ORIGINE ET DESTINATION

J’ai écrit cet article à l’occasion du trentième anniversaire de l’E.P.B.S. pour rendre hommage à ce type d’établissements et à leurs très utiles actions.

L’administration de l’urbanisme n’a rien dit ! Désapprouve-t-elle ce genre d’institution ?

L’histoire des E.P.F fait partie des « occasions ratées ». Le silence à son sujet en est une dernière illustration.

A quoi s’intéresse-t-on aujourd’hui ? Peut-être à rien !

[ Je dois avouer avoir été surpris par la faveur dont jouit depuis quelques années cette institution originale nouvelle, comme si depuis que l’Etat avait abandonné la partis quelques collectivités voyaient elle certaines vertus. L’intervention de ces établissements ne sera pas inutile, mais à la vitesse et à l’ampleur du champ qu’ont les effets des acquisitions foncières publiques, on ne peut en attendre de retournement de la situation. Dans ce domaine l’irréversibilité du passé et l’inertie du présent interdisent toute illusion sauf quand est un « ignorantin », un « marchand d’illusion » ou un vendeur de renouvellement urbain sur le marché juridique. AG. Le 7 octobre 2003]

Une activité léthargique et délaissée, sauf où il y a des Etablissements publics fonciers

La politique foncière est indissociable de toute action d’urbanisme dont la plus élémentaire aujourd’hui est l’établissement du P.O.S. Pour une commune, se garder d’intervenir, en quoi que ce soit, sur le foncier, c’est avoir une politique foncière. Précompter au hasard des transactions, pour faire plaisir, pour nuire à quelqu’un ou pour saisir une occasion, c’est également en avoir une, mais dans les deux cas, n’en avoir aucune digne de l’objectif assigné à une véritable politique. La nature décentralisée depuis plus de 20 ans de l’action foncière et l’attention distraite qu’accorde l’Etat à l’évolution urbaine dont il n’est plus un acteur, fait qu’on ne sait plus grand chose de l’effectivité de telles politiques des formes optimales qu’elles doivent ou peuvent prendre dans un contexte différent de celui qui les a vu naître il y a 35 ans.

Il est évident que, sous leurs formes très volontaristes d’acquisitions massives à plus ou moins long terme, en vue de répondre à d’importants développements urbains ou à des transformations significatives, elles n’ont plus guère lieu d’être. Toutefois, ce serait erreur de penser que, sous des formes plus douces et plus subtiles, elles n’auraient pas été très bénéfiques autrefois, mais l’action spectaculaire, à coup d’expropriation, de ZAC et de crédits budgétaires en a déformé la perception, accordant l’idée que politique foncière est synonyme de lourdes interventions. Ce serait tout autant une erreur de considérer que l’existence du droit de préemption urbain, permettant à la commune de prévoir la propriété qui l’intéresse, soit à mettre sous l’emblème de la politique ou de l’action foncière.

Il n’est donc pas superflu d’essayer de redonner un contenu contemporain à ces termes chargés de malentendus éventuels.

1. Le tournant des politiques foncières n’a pas été pris

Depuis plus de dix ans, la politique foncière urbaine a pris, ou aurait dû prendre, une tournure caractérisée par trois objectifs :

· éviter l’étalement urbain, rentabiliser les équipements réalisés, faciliter, une urbanisation de qualité produite par des opérations de dimension plus modeste,

· créer des synergies actives entre initiatives privées ou publiques dans des opérations finalisées,

· avancer sur les terres difficiles des milieux urbains récents dégradés qui peuvent avoir besoin de se régénérer.

Il s’agissait donc moins de répondre à la poussée urbaine que d’accompagner une évolution spontanée d’amplitude plus modeste. Chacun de ces trois domaines méritent une illustration.

Au titre du premier, on signalera tout ce qui entre dans le champ du remplissage des trous inutilisés dans les zones urbaines ou dans l’exploitation efficace du gisement que représentent de nombreuses NA. Il s’agit donc d’inciter au remembrement urbain, dans les espaces urbanisables, toute de suite ou prochainement. Une telle action n’exigerait aucun budget public, si l’instrument existait.

