
Cette singularité
est une force, à la fois pour le commerce qui jaillit et la société qui le
laisse faire.
13. Les conséquences
imprévues de cette singularité.
A tellement aimer le commerce, on finit par être créatif.
Le commerce français a inventé des formes nouvelles de distribution très
nombreuses et, sans avoir imaginé lui-même le concept d'origine, car
l'automobile a pris son essor populaire plus tard en Europe et chez nous
qu'outre Atlantique, il s'est adapté à l'homme en voiture sans difficulté.
Ainsi, en quelques années, ce qui est peu à l'échelle des
sociétés et des villes, il s'est complètement transformé.
Le rappel de ces évidences est utile car la France semble
le pays d'Europe où les choses ont évolué, en vitesse et en volume, dans des
proportions bien plus importantes qu'ailleurs.
La fibre commerciale a produit des innovations certaines,
d'une efficacité redoutable, dont le fleuron le plus spectaculaire est
certainement l'hypermarché,
dans une optique restreinte et le centre commercial dans un optique plus large,
l'autre n'allant pas sans l'un et l'un appréciant l'autre même s'il peut s'en
passer.
Ainsi le commerce a changé d'échelle avec des surfaces
qui se comptent en dizaines de milliers de m2 concentrés sur un seul
site, et un chiffre d'affaires qui s'exprime en milliards de francs annuels. par
unité d'ordre de grandeur.
Cette hypertrophie ne va pas sans problèmes qui sont bien
connus. Ils obsèdent la société économique et politique en permanence depuis 25
ans.
Abstraction faite un instant des incidences négatives de
cette évolution, il est impossible de ne pas être admiratif devant cette
innovation, totalement impensable voici 35 ans, qui fonctionne à la perfection
et que plébiscitent les consommateurs. Le phénomène est fascinant et ceux qui
l'ont mené à ce point d'achèvement, peuvent en être très fiers. Ils ont réussi
une exceptionnelle performance.
Devant une telle
réalité, la société n'a pas très bien su quelle attitude prendre.
Des pays, réputés économiquement plus libéraux que le
nôtre, n'ont pas ces problèmes. L'Allemagne, la Hollande, l'Angleterre etc. ne
connaissent pas ce développement hypertrophique. L'Italie n'a pas fait de
mutation pareille. Seule l'Espagne nous a emboîté le pas avec un certain
décalage, à l'initiative, d'ailleurs, de sociétés françaises de distribution.
Devant les conséquences jugées excessives de la puissance
des centres commerciaux extérieurs aux agglomérations, le gouvernement n'a pas
trouvé mieux que de rendre encore plus étroits les contrôles exercés par les
pouvoirs publics sur les constructions à usage commercial. Que faut-il en
penser ?
2. Histoire d'une
impuissance chronique
21. Les difficiles débuts du
commerce dans la croissance urbaine
Si l'urbanisme de la reconstruction s'est fait, en matière
commerciale, sans trop de difficulté conceptuelle par une sorte de reproduction
à l'identique, grâce aux dommages de guerre, les premières opérations d'urbanisme
( grands ensembles ) eurent le plus grand mal à offrir un minimum de services
commerciaux à leurs habitants. L'économie administrative de
l'aménagement et l'initiative commerciale privée n'avaient pas d'intérêt
suffisamment convergents pour aller de pair, dans ces urbanisations nouvelles.
On le déplorait encore dans les années 1966-1967.
Les pouvoirs publics ne pouvaient en effet obliger les
commerçants en place, dans le centre des villes essentiellement, à essaimer
dans les nouvelles banlieues. A grand peine, on ne pouvait y placer que des
commerces de première nécessité. La conception urbanistique et architecturale,
les rigidités juridiques, institutionnelles et mentales empêchaient que le
commerce viennent satisfaire la demande là où elle se manifestait de plus en
plus. Les conditions économiques ( la charge foncière ) donnaient le coup de
grâce aux plus aventureux malgré un taux de croissance élevé du pouvoir d'achat
La crainte de
l'inflation poussait les administrations économiques à favoriser la concurrence
et des formes plus modernes de distribution.
L'administration de l'urbanisme mettait ses espoirs dans
la mise en oeuvre de ses instruments nouveaux, schémas directeurs d'aménagement
et d'urbanisme, POS, politique foncière ...
Parallèlement, quelques pionniers inventaient la "grande surface"
qui n'avait, à l'époque, que 3 ou 4 000 m2. Le succès fut suffisant,
dans l'accueil de la formule comme dans sa rentabilité, pour susciter les
premières inquiétudes et réactions du commerce traditionnel.
On était en 1968-1969.
Le ministère de l'équipement
et celui du commerce avaient exprimé une doctrine à peu près raisonnable dans
une circulaire commune du 29 juillet 1969 qui devait rester un chiffon de
papier.
C'est à cette
époque assez proche de nous que se situe le divorce entre urbanisation nouvelle
et développement commercial.
22. Un grand divorce
dans la ville est en vue.
Les observateurs l'ont vu venir et ont assisté,
impuissants, à la différenciation radicale des deux fonctions urbaines
majeures, l'habitat et le commerce.
Des esprits un peu courts mettent ce divorce
sur le compte du zonage ‑ du zoning comme disent les plus avertis ! ‑
démontrant au passage qu'ils n'ont rien compris puisque le zonage en vigueur
n'a rien empêché et les zonages futurs se sont révélés inopérants.
Si les choses se sont ainsi passées, c'est qu'il devait
en être ainsi. Cette vision fataliste comporte une part de vérité. L'ambition
de maîtriser le développement urbain extérieur qui a déferlé sur les villes et
les agglomérations pendant 25 ans ( 1965-1990 ) n'était pas à l'échelle humaine
puisqu'elle s'achève sur un échec.
La tentation de réécrire l'histoire, quand elle n'a pas
bien tourné, est un travers commun à tous ceux qui l'on vécue. Un regard
rétrospectif, pour intéressant qu'il soit sur le terrain historique, ne change
pas le temps présent et n'éclaire pas toujours l'attitude à prendre pour
l'avenir. S'il convient d'en avoir un, c'est donc plutôt pour le plaisir d'évaluer une
"politique" ou une "absence de politique" et de
distribuer quelques mauvais ou bons points à ses principaux acteurs.
Sans aller jusque là, car les responsabilités sont
diverses et très diluées, il faut également attribuer sa place à la malchance
qui fait trébucher les choses de Charybde en Scylla.
23. Chronologie
élémentaire des événements.
Environ des années
1955-1965 :
·Développement des grands ensembles insuffisamment équipés
du point de vue commercial
·Première grande surface de distribution à
Sainte-Geneviève des Bois dans l’Essonne
( Premier Carrefour )
30 décembre 1967 : Loi d'orientation foncière
29 juillet 1969 : Circulaire Direction de l’Aménagement Foncier et de
l’Urbanisme ‑ Direction Générale du Commerce Intérieur ‑ Doctrine
générale et création du comité consultatif départemental d'urbanisme commercial
(organisme consultatif)
27 mai 1970 : Directive nationale du Premier Ministre concernant
l'urbanisme commercial
Loi du 27 décembre
1973 : Loi d'orientation du commerce ( Loi
Royer ) ‑ Création des commissions départementales et de la commission
nationale d'urbanisme commercial. Transfert des attributions en matière
d'urbanisme commercial du ministère de l'équipement à celui du commerce.
Décret du 28 janvier
1974 : Texte d'application de la loi de
1973.
