PHENOMéNOLOGIE DE LA POLLUTION
DU DROIT DE L’URBANISME
antoine givaudan
( 23 septembre 1997 )
Revue française de droit
administratif. Juillet-Août 1998
L’objectif était de faire le point de
la production juridique et d’essayer d’en présenter l’évolution quantitative et
cyclique, révélatrice d’une manie bien incrustée dans les esprits.
Le même thème est traité sous des
formes voisines dans la “ Cinquième leçon ” ( Cf. Ecriture #1998-04-03-5-C# ) ainsi que dans celle
intitulée S.I.D.D.A. ( Cf.[1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA])
Le trouble obsessionnel compulsif qui engendre la
prolifération des normes et la
sécrétion juridique semble susciter en moi un trouble no moins obsessionnel et
compulsif symétrique. De fait, dans de nombreux cas concrets, embourbés dans
des impasses juridiques, on retrouve, avec désespérance, les effets polluants
de la superposition des normes. Notre société en est malade et ne semble pas le
savoir puisqu’elle subit ces absurdités qu’elle aggrave de bon cœur, dans
l’autosatisfaction collective, sans que ne poigne à l’horizon le moindre signe
de retour à la raison.
J’ai essayé au cours de ma période d’activité en administration
centrale de combattre la pollution juridique que je n’appelais pas encore de ce
nom. On retrouve trace de cet espérance et de ce combat dans deux « écritures » dépourvues
d’ambiguïté ( Cf. [1976-03-00---H-LES-VOIES-TORTUEUSES-DE-LA-CLARIFICATION-DU-DROIT-DE-L-URBANISME]et #1978-11-28---H# ) ; quant à la manie de compter les lois, elle a pris corps
avec le recensement des servitudes d’utilité publique en 1967 et ne m’a plus
quitté bien que je ne m’y sois attelé qu’une fois en 1980. ( Cf.[1981-07-01---H-LEGISLATION-BUREAUCRATIE-ET-SOCIETE]). J’ai toujours
regretté que l’université soit indifférente à la production juridique
quantitative mais l’étude systémique et épidémiologique du droit ne l’intéresse
pas .
La
phénoménologie est une manière de tirer de l’apparence des choses quelques
hypothèses sur leur nature et leur complexion.
La
phénoménologie de la pollution s’attache aux odeurs, aux mauvais goûts, aux
couleurs suspectes qui peuvent rendre une substance impropre à la consommation.
La pollution juridique est un phénomène qui rend, de la même façon, le
droit plus opaque, compliqué, moins sûr et moins commode ,sinon dangereux ,pour
ses utilisateurs.
Si
on regarde le droit de l’urbanisme, aussi bien à l’aune de l’expérience personnelle qu’à celle des difficultés
croissantes qu’il entraîne pour ses utilisateurs, l’ensemble des signes d’une
pollution très dangereuse paraît réuni.
Sans
doute ce droit n’était pas naguère d’une inocuité et d’une limpidité
parfaites, du moins risquait-on moins de s’empoisonner en le manipulant.
La
mesure de la pollution implique d’avoir des unités de saleté, une échelle
et des instruments de détection. En matière juridique, ni les unes, ni les
autres n’existent encore, il faut donc s’en remettre à des méthodes grossières
telles que le décompte des lois et leur classement selon le degré de pollution
qu’elles engendrent. C’est une façon primitive, sans doute, où la subjectivité
et l’approximation prennent une grande part, mais c’est peut-être, dans un
premier temps, donner le goût de regarder le droit autrement.
L’exercice
prend un sens sur la longue période. Ainsi peut-on observer le droit de l’urbanisme sur une trentaine d’années
(1967-1997) en partageant cette période en deux parts à peu près égales :
1967-1981, 1982-1997, sans mettre d’autre a priori à cette division que le
tournant de sa décentralisation.
On
rappellera, pour le lecteur qui n’aurait pas spontanément fait
le rapprochement, que le gros du développement urbain s’est réalisé au
cours de la première étape.
Le
foisonnement législatif (et réglementaire)
correspond généralement aux périodes de mutation, quand la société doit
faire face à des phénomènes inédits. Un
esprit logique et averti est par conséquent tenté de croire qu’un relatif
retour au calme devrait s’accompagner d’une pause perceptible dans la sécrétion
de lois. Si l’observation démontre une
évolution contraire, il déduira implicitement que la situation s’aggrave et les problèmes se multiplient, à moins
que le pays ne soit plus gouverné par la raison. Mais alors, par quoi l’est-il
?
L’objet
de cette communication, essentiellement phénoménologique, est d’attirer
l’attention sur l’étrangeté d’une réalité qui mériterait des investigations
plus scientifiques. Elle a cependant la prétention de donner quelques bases à
une réflexion plus agressive sur l’évolution de ce droit.
1. La méthode de classification et de notation sommaire des lois au
regard de la pollution juridique qu’elles émettent naturellement
Il est convenu de classer les lois intervenant dans le champ du droit de l’urbanisme en trois types et de noter leur caractère polluant selon une échelle qui comporte quatre degrés.
11. Les trois types de lois.
Une
loi, avec son numéro et sa date, peut aussi bien se résumer à deux lignes qu’à
vingt pages de J.O. On ne peut méconnaître une pareille disproportion sans pour
autant se livrer à des décomptes savants sur leur longueur effective. On fera
seulement l’hypothèse que plus une loi est longue, plus le risque polluant est
élevé. Bien qu’il y ait des poisons très violents agissant à dose
infinitésimale.
