Urbanisme à la campagne et bêtise
à la française
( Cf.[UURCH124--TRI-CARTES-COMMUNALES])
[1977-10-28---H-LA-CARTE-COMMUNALE]
Antoine Givaudan
Directeur adjoint de l'Urbanisme de 1972 à 1980
( ETUDES FONCIERES N°71 JUIN 1996 )
Un article objectif et intéressant d’un
observateur anglais m’a donné le goût de revenir, 20 ans plus tard ou presque,
sur ce vieux sujet toujours actuel qui a fait proférer les pires imbécillités à
tous ceux dont le besoin de
dénigrer notre administration, ( 1 ) obère la raison.
Toujours actuel, en effet, car le
besoin intestinal de « démocratiser » va bientôt conduire à décentraliser le
permis de construire et le reste, dans les communes qui disposeront
d’un « machin » ressemblant à une carte communale ou à
l’une de ses multiples incarnations. Ainsi toutes les communes auront un égal
pouvoir, avec un POS ou avec autre chose. L’essentiel sera d’avoir fait
semblant d’avoir. Au point où nous en sommes, il n’y a plus lieu d’être anxieux
puisqu’il n’y a plus rien à attendre ou à espérer de l’évolution de ce droit.
( 1 ). Notre administration est loin d’être
au-dessus de toute critique et je n’ai jamais été le dernier à exprimer mon
mécontentement à son propos. En revanche, de très nombreux « beaux esprits » lui ont souvent reproché des fautes
sans fondement alors qu’il y avait tant à dire. Ainsi nul ne lui a fait grief
de son absurde attitude sur la fiscalité foncière. Mais que d’histoire pour ces
malheureuses « cartes communales » !. Qu’est-ce que ça cache ?
Beaucoup de petites communes
n’enregistrent même pas un permis de construire par an. La réalisation de POS
pour y réglementer la construction est
donc sans objet véritable même s il est nécessaire de ne pas laisser construire
n'importe
ou. Des solutions plus légères faisant
appel au simple bon sens avaient été imaginées. C’était compter sans la bêtise
française qui préfère respecter des formes fictives plutôt que d’apporter de
modestes solutions de fond. Témoignage
d’un acteur qui revient sur les avatars des cartes communales et les MARNU.( Note de la rédaction )
La rétrospective que Philip Booth a bien voulu présenter
dans notre revue ( xx ) ne pouvait pas mieux démontrer comment,
dans notre bienheureux pays, le bon sens est la chose la moins bien partagée.
L'histoire mouvementée et complexe à plaisir qu'il nous restitue, avec une
entière honnêteté intellectuelle, malgré l'origine universitaire de la commande
qui risquait d'infliger à sa recherche quelques-uns des défauts héréditaires
propres à ce type de travaux, est un accablant réquisitoire pour notre
prétendue rationalité française.
( xx ). Cf. “ Les
règles d’urbanisme dans les petites communes”. Etudes foncières N°70, mars
1996, p. 10. A retrouver dans www.adef.org
Philip Booth a bien cherché et bien trouvé. II n'a commis
qu'une petite erreur, bien excusable de sa part: Le règlement national
d'urbanisme ( RNU) n'a pas été ajouté en 1977 à la partie réglementaire du
code. II y était depuis longtemps. En 1977, on a seulement un peu durci les
motifs de refus. Une belle “ pépite ” de notre bêtise lui a également échappé.
II déplore en fait, à juste titre, l'insuffisante connaissance du phénomène “
carte communale ” par l'administration d'aujourd'hui. Comme si le monde nouveau produit par la
décentralisation de l'urbanisme avait mis à mal les mémoires et les archives,
livrées à la providence ou à la fatalité.
De ses recherches, en astronome scrupuleux, il laisse
penser qu'il y a quelque part une matière noire qui échappe à l'observation. II
a raison. Composée
de plus en plus d'agents en villégiature temporaire, l'exploration de
l'administration centrale et du passé administratif d'un événement qu’elle
devrait détenir, s'apparente au sauvetage ethnologique de vestiges
linguistiques ou coutumiers dans une population primitive en voie de
disparition.