1974-1992 : Modifications législatives et réglementaires mineures.
Lutte du canon et de la cuirasse entre les grands
distributeurs et les petits commerçants, les pouvoirs publics et le juge
administratif.
Développement de
plus en plus notoire de la corruption dans les CD.U.C et ailleurs.
De 1980 à nos jours : pourrissement croissant des "grands ensembles"
de banlieue. Nombreuses fermetures des commerces qu'ils comportent.
Explosion en 30 ans du développement de la grande distribution périphérique.
Ainsi en trente ans, le divorce du commerce et de la
ville est à peu près consommé, sans compter l'agonie du commerce en milieu
rural, amplifiée par le phénomène général ci-dessus, le développement de
l'automobile, l'amélioration du réseau routier et l'exode rural..
Echec à cet égard, patent, global et sans appel de la
politique d'aménagement urbain et de celle de l'aménagement du territoire, à la
fois.
Echec, dans la mesure où toute politique qui a la prétention
de rendre le souhaitable possible et de le réaliser a échoué quand elle n'a pas
atteint ses objectifs.
En trente ans, la France a beaucoup changé et elle ne l'a
pas fait comme certains l'espéraient ou le voulaient.
Les forces qui ont commandé l'évolution de notre pays
sont très nombreuses et il n'est pas facile de démêler l'écheveau des causes
qui ont produit de malheureux effets.
Toutefois, rien de ce qui s'est produit n'était
imprévisible ou imprévu, sauf la mutation commerciale du milieu des années 1960
avant qu'elle ne voit le jour.
De bons esprits incultes ironiseront un peu vite sur les
projets de schéma directeur établis dans la période ( 1968-1972 ) qui
affichaient des hypothèses démographiques ambitieuses à peu près partout. Les
plus malins disaient même que si on additionnait toutes ces "prévisions
technocratiques" la France aurait 100 millions d'habitants en l'an 2000.
L'ironie était non seulement facile mais encore elle
était mal à propos. Il importe de le souligner car elle se manifeste encore de
nos jours comme elle n'a cessé de se répandre depuis le milieu des années 1970
parmi les "bons esprits"
dont le dénigrement du passé tenait lieu de programme pour l'avenir. Combien de
fois n'a-t-on pas entendu dire, depuis 15 ans, "On n'est plus à l'époque des trente glorieuses....".
[ Et encore très récemment dans un discours solennel comme
s'il n'y avait rien d'autre à dire. Certains aiment vraiment les clichés ( Cf.#1999-06-23---E#) ]
S'il faut blâmer la maladresse involontaire et
l'insuffisante pertinence des premières études sérieuses d'aménagement des
agglomérations, il ne faut en rien renier ce qu'elles ont permis de voir, de
comprendre mais aussi de faire.
"L'erreur
majeure" la plus
souvent commise fut de présenter comme des prévisions, dont le technicien se
portait garant, les grandes hypothèses de croissance démographique fondées sur
des extrapolations qui avaient l'intérêt, en tant que telles, de permettre d'y
voir un peu plus clair dans l'avenir, et de savoir ce qu'il fallait en faire.
D'ailleurs, de nos jours, où nul ne s'y intéresse plus vraiment, l'aménagement
des agglomérations est dans le plus épais des brouillards et certains
redécouvrent en hochant la tête qu'il faut faire des études démographiques et
être pluridisciplinaire. S'il ne faut pas avoir de foi aveugle dans ce genre de
travail, il faut cependant savoir qu'on ne peut pas s'en passer.
Cette "erreur" fut sans conséquence aucune ‑
n'en déplaise à ceux qui s'en sont gargarisés ou s'en gargarisent encore ‑
parce que l'essentiel n'était pas là mais dans l'extension géographique du
milieu urbain, qui a dépassé, elle, à peu près partout les hypothèses
les plus audacieuses, croissance démographique ou pas. ( 1 )
S'il y avait quelque chose de vrai et de sûr, c'était que
la grande distribution s'emparerait des espaces nécessaires pour y jeter son
dévolu dès que les réseaux routiers auraient vu le jour. Il ne fallait pas être
sorcier pour le prévoir et la circulaire du 29 juillet 1969 ne dit rien d'autre
que de se préparer à organiser au mieux le développement à venir où habitat et
commerce devaient s'agencer avec synergie.
Où est donc la faute ?
( 1 ). C'est le cas dans les grandes agglomérations. C'est moins vrai dans les agglomérations moyennes. C'est également variable selon les régions. Les régions littorales ont fait craquer l'espace urbanisable prévu. Les autorités publiques en paient le prix dans le contentieux littoral. ”
24.
La faute.
Il s'agit plutôt de "fautes"
au pluriel.
La plus visible est essentiellement dans le retard pris
par la mise en oeuvre de la loi d'orientation foncière, pratiquement suspendue
entre 1968 et 1972.
La sortie retardée de certains textes, des instructions
ministérielles incohérentes, l'attentisme administratif général qui en résulta
au ministère de l'équipement, cassa l'élan des schémas directeurs et fit
obstacle à l'établissement des coefficients provisoires d'occupation des sols (
C.P.O.S ). On a bien oublié tout cela.
La LOF avait prévu le nécessaire. Les S.D.A.U ne
pouvaient sortir à coups de baguette magique. Pour les P.O.S, ce serait encore
pire, en raison du travail plus fin, de leur caractère juridique, des enjeux
passionnels.... L'arme de fortune, sommaire mais suffisante, pour maîtriser le
développement périphérique était les C.P.O.S.. La D.A.F.U n'osa même pas
publier les instructions administratives et techniques du décret du 18 avril
1969. Qui s'en souvient ? On ne trouve aucune trace de ce texte dans les
éditions du code car il est mort, de sa belle mort, avec sa codification, sans
avoir jamais été utilisé. Honte à la bêtise humaine.
L'erreur stratégique fut d'embarquer les D.D.E dans
l'approbation massive de plans d'urbanisme anciens, ni faits, ni à faire. Les
malheureuses D.D.E, comme des troupes en campagne, exécutant sans état d'âme
des ordres imbéciles, remplirent leur mission. Des plans d'urbanisme furent
approuvés en quantité, concernait plus de 6 000 communes, plus de 100 000 km2
et plus de 25 millions d'habitants. Ce n'est pas rien et représente du temps et
de l’argent mais, plus encore une énergie mentale détournée d’une vision
moderne de l’avenir.
Avec ces plans, conformes dans l'ensemble aux
instructions ministérielles non équivoques de 1969 ( il fallait ouvrir à
l'urbanisation, densifier à tort et à travers amplifiant du même coup les
erreurs les plus contestables de la période précédente et suscitant dans les
esprits des phobies durables dont on retrouve la trace dans les comportements
actuels ), tout devenait possible, dans le pire des désordres.
Compte tenu du contenu juridique propre à ces plans, en
matière de densité ( le coefficient d'utilisation du sol ) les défenses périphériques
contre l'urbanisation tout azimut étaient enfoncées avant d'être attaquées.