Il
faut noter également que le droit de l’urbanisme peut subir le contrecoup de
lois intervenant dans des domaines latéraux. On ne peut donc ignorer certaines
législations parallèles qui ont des répercussions sensibles sur les concepts ou
les procédures propres à l’aménagement.
On
en vient aussi à définir trois types de loi :
·les lois introduisant des novations
(L.N.),
·les lois porteuses de rectifications
marginales (L.R.M.),
·les lois parallèles (L.P.).
On peut illustrer ces
trois notions :
La loi du 3 janvier 1969 (abrogée en 1976)
substituant, dans certains cas, une déclaration préalable au permis de
construire a introduit une novation.
La loi du 21 décembre 1973, qui a dispensé la
reconstruction d’un bâtiment sinistré de la participation liée au dépassement
du COS (Amendement familièrement nommé “ Drugstore Publicis ” puisque
ce fut l’incendie qui dévasta ce bâtiment des Champs Elysées qui le provoqua)
n’introduisit qu’une rectification très marginale.
Enfin, la loi du 27 décembre 1973, dite loi
d’orientation du commerce et de l’artisanat et connue sous le nom du ministre
qui la défendit, M. Jean Royer, intervint dans un domaine latéral en
créant une autorisation d’ouverture des commerces, préalable au permis de
construire, accordée par une commission départementale. Cette loi sera
qualifiée de parallèle. Une loi parallèle peut aussi bien produire une novation
qu’une rectification marginale vis à vis du droit concerné. En l’occurrence, la
loi Royer introduisit une novation.
Enfin, le caractère marginal de la rectification
n’est en aucune façon synonyme de pollution négligeable. Il tient
essentiellement à l’ampleur et au champ des modifications apportées à l’ordre
juridique antérieur et non à la nocivité de ses incidences qui peut être
élevée.
Ces distinctions nuancent un peu ce que peut avoir
de trop sommaire le seul décompte des lois.
Cette classification logique et rationnelle s’applique
très bien à la première période mais elle est moins adaptée à la seconde.
Sous l’effet du besoin de légiférer, de nombreuses
lois parallèles introduisirent alors non seulement des rectifications
marginales, mais comportèrent aussi de nombreuses et importantes novations.
Aussi faudra-t-il distinguer les vraies lois
parallèles qui déforment le champ d’action du code de l’urbanisme de celles qui
lui apportent des novations ou des rectifications marginales et quelquefois les
trois à la fois.
Cette simple remarque est un indice, à lui seul,
d’agitation juridique stochastique désordonnée, mal maîtrisée.
12. La pollution
juridique
Avant d’en définir l’échelle, il faut s’entendre
sur la notion de pollution juridique.
Toute loi (ou règlement) édicte une norme. Le
texte nouveau en édicte dans un domaine où il n’y en avait pas, mais il
peut modifier, durcir ou alléger la norme préexistante, quand il en existe
déjà.
La norme peut concerner une règle fond ou une
règle de procédure.
La norme nouvelle peut être “ objective ”
ou “ subjective ”.
Elle est objective quand son sens est
indiscutable. C’est le cas lorsqu’elle fixe un seuil ou une limite
arithmétique, telle que le C.O.S. (que fixe le P.O.S.)
Elle est subjective lorsqu’elle s’exprime par des
substantifs, adjectifs ou adverbes, lorsqu’elle recourt à une terminologie
générale, dépourvus de sens concret. C’est le cas quand elle emploie des
termes tels que “ respecter l’équilibre ”..., “ sensible ”,
“ compatible ”, “ économie générale du plan ”...
La norme nouvelle est en principe non rétroactive,
mais il y a des exceptions comme la loi littoral qui oblige à rectifier les
documents anciens qui ne la respectent pas et rend illégales certaines parties
de leurs dispositions.
La norme nouvelle entre en vigueur à partir d’une
date donnée, mais son application peut chevaucher la norme antérieurement
applicable, avec toutes les difficultés que présente l’application des lois
dans le temps.
La norme
législative nouvelle s’accompagne
souvent de ramifications réglementaires (Décrets) qui en précisent, nuancent ou
diversifient le sens.
La norme nouvelle peut se substituer, se combiner
ou se superposer à d’autres normes et leur articulation harmonieuse peut se transformer, si on n’y
prend garde, en quadrature du cercle.
Ainsi prend corps, peu à peu, un combinatoire
juridique qui produit des situations innombrables, compliquées toujours et
incertaines souvent, au delà de ce que la lecture et la compréhension
ordinaire du texte pourraient laisser penser.
Le caractère pollué du droit se manifeste donc en
premier lieu par l’incapacité dans laquelle se trouve l’autorité administrative
responsable de son application, de répondre aux questions qu’on lui pose.
Il se confirme par son inaptitude à garantir des
délais et à fixer des exigences objectives et sûres, délibérément ou malgré
elle.
Il induit un comportement qui s’entoure
d’hésitations, de mystères, de manies précautionneuses, de recours à des
prétextes variés qui laissent penser que la décision dépend toujours de
conditions obscures ou incertaines ou de quelqu’un d’autre. Il devient un droit
d’initié.
Que l’origine de cette étrange ambiance soit dans
le droit ou ailleurs, est secondaire dès lors que le droit fournit
d’innombrables raisons ou échappatoires pour troubler la relation qui devrait
être limpide et sûre entre l’autorité et l’usager.
