Entrée des villes
On s’est encore tiré une balle dans le pied
Antoine
Givaudan
Inspecteur général de l’Equipement
( 13 juillet 1997 )
Revue de l’a.d.e.f .N° 76 Septembre 1997
S’il est légitime de s’indigner de ce que sont devenues les entrées
des villes, sous l’effet combiné de la décentralisation, de la loi Royer et de
l’indifférence de l’administration et des collectivités locales, il est
difficile de penser que des gens aient pu croire améliorer les choses avec le
texte critiqué ( Art. L.111.1.4. du Code ).
Malgré son origine parlementaire, ce texte suinte une odeur
administrative.
C’est bien dans ces lieux privilégiés qu’on a la plus belle démonstration de notre incapacité collective à concevoir l’urbanisme ordinaire, faute de promouvoir le remembrement urbain dans bien des cas et lorsque l’espace n’est pas morcelé, faute d’exigence de qualité.
En attendant, on peut toujours contrôler la légalité.
Il reste toujours la solution, faute de savoir réaliser des entrées
de villes un peu plus belles, de faire des
villes sans entrée ( Cf.#1974-09-29---H#. Entre
la ruche et le cochonnier ).
Mon propos n’est qu’une vaine expression d’indignation devant la sottise car personne n’est intéressé à traiter avec pertinence ces questions. N’est-ce pas une affaire décentralisée sur laquelle il suffit de légiférer dans un moment d’humeur.
« Les
nouveaux textes adoptés pour l’aménagement des entrées de villes créent des formalismes
procéduraux et des risques contentieux supplémentaires, sans améliorer pour
autant la qualité de l’urbanisme ». ( note de la rédaction )
On se demande parfois si la malédiction qui frappe l’aménagement connaîtra un jour son terme. Il ne faut pas être un éminent aménageur, urbaniste ou architecte pour constater que la périphérie des villes et particulièrement leur entrée ont toujours eu tendance à se bâtir n’importe comment.
Qu’il y ait un POS ou rien du tout, le phénomène
est trop général pour qu’on n’aille pas au-delà de l’insatisfaction visuelle ou
des explications à l’emporte-pièce.
On réagit parce que les abords des voies de
circulation sont visibles pour tous ceux – et ils sont nombreux – qui les
empruntent. Mais les endroits à l’abri de leurs regards ne sont pas mieux
traités pour autant.
L’idée d’édicter, par la loi, une disposition (
article L. 111-1-4 du Code de l’urbanisme ) qui oblige à mieux traiter les
abords des grands axes n’est donc pas, a priori, pour le tout-venant mécontent
de ce qu’il voit, une idée complètement stupide. Elle procède cependant d’un
bon sens un peu sommaire qu’on peut résumer en quelques mots : " puisque que les
abords de ces routes ressemblent bien plus à un chaos urbain qu’à un urbanisme
maîtrisé, interdisons d’y construire, à moins de… ".
Malédiction juridique
A moins de quoi
? Si on ne construit pas là où des voies existent, où construire : là où elles
n’existent pas
? C’est pourquoi la loi énumère une rafale d’abstractions rassurantes pour l’esprit,
applicables en deçà de 75 ou de 100 mètres des axes des voies à grande
circulation. Il est prévisible qu’elles serviront moins à promouvoir la qualité
qu’à faire annuler des permis de construire et des lotissements, à provoquer
des effets aussi imprévus qu’absurdes et à susciter des dérogations aussi
nécessaires qu’illégales, sous la pression des maires, des propriétaires et des
utilisateurs éventuels de ces espaces convoités.
La
malédiction juridique qui frappe l’urbanisme s’étendra à l’entrée des villes
comme elle frappe ailleurs, en montagne, sur le littoral et en bien d’autres
endroits inattendus. Elle frappera, une fois de plus, au nom de l’environnement, qui permet de justifier très facilement n’importe quoi et
avec une prédilection marquée pour des textes
polluants. D’ailleurs
l’article L.111.1.4 a vu le jour dans le projet de loi Barnier qui avait
pour but de renforcer la protection de l’environnement, sans doute insuffisante
aux abords des routes.