La carte communale fait effectivement partie des sept ou huit plus belles illustrations de notre stupidité foncière incurable qui ont marqué l'urbanisme français des années 70 à 85. II m'est bien aise d'en parler aujourd’hui en historien.
L'administration de l'Etat,
toute non décentralisée qu’elle était voici trente-cinq ans environ n'était pas
aussi obtuse qu'on le laisse habituellement penser et avait parfaitement conscience
que, dans les petites communes peu exposées à l'urbanisation, il fallait
quelque chose de plus simple que l'attirail des plans d'urbanisme directeurs dans lesquels devait s'emboîter un
plan d'urbanisme communal, voire un plan de détail.
Elle inventa donc le plan sommaire
d'urbanisme ( PSU). II s'en fit une bonne quantité ( 2 347
exactement ). Avec la loi d'orientation foncière ( en 1967 ) et le POS, le PSU
était destiné à disparaître. On avait le temps de réfléchir à son remplacement.
En 1971, on inventa donc
quelque chose, pour les territoires où le POS n'était pas justifié: “ la zone à
caractère pittoresque ” destinée à préciser l'application de
l'article R.111.21 du RNU. Hélas, inadvertance ou maladresse, la zone en
question était vide de contenu et d'effets, ce qui n'empêcha pas de publier une
instruction en date du 11 février 1974 à
ce sujet.
En 1972, l’établissement des
POS prit son essor. Ce que Philip Booth ne signale pas, c'est l’inquiétude de
l’administration centrale devant une certaine tendance inflationniste à en
prescrire beaucoup. Cette inflation soulevait deux problèmes: celui de la capacité
des directions départementales de l'Équipement ( DDE) à faire face en crédits
et en volume de travail, à la tâche de les établir et d'en conclure les
procédures; et celui du caractère inévitablement complexe du POS pour de
petites communes peu concernées par l'urbanisation.
Cette inquiétude s'est
exprimée sans ambiguïté dans une instruction du ministre Olivier Guichard, du
28 mai 1973, ( 1 ) ( et à deux
reprises sur mes propositions. Cf. #1973-05-28---E#et #1974-01-28---E#
) qui recommandait clairement de réserver le POS aux communes exposées au
développement urbain. S'il était possible de rendre le POS “ sommaire ” dans
son contenu, la procédure restait telle quelle et l'établissement d'un POS,
dans une petite commune tranquille, risquait de poser plus de problèmes qu'il
n'en résolvait. Tout
individu un peu averti le sait. C'est élémentaire. II fallait
combattre l'inflation des POS.
( 1 ). La présence active et prolongée que j’ai déployée en faveur des POS a ancré chez certains l’idée que j’en étais un fanatique. J’ai fait beaucoup en leur faveur, mais j’ai toujours combattu l’idée qu’il en fallait partout le maximum. Je ne suis pas plus un adepte de la surconsommation juridique que de la surconsommation médicale.
Aussi pour éviter toute
confusion avec un POS au rabais, la direction de l'Aménagement foncier et de
l'Urbanisme ( DAFU) ( 2 ) eut l'idée
de récupérer le concept de zone à caractère pittoresque ( ZCP ) et de lui donner un contenu juridique un peu plus fort.
L'idée prit corps dans le projet de loi portant réforme de l'urbanisme déposé à
l'Assemblée Nationale en avril 1975.
( 2 ). DAFU: ancêtre de la direction de
l’Architecture et de l'urbanisme ( DAU
).
II n'y avait jusque là rien
d'incohérent. Signalons cependant qu'au 1er juillet 1975, 6553 POS concernant 7 959
communes étaient tout de même prescrits.
L'inflation n'avait pas été sensiblement ralentie.
La ZCP, devenue “ ZONE D'ENVIRONNEMENT PROTEGE ” ou ZEP,
à la suite de l'examen du projet de loi par le Conseil d'État, fit une entrée remarquée
à l'Assemblée Nationale.