La part de discrétionnaire et d’imprévisible
s’hypertrophie au détriment des obligations synallagmatiques objectives
qui lient le suzerain au vassal ; le
suzerain devant, en contrepartie des prérogatives dont il dispose et des
contraintes qu’il impose, un scrupuleux respect du droit de l’autre à la
certitude et à la sécurité, qu’on dénomme en droit administratif :
“ la compétence liée ”.
La pollution juridique fait prospérer, derrière
les textes apparents, des rites et des significations occultes qu’il faut
décrypter pour avoir satisfaction. L’intermédiation d’un sorcier devient de
plus en plus souvent indispensable pour se prémunir contre la versatilité de
l’autorité et du juge, dont les desseins sont aussi déterminants que de plus en
plus mystérieux.
Le droit pollué est celui qui favorise ce
climat de dépendance humiliante et qui change l’usager en assujetti ; quand le
droit fertilise les comportements vicieux, il ne remplit plus la fonction
sociale qui lui est assignée.
La dégradation se mesure objectivement à
l’allongement des procédures, ainsi qu’à la fréquence ou à l’issue fatale des
procès. Elle est propice à toutes sortes de pratiques dont le chantage et
l’extorsion de fonds sont les plus communes.
La pollution juridique fait ainsi le lit du
“ terrorisme juridique ” et
du “ terrorisme administratif ”, deux variantes pathologiques
du comportement du décideur public, qui substituent la peur à la confiance.
Elle dégrade les moeurs.
13. Appréciation du degré polluant d’une loi.
Cette appréciation se heurte à deux difficultés,
la première est purement formelle et concerne l’échelle qui caractérise le
degré de pollution ; la seconde est autrement problématique puisqu’il s’agit
d’apprécier si le texte est polluant ou non et de qualifier, en conséquence, la
loi considérée.
A.
L’échelle de pollution.
L’échelle proposée s’étale du degré zéro au degré
trois. Il faut les définir avant de les commenter.
· Degré 0. La loi affectée de ce degré n’est pas polluante.
Elle peut même comporter des dispositions dépolluantes ou purificatrices, en
supprimant des complications, mais on n’a pas jugé opportun de fixer une
notation négative car toute loi impose des obligations.
Une
loi de degré 0, tend par conséquent
à clarifier et ordonner la matière juridique existante ou à édicter des régimes
juridiques satisfaisants, malgré les contraintes nouvelles qui peuvent en
découler.
· Degré.1 Le degré 1 correspond à un taux de pollution dont
les manifestations concrètes et quotidiennes ont une fréquence suffisamment
faible et une intensité suffisamment tolérable pour que l’on n’ait pas trop à
s’en inquiéter.
· Degré 2. Les lois polluantes du degré 2 sont celles qui
ont un effet létal caractérisé malgré un champ de nocivité relativement
circonscrit dans le temps et l’espace.
· Degré 3. Quand la pollution juridique atteint le degré 3, la loi produit des effets
dévastateurs profonds et durables ; elle imprègne profondément le
fonctionnement du système et en désarticule l’intelligibilité.
Une telle échelle devrait
être appliquée, en bonne logique, à chaque disposition distincte de la loi
quand celle-ci en comporte un grand nombre ainsi qu’aux décrets d’application.
Au stade phénoménologique de dégrossissage auquel
nous sommes, il est impossible d’aller aussi loin. La démarche est aussi
simpliste que les analyses chimiques inventées par Lavoisier, comparées aux
techniques actuelles de chromatographie en phase liquide ou gazeuse ou de
spectrographie de masse. Si simpliste soit-elle, elle est un point de départ
pour détecter et mesurer les pollutions qui infectent le droit - souci que
semblent ignorer législateur, gouvernement et administrations**
** Il convient, pour être honnête, de signaler qu’il
est demandé d’accompagner tout projet de texte d’une “ étude d’impact”. J’avais exprimé cette exigence voici
très longtemps, mais sa mise en oeuvre ne vient pas de là. C’est un petit
quelque chose, une bonne intention; malheureusement, l’étude en question a un
caractère artificiel parce que la notion de “ commodité ” est dépourvue
de sens dans l’administration et chez les juristes en particulier.
Rien n’interdit à personne d’en perfectionner les
capacités d’investigation et de prédiction, car l’objectif de la démarche est
aussi, en dénonçant le mal, d’avoir la préoccupation de le curer au lieu
de l’accepter, avec résignation ou jubilation, au nom de
la “ complexification de la Société ” qui serait un signe de ses
progrès sociaux.
L’application de l’échelle de zéro à trois, à
chacune des lois permettra d’estimer l’évolution de la pollution juridique.
Cette opération est délicate et mériterait un
traitement plus élaboré que celui qui sera utilisé.
Pour des raisons compréhensibles, on affectera
chaque type de loi d’un coefficient de pondération, afin de réduire le poids
des nombreuses lois introduisant des rectifications marginales.
La note de base est fixée, pour chaque loi, dans
les tableaux n° 2 et 2bis qui rassemblent la production juridique de trente
ans. Elle correspond au degré de pollution.
La note de base est multipliée par le coefficient
3 pour les lois introduisant des novation et par le coefficient 2 pour les lois
parallèles. Elle reste telle quelle pour les rectifications marginales.
2.LE PALMARES TRENTENNAL DE LA
POLLUTION DU DROIT DE L’URBANISME
L’application de ces critères à trente années de production législative met l’évolution du droit de l’urbanisme en perspective et permet d’observer les traits dominants de la pollution créée par les lois. L’ensemble des textes promulgués entre 67 et 97 sont dans les Tableaux N° 2 et N°2 bis ci-joints.