Au titre du second, il s’agit de l’instauration d’un partenariat clair et rigoureux, entre les opérateurs privés, les propriétaires et les collectivités publiques. Deux exemples en illustrent l’idée :

· l’Etat ou le département réalise une opération routière qui va exiger des expropriations ou tout au moins des acquisitions foncières et transformer profondément la géographie physique et le fonctionnement urbain du voisinage avec des avantages (desserte) et des inconvénients ( Bruit par exemple ). Tout travail public de cette nature est l’occasion rêvée d’améliorer l’urbanisme au voisinage de l’ouvrage, si sa conception et sa mise en oeuvre s’accompagnent d’une stratégie sur le foncier environnant.

· un opérateur privé, maîtrisant des surfaces suffisantes pour réaliser une opération d’aménagement, peut être amené à jeter un regard sur le voisinage de son projet, compléter ses acquisitions, imaginer des prolongements divers...

Dans ces deux hypothèses, aussi bien le maître d’ouvrage routier que l’opérateur privé se cantonneront dans leur rôle inné si la commune n’intervient pas, avec eux, sur le foncier extérieur à l’opération.

Au titre du troisième, qui fit l’objet d’un colloque de l’A.D.E.F, en octobre 97, l’action et la politique foncière sur les milieux urbains, sociologiquement et économiquement en décomposition, se présentent sous des formes encore moins habituelles et requièrent de la part des pouvoirs publics, s’ils souhaitent intervenir, des manières de faire hors du commun, indépendamment des autres actions nécessaires d’accompagnement afin que la vie immobilière cesse de se dégrader.

Ces trois objectifs, inégalement présents selon les territoires avec leurs spécificités et leurs problèmes économiques et sociaux, mériteraient, pour leur mise en oeuvre :

· d’être appréciés au regard des instruments actuels d’intervention, de leurs lacunes ou de leurs défauts,

· d’être promus, soutenus, conseillés aux autorités locales qui ont le devoir d’intervenir quand les choses ne vont pas, si elles s’abstiennent de le faire, par principe, par opportunisme ou par incapacité.

2. Seuls les établissements fonciers ont pris le tournant

Mais qui peut donc faire cela ?

Sur le premier point, il ne fait aucun doute que la tâche relève de l’administration compétente de l’Etat puisque toute mesure nouvelle a des chances d’avoir des incidences juridiques ou fiscales, législatives ou réglementaires.

Sur le second point, les jeux sont beaucoup plus ouverts et ils le sont essentiellement au plan local.

C’est pourquoi il n’est pas hors de propos, dans cette brève réflexion, d’évoquer le rôle singulier des établissements publics fonciers comme il en existe en Normandie (1968), en Lorraine (1973) ou dans le Nord - Pas de Calais (1990).

Ces trois créatures - la première fêtant son 30ème anniversaire cette année - n’ont pas droit aux honneurs et à la notoriété qu’elles mériteraient. Dans notre pays, les institutions qui sont utiles, réussissent, ne connaissent pas de crise ou de scandale, n’intéressent personne et marinent dans leur rôle et leur région, sans que personne n’ait l’idée d’en propager la reproduction.

L’idée de ces établissements étranges, exerçant leur ministère sur une partie de la région, ou de deux régions à la fois, disposant d’une modique ressource fiscale, est sortie, en 1967, de l’étude du schéma d’aménagement de la Basse-Seine, par ce qui était, à l’époque, l’OREAM. Le décret instituant l’E.P.B.S - le premier d’entre eux ( E.P, pour Etablissement Public, B.S pour Basse Seine ) date du 13 avril 1968, avant le triste mois de mai. Il l’a donc échappé belle à un mois près, car il y a tout à parier que s’il n’avait pas été créé, les « grandes idées nouvelles » auraient conduit à son enterrement dans un cimetière, largement pourvu en cadavres d’idées intelligentes qui n’ont pas survécu aux fameux événements. On ne citera pour mémoire que les C.O.S provisoires et le statut des agences d’urbanisme...