A vouloir imposer la qualité de l’urbanisme, des paysages, de l’architecture, de la sécurité… à coups de lois nouvelles, pour donner l’impression d’avancer, on se tire, une fois de plus, une balle dans le pied, tout en déclarant, suffisant et satisfait, qu’on marchera mieux, à l’avenir.
C’est
un aussi vieux débat que celui de la poule et de l’œuf, pour certains esprits
en mal de boucs émissaires. Si on laisse un instant de côté l’architecture au
sens étroit du terme, la médiocrité d’un espace urbanisé tient généralement à
un mauvais agencement des pleins et des vides, des bâtiments et espaces non
bâtis. Le choix, bon ou mauvais, qu’on a arrêté, se manifeste quand on urbanise
un espace assez vaste, et par définition, il y en a à l’entrée des villes. Toutefois, que
l’espace soit visible ou non ne change rien au problème et à ses causes.
Les raisons poussant au désordre et à l’incohérence qui font mal aux yeux ne tiennent généralement pas aux règles juridiques applicables aux espaces urbanisables. Avec des dispositions parfaitement identiques, on peut faire très bien ou très mal.
Le
droit impose des dispositions relatives à la destination des constructions, à
leurs grandes caractéristiques morphologiques ( implantation, hauteur ) ainsi
qu’à leur densité. Qu’il soit simpliste ou sophistiqué, il ne conduit jamais à
la qualité ou l’absurdité, selon des déterminismes mécaniques.
Le
droit n’est pas pour autant superflu ou fondamentalement pervers. Il en faut
seulement une certaine dose pour maîtriser le remplissage de l’espace vide et
lui imprimer une certaine discipline. Discipline, cependant n’est pas synonyme
de qualité de résultat, quand on l’applique à n’importe quoi et n’importe
comment.
En
l’occurrence, le " n’importe quoi " est la structure foncière
elle-même, à laquelle le droit, fut-il le plus parfait, va s’appliquer et le
" n’importe
comment " concerne l’utilisation qu’on en fera, avec la
meilleure volonté et dans la plus parfaite des légalités.
Durcir
un peu plus le droit, comme l’a fait cet article de la loi Barnier en
surajoutant des interdits législatifs assortis de conditions abstraites, ( Cf.[2000-01-15---C-LES-CONCEPTS-JURIDIQUES-A-FRONTIERES-FLOUES]).ne fait pas avancer d’un iota ce problème vieux
comme le monde.
Ajouter
par-dessus le marché, comme l’a fait sans base législative, la circulaire du 13
mars 1996, " la subordination des
possibilités d’urbanisation à l’existence d’un "projet
urbain" intégré au document d’urbanisme ", c’est répandre
une louche supplémentaire d’absurdités abstraites sur les abstractions
législatives. Le " projet urbain " est un concept inexistant
et inopérant vis-à-vis du droit applicable au terrain. On pourra en établir autant
qu’on en voudra, s’obliger à modifier ou réviser les POS pour faire bonne
mesure et donner l’impression qu’on a fait quelque chose… Si le " n’importe
quoi " reste identique à lui-même, l’urbanisation se poursuivra
comme si on n’avait rien fait dans un contexte seulement plus compliqué.
A
la fin des années 70 et au début 80 on avait suscité des études préalables aux
zones NA. L’initiative procédait de la même idée mais butait sur les mêmes
difficultés du " n’importe quoi " sauf qu’elle devait
déboucher sur des ZAC. On constate seulement qu’il faut aujourd’hui une loi pour
imposer une réflexion sur un territoire urbanisable, limité aux abords des
grandes voies.