21. Palmarès quantitatif
Le décompte des lois selon leur catégorie est le suivant :
Tableau
n° 1. Bilan quantitatif
|
TABLEAU
N°1. . Bilan quantitatif |
||
Nature des lois
|
1967 - 1981 |
1982 - 1996 |
|
Lois parallèles ( LP ) |
5 |
LP (9) LP( LN ) (1) 25 LP( RM) (15) |
|
Lois apportant des rectifications marginales (
RM) |
5 |
7 |
|
Lois
introduisant des Novations ( LN ) |
7 |
11 |
|
TOTAL |
17 |
43 |
Il résume le TABLEAU
N°2.
Sur deux périodes d’amplitude égale, les pouvoirs
publics ont deux fois plus légiféré pendant la seconde et les pics de pollution
sont à la fois plus nombreux et sensiblement plus denses.
A.
Les lois parallèles (L.P.)
La pollution par les lois parallèles est la plus
facile à circonscrire. Toutefois, la notion qui est sans ambiguïté au
cours de la première période tend à se diluer au cours de la seconde,
parce que ces lois introduisent souvent des novations et des rectifications
marginales en même temps, au sein même du code de l’urbanisme, ainsi qu’on l’a
signalé. On a donc été obligé d’introduire des nuances pour la période 82.97
dans le tableau N° 2.bis. Ce phénomène n’a concerné que deux lois parallèles
au cours de la période 67-81.
Au cours de la première période, les sept lois parallèles retenues avaient les
objets suivants :
·les
autorisations d’ouverture de commerce (27.12.73),
·les
études d’impact avec la loi relative à la protection de la nature (10.07.76),
·les
installations classées pour l’environnement (19.07.76),
·l’architecture
(3.01.77), introduisant une novation,
·les
carrières (16.06.77),
·la
publicité et les enseignes (29.12.79),
·l’agriculture
(4.07.80), introduisant au passage des rectifications marginales.
Au cours de la seconde période, on relève également sept lois de ce type :
·l’organisation
administrative de Paris-Lyon-Marseille (31.12.82),
·la
démocratisation des enquêtes publiques (12.07.83),
·le
statut des agglomérations nouvelles : deux lois (13.07.83 et 17.12.91),
·la
loi sur l’eau (3.01.92),
·la
protection de l’environnement (2.02.95),
·l’aménagement
du territoire (4.02.95),
·le
commerce et l’artisanat (5.07.96).
Les effets polluants
seront évoqués au § suivant.
De nombreuses autres lois
parallèles introduisent des rectifications marginales (15).
B. Les lois introduisant des
rectifications marginales (RM)
Elles étaient exceptionnelles au cours de la première période. elles
sont devenues courantes au cours de la seconde, mais le trait le plus
caractéristique est leur présence dans des lois supports très diverses n’ayant qu’un rapport lointain quelquefois
avec l’aménagement. Les rectifications marginales véritables sont par
conséquent moins nombreuses.
C. Les lois introduisant des novations (LN)
Leur abondance (11) au cours de la seconde
période, alors qu’elles étaient beaucoup plus espacées dans le temps au cours
de la première (7), ne laisse pas d’étonner. Elle est le symptôme d’une
sorte d’insatisfaction à moins de considérer qu’on ne légifère que pour se
donner l’impression d’agir ou pour satisfaire les exigences insatiables de
divers groupes de pression.
Quoiqu’il en soit, cette abondance n’est pas
étrangère au sentiment initialement exprimé que les choses s’étaient
compliquées.
22. Bilan de la pollution
sur 30 ans
On en arrive ainsi au bilan suivant, par catégorie
de lois :
Tableau n° 3. Bilan de la pollution juridique en 30 ans.
|
|
Lois |
Volumes de pollution |
Lois |
Volumes de pollution |
|
Evolution de la pollution juridique |
Première période (67-81) |
Deuxième période (81-97) |
||
|
Lois introduisant des novations Loi apportant des
rectifications marginales Lois parallèles (dont lois parallèles introduisant des RM) |
7 5 5 |
18 1 20 |
7 11 25 (15) |
65 0 45 (19) |
|
TOTAL |
17 |
39 |
43 |
110 |
Pour empirique et approximative qu’elle soit,
la comparaison purement quantitative des résultats montre que :
·
la pollution
juridique a presque triplé au cours de la deuxième période (82-97) en passant
de 39 à 110 ;
·
que les lois
introduisant des novations, celles qui émanent de l’administration et du
ministre directement compétent, de l’équipement, ont presque quadruplé (de 18 à
65 points) pour un nombre de lois qui ne varie que de 60 % ;
·
que les lois
parallèles ont plus que quadruplé (de 5 à 23) et qu’un grand nombre d’entre
elles (15) introduisent des
rectifications marginales qui contribuent pour 15 % à la pollution.
·
que les lois (7)
émanant de l’administration compétente relatives à des rectifications marginales, qui n’introduisent pas de
pollution entre 82 et 97 comme précédemment, restent à peu près constantes,
mais ce chiffre est trompeur ; en effet, ces lois sont généralement destinées à
supprimer une anomalie et l’administration s’est souvent servie des lois
parallèles pour obtenir ce résultat, ce qui explique le faible taux de
pollution de ces lois.
221.
La pollution juridique au cours de la première période.