L’établissement public foncier est un établissement d’Etat, donc le conseil d’administration ne comporte aucun fonctionnaire ! Il dispose du produit d’une taxe additionnelle aux taxes locales -- dite taxe spéciale d’équipement -- dont le produit est plafonné par la loi. Il exerce, pour son compte ou celui des collectivités locales, l’ensemble des prérogatives d’aménagement foncier -- acquisitions foncières selon ses différentes voies, amiables, présomption, expropriation et éventuellement réalisation d’opérations. Seuls le directeur, nommé par le Ministre de l’Equipement, et l’Agent Comptable témoignent de son origine nationale. Pour le reste, et selon que son Conseil d’Administration vote des ressources et s’attache à en faire quelque chose ou décide de se retirer sur l’Aventin, l’action foncière à venir dépend de la capacité des gens à intervenir avec pertinence, en amont, en faveur de l’aménagement.

Il se trouve que les deux établissements les plus anciens (30 ans et 25 ans), avec une continuité remarquable, un savoir faire efficace et modeste, une bonne connaissance du terrain, ont été des acteurs déterminants dans de très nombreuses opérations, quelques unes importantes et beaucoup, plus petites, y introduisant économie, facilité, élargissement, qualité par rapport à ce qu’elles auraient été ou n’auraient pas été dans leur intervention.

L’opinion qui s’exprime ici n’a aucune autorité pour délivrer un satisfecit. La meilleure des sanctions est celle de l’opinion des communes et des membres des Conseils d’administration.

En tout cas, le seul fait que les ’E.P.F aient survécu, après trente années dures, notamment à la décentralisation qui ne s’est pas privée de détraquer plusieurs systèmes, est le signe qu’ils n’étaient pas localement contestés et que, s’ils n’ont pas eu beaucoup de droit à des félicitations publiques nationales, en trente ans, nul ne s’est aventuré à les supprimer ou à les réformer, car il n’y avait pas lieu d’y penser ou de le faire.

3. Pourquoi n’a-t-on pas mis en valeur LeS Etablissements Publics Fonciers. ?

En revanche, il est un peu navrant que nul n’ait vu en eux un moyen, tout terrain, souple et psychologiquement adapté à la diversité géographique de la politique foncière locale dans des agglomérations.

Tout s’est passé comme si l’Etat n’était capable que de tout ou rien. Ou bien il fait tout lui-même, avec son administration et ses moyens, ou bien il décentralise et il ne fait plus rien, comme si des pans entiers disparaissaient dans le néant. C’est d’autant plus étonnant que l’Etat, en urbanisme, ne faisait pratiquement rien tout seul, sauf dans les temps primitifs qui ont suivi la guerre ... et encore, ... qu’au cours des années 70, l’action foncière a été promue et propagée vers les collectivités locales dont il attendait qu’elles prennent le relais, avec les P.A.F ( Programme d’Action Foncière ).

Il n’était donc pas très difficile, original, innovateur, de susciter la création d’E.P.F., quand la décentralisation a conduit l’Etat à se dégager complètement de ce domaine. Mais nul n’en a eu l’idée, alors que beaucoup de grandes agglomérations, sinon des régions, en auraient eu besoin.

On avait deux exemples bien vivants à montrer, ayant un passé honorable derrière eux. Qui sait qu’en 28 ans l’E.P.B.S a investi 2,3 Milliards de Francs (Francs courant 95), que depuis quinze ans, ses cessions annuelles équilibrent ou dépassent ses acquisitions, pour plus de 100 MF par an, qu’il a été sollicité pour des centaines d’opérations, en milieu très urbain ou dans de petites communes rurales, qu’il s’est occupé d’acquisitions d’infrastructures locales, de remembrement à leur voisinage, de friches industrielles, et bien sûr d’acquisition pour de futures ZAC ou des lotissements. Le plafond de la taxe de 200 MF par an, est tenu sans problème pour une pression fiscale additionnelle à la fiscalité locale de 0,5 %, autant dire epsilon.

Sa direction est en mesure de proposer au Conseil d’Administration un programme prévisionnel de 5 ans compris dans une fourchette de 800 MF à 1 Milliard. Qui peut se targuer d’en faire autant, dans bien des agglomérations où, sans doute, les problèmes fonciers sont bien plus pressants qu’en Normandie ?

Il n’y aurait donc aucun risque, politique, financier, institutionnel, à susciter la création de tel établissement et ailleurs en plus des trois qui existent, et à redonner le goût, là où on l’a perdu, regarder l’urbanisme autrement qu’au travers des seules lunettes du POs et du permis de construire, et de quelques ZAC par ci, par là.

ORIGINE ET DESTINATION

A. GIVAUDAN