La grande
distribution s'enfonça dans la brèche. Qui lui
en fera grief à moins de demander à l'économie de se conformer à une conception
urbanistique que le politique ne lui suggérait même pas, car la circulaire du
29 juillet 1969, publiée au même moment, n'avait plus aucune signification dans
l'ambiance étrange de l'époque ? Cette circulaire, préparée pendant 3 ans par
la D.A.F.U et la direction générale du commerce intérieur avait été conçue dans
l'optique de la mise en oeuvre de la L.O.F qui était subitement passée de mode
depuis juillet 1968
Devant les récriminations croissantes et leur violence
qui faisaient craindre un néo-poujadisme ( M. Nicoud de l'Isère et le C.I.D Unati
), provoquées par la percée des "grandes surfaces", le gouvernement
prit des mesures de fortune, administra des calmants. Il s'agit :
·dans un premier temps de la création des CCDUC
(circulaire de 1969)
·et dans un
second, de la légalisation des Comités Consultatifs Départementaux d’Urbanisme
Commercial par la loi (loi de finance du 31 décembre 1969) qui deviendront les sulfureuses c.d.u.C.
·de la directive d'aménagement national du 27 mai 1970,
signé du Premier ministre. La première du genre.
Ainsi, en 1970, après avoir fait voter la L.O.F et dépensé des fortunes
dans les études d'urbanisme qui permettaient de faire n'importe quoi à peu près
partout, on en revenait au bon vieux R.N.U, à son article 15, à la directive
d'aménagement national, sortie du sac à malice du droit de l'urbanisme, pour refuser les
permis de construire commerciaux. Il faut y repenser, dans l'ambiance de
l'époque, pour y croire et s'en affliger.
Les mesures prises calmaient un peu les esprits,
pouvaient limiter, un temps, les dégâts; elles arrêtaient au mieux
l'envahisseur aux portes de certaines villes; elles n'étaient en rien
génératrices d'un urbanisme périphérique organisant plus subtilement habitat,
commerce et autres activités. C'est pourquoi, quand on impute au zonage certains problèmes,
il faut répondre par un éclat de rire; on a affaire à un ignorantin qui débite
des idées reçues. On peut le laisser dire mais il faut savoir qu'il est
dangereux.
Le système nouveau fonctionnait néanmoins paisiblement
ainsi. Le projet de permis de construire, supérieur à 3 000 m2,
était soumis au C.C.D.U.C qui donnait son avis. Il était transmis à la D.A.F.U
qui l'examinait au sein d'une commission informelle composée de trois hauts
fonctionnaires représentant les administrations de l'urbanisme, du commerce et
de l'intérieur.
Au vu de cet examen, l'administration de l'urbanisme
adressait une instruction impérative au préfet de refuser ou d'accorder le
permis de construire.
C'était simple,
honnête et rapide.
Il faut cependant avoir étudié concrètement les affaires
pour savoir que ce pouvoir discrétionnaire ‑ celui de l'article 15 du
R.N.U ‑ ne se maniait pas n'importe comment et qu'un refus devait être
fondé sur des raisons sérieuses. Le système, sans être absurde, s'il restait
dans la légalité, était une passoire et les refus ne pouvaient pas être
systématiques.
J'en ai connu, du dedans, le fonctionnement puisque j'ai
présidé pendant deux ans ladite commission informelle (1972 ‑1973) en
tant que chef du service de l'urbanisme.
Les choses se passaient paisiblement. Le ministère de
l'intérieur suivait passivement l'avis du maire. Celui du commerce était
favorable aux grandes surfaces, instruments de concurrence et de pression sur
les prix; celui de l'urbanisme faisait ce qu'il pouvait en se fondant sur des
critères techniques ( équipement ) ou fonctionnels ( sites, circulation,
évolution urbaine ).
C'était peut-être mieux que rien; ce n'était pas une
façon d'organiser le développement des villes.
Le souvenir que j'en ai et qui m'a stupéfié plus tard
est, qu'en deux années je n'ai subi aucune pression, aucune influence, tant du
politique que de l'économique. Aucune instruction du cabinet ‑ tout au
plus, une fois ou deux, une demande d'information pour savoir de quoi il
s'agissait ‑ aucune demande d'entretien de la part des promoteurs ou
distributeurs. J'adressai ma lettre au préfet, en mon âme et conscience, en
toute sérénité, sans être convaincu d'avoir bien décidé ‑ car cette
manière de gérer les affaires publiques est contraire à ma conception de
l'autorité administrative ‑ mais sans avoir été contraint de me
contorsionner sous les pressions.
On refusa systématiquement ( ou presque ) toutes les
demandes à partir du second semestre 1973, car la loi Royer était à l'étude. Un
arbitraire temporaire peut se justifier.
La principale faute me paraît se loger dans cette période
incohérente des années 1968-1970. La France, qui avait perdu la tête un mois,
en mai 1968, ne s'est jamais remise de cette crise de délire collectif aigu et
de ses hallucinations qui devaient la conduire à proposer une réforme
constitutionnelle et régionale absurde, puis une "nouvelle société" bien creuse, etc., etc. Autant d'illusions,
sincères ou opportunistes, qui m'ont toujours donné la nausée.
25. Quel nouvel urbanisme pour les extensions périphériques ?
Il ne faut pas avoir de trop grandes illusions sur
l'urbanisme nouveau qui aurait pu voir le jour à la périphérie des villes, au
lieu et place de celui qu'on y a fait, à coups de Z.A.C, de lotissements, de
centres commerciaux, de zones d'activité, de grands équipements publics,
essentiellement la voirie pour les infrastructures ‑ et des équipements
sportifs, scolaires, universitaires ou hospitaliers pour ce citer que les plus
gros consommateurs d'espaces, grands attracteurs de flux humains, de déplacements,
de fréquentation, et créateurs d'images et de représentations collectives.
L'idée sous-jacente se résumait au concept "d'urbanisation discontinue", sans qu'on lui ait donné, à ma souvenance, une
consistance opérationnelle, fonctionnelle et sociologique sauf dans les villes
nouvelles qui en sont la meilleure illustration. A la taille supérieure
cependant, taille qui impliquait une organisation institutionnelle spécifique
et complexe, ( avec des tâches partagées entre communes un peu marginalisées,
syndicat d'agglomérations nouvelles et établissement public d'aménagement) et
un interventionnisme politique et financier de l'État non négligeable.
Les résultats obtenus, dans les villes nouvelles, sans
être des merveilles achevées, sont satisfaisants du point de vue de l'urbanisme
et de l'aménagement sous l'angle de la plupart des qualités. Leur création ‑
et c'est ce qu'on ne dit jamais en leur faveur ‑ a évité un désordre
urbain considérable dans une aire d'influence qui dépasse très sensiblement
leur périmètre officiel.. La matière urbaine qu'elles ont coagulée dans une
organisation relativement cohérente, se serait, en leur absence, répandue
n'importe comment, un peu partout et la situation serait aujourd'hui bien moins
satisfaisante même si on peut toujours relever des défauts.
L'urbanisme nouveau qui pouvait apparaître après la
première éruption urbaine, faite de grands ensembles et de Z.U.P, aurait pu
agencer, à une échelle plus petite, l'ensemble des fonctions urbaines, dans une
organisation moins aléatoire et éclatée donnant une prime moins déterminante au
plus fort, au plus efface, à une fonctionnalité sommaire essentiellement fondée
sur une bonne voirie primaire rapide (route à 2 fois 2 voies, échangeur).
Cet urbanisme était d'autant moins inconcevable que la
politique foncière commençait à entrer dans les moeurs et permettait aux
communes qui le voulaient bien, avec une aide financière substantielle de
l'État, de l'inflation (taux d'intérêt négatifs) et de prérogatives juridiques
considérables, de maîtriser l'essentiel et d'imposer une certaine conception
cohérente à l'aménagement dans laquelle la part qui serait revenue à la
distribution moderne, sans prendre la forme dévorante qu'elle a prise, y aurait
trouver largement son compte.