Quantitativement, le surcroît de pollution est
assez faible, si on admet qu’antérieurement le droit n’était pas pollué. Or, il
l’était sérieusement mais on n’en souffrait guère car on ne se souciait pas de
vraiment l’appliquer. Ainsi des dispositions incohérentes ou absurdes pouvaient
passer inaperçues. La mise en vigueur à grande échelle du code de l’urbanisme
mit naturellement en évidence des anomalies et des incongruités nombreuses et
imposa des mesures de purification.
Cette période se caractérise ainsi par une
certaine régulation. Aussi, des dispositions polluantes de la loi du 3 janvier
69 et du 16 juillet 71 furent abrogées en 1976. La L.O.F. de 67 et la codification apportèrent de sensibles
clarifications. La loi, déjà citée, 76.1285 du 31.12.76, était essentiellement
consacrée à la purification du droit.
Au total, le volume de pollution
émis en quinze ans atteint le niveau 39.
La loi du 16 Juillet 1971 (DDMUAF) avait,
rappelons le, détraqué le régime des participations pour 15 ans (rectifié en
1985) et introduit dans la loi la norme de 1000-4000 m² pour les terrains
constructibles (abrogé en 76) dont on se serait très bien passé.
Au total, il y eut après 1967, cinq générateurs
indiscutables de pollution :
·
La loi du 16 juillet
1971 (DDMU.AF.)
·
la loi du 27
décembre 1973 (LP), loi d’orientation du commerce et de l’artisanat qui
compliqua les procédures, mais surtout introduisit la corruption à grande
échelle,
·
la loi du 31
décembre 1975 (LN) portant réforme de la politique foncière, avec le PLD et les
ZIF. Le PLD compliqua le permis de construire et les ZIF favorisèrent souvent
une inquisition administrative sur les transactions au détriment d’une
politique foncière bien déterminée,
·
la loi du 12 juillet
1976, relative à la protection de la nature,
·
la loi du 3 janvier
1977 sur l’architecture.
Si
la loi d’orientation agricole du 4 juillet 1980 avait été appliquée, il y en
aurait eu un sixième. Toutefois, il reste des traces vénéneuses de cette loi
dans certaines procédures.
Le fait que peu de lois étrangères à l’urbanisme
comportent des rectifications marginales s’explique par une meilleure maîtrise
de l’évolution du droit et par la capacité d’inhiber des générateurs
occasionnels de pollution. De nombreuses tentatives en ce sens furent
efficacement neutralisées. Leur objet concernait la sécurité dans les villes,
les conditions de travail, certains territoires, l’assurance construction, les
économies d’énergie, l’évolution du tourisme, l’information des tiers, les
travailleurs migrants, le travail clandestin, etc...
222. La pollution juridique au cours de la seconde
période.
Au cours de cette seconde période ( 1982 – 1997 ),
les générateurs de pollution se succèdent à une cadence presque continue :
1983, 1985 - 86, 1991, 92, 93, 1995 et 96 comme si le pouvoir courait, souvent,
sans l’avouer, derrière les démons qu’il avait libérés, avec la
décentralisation de l’urbanisme issue de la loi du 7 janvier 1993.
Au
total, le volume de pollution atteint le niveau 110, soit quasiment une
multiplication par trois.
Seule la période 87-89, malgré la sécrétion de
plusieurs lois, n’apporte aucune pollution et en plusieurs domaines ponctuels
procède à des purifications utiles. Cette pause malheureusement ne devait pas
durer.
A. Les lois parallèles.
Deux lois sont activement polluantes ; elles
concernent :
·
la démocratisation
des enquêtes publiques ( 12.07.83),
·
le commerce et
l’artisanat ( 5.07.96).
Ces
lois compliquent ou troublent gravement de nombreuses procédures, sans aucun
résultat probant, sinon les satisfactions qu’elles donnent à des clientèles
marginales.
On ne peut cependant tenir pour négligeables, les
lois :
·
sur l’eau (
3.01.92),
·
sur la protection de
l’environnement ( 2.02.95),
Ces
deux lois, indépendamment des rectifications marginales et des novations
nuisibles qu’elles apportent au code, introduisent une pollution plus sournoise
par l’influence, directe ou indirecte, qu’elles ont sur l’agencement ou
l’articulation interne des concepts et procédures propres au droit de
l’urbanisme. La déformation qu’elles ont imprimée à la géométrie d’ensemble
n’est pas perceptible au premier coup d’oeil. La prolifération des schémas
de toute nature, des études d’impact de tous ordres, des consultations et des
débats à tous les stades, contribue à la démonétisation accélérée des deux
documents de base de l’aménagement des agglomérations que devraient être le
schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme - tombé dans les oubliettes de la
décentralisation - et le P.O.S., dont le contenu “ communalisé ” à
l’extrême a perdu une grande part de sa valeur.
Seule “ une analyse systémique ”
approfondie peut mettre en évidence les dangers dissimulés de la pollution.
L’administration compétente n’a plus aucune autorité pour être entendue et
suivie et n’est plus capable de comprendre les quelques bonnes volontés qui ,en
son sein, parlent encore à ses oreilles incompétentes.
Ces lois consacrent l’éclatement aussi bien des concepts
que des manières de penser l’aménagement, dans l’espace et le temps.
Pour faire bonne mesure, il aurait fallu ajouter
la Loi d’orientation des transports intérieurs (du 31 décembre 1982) et la loi
sur l’air (96.1236 du 30 décembre 1996) avec les plans de déplacements
urbains qui n’ont d’autre existence que fantomatique quand il en existe, du
fait qu’on en a laissé l’initiative à des autorités décentralisées.