L’aménagement urbain de qualité dépend de plusieurs conditions nécessaires mais insuffisantes, prises séparément :
– un droit à peu près
convenable ;
– une structure foncière
cohérente ou commodément utilisable ;
– des équipements
élémentaires qui structurent l’espace (notamment la voirie) ;
– un souci d’ordonnancement
des bâtiments et des vides dans l’espace à remplir : c’est une affaire de
concepteur ou d’homme de l’art et il n’en manque pas ;
– un contrôle de ces
bonnes intentions à l’occasion de l’instruction du permis de construire (ou du lotissement).
Ces
évidences vieillottes n’ont aucun rapport avec le " projet urbain " sorti du
chapeau d’une circulaire, à moins qu’un tel projet ne soit que cela. Dans cette
hypothèse, il eut été bien préférable de conclure que l’urbanisation de ces
espaces était interdite en l’absence de ZAC.
Au
bord des routes ou ailleurs, l’urbanisme est rarement satisfaisant quand le
parcellaire est du n’importe quoi, ce qui ne veut pas dire, hélas, que s’il est
par hasard parfait, l’urbanisme est automatiquement de qualité.
On
est gêné de rappeler de telles banalités mais quand, de surcroît, on se donne à
bon compte l’illusion de promouvoir la qualité avec un article de loi dépourvu
de sens, il ne faut pas hésiter à répéter le B.A.-BA.
Quand
l’espace
concerné est assez vaste et constitué d’une seule propriété ( cas
idéal ), la responsabilité de l’aménageur est de le démembrer avec
intelligence. C’est le lotissement. On est parfaitement capable de faire le pire
ou le meilleur, avec cette autorisation traditionnelle, accompagnée ou non de
" projet
urbain ". Ce n’est pas en modifiant le POS que le lotissement
sera de qualité si on laisse faire un lotisseur, incapable de faire un effort
lui-même tout seul, et si les constructions édifiées sur les lots s’ignorent
les unes et les autres, sans ordre ni agencement.
Pour
faire mieux que n’importe
quoi, on n’a besoin d’aucune loi. Si on n’est pas capable de mieux
faire après plus de trente ans d’urbanisation, c’est qu’on est déficient du
côté du besoin de qualité, maladie qu’aucune loi n’a
jamais éradiquée.
En
d’autres termes, la loi est absolument inutile quand les propriétés riveraines
de la voie sont vastes et relativement faciles à urbaniser. L’autorité
administrative a tous les pouvoirs pour exiger la qualité.
La
loi est-elle alors utile, quand les propriétés sont étroites, en lanières, découpées
n’importe comment après cinq générations de partages successoraux ?
Certainement pas, même si dans ce cas, elle est moins immédiatement absurde,
parce qu’elle donne un motif de refuser les permis de construire au cas où le
POS ne le permettrait pas.
Mais pourquoi faut-il avoir recours à la loi, après plus de vingt-cinq ans de pratique du POS et de ses règlements dont on connaît les ressources pour obtenir un résultat strictement identique ? Serait-ce qu’on ait complètement perdu la manière de s’en servir, ou le goût de l’utiliser pour obtenir de meilleurs résultats depuis qu’il est décentralisé ?
Si la loi est aussi
vaine que nuisible, elle attire
cependant l’attention sur la négligence très ancienne dans laquelle on a tenu
la nécessité du remembrement urbain. Dans le code, l’instrument existe, certes,
avec les associations foncières urbaines.
On serait rassuré si l’AFU, comme on l’appelle familièrement, n’était pas une
fausse fenêtre sur laquelle on se casse le nez, tant elle est inapte à
remembrer quoi que ce soit. Quand on a la solution et qu’on ne s’en sert
jamais, il y a quelque chose de suspect et d’inadapté même si on trouvera
toujours quelqu’un pour soutenir qu’il est très aisé de s’en servir… On entend
le même air depuis vingt-cinq ans.