Les quelques grandes firmes sur les rangs étant toutes
logées à la même enseigne, par l'effet de la doctrine de l'État ‑ dont
l'inspiration était à prendre dans la circulaire de 1969 ‑ s'y seraient
très bien adaptées, avec la maîtrise consommée qu'elles ont montrée en toute
circonstance.
Une pareille
évolution aurait eu besoin de l'appui d'une révision partielle mais non
équivoque de la répartition de la taxe professionnelle assise sur les activités
nouvelles à venir quelque part, afin d'éviter les distorsions bien connues que
provoque cette taxe ainsi que les surenchères absurdes auxquelles les communes
sont condamnées à se livrer.
Rien n'était utopique dans cette doctrine qui était dans
l'air et sur laquelle ‑ en raison de mon rôle bien mineur dans ces années
cruciales ‑ il m'était donné tout au plus de donner une opinion, quand on
me la demandait.
Ces deux années de désordre conceptuel et administratif
ont empêché qu'elle prenne corps dans la géographie locale.
Quand les schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme
refirent surface en 1971, 1972, il était trop tard pour prétendre, devant
l'opinion publique hostile aux grandes surfaces conquérantes, qu'on allait
enfin pouvoir faire mieux ... Ce qui est sûr, c'est qu'en 1972, quand je suis
revenu à la D.A.F.U, je n'aurais pas été en mesure de tenir le discours
antérieur même si j’ai essayé de le mettre en œuvre car l’énergie et la foi
n’avaient plus le même rôle.
26.
Le coup d'épée dans l'eau de la circulaire du 29 juillet 1969.
Elle constitue un
paradoxe et c'est ce paradoxe qui explique son inutilité.
Préparée en 1966 et 1967, elle devait sortir dès que le
L.O.F aurait été votée et faire partie du corps doctrinal raisonnable de mise en
oeuvre de cette loi. L'ambiance de ces années sombres pour l'urbanisme, où le
ministre clamait sur les toits "Si j'avais été là en 1967, il n'y aurait pas eu de loi
d'orientation foncière", la relégua au second plan. Mais la
direction générale du commerce intérieur ‑ le directeur général en était
M. Fourcade, ancien ministre
aujourd'hui sénateur ‑ y tenait. Elle fut donc signée des ministres MM. Albin Chalandon (équipement), Valéry
Giscard-d'Estaing ( économie et finances ) et Bailly ( commerce ) le 29 juillet 1969, dans l’indifférence du
ministère qui avait l’esprit ailleurs.
Son contenu avait été un peu infléchi pour tenir compte
des idées à la mode chez nous, à l’équipement, à ce moment là.
Le § II.B.1, relatif au P.O.S, est révélateur quand on sait décoder
la pensée de l'époque.
L'alinéa 3 sur les Z.A.C est également parlant.
“ B.
Plans d'occupation des sols
Les plans d'occupation des sols, qui seront eux aussi
élaborés conjointement entre les services de l'Etat et les collectivités
locales intéressées, fixent pour une période d'une dizaine d'années, dans le
cadre des schémas directeurs lorsque ceux-ci sont établis, les règles générales
et les servitudes d'utilisation des sols.
A la différence du schéma directeur, le plan d'occupation
des sols n'est pas seulement un document prévisionnel; comme les plans
d'urbanisme établis en application des textes antérieurs à la loi d'orientation
foncière, il a un caractère réglementaire, donc des effets contraignants à
l'égard des propriétaires et des réalisateurs.
Cette caractéristique conduit à préciser le rôle qu'il
peut jouer en ce qui concerne l'implantation des équipements commerciaux.
1. Les
activités commerciales sont de celles dont il est difficile de prévoir et
réglementer l'implantation dans un plan de caractère réglementaire puisque,
d'une part, elles sont essentiellement le fait d'initiatives privées
extrêmement nombreuses et peu prévisibles et que, d'autre part, leur
développement est particulièrement sensible à l'évolution de conjonctures que le
plan ne peut généralement pas appréhender par avance.
Il serait donc vain de vouloir fixer en détail dans les
termes réglementaires qui sont ceux du plan d'urbanisme et du plan d'occupation
des sols, toute l'armature commerciale d'une agglomération. On risquerait tout
à la fois de ne pas voir se réaliser ce qui aurait été décidé ou souhaité et de
bloquer malencontreusement des opérations intéressantes qui n'auraient pas été
prévues.
2. Le plan
d'occupation des sols ne doit pas pour autant négliger totalement la fonction
commerciale, mais les dispositions qu'il formule à son sujet doivent tenir
compte des diverses situations possibles:
‑ le plan d'occupation des sols peut, en premier
lieu, prévoir des dispositions expressément destinées à permettre l'implantation
d'équipements commerciaux dont la réalisation est décidée ou souhaitée, par
exemple dans des zones sous-équipées ou des centres à restructurer. C'est
ainsi, le cas échéant, qu'il délimitera les emplacements réservés lorsqu'une
collectivité publique ou un établissement public accepte de prendre en charge
l'acquisition de terrains destinés à la création d'installations commerciales,
d'intérêt général et qu'il fixera des règles d'urbanisme et des coefficients
d'occupation des sols particuliers pour inciter à la réalisation d'équipements
commerciaux dans telle zone désignée par le plan;
‑ le plan pourra, dans certains cas et de
préférence en s'appuyant sur les orientations du schéma directeur, réglementer
l'implantation d'équipements commerciaux importants, par exemple pour préserver
le caractère résidentiel de certains secteurs ou protéger certains sites ou
zones à forte valeur agricole;
‑ le plan d'occupation des sols pourra également
énoncer des dispositions particulières (coefficients, règles) rendant possible
la réalisation d'équipements commerciaux dans des zones dont la réglementation
(densité très basse, vocation unique ou dominantes) s'opposerait normalement à
l'implantation de tels équipements. On vise ici, en particulier, le cas des
centres commerciaux périphériques dans les zones pavillonnaires ou rurales,
étant entendu que la création de tels centres sera subordonnée à la réalisation
des équipements collectifs nécessaires.
3. Il convient enfin de rappeler que les
dispositions du plan peuvent être écartées, lorsque cela parait opportun, par
la création d'une zone d'aménagement concerté, dans les conditions prévues
par l'article 16 nouveau du code de l'urbanisme et de l'habitation et les
textes réglementaires pris pour son application. Le recours à cette procédure
sera justifié pour la réalisation d'équipements commerciaux d'une certaine
importance et, a fortiori, pour l'implantation de centres commerciaux de gros
ainsi que pour la création de zones de services groupant plusieurs activités de
clientèle (équipements commerciaux, hôteliers et de loisirs, par exemple). Il
permettra en particulier de préciser la nature et l'importance des équipements
collectifs dont le financement ou la réalisation seront à la charge des
promoteurs commerciaux.
On n'oubliera cependant pas que, si la zone d'aménagement
concerté échappe à la réglementation édictée pour le secteur en cause par le
plan d'occupation des sols, sa création et sa destination doivent être
compatibles avec les orientations définies par le schéma directeur. ”
On pourrait citer d'autres éléments introduits au dernier
moment, qui laissaient néanmoins subsister les orientations antérieures.
Ainsi, cette circulaire pouvait-elle être exploitée de
différentes façons sans difficulté si les S.D.A.U. n'avaient pas été reléguées
dans les ténèbres et si toute l'énergie des deux directions centrales s'était
concentrée sur sa mise en oeuvre dans l'optique décrite précédemment.