Il s’en suit qu’une part non négligeable de
pollution ne se manifeste pas - ou pas encore - parce qu’on n’applique pas
les lois. Quand elle sévit, ce n’est ni avec la même intensité, ni de la même
façon, selon les endroits.
On ne citera que pour mémoire les lois sur
l’organisation administrative de Paris, Lyon et Marseille et les villes
nouvelles qui ont modifié, en le compliquant, le fonctionnement interne des
collectivités publiques concernées, sans grand inconvénient pour l’ensemble du
système.
B. Les lois introduisant des
novations (L.N).
La palme de la pollution revient, sans
discussion aux lois introduisant des novations. Avec 69 points elles y
contribuent pour 60 %. La longue série s’ouvre sur la loi 83.8 du 7 janvier
1983 qui a décentralisé les compétences en matière d’urbanisme sur les
communes.
Elle fut suivie de plusieurs lois et
parmi les plus polluantes, on peut citer les lois :
·
85.30 du 9.01.85,
concernant la montagne,
·
85.729 du 18.07.85,
concernant les principes d’aménagement,
·
86.2 du 6.01.86,
concernant le littoral,
·
91.662 du 13.07.91,
concernant la loi d’orientation pour la ville,
·
93.24 du 8.01.93,
concernant les paysages,
La
nature des dysfonctionnements introduits par l’ensemble de ces textes est très
différenciée et très diverse en substance et localisation.
Quand on touche au permis de
construire, on s’attaque à un marché de plusieurs centaines de milliers de
demandeurs. Toute exigence nouvelle irradie très largement.
En revanche, l’énorme loi
d‘orientation sur les villes de juillet 91 qui était potentiellement très
polluante, n’a pas pollué beaucoup car elle n’a pas été appliquée. Ce fut sans
doute le plus beau monument législatif d’inutilité en trente ans ; néanmoins
elle illustre un effet paradoxal dans un domaine : la pollution par inhibition.
Cette loi inhiba et inhibe encore la possibilité intéressante de conduire une
politique foncière avec les établissements publics d’Etat, comme il en existe
deux depuis longtemps qui ont fait leur preuve. Elle produit ce résultat
négatif car elle a prévu une autre catégorie d’établissements publics locaux quasi
impossibles à créer. On se demande où ses concepteurs avaient la tête pour
jargonner législativement si longuement pour ne rien dire. Elle en dit long,
également, sur le désarmement politique et la capacité administrative d’avoir
une pensée ajustée aux problèmes.
L’analyse phénoménologique est
impuissante à caractériser les effets précis de chacun de ces textes. Elle
permet seulement de percevoir le surcroît d’incertitude et d’insécurité qu’il a
fallu quelquefois se résoudre à combattre de front. Ce fut ainsi le cas avec la
loi du 9.02.94, portant dispositions diverses en matière d’urbanisme qui
s’attacha notamment à redresser certains délires jurisprudentiels et à réduire
certains risques de recours. Le caractère inhabituel sinon surprenant de telles
dispositions législatives signe l’échec cinglant de dix années de sécrétions
juridiques incontrôlées.
Une mention particulière doit être
réservée à la loi du 18.07.85 qui a sérieusement purifié le domaine
impénétrable depuis 1971, des participations financières des constructeurs en
inventant malheureusement avec les programmes d’aménagement d’ensemble (PAE),
un régime inadapté et pleins de pièges. Cette même loi pollua durablement
d’autres procédures et notamment les ZAC.
C. Les lois apportant des
rectifications marginales
Leur nombre élevé est révélateur, avons-nous dit,
d’une perte de maîtrise du domaine législatif considéré. Il laisse penser que
n’importe qui peut se permettre de triturer le code de l’urbanisme à tout bout
de champ. Ce n’est que partiellement vrai. Dans bien des cas, ces lois ont été
utilisées pour purifier des incongruités des lois initiales, ayant introduit à
la va vite, des novations malheureuses.
Au total ,sur
22 lois ( Parallèles ou non ), introduisant de telles rectifications,
·
8 ont pollué le
droit,
·
les autres l’ont
plutôt ou certainement purifié ou l’ont modifié sans qu’on puisse qualifier de
polluantes les exigences nouvelles édictées.
3. Essai
d’explication.
Ces observations, tirées d’une analyse des
apparences qui conduisent à dire vulgairement : “ c’est plus compliqué
qu’avant ” devraient faire l’unanimité.
Quand on exclut les esprits qui se réjouissent
d’une complication croissante (car il y en a qui assimilent complication et
progrès social) on retrouvera sans doute deux sortes d’objecteurs :
·
les
décentralisateurs béats,
·
les
environnementeurs patentés.
Parmi
les premiers, certains nieront que ce soit plus compliqué qu’avant, d’autres le
reconnaîtront en expliquant que c’était le prix à payer pour avoir les
avantages de la décentralisation, même si on a vendu cette réforme, notamment
avec l’argument que tout serait plus simple car on administre mieux de près que
de loin.
Parmi les seconds, certains affirmeront qu’il
fallait améliorer le fonctionnement démocratique des institutions et des
systèmes insuffisants, améliorations qui compliquent inévitablement un peu les
processus par la force des choses, mais pour une bonne cause ; plus rares
seront ceux qui se réjouiront ouvertement des moyens d’obstruction ainsi
offerts à leur action, parce qu’ils leur paraissent encore très insuffisants.