Une
bonne idée transformée en machin impraticable
La bêtise est cette propriété intellectuelle
qui transforme une bonne idée en machin impraticable. En l'occurrence, la bêtise en question a une origine
corporatiste parfaitement identifiée. Lors du débat parlementaire,
en 1975, l'administration de l'Agriculture, plus précisément la direction de
l’Aménagement rural et des structures, fit déposer par M. Briane, député de
l'Aveyron, au nom du groupe d'études parlementaires pour l'aménagement rural,
ou GEPAR ( 3 ) ( excusez du peu) un
amendement qui transformait très sensiblement le contenu et la procédure de la
ZEP. L'objectif visé n'était en vérité que d'obtenir, par la loi, que
l'élaboration des ZEP soit confiée aux services départementaux de l'Agriculture
( DDA), traditionnellement envieux de la compétence des DDE dans l'aménagement
de l'espace et de la conduite des procédures d'élaboration des schémas
directeurs et des POS. Les mauvaises langues y voyaient une affaire d’honoraires.
Il n'est pas inintéressant de rappeler qu'en 1967, lors du débat devant le
Sénat, sur la loi d'orientation foncière, ladite administration avait tenté un
coup semblable en subordonnant l'élaboration des POS à celle d'un plan
d'aménagement rural, dans les cantons de moins de dix mille habitants. Le
conflit qui en résulta retarda de deux ans au moins la publication du décret
relatif aux POS ( 4 ). Le sens de
l'intérêt général n'est pas si général que cela dans certaines administrations
françaises.
( 3 ). Le GEPAR est un groupe
parlementaire transversal aux groupes politiques Quand un amendement est déposé
avec son accord il exprime une unanimité de la représentation nationale rurale
et le gouvernement est soucieux de lui donner satisfaction. Les fonctionnaires
de l'Agriculture avaient donc mis tous les atouts de leur côté.
( 4 ). Loi du 31 décembre 1967. Décret du 28 octobre 1970 prêt depuis janvier 1968 sinon depuis 1966
En 1975, l’amendement relatif
aux ZEP fit grand bruit dans le petit Landerneau des gens avertis et il fallut
l'arbitrage du Premier ministre de l'époque pour trouver une issue qui sauvait
la face de chacun. En 1977, les deux administrations se retrouvèrent à
l'occasion de la rédaction du décret d'application des ZEP. Leur désaccord irréductible.
que ni le Conseil d'État, ni Matignon ne parvinrent à surmonter, donna lieu à
un texte d'application difficile. Le pesant de bêtise était dans l'article R.
143.2 qui vaut d'être cité:
“ La
procédure de création d’une ZEP est conduite sous l'autorité du préfet par la
DDE pour ce qui est de la fixation des règles d'urbanisme et, pour ce qui
concerne la protection des activités agricoles
par la DDA." ( 5 ).
( 5 ). Décret du 7 juillet 1977
La DAFU, selon son habitude, prépara les commentaires d'application
du décret mais il était convenu que la circulaire émanerait des deux
administrations et qu'il s'y ajouterait une autre signature, celle de
l'intérieur. Devant les objections de l'administration de l'Agriculture, après
de multiples réunions infructueuses, la DAFU renonça. II n'y avait plus rien à tirer des ZEP.
Les DDE, qui attendaient un minimum de consignes méthodologiques, averties du
différends demeurèrent de leur côté, attentistes.
Quelque chose de simple pour l'espace rural
J'avais publié entre-temps un
article sur la ZEP, sous le titre “ Quelque chose de simple pour l'espace rural
” ( Cf.[1977-11-09---H-LA-ZEP-QUELQUE-CHOSE-DE-SIMPLE-POUR-L-ESPACE-RURAL]) dans la Revue
française de droit rural en décrivant essentiellement son contenu et en
regrettant seulement que sa procédure n'ait pas la légèreté qu’elle aurait pu
avoir. Ainsi une certaine doctrine était-elle exprimée sans envenimer les
relations interministérielles.
II faut cependant noter, à leur crédit. que les
organisations professionnelles agricoles ( chambres d'agriculture ou syndicats)
avec lesquelles la DAFU eut toujours d’excellents rapports de collaboration
active au plan national et local, dans le domaine de l'aménagement, n'ont en
aucune façon envenimé cette stupide querelle. Elles exprimaient
cependant certaines réserves à l'égard de la carte communale, dont le caractère
officieux excluait leur association à l'élaboration du document, contrairement
à une pratique très positive développée avec les POS et, s'il y en avait eu,
les ZEP. La ZEP
était donc morte et enterrée avant d'avoir vécu.