Au lieu de cela, comme on l'a expliqué, les forces économiques
et fonctionnelles imprimèrent leurs habitudes. C'était la voie la plus facile
ou la tendance la plus difficile à distordre pour éviter la séparation des
fonctions, tendance aussi naturelle que celle de l'huile et du vinaigre à
reprendre leur place dans la bouteille, même quand on l'a vigoureusement
secouée.
Sortie bien tard
et à contre temps, la circulaire rejoignit le cimetière des bonnes intentions,
en ce qu'elle avait de raisonnable. En revanche, elle donna son plein régime,
pour ce qui est du financement des équipements par les constructions,
possibilité ouverte toute grande par la loi 69.1263 portant D.D.O.F du 31
décembre 1969 et la loi 71.581 du 16 juillet 1971 qui modifiaient l'article 64
de la LOF, avec des articles devenus les célèbres 1585.C.III et
C.IV du code général des impôts, en contrepartie d'une exonération de la T.L.E:
·C.III. ‑ les participations étaient rétablies dans les
zones dont l'urbanisation n'était pas prévue
·C.IV. ‑ les participations pouvaient être exigées pour
des équipements exceptionnels nécessaires à des locaux industriels et
commerciaux.
Le régime
des participations revenait en force, là
où l'urbanisation n'était pas prévue. ( sic ). On vécut jusqu'en 1985 sur
ces dispositions tordues. J'ai flétri cette insouciance à l'égard d'une clef si
importante du développement urbain, en maintes circonstances.
Enfin, la circulaire instituait, comme on l’a dit, un comité consultatif départemental, sans présence d'élus, appelé à donner son avis sur les
projets commerciaux, organisme qui préfigure les CD.U.C et auquel la
direction générale du commerce intérieur tenait beaucoup.
Cette circulaire ouvrait par
conséquent l'avenir sur deux orientations potentielles sensiblement différentes.
On a choisi la mauvaise et le ministre de l'équipement
lui-même y est pour beaucoup, mais on en parla moins plus tard que des
"chalandonnettes".
Quels que furent ultérieurement, en urbanisme, les
mérites de ce ministre ou ses repentirs sincères, ses erreurs commises pendant
deux ans ne purent jamais être rattrapées car l’histoire repasse mal les plats
et la phase 68-70 était l’une des plus cruciales pour donner un pli nouveau à
l’urbanisme en France. Son énergie autoritaire a donné des impulsions très
fortes à ce qu'il a fait. Appliquée à une bonne cause, elle produisit des
réussites. On lui doit le développement remarquable de notre réseau
d'autoroutes. On lui doit d'autres très bonnes mesures. Hélas, appliquée à une
mauvaise cause, un telle énergie provoque des dégâts à la même échelle.
Il y a des rendez-vous avec l'histoire ‑ comme il y
a des conjonctions de planètes, des fenêtres, pour lancer des satellites dans
le système solaire. Quand on les rate, il faut attendre longtemps avant que
l'occasion ne se représente. Malheureusement, dans l'histoire, on ne peut guère
les prévoir et les fautes ont des effets irréversibles très longs. Nous en
payons encore un peu le prix aujourd'hui.
C'est dommage !
Il aurait donc fallu, dès 1968, s'engager dans une
application rapide, énergique et enthousiaste de la L.O.F comme les esprits y
étaient préparés dans notre administration, pour éviter les désastres provoqués
par la loi Royer ou tout au moins pour en limiter les effets délétères
27.
La loi RoYer du 27 décembre 1973.
Dans le courant de l'année 1973 ( gouvernement Messmer II
), quand M. Royer fut nommé ministre du commerce et de l'artisanat, M. Olivier
Guichard était ministre de l'équipement et de l'aménagement du territoire aussi
depuis juillet 1972.)
Je me souviens très bien de la position du cabinet, à
l'époque ( M. J.F. Théry, maître des requêtes au Conseil d'État, était le
conseiller technique du ministre ). Elle consistait à considérer que le droit
de l'urbanisme ( directive, article 15 du R.N.U ) n'était pas bien adapté au
contrôle du développement commercial. C'était une position juste et fondée,
tant en droit qu'en efficacité pratique. J'ai partagé personnellement ce point
de vue car le rôle de la D.A.F.U avec ses instructions au préfet ne me
paraissaient pas défendable, bec et ongles. On n'assista donc pas à l'une de
ces batailles d'attributions dont les ministères ont le secret, au détriment du
bon fonctionnement de l'État.
J'aurais eu une attitude différente, car je n'ai jamais
dissimulé mon point de vue en quelque circonstance que ce soit, si la doctrine
du nouvel urbanisme avait vraiment pris corps.( Cf.#1970-06-00---E#) Hélas, au début
1973 elle était encore dans les limbes.
M. Royer, avec la détermination et les convictions quasi
religieuses qui semblaient caractériser cet homme que je n'ai rencontré qu'une
fois, sur une affaire tourangelle, en compagnie de mon directeur, fit voter sa
loi en vitesse, fit sortir les décrets dans des délais jamais vus, ce qui fit
mon admiration. Un ministre qui veut, est capable d'aller vite. Ah ! Si nous l'avions
eu en 1968
L'urbanisme commercial était né. Il n'était plus, au niveau national, dans la D.A.F.U,
qu'une affaire marginale, consistant à présenter l'avis de l'équipement devant la
commission nationale d'urbanisme commercial. Pas de quoi en perdre le sommeil.
Au plan local, le rôle des D.D.E était plus important,
mais faute d'avoir mis en oeuvre le nouvel urbanisme qui n'était pas un objectif
qu'elles pouvaient porter seules, elles n'ont pas infléchi l'évolution. C'est
essentiellement avec les exigences de dessertes et de trafic qu'elles devaient
affronter les dinosaures commerciaux, peu impressionnés par les travaux à payer
ou à réaliser. Les D.D.E présentaient donc leur avis devant les Commissions
Départementales d'Urbanisme Commercial ( CDUC ) qui remplaçaient les C.C.D.U.C.
Avec l'entrée en vigueur des P.O.S, peu à peu, à partir de 1976, elles
pouvaient être mieux armées, mais le P.O.S n'est une arme que pour qui veut
s'en servir et la plupart des POS n'ont pas été utilisés avec cet objectif car
il aurait fallu plus les penser à l’échelle intercommunale. Certes, il était
admis que, dans certaines zones, les constructions à usage commercial,
pouvaient être plafonnées à certaines superficies. Toutefois, là n'était pas
l'enjeu. Les grandes surfaces ont besoin de dizaines d'hectares et leur point
de chute naturel était donc les zones d'urbanisation future ( NA ) liées aux
grandes voiries futures.
En sorte que si les POS ont pu orienter géographiquement
des points de chute, pendant quelques années, ils ne pouvaient avoir
aucune influence décisive sur le grand urbanisme périphérique qui se faisait
sous forme de Z.A.C en zone NA, à l'emporte pièce en quelque sorte, à un
endroit déterminé par le plan.
Dans un premier
temps seulement, car avec la
décentralisation, au milieu des années 1980, on en est revenu aux errements du
début des années 1960, sans en avoir conscience semble-t-il et avec
les bons sentiments d'autosatisfaction qui se sont épanouis à ce moment-là. C'est en cela que
s'en prendre au zonage est dépourvu de sens. C’est
aussi pourquoi on pleure aujourd’hui sur les entrées de villes en évitant
par-dessus tout d’en rechercher les vraies causes et en leur administrant des
remèdes qui ne tiennent pas debout
Mais quels sont donc ces
errements ? Ils consistent simplement, pour l'agent économique qui envisage de
réaliser une opération, de maîtriser, sous une forme ou une autre, le vaste
espace qu'il convoite, et d'obtenir la révision du POS pour arriver à ses fins.