Nul n’osera faire le lien entre les deux. Ainsi le
rapport du Conseil d’Etat “ Pour un droit plus efficace ” (1992),
établi à la demande du gouvernement et
de l’administration chargée de l’urbanisme, en raison des difficultés
croissantes d’utilisation paisible du droit de l’urbanisme, s’est bien gardé
d’en rechercher les causes. Une telle investigation l’aurait amené à dénoncer
la pertinence politique du magma juridique produit par les éruptions législatives
chroniques des dix dernières années.
Dans notre pays, il est interdit d’élever la
moindre objection officielle sur la
décentralisation et l’environnement.
Tout ce qui trouve à se parer de l’une, de l’autre
ou des deux caractéristiques, décentralisatrices ou environnementales, est
présumé bon. Dans un cas, il n’est pas question d’exprimer la moindre réserve
au sujet de l’utilisation que 15.000 communes décentralisées peuvent faire du
droit. On se heurterait à un fait majoritaire. Dans l’autre cas, on méconnaîtrait
un fait politiquement très minoritaire mais charnière, dont il faut s’attirer
les faveurs.
Il importe peu que la décentralisation était
censée démocratiser la manière de décider en matière d’urbanisme, jamais on n’a
tant démocratisé les procédures depuis qu’on a décentralisé l’essentiel des
décisions. Paradoxalement, le besoin d’exigences environnementales et
protectrices s’est alimenté de la négligence des collectivités locales vis à
vis de l’environnement et justifié plusieurs lois d’aménagement et d’urbanisme,
par définition, très polluantes.
On en arrive à une sorte d’échelle ou de système à
cliquet : plus la décentralisation produit ses effets, plus il faut dresser de
nouvelles barrières aux dangers qu’elle représente pour l’environnement, soit
en compliquant des procédures, soit en édictant de nouvelles normes de fond que
les collectivités doivent respecter, sauf à encourir de graves risques
contentieux. Hélas, le risque environnemental n’est pas le seul. Il y a le
risque naturel, le risque déontologique, qui touche à la probité des décideurs
politiques, les risques techniques divers qui conduisent directement au
tribunal correctionnel...
Le risque étant partout, partout où il y a peur ;
il faut donc légiférer sans attendre pour rassurer l’opinion et montrer que le
gouvernement ne reste pas les bras ballants devant les événements d’autant plus
que ces événements le dépassent complètement. Du point de vue de l’efficacité,
par rapport aux problèmes qu’il prétend soigner, il fait généralement légiférer
dans le vide ; il ne reste donc de la plupart des lois que des complications
accrues et une insécurité juridique envahissante, sans résultat utile pour
l’aménagement.
Il en est ainsi depuis quinze ans, en matière
d’urbanisme comme en matière d’emplois. On ne cesse de prendre des lois et les
choses vont de plus en plus mal.
La seule différence est qu’en matière économique,
il y a quelque probabilité que les lois inutiles ne résistent pas à l’épreuve
des réalités. Leur ineptie se mesure à l’absence de résultat. Ce ne serait
qu’un moindre mal si leur mise en oeuvre ne coûtait souvent très cher. En
urbanisme et aménagement la pollution demeure, et nul ne s’est attaché à en
estimer le coût, en énergie stérilement dépensée, en perte de temps, en dépense
de contentieux, en indemnité ou extorsion de fonds sur fond de chantage, public
ou privé.
L’approfondissement de ces phénomènes nous éloigne
hélas de la phénoménologie du droit et de ses pollutions.
Ceux qui trouveront ces propos exagérés sont
invités à lire l’encadré qui recense les
schémas et plans que l’on s’est plu à
empiler en quinze ans.
4. Purification juridique
ou simplification.
Si les promesses successives
concernant la simplification de la vie administrative avaient été tenues, nous
vivrions dans un véritable paradis. Il faut rappeler qu’elles datent de plus de
vingt ans et concernent bien d’autres domaines que l’aménagement. Le politique
ne semble pas conscient qu’il fait rire aussi bien l’ignorant que l’expert,
quand il s’aventure sur ce terrain maudit.
Il faut donc éliminer le terme
“ simplification ” du vocabulaire mais il faut aussi éliminer des
pollutions qui n’empuantissent pas que l’atmosphère dont on parle tant.
A niveau normatif à peu près constant,
car il ne faut pas avoir d’illusion sur une réduction spectaculaire des normes
(de fond ou de procédure), il est impératif de s’imposer le principe selon
lequel :
“ la rigueur appelle la
commodité ”.
L’entreprise consistant à traquer
l’incommodité, visible ou invisible, certaine ou inattendue, que le moindre
texte législatif véhicule malgré lui, se dénomme purification.
C’est une entreprise besogneuse mais
possible ; pour les procédures, l’incommodité se constate dans les graphes ; pour
les règles de fond, l’incommodité se loge dans les énoncés subjectifs.
L’administration dispose d’un autre indicateur des incommodités par le biais de
la jurisprudence qui sanctionne les fautes commises, qu’elles soient vénielles
ou graves.
On n’est donc pas complètement désarmé
devant la pollution pour connaître l’origine de ses manifestations concrètes.
L’appréciation de la légitimité de la
norme incommode est la seconde étape. Elle fait appel à des considérations
moins mécaniques ; elle exige plus d’intelligence et d’imagination ; elle
appelle enfin un arbitrage qui doit être fondé sur l’utilité statistique ou
probabiliste de la norme polluante par rapport aux inconvénients de sa
purification et, dans certains cas extrêmes, de son éradication pure et simple,
ce qui est alors une simplification. Toutefois, arbitrer c’est toujours faire
de la peine à quelqu’un et cela ne se fait pas.