Il
ne reste donc, pour essayer de faire mieux, que la ZAC ( indépendamment de
l’étude d’aménagement qu’elle présuppose pour celui qui en a la responsabilité
) pour procéder au remembrement, sauf si le terrain constitue une seule
propriété.
L’aménageur
y procède inévitablement en achetant les terrains aux uns et aux autres, avec
le concours éventuel de la collectivité pour exproprier. On ne semblait pas le
savoir en 1995. L’avait-on oublié ?
Remembrement urbain
Il
est affligeant que le législateur dans un premier temps, et l’administration
dans un second, passent à ce point à côté des problèmes, sans même faire mine
de s’en apercevoir. Si la loi avait prévu par exemple " que dans ces espaces déterminants pour
l’organisation de la ville, l’urbanisation est interdite lorsque la structure
foncière fait obstacle à un aménagement cohérent ", elle n’aurait pas
fait avancer d’un pied la solution aux problèmes mais au moins elle aurait
pointé le doigt au bon endroit.
Le plus dur ( au demeurant pas très difficile ) restait sans doute à faire: inventer un système incitatif au remembrement. ( Cf.[1995-11-01---H-MOBILISATION-DE-L-OFFRE-FONCIERE]).
Tant
qu’on ne réaménage pas la structure foncière, c’est elle qui dicte sa loi à la
structure urbaine, à l’entrée des villes ou ailleurs. Quand cette structure est
satisfaisante, l’essentiel, relatif à la qualité de l’urbanisme, de la
sécurité, des paysages… reste entièrement à faire. Quand elle ne l’est pas, on
ne peut rien faire de bien. Dans l’administration de l’équipement, pourtant
riche en esprits mathématiciens, on a oublié qu’une condition nécessaire n’est
pas toujours suffisante.
Le
recours à la loi, en matière d’urbanisme et d’environnement, est devenu un
réflexe conditionné, qui rate généralement son objectif, quand il vise la
qualité aussi bien des processus ( procédure, consultation ) que des résultats
concrets dans l’espace. Il dresse de nouveaux obstacles, de nouvelles
conditions, des interdictions qui concentrent les moyens et l’énergie mentale
sur le respect apparent des formes et la meilleure façon de tourner les
difficultés sans susciter plus d’effort, plus de temps et plus d’amour à ce
qu’on a à faire. La tendance à y recourir à tout bout de champ est le signe
d’une régression de l’aspiration naturelle à la qualité que le recours à la loi
a lui-même provoquée.
A
l’allure où nous sommes allés depuis quinze ans, l’exigence collective du
travail bien fait a sensiblement régressé dans la conscience des autorités. Une
sorte de " psychose
juridique ", où la peur du droit et le risque contentieux ont
pris la première place, s’est emparée de tous les acteurs de l’aménagement.
Hantés par la perspective du recours et de l’annulation, leur souci premier est
d’observer scrupuleusement les rites bien plus que d’avoir la foi dans ce
qu’ils font. L’article L. 111-1-4 ne
les détournera pas, sinon du mauvais chemin, du moins de l’impasse où ils ont
été conduits depuis la décentralisation de l’urbanisme.
1. Article 52 de la loi n° 95.101 du 2 février 1995,
devenu art. L. 111-1-4 du Code de l’urbanisme :
" En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d’autre de l’axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du Code de la voirie routière, et de soixante-quinze mètres de part et d’autre de l’axe des autres routes classées à grande circulation.
Cette interdiction ne s’applique pas […] à l’adaptation, la réfection ou l’extension de constructions existantes.
Les
dispositions des alinéas précédents ne s’appliquent pas dès lors que les règles
concernant ces zones, contenues dans le plan d’occupation des sols, ou dans un
document d’urbanisme en tenant lieu, sont justifiées et motivées au regard
notamment des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi
que de la qualité de l’urbanisme et des paysages. "