Faute de schéma directeur, ou en oubliant les S.D.A.U en vigueur ( approuvés
par l'État, datant de l'époque coloniale, donc mauvais ) qui pouvaient empêcher
une telle "incompatibilité", bien des choses devenaient possibles ‑
pour le commerce ou n'importe quoi d'autre ‑ qui ne l'étaient pas avant.
Avec le développement systématique de la corruption dans
les CDUC ou ailleurs, système merveilleux qui permettait d'extorquer des fonds
en promettant à la fois de refuser ou d'autoriser l'opération selon
l'interlocuteur, le système a donné un coup d'accélération inattendu à la
grande distribution, d'une ampleur inégalée, quels que soient la commune, le
département, le ministre, radical, de gauche ou de droite dans la plupart des
cas, depuis 23 ans.
M. Royer a confessé, voici quelques années, avec la
naïveté des gens honnêtes qui croient les autres comme eux, qu'il n'avait pas
voulu cela et que sa loi était bonne malgré tout. Il faudrait retrouver le
texte exact du malaise avoué de tout créateur trompé par sa créature.
En vérité, la loi du 27 décembre 1973 ne pouvait pas
conduire à autre chose et des allusions avaient été faites à l'époque de sa
conception, au corporatisme et aux pratiques douteuses qu'elle pouvait
entraîner. Quant à l'urbanisme et à la forme de distribution, nul n'en avait
cure.
Mais, honnête ou pas, l'évolution urbaine qu'elle contenait en
germe, n'avait qu'un rapport lointain ‑ sinon nominal ‑
avec l'urbanisme malgré la dénomination des commissions . Pas plus que la
technique antérieure à la loi (article 15 ‑ directive), l'autorisation de
la C.D.U.C et les recours hiérarchiques auxquels elle était exposée, ne
pouvaient endiguer la puissance extraordinaire de la grande distribution.
Les "urbanistes" administratifs, comme moi,
sans être spécialement prospectivistes, la voyaient venir gros comme une
maison, avec la réalisation des voies rapides.
Ce qui est malheureux n'est pas de ne pas avoir interdit,
bloqué, gelé ces grandes surfaces mais de ne pas avoir su capter et utiliser
leur merveilleuse énergie pour en faire le moteur d'un urbanisme nouveau, plus
cohérent avec un commerce traditionnel, mieux intégré à la ville qu’il fallait
privilégier aussi par des aménagements qui favorisent sa compétitivité.
Le compromis n'aurait pas été facile car le concept
d'hypermarché et de centres commerciaux avait pris tournure, notamment dans la
grande couronne de l'Ile-de-France. Il prouvait son efficacité économique en
vraie grandeur. Ceux de Vélizy ou de Parly II donnaient une image
impressionnante de ces nouvelles machines qui avaient désormais le champ libre,
malgré la loi ou paradoxalement grâce à elle.
La direction générale du commerce intérieur gérait un
problème économique, corporatif et politique ‑ elle gérait un flux. Elle
n'était pas concernée par la conception urbaine imprimée par les grandes
surfaces aux périphéries. La direction de l'urbanisme n'était pas plus
habilitée à intervenir sur ce champ-là, avec ses moyens spécifiques, puisque la
nouvelle loi était sensée régler la question. Les idées des années 1967-1968
étaient cette fois dépassées sur tous les fronts
On aurait mauvaise grâce aujourd'hui à s'en prendre à la
grande distribution à laquelle on a lâché la bride, en se contentant de
réguler, et plus ou moins dans les apparences, les débordements.
28.
La puissance de la grande distribution.
Le hasard m'a conduit en effet, à un moment où
l'administration ne pouvait plus que me payer à ne rien faire, à émigrer vers
l'extérieur et à passer deux ans dans l'une de ces grandes sociétés de
distribution; Auchan, pour être
explicite car il n'y a rien à cacher dans cette histoire (1988-1990).
Ce n'était pas une "pantoufle" préparée de main
de maître, de longue haleine, avec des objectifs de pouvoir ou de revenus, mais
le résultat d'un concours de circonstance où la sympathie fut déterminante à un
moment où j'avais besoin d'aventure extérieure pour redevenir actif et éprouver
ma résistance et ma plasticité. ( Cf. [0001--PRESENTATION-GENERALE] )
La grande distribution est un secteur d'activité que je
n'avais fréquenté que sur dossier en 1972 et 1973 et à quelques occasions dans les
Yvelines, dans les conditions que j'ai décrites ci-dessus et qui n'ont rien
d'original ou de douteux.
En 1988, les choses étant ce qu'elles étaient, je
n'éprouvai aucune gêne à m'investir dans ce métier qui présente, au plan
technique, administratif, économique et politique, un intérêt certain. De toute
façon, ce n'était pas ma présence qui changerait la face du monde, cela dit, en
réponse à certaines remarques amicales et étonnées qu'on pût me faire quand mon
départ à Auchan fut connu d'anciens collègues ou amis.
Il est préférable, dans la vie, d'avoir à agir que de se
confiner dans un rôle d'observateur. Ces deux années ne m'apprirent pas grand
chose sur les difficultés à surmonter pour ouvrir un centre commercial mais
elles me permirent, en premier lieu, de vivre, au jour le jour, les effets de
la machinerie infernale inventée par la loi Royer et de confirmer mes convictions sur la nature
humaine en voyant le politique et l'administratif d'en face. Elles
me permirent aussi de ressentir de près l'extraordinaire puissance et la
merveilleuse efficacité de la grande distribution, d'en apprécier les capacités
et les ambitions, d’observer le caractère impitoyable de la concurrence et de
ses bienfaits certains pour le consommateur. Il est, pour elle, un usager qu'on
respecte bien mieux que dans l'administration et les services publics qui
auraient beaucoup de leçons à y apprendre.
Ne restait entière ‑ en ce qui me concerne, les
jeux étaient faits, depuis longtemps ‑ que la question de la ville et de
son commerce qui avait levé le camp pour aller ailleurs.
Pour Auchan, un centre commercial de 100 000 m2
avec un bel hypermarché de 15 000 m2 flanquéd'une galerie marchande en plus,
n'était pas pour faire peur. C'était au contraire un rêve qu'on entretenait
avec passion pour se consoler des misères subies pour la moindre autorisation.
Des projets de cet ordre de grandeur, on en aurait fait plusieurs, si on avait
eu la liberté de les faire, dans des endroits remarquables et encore
inexploités. La présence voisine de grosses implantations n'étaient pas un
obstacle mais au contraire, une raison d'aller au feu.
En d'autres termes, la force intrinsèque du système était
supérieure à tout ce que j'imaginais de l'extérieur. Pour en être totalement
convaincu, il m'aurait fallu aller chez les confrères, mais la connaissance que
nous pouvions avoir de leur potentiel et de leur humeur, était suffisante pour
trier les bons et les moins bons, ce qui me laisse penser que la grande
distribution française est une invention exceptionnelle.
Le champ
d'attraction gravitationnelle de ces énormes machines produit les effets
d'une étoile très dense sur son environnement. Elle capte toute matière qui a
le malheur d'en être assez proche. A ce régime de croisière, le petit commerce
est mort, sauf
si...