Quoi qu'on pense de ces querelles byzantines. la réalité
demeure. Quand il y a peu de pression urbaine, un POS ne s'impose pas. Ce n'est
pas une raison pour laisser faire n'importe quoi n'importe où. La circulaire du
ministre du 16 mars 1977, concernant le “ mitage ”, n'était pas équivoque. Le RNU, durci un
peu plus tard, en juillet, à cet effet, impliquait que son usage reposât sur un
minimum de cohérence intellectuelle, au plan local. II aurait
d'ailleurs été encore plus efficace, si l'idée de reprendre ce texte sous une
forme plus lisible, ne s'était pas heurtée au conservatisme juridique habituel
dont l'égocentrisme prend toujours le pas sur la compréhension et la commodité.
( Cf.[1969-09-30-5-H-ANNEXE-N-5-DU-TESTAMENT-PROPOSITIONS-POUR-UNE-NOUVELLE-REDACTION-DU-RNU])
Eh bien! puisque la ZEP avait été stérilisée, il y aurait
utilisation moins aveugle du RNU. Ainsi diffusais-je une note aux DDE, parmi
d'autres documents d'information ( voir encadré et [1977-10-28---H-LA-CARTE-COMMUNALE] ).
On remarquera le caractère anodin et parfaitement
légitime de l'idée: avoir une bonne carte de la commune et y reporter les
servitudes d'utilité publique, les réseaux, etc. Bref, le minimum pour être
moins aveugle avant d'instruire un certificat d'urbanisme ou un construire.
La communication verbale fit le reste, jusqu'à la circulaire
du ministre Michel d'Ornano du 12 octobre 1978, qui annonça franchement la couleur:
“Je vous rappelle la nécessité de prescrire
l'établissement de POS partout où se
posent des problèmes d'aménagement et de protection; inversement partout où la mise
en oeuvre de cette procédure ne serait pas nécessaire je vous rappelle
l'intérêt de dresser, en concertation avec les collectivités locales intéressées des cartes communales [souligné par la rédaction] définissant des règles du jeu simples pour
l’examen des permis de construire en application du règlement national
d’urbanisme. ”
Ainsi la DDE et la commune
étaient amenées à “regarder” le territoire, à avoir une vue d'ensemble, à
arrêter une “ ligne ” sur les
endroits où il est préférable de ne rien faire et ceux où on peut admettre
quelque chose.
II n'y a là rien de contraire au bon sens le plus
élémentaire. Cela
semblait mieux que de réagir à l'aveuglette. Inciter les autorités
locales à avoir une certaine conception de l'aménagement de leur territoire quand
un événement peut survenir ne semble ni original, ni attentatoire au droit, à
la Constitution ou aux plus Saintes Ecritures. Sauf pour les intégristes malveillants.
Car pour un juriste
en pantoufles, qui n'a jamais eu le loisir de refuser un permis de
construire, dans une petite commune sur la seule base du RNU, un crime venait
d'être commis. II faut en effet avoir été dans l'obligation
d'expliquer un refus à quelqu'un qu'on connaît pour savoir le plaisir qu'on y
prend. Philip
Booth rappelle, non sans une certaine ironie involontaire, les délires
habituels de certains qui jugèrent. dès qu'ils en eurent connaissance, cette
pratique illégale voire inconstitutionnelle ! Ces éminents juristes,
toujours à l'affût de traquer les abus de pouvoir de l'administrations
répandirent donc leurs inepties habituelles.
Mais il y eut pire, dans la
violation de la loi, car quelques maires, croyant bien faire, commirent l’erreur
fatale de soumettre la carte communale à leur conseil municipal. Ah ! les fous
! Que n’avaient-ils fait ? Le juriste embusqué tenait enfin sa proie dans la ligne de
mire car la délibération du conseil municipal offrait une prise au
recours pour excès de pouvoir. L'arbitraire
administratif avait jeté le masque. Le juge pouvait être saisi et sévir.
II le fut et il sévit, bien sûr, puisque la commune n'avait pas compétence pour
délibérer sur un tel objet non prévu par la loi. Quel triomphe pour notre juriste intégriste ! Il avait gagné. La pratique criminelle
de la carte communale était enfin condamnée par le juge administratif.