C’est pourquoi dans l’opération de
purification, il convient d’éviter l’écueil de la loi fondamentale de la
complication “ 1 + 0 = 2 ”, à savoir la tentation de réduire l’inconvénient
en créant un seuil ou en dédoublant le cheminement unique existant Tentation
naturelle, remède souvent pire que le mal, car on engrosse inévitablement
le droit de subtilités supplémentaires qui feront la joie de ceux pour qui la
loi n’est qu’un moyen de nuire aux autres, en créant deux régimes différents au
lieu d’un et des problèmes aux frontières.
Le
caractère irréaliste de ces suggestions ne tient pas au contenu des
purifications à apporter à un domaine juridique, mais à la rareté des esprits
sensibles à la rigueur et à la commodité.
L’enseignement du droit y tourne
depuis toujours le dos. Cette valeur lui est totalement étrangère. L’objet
juridique est. L’analyse juridique est insensible à son incommodité et ne
cherche jamais à la curer. Plus le droit est compliqué, plus il est
intéressant, ce qui se comprend intellectuellement.
( Cf. [1998-07-29---H-&GIVAUDAN-ANTOINE-SIDDA]SIDDA )
L’empilement inarticulé des schémas et des plans
destinés à organiser l’espace et l’évolution de son utilisation
1. A l’origine il y avait
:
·les schémas
directeurs d’aménagement et d’urbanisme et les plans d’occupation des sols (
approuvés par l’Etat ),
·les
servitudes d’utilité publique (une cinquantaine de législations d’amplitude
territoriale très diverse),
·en
1978, les directives nationales d’aménagement firent une percée massive après
avoir été longtemps contenues dans
quelques rares et étroits domaines ( communes au voisinage des aérodromes ).
2. PUIS VINT LA DECENTRALISATION
qui
confia l’approbation des schémas directeurs et des POS aux communes ou à
leur regroupement.
On
surimposa, à l’occasion :
·les
lois d’aménagement et d’urbanisme, dont certaines ont remplacé les directives
(Montagne-littoral...),
·les
plans de déplacements urbains (1982) approuvés par les autorités organisatrices
des transports,
·-les
plans d’exposition aux risques naturels (1982) devenus plans de prévention des
risques en 1995 - approuvés par le préfet,
·-les
schémas de mise en valeur de la mer (1983),
·-les
zones de protection du patrimoine architectural et urbain (Z.P.P.A.U.)
·-les
schémas de massif montagnard (1985),
·-les
schémas d’aménagement et de gestion des eaux (1992),
·-les
directives pour la protection des paysages (1993),
·-les
inventaires départementaux du patrimoine naturel (1995),
·-les directives
territoriales d’aménagement (1995),
·-les
schémas régionaux d’infrastructures,(1995)
·-les
schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire (1995),
·-les
entrées de villes (Art L.111.1.4 du code de l’urbanisme .1996 )
·-les
schémas de développement commercial (1996).
Peut-être
en avons-nous oublié !!
Il ne
faut naturellement pas omettre les “ objets
juridiques non identifiés ”, les O.J.N.I. comme les appelle très
justement M. Patrick HOCREITERE, que l’oeil perçant du juge détecte avec
jubilation dans l’éther épais d’un droit existentialiste en s’empressant de
leur donner des effets. Nous ne citerons que les Z.N.I.E.F.F. et les Z.I.C.O.
qui font des apparitions toujours inattendues, ici ou là ,à la grande joie de
ceux qui les invoquent
L’ensemble
de ces documents ou ces textes ont la particularité d’exprimer, à des degrés
divers, des volontés d’aménagement localisées, assorties le plus souvent d’un
discours juridique ou incantatoire, auquel le juge finit tôt ou tard par
trouver un sens, même s’il n’en a pas... Toutefois, certains d’entre eux sont
opposables au POS et au permis de construire, précarisant définitivement la
force juridique du droit local.
Heureusement, un grand nombre d’entre eux
n’existeront jamais.
Rappelons à
toutes fins utiles, que l’un des objectifs juridiques de la loi d’orientation
foncière, en 1967, était de mettre fin aux superpositions de normes juridiques
Il vient rarement à l’esprit d’un juriste de
s’insurger contre l’incommodité, alors qu’il monte facilement sur ses grands
chevaux à la moindre restriction de liberté. Le juriste ne fait pas le
rapprochement entre l’atteinte ouverte qu’une norme apporte à une liberté et
l’atteinte sournoise que lui porte une succession d’incommodités. Il y est
d’autant moins sensible qu’il peut être amené à en exploiter le venin, selon le
côté où il se trouve et il se trouve aussi bien d’un côté que de l’autre, qu’il
plaide ou qu’il juge.
Cette indifférence, compréhensible de la part des
plaideurs et des juges ne l’est pas de la part des administrations, des
ministres, du législateur. Mais, compréhensible ou non, elle est là et
bien là.
La pollution juridique a donc de beaux jours
devant elle, quand on connaît le besoin irrépressible de légiférer qui travaille les entrailles du pouvoir et
le peu de gloire qu’il retirerait à purifier le droit, petit à petit, domaine
par domaine, besogneusement, pour le bien public.
De beaux jours attendent ainsi les compteurs de
loi et les contempteurs de la complication maniaque, mais il y en a bien
peu. Souhaitons cependant qu’on invente un bon détecteur de pollution juridique
comme il en existe pour l’air.
A. GIVAUDAN