L'activité
commerciale activité a ce côté merveilleux qu'elle ne s'avoue jamais vaincue. Ainsi fit son apparition de petites surfaces en ville,
pauvres en gamme, en présentation, en personnel, en tout ce qu'on veut, mais
compétitive en prix avec les meilleurs hypermarchés. Leur dimension réduite (
moins de 1 000 m2 ) les mettaient à l'abri de la torture ( loi Royer
). Si leur existence pouvait inquiéter, à la longue, les gros, elles étaient,
hélas, encore plus redoutables pour les petits commerces traditionnels.
Je parle au passé, car au
moment où j'écris, si la liberté demeure entière pour ce commerce-là son temps
est compté car le seuil de 1 000 m2 doit être réduit à 300. On était
à 3000 dans la directive de 1970.
Quoi qu'il en advienne, la ville et son commerce normal
semblent, aujourd'hui, condamnés par les grands centres commerciaux et les
autres petits distributeurs si les “ urbanistes ” communaux ne
changent pas leur fusil d’épaule et se confinent, frileux, dans la peur.
La bataille est loin d'être finie, car la grande
distribution n'est jamais inactive et ne s'endort pas sur ses lauriers. Toute
restriction de liberté consolide les positions acquises. Si les parts de marché
sont plus difficiles à conquérir par extension, elles le seront par une compétitivité accrue
ou par concentration capitaliste. L'investissement non affecté au
développement le sera à l'efficacité des installations existantes. Et le calcul
sera fait avec une grande précision.
Si bien que la réduction du seuil de 1 000 m2
ne sera qu'un leurre, comme le gel des autorisations l'avait été en 1993. Si la
satisfaction politique que ces mesures peuvent susciter est à peu près acquise
à l’unanimité l'efficacité urbanistique qu'on leur prête sera nulle à terme
malgré l'illusion agréable d'échapper à l'élimination qu'elle donne aux petits
commerçants traditionnels qui pensent à prendre leur retraite. Elles sauveront
quelques vestiges, elles ne changeront pas le cours des choses. Celui-ci ne
pourrait prendre un autre tour qu'avec une politique d'aménagement active à
l'échelle des agglomérations, de leur périphérie à leurs divers centres qui
sont loin d’avoir perdu toute force car ils n’ont jamais été aussi sûrs et
aussi bien tenus. Or on n'a jamais été aussi loin d’une vue d’ensemble un peu
globale et courageuse de l’aménagement à concevoir à cette échelle.
Sans oublier qu'un malheur arrive rarement seul.
3.LA CRISE DES BANLIEUES.
31. PANORAMA.
Si l'on voulait résumer l'état de la France urbaine
ordinaire des grandes agglomérations, on pourrait ainsi le faire, en faisant la
part des généralités hâtives:
·des hypercentres
économiquement fragiles, symbole d'une prospérité économique plus tournée
vers le passé que l'avenir où il faudrait remagnifier le commerce en lui
facilitant la vie, aux côtés des autres fonctions qui se portent plutôt bien,
·des banlieues
variées où subsiste un petit commerce de proximité irréductible et qui
s'accommodent très bien des grands centres commerciaux
·des banlieues en
voie de décomposition sociologique avancée où le commerce significatif
qu'on y a introduit à grand peine, jadis, est en train de mourir dans la peur,
avec les emplois qu'ils offrent, sous les coups de boutoir de la concurrence
dont on a parlé et d'une insécurité
spécifique à ces lieux. Ceux qui restent sont ceux qui sont pris dans le
piège et ne peuvent pas en partir..
Le fonds de commerce, principale richesse, incorporelle,
du commerçant sérieux et travailleur, n'y vaut plus un clou.
La crise économique et le chômage affaiblissent un peu
plus tout le monde à la fois, partout. Les plus vulnérables disparaissent sans
qu'on y puisse quoi que ce soit.
C'est un peu le sauve qui peut en maints endroits.
C'est donc aussi le repli sur
soi. Les communes n'avaient pas besoin
de cela pour le pratiquer tant il est dans leur nature. Avec ces difficultés
nouvelles, un endettement qui croit, une taxe professionnelle qui baisse et
dont la répartition confine à l’absurde en aggravant les distorsions
géographiques, comment faire autrement ? Mais une chose est sûre. Ce ne sont pas les zones franches
qui changeront la tendance actuelle au dépérissement commercial des banlieues
malheureuses, ni la création d’un établissement public de plus !.
32. L'impuissance
apparente.
Des crises, il y en a
toujours eu. Elles finissent d'elles-mêmes un jour. [ Même si le
politique qui n'en peut mais, s'en attribue toujours plus ou moins le mérite ]. La
surprise tient à ce qu'on avait perdu l'habitude de marasmes aussi profonds et
durables, qu'on n'aurait jamais cru revoir de gens mendier, si nombreux, dans
la rue. On se croit revenu cent ans en arrière, si ce n'est pire, car les
structures sociales de base se sont délitées et ne servent plus de filet de
sauvetage. Des gens se retrouvent ainsi sans toit, ce qui est invraisemblable.
Si les crises se terminent, encore faut-il qu'on y ait survécu. Si ce n'est pas
le cas, le retour de la prospérité fera une belle jambe à ceux qui seront
radicalement éliminés de tout circuit économique et social
Ces réflexions plus
générales, nous éloignent un peu du commerce des villes et de ces malheureuses
banlieues que nous ne savons pas par quel bout prendre.
Dans ces situations désespérantes ‑ et peut-être
désespérées ‑ on attend, à juste titre, que l'État fasse quelque chose.
Les communes, décentralisées et fières de l'être, ont donné leur langue au
chat. Ceux qui ont laissé croire qu'avec la décentralisation tout irait mieux
en seront pour leur frais. On administre quelquefois plus mal la misère de près
que de loin, car l'arbre finit vite par cacher la forêt. On en est à peu près
là, dans beaucoup de villes.
La solution consistant à attendre les jours meilleurs,
implique d'accepter des explosions un peu plus graves, à l'avenir, que celles
que nous avons connues. Elles reviennent par vagues, après des périodes de
calme. La tranquillité relative de ces derniers mois ne veut rien dire.
Un sentiment d'impuissance envahit peu à peu les esprits
derrière l'optimisme de façade de ceux qui sont aux commandes. Leur devoir
n'est pas naturellement d'afficher qu'ils sont à bout de ressources et
d'imagination.
La loi sur la ville, de 1991, n'a rien donné du tout.
D'où le salut pourrait-il venir ? Si quelqu'un avait un "truc" pour
changer le cours des choses, il ne le garderait pas pour lui et ça finirait par
se savoir.
La situation est donc plus grave qu'elle ne le laisse
apparaître, moins peut être par ce qu'elle est dans la réalité concrète, que
faute de perspectives d'amélioration sensible dans des délais acceptables pour
ceux qui en souffrent comme pour ceux qui devraient agir.
Le seul réconfort est dans la relative dépolitisation de
l'affaire, chacun, à droite comme à gauche, s'y étant cassé les dents même si
la seconde a montré, par le passé, une présomption certaine en annonçant
qu'elle allait "changer
la vie". Le projet socialiste de 1980 promettait à sa façon des
lendemains qui chantent, après la "phase de transition" provoquée par la "rupture avec
le capitalisme". Dix ans de pouvoir effectif sur deux septennats
ont ramené les esprits à des dispositions plus modestes. Ce n'est toutefois
qu'une trêve, faute d'élections en vue.