C'était une victoire de la
bêtise mais quelle fierté tout de même d'avoir eu gain de cause devant le
Conseil d'État, qui se prononça en 1983 (
6 ). La riposte était simple : faire la carte et n'en parler à
personne, ne pas s'y référer dans les décisions de refus... C'est d'ailleurs ce
qu'avait répondu la direction de l'Urbanisme et des Paysages ( DUP, ex DAFU),
en 1980 et que cite, fort à propos, M. Philip Booth.
( 6 ). CE 29
avril 1983. Association de défense des
espaces ruraux et naturels de la commune de Régny
Ainsi la
carte communale, sous des noms divers, prospéra plus que jamais, en évitant
soigneusement l'onction démocratique du conseil municipal qui ne
pouvait que l'affaiblir. Les chiens aboyaient et la caravane passait.
L'essentiel n'était-il pas de décider, au coup par coup,
avec une vision moins ponctuelle du problème, moins réduite au seul terrain
support de la demande d’autorisation ? Le bon sens n'hésite pas. II faut avoir
l'esprit pervers pour soutenir le contraire. Or, quand on en reste à la seule
relation de Philip Booth sur l'hostilité des bonnes âmes à cette idée
élémentaire, on reste confondu devant l'étendue de la bêtise. Hélas, l'histoire
ne pouvait en rester là.
En 1981-82, on pouvait penser
que les choses se tasseraient peu à peu car ces querelles d'intellectuels
excités avaient peu d'échos dans la France profonde. Même si le premier contentieux
administratif date de 1983, il n'y aurait pas eu lieu de s'émouvoir outre
mesure si la décentralisation de l'urbanisme, avec la loi du 7 janvier 1983, en faisant d'un POS approuvé la condition
du transfert de compétences en matière de permis de construire et autres
autorisations, n'avait pas changé du tout au tout le sens d'avoir un POS ou de
pas en avoir.
Cette fois c'est
l'administration de l'Urbanisme, sous l'emprise du délire décentralisateur, qui
s'interdisait de prôner un substitut au POS, même le plus parfaitement
superflu, puisque ç'aurait été priver la commune des inestimables bienfaits de
la décentralisation.
II fallait donc à tout prix éviter que les communes ne soient tentées de conserver la carte communale et avec elle, le régime colonial qui leur avait été depuis si longtemps imposé.
Mais comment leur imposer
démocratiquement le goût d'avoir le POS qui les libérerait ? Fastoche.
II suffisait. tout bêtement, par la loi, d'interdire de construire partout ou
presque et de laisser au seul POS la faculté de lever cette interdiction.
Ainsi avec l'article L.111.1.2, on faisait d'une pierre deux coups. On obligeait les communes à établir un POS, et le nombre de POS prescrits ( qui est passé à plus de 14 500 ) prouvait le bien fondé et le succès de la décentralisation. CQFD.
Comment leur imposer démocratiquement le goût d’avoir le POS qui les libérerait ? Fastoche !. II suffisait, tout bêtement, par la loi, d'interdire de construire partout et de laisser au seul POS la faculté de lever cette interdiction.
Le nombre de POS devenait
l'indicateur objectif de la nouvelle décolonisation. Dans un tel contexte, on
comprendra que l'adéquation du document d'urbanisme à la réalité objective,
l'évolution urbaine réelle qui, seule, justifie le POS, n'est plus qu'un enjeu
subalterne, que la qualité ou les effets pervers d'un tel document, là où il ne
s'impose pas, sont secondaires. L'ESSENTIEL EST LA
STATISTIQUE.
La carte communale serait devenue l'ennemi sournois, l'instrument du
sabotage de la décentralisation, sans cette disposition brutale. Philip Booth
ne dit pas autre chose:
“Les MARNU ( 7 ). sont rétrogrades pour les partisans de la
décentralisation ”
( 7 ). MARNU
Modalités d’application du règlement national d'urbanisme: autre nom des cartes
communal
Leur survivance est présentée
comme la survivance du pouvoir colonial des DDE.. On se demande s'il faut
sourire ou pleurer On est pris de vertige, mais la réalité n'a pas lâché prise,
car les cartes communales ont survécu.
L'article L.111.1.3 ( loi de 1986
) a finalement consacré juridiquement l'existence officielle de la carte
communale, sous l'horrible nom de MARNU, car le juriste n'aime pas donner un nom compréhensible aux
objets qu'il fabrique, même quand ils en ont déjà un parfaitement
compris par tous et bien plus joli.
Philip Booth, sans doute
influencé par certains témoignages, n'apprécie pas la réalité avec justesse
quand il écrit que ces “ documents
entretiennent entre les DDE et les communes des relations de dépendance
malsaine qui ne servent ni la cause de l urbanisme ni celle de la démocratie
locale”. Que n'est-il allé établir un
POS là où il ne se passe presque rien ? Ainsi continue-t-on à culpabiliser le
maire ou le conseil municipal qui a la sagesse d'en rester à un statu quo qui lui évite tous les ennuis
sans lui enlever de pouvoir quand il peut faire plaisir, ni lui en conférer,
s'il a du mal à s'en servir, quand il doit faire de la peine. C'est ça
l'entraide. Que gagne l'urbanisme avec un POS farci de zones NB ( d'habitat diffus ) ? Que gagne la
démocratie locale à se chamailler sur des limites de zones ? II y a bien trop
de POS inutiles et mal faits, plus facteurs d'insécurité juridique, de conflits
fictifs mais douloureux, que d'efficacité et de qualité.
La carte communale répond à un besoin naturel
de voir un peu plus clair, la décision d'accorder un
permis de construire est plus sûre quand elle n'est pas soumise à un contrôle fictif de
la légalité.
Hélas la carte communale,
inhibée dans un premier temps par les ZEP, auxquelles elle se substituait
subrepticement, et dans un second par la décentralisation, est laissée en
jachère, au point qu'on ne sait même pas combien il y en a. On en a fait,
paraît-il, un comptage officieux, comme s'il s'agissait d'une pratique honteuse
et coupable, alors qu'elle a été l'une des plus belles inventions empiriques
involontaires en réponse à la bêtise et à la nécessité.
En France, chez certains juristes en particulier, on n'apprécie pas ce qui marche car on n'y trouve plus rien à redire. Il faut donc en détraquer le fonctionnement pour pouvoir enfin se gargariser.
Antoine givaudan
Le pourquoi et le comment de
la carte communale Antoine
Givaudan alors directeur-adjoint de l'Urbanisme. envoyait aux
DDE, le 28 octobre 1977, la note suivante, intitulée “ La
carte communale ”: “ Les communes ne disposent
généralement que d'une cartographie pauvre: le cadastre. La commune c'est
le cadastre et l'état civil. Le cadastre comme l'état civil ne nous
regardent pas. En revanche, si nous fournissions à toutes les communes une
carte au 1/10000, comportant en sus du cadastre, des éléments
topographiques plus complets tout en restant sommaires, sur laquelle on
reporterait les réseaux d'eau et d'électricité et les servitudes d'utilité
publique connues, on leur aurait rendu un grand service et fait
certainement plaisir. À elle seule, cette carte
deviendrait un foyer d'intérêt communal; les permis de construire et les
lotissements y seraient signalés. D'autres événements pourraient y être
spontanément marqués par la commune: les gens pourraient y prendre le “
plan de situation ” de leur terrain, qui est pratiquement introuvable
commodément. Le maire verrait l'évolution de
problèmes qu'il ne soupçonne pas. La carte communale s'enrichirait
naturellement. Elle pourrait être introduite par les subdivisions. 27 000 communes
( on exclut les communes à POS ) à 1 000F égalent déjà 27 millions. Dans bien des endroits la chose
peut se faire sans argent. II faudrait un petit crédit central. Un modèle à
diffuser. Une action à lancer... L'application de l'article L. 123.10 obligera
les administrations à sortir leurs servitudes. autant en profiter pour
qu’elles exhument toutes les servitudes du département. D'ici deux ou trois
ans, on peut étendre l'article L. 123.10 à toute la France. ” Etudes
foncières N° 71. juin 1996 #1977-10-28---H#