33. Perspectives.
Il est difficile d'en avoir.
On parle D'UN ETABLISSEMENT PUBLIC chargé d'intervenir dans les
banlieues en crise pour y réintroduire un peu d'espoir avec des activités
commerciales. Pourquoi pas ? Si l'insécurité, le vol, le bris de vitrine, l'agression, la
peur, les pillages périodiques, ne sont pas contenus, il est illusoire de voir
des commerçants revenir, quand ils sont partis pour ces raisons, toute
concurrence mise à part, même si on les subventionne.
Faute de prendre le problème de la sécurité à bras le
corps, d'une autre façon, rien n'avancera. Le règlement de ce préalable est
l'objet d'une autre réflexion. ( Cf. #1995-10-09---C# )
Une vie urbaine convenable repose sur des commerces et
des services publics.
Les services publics relèvent de l'État, des
collectivités locales, etc. Il est facile de les renforcer, les améliorer, etc.
quand on a de l'argent. Il l'est beaucoup moins quand on n'en a pas et que la
complexité des institutions, des circuits, des statuts, paralyse toute idée qui
transgresse les règles, les manies, les usages sinon les "droits
acquis" des uns et des autres. Les services publics, en milieu normal,
sont problématiques. En milieu difficile, ils sont encore moins capables de se
débrouiller tout seuls.
Il reste les commerces, dont nous n'avons cessé de faire
l'éloge, du dynamisme, de la plasticité, de l'imagination, de l'endurance et de
l’âpreté au travail. Leur disparition est vraiment le signe que les choses vont
mal. Prétendre les maintenir et les développer semble donc un pari farfelu. Les
exonérations fiscales, toujours appréciées, ne sont qu'une drogue, un
anti-inflammatoire symptomatique, comme l'aspirine contre la douleur, qui
soulage, mais ne cure pas.
L'idée originale qui m'est donc venue, consiste à livrer
les banlieues fatiguées à la grande distribution afin qu'elle en fasse ce qui
lui plaira en matière de commerce, sans contrainte d'aucune nature, concernant
le droit de construire, de démolir, de restructurer à sa manière, avec l'aide
éventuelle des pouvoirs publics en matière foncière.
La grande distribution a contribué ‑ même s'il est
faux de lui imputer une faute quelconque, la responsabilité incombant pleinement aux
pouvoirs publics ‑ à affaiblir le commerce anémique des
quartiers construits voici 25 ou 30 ans. A son tour de montrer ce qu'elle peut
et sait faire quand on lui laisse les coudées franches et le maximum de
liberté.
On a fermé de plus en plus la porte à son développement
naturel. Ouvrons lui toute grande la fenêtre d'une reprise en main commerciale
des quartiers de banlieue qui en ont besoin.
Je serais déçu et surpris qu'elle rejette le défi. Ses ressources
mentales ont toujours été alertes et considérables. Ses moyens financiers, sans
être illimités, bien sûr, lui permettent d'investir. Ses capacités
d'appréciation des risques économiques, du potentiel de sites, sont
généralement très sûres, bien plus sûres, en tout cas, que celles d'un
établissement public, d'une commune, ou d'un malheureux commerçant ‑
individuel tenté par l'aventure ‑ qui n'a que son intuition, et sa foi en
lui-même, pour s'y lancer.
Jeter la grande distribution dans la bataille des
banlieues, c'est changer de braquet et de calibre. C'est une initiative qui ne
coûte rien. Si elle se déclare forfait, alors il faut craindre le pire. Au
moins, on saura à quoi s'en tenir.
Sans attendre qu'il y ait une issue favorable partout,
car la configuration des sites, l'accessibilité, la dureté du milieu à
reprendre, peuvent dresser des obstacles parfaits, je ne peux pas croire qu'une
offre de ce genre resterait sans réponse, chaque fois que la grande
distribution pourrait tirer quelque chose d'un espace commercial urbain, pourvu
qu'il soit d'une dimension significative ou susceptible d'être agrandie.
Aussi serait-il opportun et bienvenu que la loi à venir
laisse une fenêtre nettement ouverte dans cette direction. Il faut sans
équivoque proposer la botte aux grands distributeurs au lieu d'en faire des
boucs émissaires commodes, dès lors qu'on a moins besoin d'eux.
Si par une
inadvertance que l'administration et le pouvoir politique sont toujours
capables de commettre, en toute bonne foi, ils proposaient
de réduire le seuil à 300 m2, ils en seraient les premières
victimes, à la première tentative d'intervention en banlieue. Ils auraient un
peu plus paralysé d'autorisations diverses, à répétition et de contentieux, la
grande distribution présente ou non d'ailleurs, en ces endroits-là.
Aussi suggérons-nous non seulement de ne pas réduire le
seuil, mais de suspendre carrément l'application de la loi, là où on souhaite
que le commerce revienne massivement. Les petits distributeurs austères ( Aldi
et autres ) en profiteront aussi. Sans doute, mais ils sont préférables au vide
et la grande distribution n'en a pas peur.
Il y a donc dans cette suggestion, l'idée d'un pacte
entre les grandes sociétés de distribution et les petits commerçants, conclu,
sur chaque site, comme il y en a dans les galeries des grands centres
commerciaux extérieurs.
4. Conclusion.
Les choses de la ville ne vont pas de soi. S'il était
prévisible naguère que l'évolution commerciale allait assez radicalement changer
la ville que nous connaissions et appréciions, nul n'a imaginé que les
anciennes Z.U.P et grands ensembles dégénéreraient à ce point-là et à cette
échelle, malgré des symptômes inquiétants perçus dès 1973.
Les deux phénomènes sont indépendants mais le malheur
permet un rapprochement inattendu
La piste suggérée laisse intacte la question de
l'aménagement des agglomérations laissé en déshérence depuis longtemps.
S'il est encore
permis de rêver un moment, ce serait aussi de saisir l'occasion offerte par la
crise économique générale et les crises sociologiques des quartiers malheureux
pour se lancer à grande échelle, ailleurs, dans l'édification d'une banlieue
nouvelle organisée, comme nous sommes maintenant capables de le faire, afin
d’opérer en dix ou quinze ans un brassage profond des populations captives des
quartiers difficiles.. En les vidant, dans des proportions significatives de
leur population, il serait alors possible de mieux y intervenir.
Si chacun se confine dans son confort et sa sécurité, ‑
quand on a le privilège de ne pas avoir perdu ces deux bénédictions urbaines ‑
on ne peut qu’être inquiet. Or, rien n'indique que ce ne soit pas le cas car
rien n'explique qu'il puisse en être autrement.
Il faudrait donc un moral d'acier, des idées simples
et une bonne détermination pour remonter le courant.
Il arrive souvent que je me juge un peu pessimiste et
sévère. Je mets cette disposition d'esprit sur le compte de ma manie du travail
bien fait, de la machine qui ronronne bien, de l'irritation facile que
j'éprouve devant les incommodités inventées par l'homme. Je me dis que
j'exagère et me souviens d'une phrase pleine de sagesse: "Le pire n'est jamais sûr".
Et pourtant le pire, qu'on n'aurait même pas imaginé dans
les plus profonds moments de lassitude se manifeste un jour. Dans notre sujet,
il risque de s'abattre sur la ville avec la loi
Le seuil de 300 m2 de vente au delà duquel une
autorisation préalable de la C.D.E.C sera nécessaire avant d'obtenir un permis
de construire concernera peut être les restaurants.
La France est tombée sur la
tête.